2 Om Avinor og den statlege eigarskapen
I dette kapittelet blir det gjort greie for den statlege eigarstyringa av Avinor. Kapittelet gir også ein presentasjon av Avinor AS og av det ansvaret og dei oppgåvene selskapet har.
2.1 Om Avinor
Avinor AS er eit aksjeselskap der staten ved Samferdselsdepartementet eig alle aksjane, og samferdselsministeren er generalforsamling. Selskapet har til oppgåve å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile luftfarten og flysikringstenester for den sivile og militære luftfarten. Verksemda skal drivast på ein sikker, effektiv og miljøvennleg måte, og sikre god tilgjengelegheit for alle grupper reisande. Dette er samfunnsoppdraget til selskapet. Avinor er kategorisert som eit selskap med sektorpolitiske mål (kategori 4-selskap). Formålet og rammevilkåra til selskapet følgjer i vedtektene, jf. vedlegg 1. Selskapet skal vere sjølvfinansierande gjennom inntekter frå avgifter som flyselskapa betaler for dei tenestene Avinor yter, og inntekter frå anna forretningsdrift i tilknyting til lufthamnene. Døme på anna forretningsdrift er utleige av flyplasshotell, parkeringsanlegg, areal til avgiftsfritt sal og servering. Inntekter frå bedriftsøkonomisk lønnsame lufthamner finansierer bedriftsøkonomisk ulønnsame lufthamner. I 2016 hadde åtte lufthamner positivt driftsresultat.
Konsernet Avinor omfattar morselskapet Avinor AS og dotterselskapa Avinor Flysikring AS, Svalbard lufthavn AS, Oslo lufthavn Tele&Data AS og Avinor Utvikling AS. Avinor Utvikling AS forvaltar seks underliggjande eigedommar gjennom eigne dotterselskap.
2.2 Den statlege eigarskapen i Avinor
Med utgangspunkt i regjeringsplattforma, Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap og Stortinget si behandling av denne meldinga (Innst. 140 S (2014–2015)) forvaltar Samferdselsdepartementet den statlege eigarskapen i Avinor. Det rettslege grunnlaget for ansvaret og myndigheita departementet har som eigar, følgjer av aksjeloven, som fastset ei klar rollefordeling mellom staten som eigar, styret og den daglege leiinga av selskapet. Forvaltinga av selskapet er styret sitt ansvar. I tråd med § 10 i reglementet for økonomistyring i staten har Samferdselsdepartementet fastsett interne retningslinjer for forvaltinga av eigarinteressene i Avinor.
Vedtektene til Avinor omtaler kva slags verksemd selskapet skal drive og korleis selskapet skal styrast. Dei overordna rammene for Avinor blir fastlagde gjennom eigne eigarmeldingar til Stortinget om verksemda i selskapet og Stortinget si behandling av desse meldingane. Eigarmeldingane byggjer på rapportering frå Avinor i samsvar med § 10 i vedtektene (§ 10-planen), årsrapportar og dei måla regjeringa har for norsk luftfart. Samferdselsdepartementet har ansvar for at eigarstyringa av Avinor blir utførd i samsvar med overordna føringar frå Stortinget.
Samferdselsdepartementet legg vekt på at eigarstyringa av Avinor skal skje på ein ryddig og formelt rett måte. Eventuelle styringsvedtak vil berre bli gjorde gjennom generalforsamlingsmøte. Elles består styringsverktøyet til departementet av styreval, finansiell styring og eigardialog med selskapet.
Samferdselsdepartementet regulerer inntektene til Avinor frå lufthamnavgiftene i eigenskap av å vere øvste nasjonale luftfartsstyresmakt, og er ansvarleg for å setje ytingsmål for flysikringstenester (jf. avsnitt 3.4). Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet fastset regelverk som har konsekvensar for drifta av Avinor. Samferdselsdepartementet blir tidvis involvert i saker som gjeld samhandling mellom Avinor og andre statlege organ. Slike situasjonar krev at departementet er medvite om dei rollene det har som både eigar og regulator.
