3 Marknadsmessige og regulatoriske rammevilkår

Dette kapittelet orienterer om nokre av dei viktigaste rammevilkåra Avinor må innrette seg etter. Det gjeld rammevilkår i marknaden, som er bestemte av den økonomiske utviklinga generelt, og utviklinga på luftfartsmarknaden spesielt. Det gjeld òg rammevilkår som styresmaktene har fastsett, som reguleringar og takstpolitikk. Kapittelet omtaler regulatoriske rammevilkår som har teke til å gjelde sidan den førre eigarmeldinga blei lagd fram, og den utviklinga av regelverket som no er i gang. Moglege endringar i regelverket som følgje av dei måla regjeringa har sett om å konkurranseutsetje flysikringstenester, blir omtalte spesielt (jf. avsnitt 3.5).

3.1 Lufttransportmarknaden

Både i Noreg og i store delar av verda har den økonomiske veksten vore låg dei siste åra. Arbeidsløysa har vore høg i store delar av verda og har stige også i Noreg. Konjunkturnedgangen har ført til lågare vekst i flytrafikken enn ein har sett tidlegare. Mot slutten av 2014 flata veksten ut, og i 2015 gjekk det samla talet på passasjerar ved Avinor sine lufthamner ned med 0,2 pst. I 2016 såg ein på nytt ein vekst i passasjertalet, på 1,6 pst. Det er særleg innanrikstrafikken som har utvikla seg svakt. Frå 2014 til 2015 var det ein nedgang på 1,0 pst., og frå 2015 til 2016 ein oppgang på 1,2 pst. Trafikken i samband med offshoreaktivitetar hadde ein nedgang på 11,7 pst. i 2015 og på 17,7 pst. i 2016. Utanlandstrafikken steig med 1,5 pst. i 2015 og 2,6 pst. i 2016. Det blir stadig meir interkontinental trafikk, både som følgje av auka globalisering av økonomien og fordi ferie- og fritidsmarknaden etterspør stadig lengre reiser. Over halvparten av flytrafikken i Noreg går over Oslo lufthamn, og det er òg her veksten har vore størst. I 2015 hadde Oslo lufthamn 1,8 pst. fleire passasjerar enn året før, og i 2016 4,5 pst. fleire enn i 2015. Tabell 3.1 viser talet på passasjerar på Avinor sine lufthamner i perioden 2012–2016, og tabell 3.2 viser talet på flyrørsler i same periode.

Figur 3.1 viser trafikkutviklinga, målt i talet på passasjerar, ved Avinor sine lufthamner frå 2000 til 2016. Figuren viser òg ein prognose fram til 2030.

Kjelde: Transportøkonomisk institutt og Avinor, revidert februar 2017.

Ved behandlinga av statsbudsjettet for 2016 vedtok Stortinget å innføre ei flypassasjeravgift, jf. Prop. 1 S (2015–2016) / Innst. 3 S (2015–2016). Avgifta blei innførd 1. juni 2016 og blir pålagd flyselskapa per passasjer. Ved behandlinga av statsbudsjettet for 2017 (Prop. 1 S (2016–2017) / Innst. 3 S (2016–2017)) blei avgifta auka frå 80 til 82 kr per passasjer, tilsvarande prisstiginga. Innføringa av avgifta falt saman med store endringar i norsk økonomi og næringsliv, og det kan førebels ikkje trekkjas nokon konklusjonar om effektane av flypassasjeravgifta.

Flyselskapa og passasjerane er hovudkundane til Avinor. På innanlandsmarknaden er SAS, Norwegian og Widerøe dei dominerande flyselskapa. På utanlandsmarknaden er Norwegian no større enn SAS, etter å ha vakse kraftig dei siste åra. Norwegian sin vekst har ført til at utanlandske selskap har tapt terreng på den norske utanlandsmarknaden. KLM var det største av dei utanlandske flyselskapa ved Avinor sine lufthamner i perioden 2014–2016.

