6 Samferdselsdepartementet sine vurderingar og regjeringa sin politikk

Dette kapittelet, og kapittel 7 om økonomiske og finansielle forhold, presenterer Samferdselsdepartementet sine vurderingar av dei planane og strategiane Avinor har, og regjeringa sin politikk for eigarstyringa av selskapet. Dei planane Avinor har for utviklinga av lufthamnnettet på lengre sikt, slik det kjem fram i Grunnlagsdokument for Nasjonal transportplan 2018–2029, blir kort kommenterte. Det blir vist til Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 for ein presentasjon av transportpolitikken til regjeringa meir generelt. Her finst det ein meir detaljert gjennomgang av dei planane regjeringa har for å utvikle lufthamnnettet på lang sikt. I Nasjonal transportplan blir også regjeringa sin miljøpolitikk for samferdselssektoren, medrekna luftfartssektoren, presentert. Det blir òg gitt sektorovergripande føringar for arbeidet med samfunnstryggleik.

6.1 Flytryggleik og samfunnstryggleik

Regjeringa legg visjonen om null drepne og hardt skadde i transportsektoren, nullvisjonen, til grunn for arbeidet med transporttryggleiken. Flytryggleiksnivået i norsk luftfart er høgt, og regjeringa vil arbeide for å oppretthalde og vidareutvikle det høge tryggleiksnivået. Samferdselsdepartementet føreset derfor at Avinor framleis prioriterer flytryggleiken også i tida framover, i ei tid med aukande trafikk, raske teknologiske endringar, auka konkurranse og meir utfordrande vêrtilhøve.

Samferdselsdepartementet legg til grunn at Avinor følgjer dei føringane for arbeidet med samfunnstryggleik som er gitt i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan (2018–2029), og føringane i Strategi for samfunnssikkerhet i samferdselssektoren, som blei lagd fram hausten 2015.

6.2 Effektivitet og moderniseringsprogrammet til Avinor

Det er eit mål for staten som eigar at Avinor på ein kostnadseffektiv måte når dei sektorpolitiske måla som er sette. Samferdselsdepartementet vurderer derfor moderniseringsprogrammet til Avinor som viktig og nødvendig. Avinor har eit mål om å redusere dei årlege driftskostnadene med 450 mill. kr i 2017 og 600 mill. kr i 2018, samanlikna med det Avinor tidlegare rekna med blei driftskostnadene for desse åra. Målet for 2015 på 150 mill. kr og målet for 2016 på 300 mill. kr blei begge nådde.

Trass i store rapporterte kostnadsreduksjonar er det likevel krevjande for eigaren å vurdere effektiviteten i selskapet. I 2012 gjennomførde Samferdselsdepartementet ein samanliknande studie av effektiviteten i Avinor og samanliknbare selskap. Studien konkluderte med at Avinor hadde eit effektiviseringspotensial, særleg ved dei mindre lufthamnene. Samferdselsdepartementet vil setje i gang ein ny samanliknande studie av effektiviteten i Avinor. Studien vil ta omsyn til at samfunnsoppdraget til Avinor og dei samfunnspålagde oppgåvene gir selskapet ei plikt til å levere ei rekkje kostnadskrevjande og bedriftsøkonomisk ulønnsame tenester. Samferdselsdepartementet tek sikte på å presentere studien i den neste eigarmeldinga om Avinor.

Departementet vil spesielt peike på det potensialet som ligg i å konkurranseutsetje tenesteproduksjonen. Departementet ser positivt på at Avinor gjennom moderniseringsprogrammet vurderer alternative driftsmodellar som inneber større innslag av private aktørar.

Avinor er i dag medlem av Statens pensjonskasse. Samferdselsdepartementet er kjent med at Avinor vurderer å avslutte avtalen med Statens pensjonskasse og finne nye og finansielt meir føreseielege pensjonsordningar. Departementet ser positivt på endringar som på sikt kan gi Avinor reduserte og meir føreseielege pensjonskostnader. Det er likevel styret og leiinga i selskapet som, i samråd med dei tilsette, avgjer kva slags pensjonsordning selskapet skal nytte.