Boks 2.1 Eigarskapspolitikken til regjeringa
Eigarskapspolitikken til regjeringa er presentert i Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap (eigarskapsmeldinga). I publikasjonen Regjeringens eierpolitikk 2015 er vedtak og særskilde merknader i samband med Stortinget si behandling av eigarskapsmeldinga gjennomgått, jf. Innst. 140 S (2014–2015). Regjeringa har som ambisjon at eigarskapsutøvinga til den norske staten skal vere av beste praksis internasjonalt. Eigarskapen skal utøvast profesjonelt og føreseieleg innanfor rammene sette av selskapslovgivinga og allment aksepterte eigarstyringsprinsipp. I selskap der staten har sektorpolitiske mål med eigarskapen, skal måla nåast mest mogleg effektivt.
I Meld. St. 27 (2013–2014) presenterer regjeringa ti prinsipp for god eigarstyring. Prinsippa rettar seg mot alle selskap der staten er eigar, uavhengig av eigardel og formål:
Alle aksjeeiere skal likebehandles.
Det skal være åpenhet knyttet til statens eierskapsutøvelse og selskapets virksomhet.
Eierbeslutning og vedtak skal foregå på generalforsamling.
Styret er ansvarlig for å utarbeide klare mål og strategier for selskapet innenfor rammen av vedtektene, staten stiller forventninger til selskapets resultater.
Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset selskapets formål og situasjon.
Styresammensetningen skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fra det enkelte selskapets egenart.
Styret har det overordnede ansvaret for forvaltningen av selskapet og skal herunder ivareta en uavhengig kontrollfunksjon overfor selskapets ledelse på vegne av eierne.
Styret bør ha en plan for eget arbeid, arbeide aktivt med egen kompetanseutvikling og evaluere sin virksomhet.
Lønns- og insentivordninger bør utformes slik at de fremmer verdiskapingen i selskapet og fremstår som rimelige.
Selskapet skal arbeide målrettet for å ivareta sitt samfunnsansvar.
Den statlege eigarskapen i Avinor medverkar til at heile landet får eit godt flyrutetilbod. Det er Stortinget som avgjer kva for lufthamner selskapet skal drive. Avinor kan ikkje redusere transportstandarden vesentleg ved ei lufthamn utan å ta det opp med eigaren.
Innanfor denne sektorpolitiske ramma skal selskapet sikre ei god forvalting av staten sine verdiar. For å stimulere til god finansiell forvalting og effektiv drift set staten mål for avkastninga av den kapitalen staten har investert i selskapet. Avkastningsmålet er fastsett med utgangspunkt i avkastninga frå andre føretak i same næring. Det noverande avkastningsmålet til staten blei fastlagt i den førre eigarmeldinga, jf. Meld. St. 38 (2012–2013) / Innst. 492 S (2012–2013), og er sett til 6,1 pst. for Avinor-konsernet samla.
Etter den gjeldande utbytemodellen, som omfattar rekneskapsåra 2014–2017, skal utbytet utgjere 50 pst. av overskotet i konsernet etter skatt, avgrensa oppover til 500 mill. kr, jf. Prop. 97 S (2013–2014) / Innst. 255 S (2013–2014). Ved behandlinga av statsbudsjettet for 2017, jf. Prop. 1 S (2016–2017), blei utbytet frå Avinor for rekneskapsåret 2016 auka med 50 mill. kr, som ein del av avtalen mellom regjeringspartia og Kristeleg Folkeparti og Venstre, jf. Innst. 5 S (2016–2017).
Av Meld. St. 27 (2013–2014) / Innst. 140 S (2014–2015) går det fram kva for forventningar regjeringa har til selskap med statleg eigardel, i tillegg til forventningar til avkastning og utbyte. Regjeringa forventar mellom anna at styret forvaltar verksemda til det beste for selskapet, eigarane og dei tilsette, og regjeringa er oppteken av at styra skal arbeide aktivt med å utvikle arbeidet sitt.
Regjeringa forventar vidare at selskap med statleg eigardel skal arbeide systematisk med samfunnsansvaret sitt og vere leiande på sine område. Forventingane er både generelle og meir spesifikt knytte til fire tematiske kjerneområde: klima og miljø, menneskerettar, arbeidstakarrettar og arbeid mot korrupsjon. Selskapa skal mellom anna vere i fremste rekkje i arbeidet knytt til klima- og miljøutfordringar i si næring, og dei skal ta omsyn til korleis klimaendringar og klimapolitikk kan påverke verksemda. Selskapa skal òg vere leiande i si næring når det gjeld HMS, og ha merksemd retta mot dette i kontakten med leverandørar og forretningspartnarar. Vidare skal selskapa opptre ansvarleg i omstillingsprosessar og gjennomføre slike prosessar i dialog med dei tilsette og lokalsamfunna. Når det gjeld arbeidet mot korrupsjon, forventar regjeringa at selskapa har etablert nødvendige retningslinjer, system og tiltak for å hindre korrupsjon og for å handtere moglege lovbrot og tvilstilfelle.