Etter at Narvik lufthamn, Framnes, blei lagd ned 31. mars 2017, har Avinor no ansvaret for 45 lufthamner. I tillegg er det i dag rutetrafikk på fire lufthamner utanfor Avinor: Sandefjord, Stord, Notodden og Ørland. 96,5 pst. av passasjertrafikken ved norske lufthamner gjekk over Avinor sine lufthamner i 2016. Frå 1. april 2016 er det ikkje lenger rutetrafikk på Fagernes lufthamn etter at ordninga med statleg kjøp av flyruter blei avslutta. Dei to største konkurrentane til Avinor i Noreg har dei siste åra vore Moss lufthamn, Rygge, og Sandefjord lufthamn, Torp. Rygge og Torp har konkurrert med Oslo lufthamn om trafikken på det sentrale austlandsområdet, i særleg grad om utanlandstrafikken. Rygge lufthamn blei nedlagd 1. november 2016, og nokre av flyrutene vart overførde til Oslo lufthamn. I Norden er det vesentleg konkurranse mellom Oslo lufthamn, København lufthamn, Kastrup; Stockholm lufthamn, Arlanda, og Helsinki lufthamn, Vanta, om den interkontinentale flytrafikken.

Avinor Flysikring AS er framleis i hovudsak eineleverandør av flysikringstenester i Noreg til både den sivile og militære luftfarten. To av lufthamnene utanfor Avinor (Stord og Notodden) driv si eiga lokale flygeinformasjonsteneste (AFIS – Aerodrome flight information service). Våren 2016 arrangerte Sandefjord lufthamn, Torp, ein anbodskonkurranse om leveransar av flysikringstenester. Avinor Flysikring vann konkurransen.

3.2 Internasjonale utviklingstrekk

Norwegian har som det første lågprisselskapet starta interkontinentale direkteruter frå fleire lufthamner i Europa, mellom anna Oslo lufthamn. Fleire flyselskap i Tyrkia og Midtausten har oppretta nye knutepunkt for trafikk mellom Europa og Asia. Dette har ført til auka konkurranse om den interkontinentale trafikken. Ein annan internasjonal trend er at lågkostnadsselskapa, som tradisjonelt har nytta mindre lufthamner, tek til å leggje rutene sine til dei store lufthamnene. Det har også vore ein trend internasjonalt at lufthamner heilt eller delvis blir privatiserte. Utvikling av Airport City-konsept er ein annan trend, der areala på og ved lufthamner blir utvikla og nytta til kontor, hotell, handelssenter og logistikksenter.

Rask teknologiutvikling, mellom anna når det gjeld informasjonsdeling, fjernstyring og bruk av dronar og robotar, krev kontinuerleg omstilling og kompetanseutvikling hos aktørane i luftfarten.

Utviklinga i det globale trusselbiletet blir møtt med stadig strengare krav til tiltak for å oppretthalde samfunnstryggleiken. Cyber-angrep er identifisert som ein trussel mot luftfarten. Datasystem knytte til flysikring, lufthamner og flyselskap er avhengige av datanettverk og kan vere utsette for angrep som vil kunne føre til store driftsforstyrringar med potensielt alvorlege konsekvensar. EU arbeider for å finne tiltak som gjer at ein blir mindre sårbar for cyber-angrep. Noreg deltek i dette arbeidet i EU og driv i tillegg ein omfattande nasjonal innsats.

3.3 Regelverk

Svært mykje av regelverket på luftfartsområdet er felles for heile Europa, og er teke inn i norsk lov gjennom EØS-avtalen. Regelverket i EU byggjer igjen på internasjonale standardar som er gitt mellom anna gjennom FN sin internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO (International Civil Aviation Organization). Nedanfor følgjer ein omtale av nokre sentrale delar av regelverket som påverkar Avinor. Omtalen omfattar endringar i regelverket som er innarbeidde sidan den førre eigarmeldinga, og det regelverksarbeidet som styresmaktene no er i gang med.

Nye felleseuropeiske krav til tryggleik ved lufthamner

EU sitt flytryggleiksbyrå EASA (European Aviation Safety Agency) har som oppgåve å sikre eit høgt og einsarta nivå for flytryggleiken i Europa. Etter forslag frå EASA blei eit nytt felleseuropeisk regelverk for sertifisering, utforming og drift av lufthamner vedteke i EU i 2014. Regelverket er teke inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Alle Avinor sine lufthamner vil etter planen vere sertifiserte etter det nye EU-regelverket innan utgangen av 2017.