6.3 Oslo lufthamn

Inntektene frå Oslo lufthamn er viktige for at Avinor skal kunne utføre samfunnsoppdraget. Lufthamna er også det klart største navet i det norske lufthamnnettet og den viktigaste porten mot utlandet. Departementet støttar Avinor sitt mål om å vidareutvikle Oslo lufthamn som eit nasjonalt og internasjonalt knutepunkt. Samferdselsdepartementet legg til grunn at Avinor held fram med å planleggje ei tredje rullebane, og at det austre alternativet blir lagt til grunn for den vidare prosessen. Det er usikkert når behovet for ei tredje rullebane eventuelt oppstår og regjeringa har ikkje teke stilling til spørsmålet om utbygging. Når Avinor meiner behovet oppstår, må selskapet søkje konsesjon etter luftfartslova. Konsesjonssøknaden vil da bli behandla av Samferdselsdepartementet.

6.4 Utvikling i rutetilbod

Samferdselsdepartementet arbeider aktivt for å forhandle fram nye luftfartsavtalar med land som Noreg ikkje har avtalar med i dag, og å reforhandle eksisterande avtalar der det er formålstenleg. Departementet ser positivt på arbeidet Avinor gjer for å utvikle rutetilbodet til utlandet frå Oslo lufthamn og andre lufthamner. Avinor har høve til å gi rabattar, til dømes i samband med oppstart av nye ruter. Rabattane må vere kommersielt grunngitt og i tråd med regelverket for statsstøtte.

6.5 Private og lokale aktørar ved Avinor sine lufthamner

Av den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa) går det fram at regjeringa vil leggje til rette for at kommunar og private skal kunne delta i utviklinga i og omkring flyplassar. Ved behandlinga av statsbudsjettet for 2015, jf. Innst. 13 S (2014–2015), gjorde Stortinget følgande oppmodingsvedtak: «Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av hvordan det kan legges til rette for økt deltagelse fra private aktører når det gjelder drift av Avinors mindre lufthavner.» (Vedtak 95, 4. desember 2014).

Det er allereie eit vesentleg innslag av private aktørar ved Avinor sine lufthamner, jf. nærmare omtale i avsnitt 5.5. Avinor vurderer stadig nye område for konkurranseutsetjing. Då selskapet overtok Bodø lufthamn frå Forsvaret hausten 2016, blei store delar av drifta sett ut til eksterne aktørar. I eigedomsstrategien til Avinor ønskjer selskapet å samarbeide med private aktørar i utviklinga av terminalane og områda i nærleiken.

Frå 1. april 2016 er det ikkje lenger rutetrafikk på Fagernes lufthamn. Ved behandlinga av Prop. 19 S (2015–2016) Endringer i statsbudsjettet 2015 under Samferdselsdepartementet, jf. Innst. 132 S (2015–2016), vedtok Stortinget at Fagernes lufthamn skal drivast som ei rein charterlufthamn i regi av Avinor fram til lokale eigarar tek over, men ikkje lenger enn til 1. januar 2019. Det blei sett som føresetnad at lokalt næringsliv frå 2017 skal dekkje delar av dei kostnadene Avinor har ved å føre drifta vidare, og at lokalt næringsliv i 2018 skal dekkje halvparten av Avinor sine kostnader. Samferdselsdepartementet har bedt Avinor om å ta initiativ til ein prosess som involverer lokale aktørar, slik at lufthamna kan overdragast til lokale eigarar seinast 1. januar 2019, i tråd med vedtaket i Stortinget. Som ein del av oppdraget bad departementet Avinor om å medverke til å finne ei tenleg organisering av den lokale eigarskapen i dialog med dei lokale aktørane, og å medverke med opplæring og overføring av kompetanse til dei nye eigarane. Overdraginga av lufthamna kjem òg til å reise statsstøtterettslege og økonomiske spørsmål. Avinor er bedt om å medverke til å få avklart dette i god tid før 1. januar 2019.

