5 Virkemidler for innovasjon

Det er den enkelte fylkeskommune, kommune og virksomhet som er ansvarlig for å finne nye og bedre måter å løse sitt samfunnsoppdrag på, gjerne i samarbeid med andre. I noen tilfeller har de behov for støtte i form av kompetanse, forskning eller økonomiske midler. Det er derfor etablert egne virkemidler for innovasjon i offentlig sektor.

5.1 Situasjonen i dag

5.1.1 Aktører og virkemidler for innovasjon i offentlig sektor

Det er flere virksomheter som forvalter virkemidler og som har et særskilt ansvar for å bidra til at offentlig sektor setter i gang, gjennomfører og får resultater av sine innovasjonssatsinger. Figur 5.2 gir en oversikt over virksomhetene og virkemidlene. Videre har KS utformet en rekke pedagogiske virkemidler knyttet til innovasjon og bidrar aktivt inn i partnerskap som skal fremme innovasjon i kommunesektoren (kapittel 3.2). Det er også flere sektorer som har laget egne virkemidler for innovasjon, blant annet helsesektoren (boks 5.1).

Regjeringen og departementene har viktige roller som pådrivere for innovasjon gjennom å være ansvarlige for politikkutforming, mål, rammer og virkemidler for innovasjon. Pådriverrollen for innovasjon innebærer blant annet å gi mål, handlingsrom og insentiver til innovasjon i underliggende virksomheter, og jobbe for spredning og læring både innenfor eget departementsområde og mellom departementsområder. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for forvaltningsutvikling i stat og kommune, herunder også innovasjon og digitalisering i offentlig sektor. Regjeringen har også opprettet et digitaliseringsutvalg som ledes av statsministeren. Øvrige medlemmer er de statsrådene som har særlig viktige digitale satsinger. Utvalget skal se fremover og organisere regjeringens satsing på digitalisering for å sikre god koordinering og fremdrift i arbeidet.

Innovasjon Norge er statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet. Innovasjon Norge har også flere virkemidler hvor offentlig sektor deltar sammen med næringslivet. Innovasjon Norge skal bidra til at norske bedrifter er med på å løse store samfunnsutfordringer. For å oppnå dette må virkemidler og ordninger styrke det offentlig-private samspillet slik at prosjektene lykkes med å implementere og skalere ny teknologi. Dette gjør Innovasjon Norge gjennom ordninger som innovasjonspartnerskap, innovasjonskontrakter og klynger (kapittel 11), samt Pilot-T og Pilot-E i samarbeid med Forskningsrådet. Her tildeles innovasjonsmidler for å stimulere både næringsliv og etterspørsel fra det offentlige, og prosjektene tilføres kompetanse og prosessveiledning.

Design og arkitektur Norge (DOGA) sitt hovedformål er å bidra til økt konkurranseevne i næringslivet og fornyelse av offentlig sektor gjennom designdrevet innovasjon. De utvikler blant annet pedagogiske verktøy for innovasjon og er samarbeidspartner i StimuLab-ordningen som forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet (kapittel 8).

Nasjonalt program for leverandørutvikling er en uavhengig pådriver for å få flere offentlige virksomheter til å gjennomføre innovative anskaffelser (kapittel 11). Leverandørutviklingsprogrammet er et partnerskap med over 30 kommuner, fylkeskommuner, statlige virksomheter og forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet gir tilskudd til programmet. Det er regionale kontakter ved flere av NHO og KS sine regionskontorer. NHO, KS, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (Digitaliseringsdirektoratet frem til høsten 2020), Innovasjon Norge og Forskningsrådet utgjør programmets styringsgruppe.

Regionale forskningsfond ble opprettet i 2010 og finansierer forsknings- og innovasjonsprosjekter med midler fra Kunnskapsdepartementet. Flere av fondene har prioritert å finansiere forskning for og i offentlig sektor, og var tidlig ute med midler til denne typen prosjekter (kapittel 12).

Norges forskningsråd (Forskningsrådet) har et helhetlig ansvar for at forskningsmiljøene kan spille en sentral rolle for å utvikle en mer kunnskapsbasert og innovativ offentlig sektor. Forskningsrådet forvalter midler til, gir råd om og skaper møteplasser for forskning og innovasjon. Forskningsrådets strategi for 2018–2023 har en uttalt satsing på innovasjon i offentlig sektor. Forskningsrådet forvalter forsknings- og innovasjonsmidler på sentrale offentlige områder som helse, skole og velferd, transport og digitalisering, offentlig sektor-ph.d. og forskningsbasert innovasjon i kommunesektoren (kapittel 12). I 2019 hadde Forskningsrådet første utlysning til førkommersielle anskaffelser (kapittel 11).