Eit felles europeisk luftrom

I 2004 vedtok EU ein lovgivingspakke om eit felles europeisk luftrom (Single European Sky – SES). Lovgivingspakken blei revidert i 2009 (SES II), og eit forslag til omarbeiding av lovgivinga blei lagt fram av EU-kommisjonen i juni 2013 (SES II+). SES II tok formelt til å gjelde i Noreg den 1. januar 2015.

Målsetjinga med SES-lovgivinga er å medverke til ei meir effektiv avvikling av flytrafikken i europeisk luftrom. Innan 2030 skal ein ha oppnådd desse resultata:

• Flytryggleiken skal auke med ein faktor på 10.

• Kapasiteten skal auke med 300 pst.

• Den negative påverknaden frå flytrafikken på miljøet skal reduserast med 10 pst.

• Einingskostnadene skal reduserast med minimum 50 pst.

For verksemda til Avinor er kravet i SES-regelverket om yting i flysikringstenestene og kravet om å etablere såkalla funksjonelle luftromsblokker særleg viktige.

Samferdselsdepartementet pålegg Avinor ytingskrav gjennom ein nasjonal ytingsplan som set bindande mål for tenesteytaren. Den inneverande ytingsplanen gjeld for perioden 2015–2019 (referanseperiode 2 – RP2) og omfattar undervegstenesta og tårntenester ved dei fire største lufthamnene, jf. boks 3.1 og avsnitt 3.4.

Dei funksjonelle luftromsblokker skal medverke til ei betre samordning av flytrafikkontrollen over Europa ved at kontrolleiningane samarbeider på tvers av landegrensene. Den norske staten inngjekk ein avtale med statane Estland, Finland og Latvia om ei felles nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk i 2012, jf. Prop. 143 S (2011–2012) / Innst. 25 S (2012–2013). NEFAB-avtalen (North European Functional Airspace Block – NEFAB) er no inne i den praktiske gjennomføringsfasen. Luftromsblokka samarbeider med den svensk-danske luftromsblokka. Dette samarbeidet resulterte i etableringa av det såkalla «North European Free Route Airspace» i november 2015. Tiltaket opnar for at flyselskapa kan planleggje og gjennomføre flygingane langs meir direkte ruter. Dette gjer det mogleg å redusere forbruket av drivstoff og redusere utsleppa av klimagassar.

Ein tredje viktig del av arbeidet knytt til det felles europeiske luftrommet er forskings- og utviklingsprogrammet SESAR, som skal medverke til utvikling av ny teknologi. Som ein del av dette vil det vere obligatorisk å ta den nye teknologien i bruk, og dette skal skje på same tid i heile Europa. Avinor har delteke i SESAR sidan 2009 og er med både på lufthamn- og flysikringsområdet i prosjekt i det nye SESAR-programmet som er ein del av EU sitt forskings- og utviklingsprogram Horizon 2020. På denne måten vil Avinor medverke til at nye operative konsept og teknologiske løysingar, som seinare kjem som regulatoriske krav, tek omsyn til behov i område med andre utfordringar enn dei ein har i Sentral-Europa.

For å kunne effektivisere luftfarten i Europa, må luftfartsdata og luftfartsinformasjon som blir nytta under flygingar, vere tilstrekkeleg kvalitetssikra og harmoniserte på tvers av landegrensene. Den såkalla ADQ-forordninga (Aeronautical Data Quality – ADQ) skal sikre dette. Forordninga om krav til kvalitet på luftfartsdata blei teken inn i EØS-avtalen og norsk rett våren 2016, jf. Prop. 47 S (2015–2016) / Innst. 202 S (2015–2016). Forordninga inneber at det må produserast nye og meir detaljerte digitale terreng- og hinderdata, og vil føre med seg auka kostnader, mellom anna for Avinor. Samferdselsdepartementet er i gang med å utarbeide dei nødvendige forskriftsendringane.