I Prop. 31 S (2016–2017), jf. Innst. 129 S (2016–2017), vart det orientert om at regjeringa vil setje i gang eit arbeid i 2017 for å innføre ein tenestekonsesjonsmodell ved Avinor si lufthamn ved Haugesund, Karmøy. Ein tenestekonsesjon inneber at staten ved Avinor framleis eig lufthamna, men at heile drifta av lufthamna blir sett bort til andre etter ein anbodskonkurranse. Tenestekonsesjonshavaren skal ha heile ansvaret for drifta og vedlikehaldet av lufthamna og kan fritt fastsetje lufthamnavgiftene og styre den kommersielle drifta. Det kjem ikkje til å bli gitt tilskot til lufthamndrifta, og tenestekonsesjonshavaren må dekkje alle kostnader ved å nytte den statlege infrastrukturen.

6.6 Rammer for kommersiell verksemd

Avinor gjer greie for eigedomsstrategien sin og for planar for ny kommersiell verksemd i § 10-planen. I samarbeid med private aktørar ønskjer Avinor å vidareutvikle dei eigedommane selskapet har i tilknyting til lufthamnene, der dette er formålstenleg. Avinor vil òg vurdere eit internasjonalt engasjement på lufthamnområdet, og nemner spesielt konsulenttenester, men òg eventuell deltaking i konkurransar om driftsoppdrag i utlandet. Avinor Flysikring ønskjer å sjå på om det er mogleg å gå inn på marknader på andre område enn flysikring, til dømes overvaking, trafikkstyring og fjernstyring.

Tabell 6.1 viser utviklinga i driftsresultat før av- og nedskrivingar (EBITDA) for Avinor sine hotell i perioden 2012–2016.

Samferdselsdepartementet meiner at Avinor bør konsentrere seg om utvikling og drift av norske lufthamner. Avinor sine aktivitetar utanfor kjerneverksemda, medrekna eigedomsutvikling, bør avgrensast. Samferdselsdepartementet meiner at Avinor i større grad bør leggje til rette for samarbeid med lokale og/eller private aktørar om utviklinga av områda rundt lufthamnene. Samferdselsdepartementet meiner òg at det primært bør vere som grunneigar Avinor bør engasjere seg i eigedomsutvikling. Det vil seie at Avinor bør freiste å hente ut avkastninga som følgjer av plasseringa av eigedommane, og i mindre grad engasjere seg i eigedomsutviklinga oppover i verdikjeda.

Ei utviding av verksemda til å omfatte kommersielle konsulentoppdrag og andre aktivitetar i utlandet innanfor lufthamndrift er, slik departementet vurderer det, heller ikkje i tråd med kjerneoppgåvene til Avinor. Av same årsak ønskjer ikkje departementet at Avinor Flysikring skal utvide verksemda til andre område enn flysikring.

6.7 Miljø

Samferdselsdepartementet er positiv til Avinor sitt mål om å vere ei drivkraft i miljøarbeidet i luftfarten og å minimere miljøbelastinga frå eiga verksemd. Departementet vil trekkje fram arbeidet selskapet gjer for å leggje til rette for bruk av biojetdrivstoff ved Oslo lufthamn, og viser til at Avinor vurderer å utvide ordninga til fleire lufthamner. Avinor sitt langsiktige prosjekt for å leggje til rette for at elektriske passasjerfly skal kunne bruke Avinors lufthamner i framtida, er innovativt og interessant.