I februar 2015 fastsette Nærings- og fiskeridepartementet nye retningslinjer for lønn og anna godtgjersle til leiande tilsette i føretak og selskap med statleg eigardel. Retningslinjene erstattar retningslinjene frå mars 2011. Hovudprinsippa i retningslinjene frå 2011 er vidareførde, medrekna at leiarlønningane skal vere konkurransedyktige, men ikkje lønnsleiande samanlikna med tilsvarande selskap, og at styret skal arbeide for moderasjon i godtgjeringa til leiande tilsette.
For å oppnå effektiv drift forventar regjeringa vidare at styra i selskapa med statleg eigardel følgjer godt med på utviklinga i teknologi og marknader, og at styra organiserer verksemda så effektivt som mogeleg. Regjeringa forventar også at personalpolitikken blir prega av inkludering og mangfald, og at selskapet har etablert strategiar og gjennomfører tiltak for å fremje likestilling og anna mangfald i verksemda.
Samferdselsdepartementet følgjer opp dei forventingane regjeringa har til Avinor i eigardialogen med selskapet.
2.3 Samfunnsoppdrag og samfunnspålagde oppgåver
Samfunnsoppdraget og formålet til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile luftfarten og flysikringstenester for den sivile og militære luftfarten. Verksemda skal drivast på ein sikker, effektiv og miljøvennleg måte, og sikre god tilgjengelegheit for alle grupper reisande.
Etter § 3 i vedtektene kan eigaren, i tillegg til samfunnsoppdraget, påleggje Avinor å utføre visse samfunnspålagde oppgåver. Med samfunnspålagde oppgåver meiner departementet pålagde oppgåver som det ikkje er nødvendig å utføre for å kunne løyse samfunnsoppdraget, og som heller ikkje følgjer av lover og forskrifter. I praksis kan det vere eit uklart skilje mellom oppgåver innanfor og utanfor samfunnsoppdraget. Avinor utfører i dag desse samfunnspålagde oppgåvene:
Ein del oppgåver som gjeld planlegging og utgreiing. Til dømes skal Avinor delta i arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP). Etter nærmare avtale kan Samferdselsdepartementet òg be Avinor om å greie ut konkrete tiltak og prosjekt.
Halde lufthamner opne for ambulansefly og ambulansehelikopter også utanfor den ordinære opningstida ved lufthamnene. Avinor vurderer kostnadene knytte til dette til rundt 150 mill. kr per år.
Vere pådrivar og leggje til rette for at transporten til og frå lufthamnene skal kunne skje med kollektive transportmiddel. Det er eit mål å auke kollektivdelen i tilbringartransporten.
Medverke i det nasjonale arbeidet med samfunnstryggleik, medrekna oskeberedskap, og med innsats til redningstenesta.
Kunngjere informasjon om luftfarten i Noreg i samsvar med nasjonale og internasjonale reglar for luftfarten. Avinor vurderer kostnadene knytte til dette til rundt 50 mill. kr per år.
I den førre eigarmeldinga, jf. Meld. St. 38 (2012–2013) / Innst. 492 S (2012–2013), blei tilrettelegging for flypassasjerar med redusert funksjonsevne klassifisert som ei samfunnspålagd oppgåve. Dette er no forskriftsfesta, jf. avsnitt 3.3.
Samfunnspålagde oppgåver kan i prinsippet finansierast av mottakaren av tenesta, av andre brukarar gjennom lufthamnavgiftene eller gjennom dei kommersielle inntektene til Avinor. Oppgåvene blir i dag i hovudsak finansierte gjennom dei kommersielle inntektene Avinor.
2.4 Målbruk
Som statsaksjeselskap er Avinor ikkje omfatta av lov om målbruk i offentleg teneste (mållova) på same måten som statlege organ. Etter § 12 i vedtektene skal likevel mållova følgjast i samband med kunderetta informasjon. Elles skal prinsippa i mållova følgjast, men likevel ikkje slik at det utgjer noka vesentleg ulempe i forhold til konkurrentar.