Universell utforming

Ei forskrift om universell utforming av lufthamner og om kva for rettar funksjonshemma og rørslehemma har ved lufttransport tok til å gjelde i juli 2013. Forskrifta skal sikre at alle norske lufthamner oppfyller krava til universell utforming, som er fastsette i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Førebygging av terror og sabotasje mot luftfarten (security)

Regelverket som tek sikte på å hindre terror og sabotasje mot luftfarten (security), er harmonisert med regelverket i EU. Regelverket blir oppdatert med jamne mellomrom, til dømes fordi nye terrormetodar blir avslørte eller på grunn av utviklinga av teknisk utstyr. Det er mellom anna vedteke nye reglar for det utstyret som blir nytta for å finne eksplosiv i bagasje. Frå 1. september 2020 skal dette utstyret oppfylle ein ny og høgare standard. Dette vil føre til at Avinor må gjere vesentlege investeringar i tida framover.

Hausten 2016 endra Samferdselsdepartementet regelverket slik at Luftfartstilsynet får høve til å stille krav om akkreditering for personar som har eller skal ha tilgang til område på ei lufthamn der tilgangen er avgrensa av omsyn til tryggleiken. Akkreditering inneber at politiet kontrollerer om personen det gjeld, er registrert i politiregistra. Saka skal òg leggjast fram for Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Før denne endringa tok til å gjelde blei det berre stilt krav om godkjend bakgrunnssjekk frå Luftfartstilsynet. Ein bakgrunnssjekk er mellom anna basert på ein uttømmande politiattest. Ein bakgrunnsjekk viser likevel berre straffereaksjonar mot personen det gjeld, og gir ikkje andre opplysningar om personen som kan telje med når det skal vurderast om han eller ho utgjer ein risiko for tryggleiken. Det er framleis krav om godkjend bakgrunnssjekk, i tillegg til krav om akkreditering.

NOU 2016:19 Samhandling for sikkerhet – Beskyttelse av grunnleggende samfunnsfunksjoner i en omskiftelig tid

Våren 2015 oppnemnde regjeringa eit utval som hadde som mandat å greie ut og foreslå eit nytt lovgrunnlag for førebyggjande nasjonal tryggleik (Sikkerhetsutvalget). Utvalet la fram utgreiinga si og eit forslag til ny sikkerhetslov hausten 2016 (NOU 2016:19). Siktemålet med lovforslaget er å leggje til rette for å verne grunnleggjande nasjonale funksjonar mot tilsikta uønskte hendingar, slik som terrorhandlingar, spionasje, sabotasje og annan alvorleg kriminalitet. Forslaget utvidar verkeområdet til lova i forhold til den gjeldande sikkerhetsloven, og lova skal gjelde for alle verksemder som har ei kritisk rolle med tanke på grunnleggjande nasjonale funksjonar.

Avinor er omfatta av den gjeldande sikkerhetsloven og kjem òg til å falle inn under verkeområdet til den nye lova. For Avinor vil truleg forslaga som gjeld vern av skjermingsverdig infrastruktur, vern av informasjonssystem, personelltryggleik og tryggingsgraderte innkjøp, få mest å seie. I utgreiinga er det ei rammelov som blir skildra, dvs. ei lov som gir heimel for meir detaljerte forskrifter. Før dei detaljerte forskriftene er fastsette er det vanskeleg å seie noko konkret om kva for konsekvensar lovforslaget vil få for Avinor.

Kjøp av varsel ved vulkanutbrot

I 2016 blei Meteorologisk institutt peikt ut som nasjonalt ansvarleg for å varsle vulkansk oske. Fordi Avinor og flyselskapa har nytte av ordninga, blei det samstundes fastsett at Avinor skal betale for ordninga ved å kjøpe desse beredskapstenestene frå Meteorologisk institutt.

EUs grenseforordning

Det er foreslått endringar i EUs Grenseforordning (Schengen Borders Code – SBC), som er EU sitt regelverk for grensekontroll. Forslaget går ut på at også EU/EØS-borgarar må gjennom ein grundig personkontroll ved inn- og utreise over dei ytre grensene til Schengen-området. Det er foreslått at det skal kontrollerast om reisedokumenta er ekte og gyldige. Dei reisande skal òg sjekkast mot register, og identiteten skal verifiserast ved å kontrollere biometri i passet. Ansvaret for personkontrollen ligg hos politiet.