Flystøy er svært belastande for dei som blir råka, og departementet legg til grunn at Avinor vidarefører arbeidet med å minimere ulempene som flytrafikken skaper på dette området. Departementet er òg oppteke av at arbeidet knytt til bruk av kjemikaliar og forureining av grunnen som følgje av dette, blir vidareført. Det same gjeld andre negative følgjer som verksemda i Avinor kan ha for miljøet.

6.8 Tilbringartransport

Ved behandlinga av Dokument 8:65 S (2014–2015), jf. Innst. 258 S (2014–2015), gjorde Stortinget følgande oppmodingsvedtak: «Stortinget ber regjeringen på egnet måte melde tilbake om utviklingen i kollektivandelen til, fra og på norske flyplasser» (vedtak 542, 12. mai 2015).

Samferdselsdepartementet viser i den samanheng til avsnitt 5.8, der det går fram at kollektivdelen har auka i dei siste åra, og at Oslo lufthamn har den høgaste kollektivdelen i Europa. Samferdselsdepartementet vurderer det slik at Avinor medverkar til at ein større del av tilbringartransporten skjer kollektivt, og det er viktig at arbeidet held fram. Departementet forventar at Avinor set nye og meir ambisiøse mål for kollektivdelen for 2030.

Som selskapet også peiker på, ligg dei viktigaste verkemidla likevel hos andre aktørar. Kollektivtransportpolitikken til regjeringa er presentert i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029. Generelt vil tiltak og verkemiddel som betrar konkurranseevna til kollektivtransporten i forhold til privatbil, òg kunne medverke til å auke kollektivdelen i bringartransporten.

Hausten 2014 presenterte Samferdselsdepartementet Handlingsplan for kollektivtransport. Her seier departementet: «Samferdselsdepartementet vil vurdere om det er behov for å ta inn forventning om betre tilrettelegging for konkurranse mellom flybusselskap i samband med neste stortingsmelding om verksemda til Avinor.»

Som det blir orientert om i avsnitt 5.8, gjennomfører Avinor konkurransar mellom busselskapa om leige av oppstillingsplassane nær terminalane på same måten som selskapet gjennomfører konkurransar om utleige av andre areal. Samferdselsdepartementet er samd i denne tilnærminga, og meiner at selskapet oppfyller ambisjonen i Handlingsplan for kollektivtransport på ein god måte. Departementet meiner derfor at det ikkje er ønskjeleg å leggje føringar for korleis Avinor skal handtere saka.

6.9 Nasjonal transportplan 2018–2029

Det er styret i Avinor som tek avgjerder om og er ansvarleg for investeringar selskapet skal gjere. Men nedlegging og bygging av nye lufthamner er òg viktige politiske spørsmål, og det har vore lagt til grunn at det er Stortinget som avgjer kva for lufthamner Avinor skal drive. Lufthamnstrukturen må sjåast i samanheng med utviklinga i annan transportinfrastruktur, og regjeringa sine planar blir lagde fram for Stortinget om lag kvart fjerde år i Nasjonal transportplan. Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 blir lagd fram for Stortinget samtidig med eigarmeldinga. Nedanfor er det gitt ei oversikt over dei viktigaste tiltaka på Avinor sitt område. Vi viser til Meld. St. 33 (2016–2017) for ein grundigare gjennomgang.

Regjeringa er positiv til å flytte lufthamna i Bodø og vil gi Avinor i oppdrag å halde fram med arbeidet med detaljplanlegging av ei flytting med sikte på å fremje ein konsesjonssøknad. I Nasjonal transportplan er det sett av eit statleg bidrag i første del av perioden til å finansiere flyttinga av Bodø lufthamn. Det er også sett av eit stateleg bidrag i siste del av planperioden til å medverke til å finansiere bygginga av ei ny lufthamn i Mo i Rana.

Arbeidet i Avinor med eventuelle nye lufthamner i Hammerfest og Lofoten blir ført vidare.