Regelverket blei endeleg vedteke i mars 2017. Ifølgje forordninga skal krava ta til å gjelde seks månader etter at forordninga er vedteken. Regelverket vil kunne påføre lufthamner som er omfatta av Schengen-samarbeidet, vesentlege investeringskostnader og ei meir innfløkt passasjerhandtering. Samferdselsdepartementet forventar at Avinor legg til rette for ein effektiv personkontroll. Samferdselsdepartementet samarbeider tett med Justis- og beredskapsdepartementet om gjennomføringa av det endra regelverket.

Ny støyforskrift for Oslo lufthamn og forskrift om støyrelaterte driftsavgrensingar

Luftfartstilsynet fastsette 17. desember 2015 ei ny forskrift om førebygging av støy ved Oslo lufthamn. Forskrifta gjeld frå 26. mai 2016. Formålet med forskrifta er å unngå unødige støybelastingar i områda kring Oslo lufthamn, samstundes som omsynet til andre forhold som gjeld miljøet, tryggleiken, operative tilhøve og kapasiteten skal sikrast. I forskrifta er det mellom anna gitt føresegner om inn- og utflyging, nattrestriksjonar og støyrestriksjonar for fly.

Samferdselsdepartementet fastsette 1. oktober 2015 ei ny forskrift om støyrelaterte driftsavgrensingar. Forskrifta gjennomfører forordninga (EU) nr. 598/2014, som har som formål å sikre at støyomsyn skal vegast mot kapasitetsomsyn i tråd med ein såkalla balansert metode som er forankra i prinsipp utvikla av mellom andre ICAO.

Konsesjonspolitikk

Etter luftfartsloven blir det stilt krav om konsesjon frå Samferdselsdepartementet eller Luftfartstilsynet for å opparbeide, drive eller eige ein landingsplass. Samferdselsdepartementet behandlar konsesjonssaker som er særleg viktige prinsipielt eller transportpolitisk. Dei aller fleste søknadene blir behandla av Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet førebur òg dei sakene som blir behandla av departementet. Konsesjon blir berre gitt når allmenne interesser tilseier det. Ein konsesjon blir gitt for ein avgrensa periode og på dei vilkåra luftfartsstyresmaktene bestemmer. Ved større endringar må konsesjonen vurderast på nytt.

Våren 2014 gav Samferdselsdepartementet Avinor i oppdrag å utforme ein konsesjonssøknad for ei ny lufthamn ved Mo i Rana. Departementet fekk søknaden og innstillinga frå Luftfartstilsynet hausten 2016. I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 er det gjort greie for korleis departementet vurderer saka.

Utpeiking

Norske styresmakter er forplikta til å syte for at det blir levert flysikringstenester i norsk luftrom. Dei viktigaste omgrepa under nemninga «flysikringstenester» er forklarte i boks 3.1. Operatørar som leverer flysikringstenester, skal peikast ut av styresmaktene. Dette er ei form for konsesjon og samstundes ein måte å sikre at det faktisk blir levert slike tenester. Samferdselsdepartementet har peikt ut Avinor Flysikring AS til å levere undervegs- og innflygingskontrolltenester fram til 31. desember 2024 og tårnkontrolltenester fram til 31. desember 2017. Avinor AS er peikt ut til å levere AFIS-tenester for eigne AFIS-lufthamner fram til 31. desember 2017.

Regjeringa ønskjer å konkurranseutsetje flysikringstenestene ved Avinor sine lufthamner, og departementet kan derfor bestemme å avslutte utpeikingane for innflygingskontrolltenester, tårnkontrolltenester og AFIS-tenester på eit tidlegare tidspunkt. Konkurranseutsetjinga av flysikringstenester ved Avinor sine lufthamner er omtalt i avsnitt 3.5 nedanfor.

Eiga utpeiking av ytar av tårntenester på Sandefjord lufthamn, Torp

Sandefjord lufthamn gjennomførde ein eigen konkurranse om levering av tårntenester sommaren og hausten 2016. Avinor Flysikring vann konkurransen. For å skilje mellom Avinor Flysikring si rolle som vinnar av konkurransen og den rolla selskapet har som leverandør av flysikringstenester elles (jf. det som er sagt ovanfor), valde departementet å gjere ei eiga utpeiking for Sandefjord lufthamn. Eit eige utpeikingsvedtak markerer òg at det gjeld eit eige sett av vilkår for dei tenestene som skal leverast til Sandefjord lufthamn. Det går òg fram at den særskilde utpeikinga for Sandefjord lufthamn seinare vil kunne bli overførd til ein annan tenesteytar med tilnærma same rammevilkår.

3.4 Luftfartsavgifter

Luftfartsavgiftene er teknisk sett gebyr, og dei skal finansiere drift og investeringar i Avinor sitt nett av lufthamner (lufthamnavgifter) og drift og investeringar i flysikringsverksemda (flysikringsavgifter).

Lufthamnavgiftene

Lufthamnavgiftene omfattar startavgifta, passasjeravgifta, avisingsavgifta og trykkleiksavgifta. Avgiftene er betaling for tenestene som flyselskapa og passasjerane nyttar på Avinor sitt nett av lufthamner. Avisingsavgifta skal dekkje Avinors driftskostnader ved å handtere glykol som blir samla opp på avisingsplattformene, mens tryggleiksavgiften dekkjer kostnadene ved tryggleikskontrollen av passasjerane. Start- og passasjeravgifta dekkjer Avinors generelle kostnader ved å drive lufthamnene.

Frå og med 2016 blir lufthamnavgiftene på lufthamnene i Avinor fastsette av Luftfartstilsynet, etter forslag frå Avinor og konsultasjon mellom Avinor og flyselskapa. På forehand fastset Samferdselsdepartementet rammene for avgiftene, mellom anna for dei samla inntektene avgiftene gir til Avinor, og for fordelinga mellom start- og passasjeravgifta. Samferdselsdepartementet legg vekt på å fasetsette eit avgiftsnivå som stimulerer Avinor til effektiv drift.

Avgiftsnivået skal i utgangspunktet vere likt for alle lufthamner, og Avinor skal bruke dei kommersielle inntektene til selskapet til å subsidiere avgiftene, i den grad det er i samsvar med dei vedtektene som gjeld for selskapet. Høvet Avinor har til å ta opp lån er avgrensa av § 11 i vedtektene. Det er gjort ved å setje eit minimumskrav til eigenkapitaldelen på 40 pst., slik at behovet for investeringar ut over dette må finansierast gjennom tilbakehalde overskot. Graden av subsidiering skal altså ikkje gå ut over Avinor si evne til å gjere nødvendige investeringar i lufthamnnettet, verken på kort eller lengre sikt.

For flygingar ved mange lufthamner blir det gitt 30 pst. rabatt på startavgifta. I dag har 37 lufthamner ein slik rabatt. Avinor kan dessutan gi rabattar ut frå kommersielle vurderingar så lenge dei er i tråd med regelverket om statsstøtte, jf. Boks 5.1.

Flysikringsavgiftene

Flysikringsavgiftene omfattar undervegsavgifta og terminalavgifta. Undervegsavgifta er betaling for flysikringstenester som Avinor Flysikring yter flyselskapa i det luftrommet selskapet har ansvaret for, jf. Boks 3.1. Undervegsavgifta blir rekna ut på grunnlag av vekta av flyet og den flogne distansen. Terminalavgifta er betaling for tenester frå tårnet ved lufthamnene og blir rekna ut på grunnlag av vekta av flyet. Flysikringstenestene som blir ytte ved inn- og utflygingar, blir delvis dekte av undervegsavgifta og delvis av terminalavgifta. Undervegsavgifta og terminalavgifta ved dei fire største lufthamnene i Avinor er kostnadsbaserte og er omfatta av nasjonale ytingsplanar som er vedtekne av Samferdselsdepartementet. For lufthamner utanom dei fire største er terminalavgifta per eining 70 pst. av avgiftsnivået ved dei fire største. Underskotet som då oppstår, blir dekt av dei kommersielle inntektene til Avinor.