Regjeringa sluttar seg i meldinga elles til vurderingane i analysen av kortbanenettet som Avinor utførde på oppdrag av Samferdselsdepartementet våren 2015. Avinor konkluderte i analysen med at ingen av dei lufthamnene dette gjeld, blir foreslått nedlagde i perioden 2015–2019, men at kostnadene må reduserast med 100–150 mill. kr innan 2019.

6.10 Konkurranseutsetjing av flysikringstenester

Av Sundvolden-erklæringa går det fram at flysikringstenester skal konkurranseutsetjast. Internasjonalt blir undervegstenesta stort sett levert av statlege tenesteutøvarar, og departementet har valt å ikkje konkurranseutsetje undervegstenesta.

Formålet med konkurranseutsetjinga er å få betre og/eller rimelegare flysikringstenester. Vidare skal tryggleiken i luftfarten vere minst like god som i dag, og Forsvaret skal få dekt sine behov. Konkurranseutsetjing av flysikringstenester kan kome til å krevje endringar i flysikringsregelverket og dermed tiltak frå Samferdselsdepartementet i rolla som styresmakt. Dette er omtalt i avsnitt 3.5. Nedanfor blir konkurranseutsetjinga omtalt ut frå departementet si rolle som eigar.

Samferdselsdepartementet bad det britiske konsulentselskapet Helios greie ut spørsmål knytte til konkurranseutsetjing av flysikringstenestene som Avinor Flysikring i dag står for, bortsett frå undervegstenesta. Dei viktigaste tilrådingane frå Helios er presenterte i boks 6.1. Næringsaktørar, styresmakter og organisasjonar har hatt høve til å uttale seg om rapporten, og Avinor AS har behandla spørsmålet om konkurranseutsetjinga i § 10-planen, jf. avsnitt 5.9. Forslaget frå departementet byggjer på innspel frå alle desse instansane.

6.10.1 Innfasing av konkurranse

I § 10-planen legg Avinor opp til å starte arbeidet med å innføre konkurranse om flysikringstenestene i 2017. Ved lufthamner der fjernstyrte tårn er meir kostnadseffektivt enn konkurranseutsetjing av tradisjonell teknologi, ønskjer selskapet å etablere fjernstyrte tårn. Samferdselsdepartementet meiner at kostnadseffektivitet må prioriterast, og er samd i Avinor sine vurderingar om å prioritere å ta i bruk fjernstyrte tårn der Avinor reknar med at dette gir større innsparingar enn konkurranseutsetjing bygd på tradisjonell flysikringsteknologi. Ved dei andre lufthamnene forventar Samferdselsdepartementet at Avinor startar prosessen med å ta i bruk konkurranse om tårn- og innflygingstenester i 2017. Innfasinga av lufthamner der flysikringstenestene skal konkurranseutsetjast, og utforminga av anbodsgrunnlaget skal skje i samarbeid mellom Avinor og Forsvaret. Flytryggleiken og den nasjonale beredskapen må sikrast. Det er viktig at omfanget av konkurransen blir stort nok til at marknaden blir interessant for fleire potensielle tilbydarar.

6.10.2 Organisering av Avinor Flysikring AS

På ein konkurranseutsett marknad er det viktig at konkurrerande flysikringsleverandørar har tillit til at konkurransen er rettferdig. I motsett fall vil dei neppe ønskje å delta i konkurransen, og konkurranseutsetjinga vil kunne gi mindre kostnadsreduksjon enn ein elles kunne ha oppnådd. I § 10-planen ønskjer Avinor AS å etablere eit dotterselskap under Avinor Flysikring AS, som skal delta i konkurransen om flysikringsoppdrag i Noreg og utlandet. Avinor meiner at dette gir tilstrekkeleg avstand til lufthamneigaren Avinor til å skape tillit og ein verksam konkurranse. Avinor AS ønskjer framleis å eige Avinor Flysikring AS.