3.5 Konkurranseutsetjing av flysikringstenester

Av Sundvolden-erklæringa går det fram at flysikringstenester skal konkurranseutsetjast. Lufthamner utanfor Avinor har allereie høve til å kjøpe flysikringstenester frå andre enn Avinor Flysikring, og målsetjinga gjeld derfor flysikringstenester ved Avinor sine lufthamner. Dei planane Avinor har for konkurranseutsetjing, er presenterte i avsnitt 5.9.

Formålet med konkurranseutsetjinga er å oppnå betre og/eller rimelegare flysikringstenester, så framt tryggleiken i luftfarten blir minst like god som i dag, og så framt Forsvaret får tilfredsstilt sine behov. Tryggleik i denne samanhengen gjeld både flytryggleik, leveringstryggleik og evna til å hindre terror og sabotasje mot luftfarten (security). Samferdselsdepartementet har ikkje vurdert å konkurranseutsetje undervegstenesta. Mens marknaden for tårn- og innflygingstenester er i rask utvikling i Europa, er det framleis i hovudsak statlege monopol som leverer undervegstenestene.

Samferdselsdepartementet må behandle konkurranseutsetjinga både som eigar av Avinor og som styresmakt for luftfarten. Korleis departementet vurderer planane til Avinor om å ta i bruk konkurranse frå eit eigarperspektiv, er presentert i avsnitt 6.10.

I rolla som styresmakt må departementet medverke til at konkurransen blir effektiv. Samstundes må det leggjast til rette for at Avinor Flysikring står overfor rammevilkår som gjer selskapet i stand til å konkurrere på like vilkår med utanlandske leverandørar. Begge delar kan krevje endringar i regelverket, meir om dette nedanfor. Departementet legg til grunn at flysikringstenestene framleis skal vere sjølvfinansierande.

Nokre av dei tenestene Avinor Flysikring leverer i dag, er typiske støttetenester for flysikringsverksemda, til dømes datatenester og teknisk infrastruktur. Dette er tenester som andre flysikringsleverandørar vil vere avhengige av, men som det av økonomiske og/eller teknologiske grunnar framleis er Avinor Flysikring som bør levere. Samferdselsdepartementet legg til grunn at det kjem til å oppstå ein marknad for slike tenester, der Avinor Flysikring vil levere støttetenester til lufthamnene og/eller flysikringsleverandørane mot betaling. Dersom ein slik marknad ikkje utviklar seg, må Samferdselsdepartementet, i eigenskap av rolla som luftfartsstyresmakt, regulerer tilgangen og prisen på slike tenester gjennom ei forskrift.

Undervegstenester, og flysikringstenester ved lufthamner der desse tenestene ikkje er konkurranseutsette, skal framleis leverast av Avinor Flysikring og Avinor AS (AFIS). Avinor Flysikring må òg vere i stand til å overta flysikringsverksemda ved eit eventuelt driftsbrot hos nye leverandørar, til dømes som følgje av konkurs. Denne plikta kjem til å gå fram av eit nytt utpeikingsvedtak.

Avinor Flysikring er i dag pålagd å levere fleire samfunnskritiske fellestenester som ikkje utan vidare lèt seg dele opp og selje til lufthamner eller flysikringsleverandørar i ein marknad. Den plikta Avinor Flysikring kjem til å få til å overta flysikringsverksemda ved driftsbrot hos nye leverandørar, er eit døme på ei oppgåve som ikkje utan vidare kan seljast og finansierast i ein marknad. Avinor Flysikring kan ikkje vinne anbodskonkurransar dersom selskapet har, og pliktar å rekne med, fleire kostnadstypar enn konkurrentane. Slike samfunnskritiske fellestenester må då finansierast på annan måte. For å sikre selskapet konkurransedyktige rammevilkår kan det derfor bli nødvendig å leggje fleire kostnadskomponentar inn i kostnadsbasen for undervegsavgifta og/eller terminalavgifta.