Samferdselsdepartementet er samd med Avinor i at ein slik modell kan fungere i ein oppstartsfase. På litt sikt, når stadig fleire flysikringsoppgåver blir konkurranseutsette, meiner likevel departementet at effektiv konkurranse føreset større avstand mellom flysikringsverksemda og lufthamnverksemda enn det Avinor legg opp til. Samferdselsdepartementet vil derfor setje i gang ein prosess fram mot neste eigarmelding med sikte på å flytte eigarskapen til Avinor Flysikring AS ut av Avinor-konsernet.

Verken konkurranseutsetjing av flysikringstenester eller ei flytting av eigarskapen til Avinor Flysikring vil i seg sjølv føre til endringar i den gjeldande ordninga med kryssubsidiering mellom lufthamnene. Departementet bestemmer i dag at flysikringsavgiftene flyselskapa betaler ved dei fleste av Avinor sine lufthamner, skal vere lågare enn kostnaden lufthamna reint faktisk har etter leveranseavtalen med Avinor Flysikring AS. Avinor må derfor dekkje differansen med det kommersielle overskotet frå dei største lufthamnene. Samferdselsdepartementet forventar at konkurranseutsetjinga kjem til å redusere kostnadene ved flysikring, men neppe nok til at gapet mellom inntektene frå avgiftene og kostnaden ved flysikringstenesta ved dei mindre lufthamnene blir borte.

6.10.3 Drift av flysikring i utlandet

Stortinget har allereie slutta seg til at Avinor Flysikring kan drive konsulentverksemd i utlandet, jf. Prop. 19 S (2015–2016) / Innst. 132 S (2015–2016). Men selskapet har i dag ikkje høve til å drive flysikringsverksemd i utlandet, slik konkurrentane har. Konkurranse i utlandet kan gi høve til å hente ut stordriftsfordelar, medverke til å styrkje flysikringskompetansen og stimulere til innovasjon. Dette kan bidra til å ivareta nasjonal samfunnskritisk kompetanse. Av omsyn til beredskapen og av omsyn til leveringstryggleiken er det, slik Samferdselsdepartementet vurderer det, viktig å ha eit kompetent og operativt nasjonalt flysikringsselskap, også i ein situasjon der tenestene er konkurranseutsette.

Som det går fram av det som er sagt ovanfor, legg Avinor opp til å etablere eit dotterselskap under Avinor Flysikring, som skal delta i konkurransen om flysikringsoppdrag i Noreg og utlandet. Dotterselskapet skal vere finansielt og operativt skilt frå resten av Avinor Flysikring, slik at både den finansielle og den operative risikoen ved å drive flysikringsverksemd i utlandet er avgrensa. Samferdselsdepartementet legg såleis til grunn at Avinor Flysikring, gjennom eit dotterselskap, skal ha høve til å konkurrere om flysikringsoppdrag i utlandet når heimemarknaden blir opna for konkurranse.

6.10.4 Personell

I dag finansierer Avinor Flysikring utdanninga av flygeleiarar. Avinor finansierer utdanninga av personalet som står for den lokale flygeinformasjonstenesta (AFIS) frå tårna ved lufthamnene som i dag har AFIS. Det følgjer av samfunnsoppdraget og utpeikingsvedtaket at Avinor Flysikring skal levere flysikringstenester til den sivile og militære luftfarten. I ein situasjon der flysikringsmarknaden er open for konkurranse, vil dette framleis gjelde for undervegstenesta og for alle lufthamner der det ikkje uttrykkeleg er peikt ut andre leverandørar. Ein konsekvens av dette er at Avinor Flysikring må syte for å ha mange nok tilsette med rett utdanning. Det same gjeld alle flysikringsleverandørar som vinn oppdrag i Noreg og blir peikte ut av departementet til å levere nærmare spesifiserte tenester. Både tilbodet av og etterspørselen etter flygeleiarar og anna tårnpersonell vil kunne bli mindre føreseieleg enn i dag, og i større grad styrt av marknaden for flysikringstenester.