I dag blir det stilt krav om at flygeleiarar og AFIS-fullmektigar skal ha kunnskap i norsk. Det er grunn til å tru at kravet om norskkunnskapar kan avgrense interessa for å delta i konkurransen om flysikringstenester i Noreg hos utanlandske aktørar. Kravet reduserer òg mobiliteten i marknaden for flygeleiarar og AFIS-betjentar. For å stimulere til effektiv konkurranse og opne for større mobilitet på arbeidsmarknaden vil Samferdselsdepartementet be Luftfartstilsynet om å vurdere om kravet kan modifiserast.

3.6 Luftfartsstrategien til EU-kommisjonen

EU-kommisjonen la fram den nye luftfartsstrategien sin den 7. desember 2015. Strategien inneheld tiltak som skal styrkje konkurranseevna til luftfartsnæringa i Europa, gi betre flysamband for dei reisande, redusere kapasitetetsutfordringar ved europeiske lufthamner og fremje innovasjon. Strategien inneheld òg eit forslag til revisjon av regelverket for flytryggleik.

For Avinor er det relevant at EU-kommisjonen foreslår å evaluere direktiv 2009/12/EU om lufthamnavgifter. Kommisjonen er særleg oppteken av at europeiske lufthamner skal medverke til generell økonomisk vekst ved å tilby tilstrekkeleg kapasitet, høg kvalitet på tenestene og konkurransedyktige prisar både på den globale og på den europeiske marknaden.

Erfaringar viser at lufthamnene er ei viktigare årsak til forseinkingar enn flysikringstenestene. Kommisjonen vurderer derfor om arbeidet for å redusere forseinkingane i undervegsfasen bør erstattast av ei breiare tilnærming, der ein òg ser på drifta av lufthamnene.

Endeleg peiker kommisjonen på at det er viktig at EU gjer det som er mogleg for å hindre at lufthamner i land utanfor EU/EØS tek imot offentleg støtte som gir dei, og flyselskap som har stor aktivitet ved desse lufthamnene, ein urimeleg fordel i konkurransen med europeiske lufthamner og flyselskap. Kommisjonen meiner dette må sikrast dels gjennom dei luftfartsavtalane EU/EØS-landa inngår med dei aktuelle statane, og dels ved revisjon av den eksisterande EU-lovgivinga som er retta mot aktiviteten til desse flyselskapa til, frå og innanfor den indre marknaden.

3.7 Forholdet til Forsvaret

Avinor har eit omfattande samarbeid med Forsvaret, både når det gjeld drifta av lufthamner, og når det gjeld bruken av luftrommet. Å levere flysikringstenester til Forsvaret er ein del av det samfunnsoppdraget Avinor har. Samarbeidet mellom Forsvaret og Avinor er elles regulert gjennom ein samarbeidsavtale frå 2011. Avtalen tek utgangspunkt i det leverandør- og kundeforholdet som eksisterer mellom partane.

Den plikta Avinor har til å levere til Forsvaret, inneber ikkje at tenestene skal vere gratis, men Forsvaret betaler i dag ikkje luftfartsavgifter som er forankra i regelverk – verken lufthamnavgifter eller flysikringsavgifter. Regjeringa legg til grunn at Forsvaret skal betale Avinor for dei kostnadene selskapet blir påført ved å yte lufthamn- og flysikringstenester til Forsvaret.

Ved behandlinga av Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid, jf. Innst. 388 S (2011–2012), gav Stortinget sitt samtykke til at hovudbasen for kampflya til Forsvaret skulle flyttast til Ørland flystasjon, og at Bodø hovudflystasjon skulle leggjast ned. Som ei følgje av dette overtok Avinor ansvaret for flyplassdrifta ved Bodø lufthamn frå Forsvaret 1. august 2016. Avinor samarbeider med Forsvaret ved ytterlegare åtte Avinor-lufthamner (Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim, Andøya, Harstad/Narvik, Bardufoss og Lakselv) i tillegg til Bodø. Forsvaret og Avinor samarbeider òg på Ørland flystasjon, som er ei reint militær lufthamn, og ved Rygge lufthamn, som i dag berre har militær aktivitet.