Overordnet oversikt over aktørene som tilbyr virkemidler til innovasjon i offentlig sektor og typer av virkemidler de tilbyr.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Digitaliseringsdirektoratet, Design og arkitektur Norge, Innovasjon Norge, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, Forskningsrådet, Leverandørutviklingsprogrammet og KS. Design: Halogen AS

Digitaliseringsdirektoratet skal være regjeringens fremste verktøy for digitalisering i offentlig sektor, og bidra til formålstjenlig digitalisering av samfunnet som helhet. Direktoratet skal også være en pådriver for innovasjonsarbeid i offentlig sektor, utvikle kunnskap på feltet, samarbeide om innovasjon, og gi faglige innspill til utvikling av politikk for innovasjon i offentlig sektor. Direktoratet forvalter også flere virkemidler som for eksempel innovasjonsprisen, Stimuleringsordningen for tjenestedesign (StimuLab) (kapittel 8) og medfinansieringsordningen for digitaliseringsprosjekter (kapittel 13). Digitaliseringsdirektoratet ble etablert 1.1.2020 og består av tidligere Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), Altinn og deler av Brønnøysundregistrene.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring er statens fagorgan for styring, organisering og ledelse i staten, og skal være en pådriver for en helhetlig utvikling av disse fagområdene. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring er delegert forvaltningsansvaret for økonomiregelverket og utredningsinstruksen, og leverer fellestjenester til forvaltningen på økonomiområdet. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har ansvaret for flere virkemidler som kompetansetilbud til medarbeidere og ledere, og infrastrukturen for e-læring i staten. I løpet av andre halvår 2020 får Direktoratet for forvaltning og økonomistyring også ansvaret for fagområdet offentlige anskaffelser, inkludert innovative anskaffelser. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har dermed ansvar for viktige rammebetingelser og virkemidler for innovasjon i offentlig sektor.

Fylkesmannsembetene er statens representanter i fylkene. De forvalter prosjektskjønnsmidler til kommunale innovasjons- og fornyingsprosjekter. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å gi kommunesektoren støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid.

EU, EØS og EFTA

EU-landenes samarbeid om innovasjon og utvikling av offentlig sektor inngår som deler av flere politikkområder. EU har flere virkemidler for innovasjon i offentlig sektor som også er relevante for Norge. Rammeprogrammet for forskning- og innovasjon har betydelige satsinger på innovasjon i offentlig sektor (kapittel 12). Digitalisering er også et satsingsområde der Norge samarbeider tett med EU.

5.1.2 Status i bruken av virkemidler for innovasjon i offentlig sektor

I innovasjonsbarometeret for kommunesektoren svarer om lag 60 prosent at de kun har brukt eget budsjett til innovasjonsarbeidet. 16 prosent har brukt særskilt bevilgning eller innovasjonsmidler i kommunen eller fylkeskommunen og 15 prosent har benyttet norske offentlige støtteordninger eller tilskudd.1 I staten er tilsvarende tall at omtrent 11 prosent har benyttet norske offentlige støtteordninger eller tilskudd.2 Alt i alt blir de fleste av innovasjonene finansiert av midlene aktørene allerede har. Samtidig er det stort trykk på de virkemidlene som finnes. Når det lyses ut støtte og midler gjennom ordninger som for eksempel StimuLab, FORKOMMUNE og innovasjonspartnerskap, er det langt flere gode søknader enn det er midler til.

Større kommuner deltar oftere i de statlige ordningene for innovasjon og digitalisering enn de små. Blant de små distriktskommunene har flest vært med i prosjekter med støtte fra fylkesmannens prosjektskjønnsmidler og nasjonalt velferdsteknologiprogram. I tillegg er andelen i Regionale forskningsfond betydelig høyere enn i Forskningsrådets forskningsprogram FORKOMMUNE (figur 5.3).

Kilde: Telemarksforsking (2020) Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. Rapport 540.

Små kommuner er i større grad avhengig av samarbeid for å delta i større innovasjons- og utviklingsprosjekter og er oftere med som partnere enn som hovedsøkere.3

5.1.3 De nordiske landenes arbeid med innovasjon i offentlig sektor

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) og Rambøll har, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjennomført en kartlegging av de nordiske landenes innovasjonspolitikk.4 Omtalen her av de nordiske landene baserer seg på denne.

Island: Integrert og fleksibel tilnærming til offentlig innovasjon

For å stimulere til økt utfordringsdrevet innovasjon har Island siden 2016 utviklet policy-drevet budsjettering, der de grupperer budsjettet etter tema istedenfor etter sektor- og departementsnivå. Island har en strategi for innovasjon i privat og offentlig sektor (2019–2030) og tester ut Innovation meet-ups der privat sektor presenterer mulige løsninger på offentlige problemer eller samfunnsmessige utfordringer. Regjeringen har en forbedringsenhet i Finansdepartementet, som arbeider for å få offentlige virksomheter til å arbeide bedre og tettere sammen, og en fremtidskomité som ledes av statsministeren og gir råd om blant annet teknologisk utvikling, klimautfordringen og demografiske endringer.

Finland: Toppforankring og eksperimentering

Finland har siden 2008 hatt en nasjonal innovasjonsstrategi for både offentlig og privat sektor. Ansvaret for innovasjon er lagt til statsministeren og statsministerens kontor. I perioden 2015–2019 var Experimental Finland et av statsministerens hovedprosjekter, der målet var å fremme eksperimentering i offentlig sektor (kapittel 9). Programmet Design Finland skal øke landets konkurranseevne og forbedre brukeropplevelse og effektivitet i offentlig sektor.

Sverige: Bred tilnærming

Det Nationella Innovationsrådet blir ledet av statsministeren og angir et overordnet program for arbeidet med å tilrettelegge for et innovativt Sverige på tvers av offentlig og privat sektor. Sverige har ikke én enkelt strategi for innovasjon i offentlig sektor. I likhet med Norge er ansvaret for innovasjon fordelt på flere statlige og kommunale aktører.

Vinnova har det tydeligste ansvaret for innovasjonsarbeidet i offentlig sektor. De finansierer forsknings- og innovasjonsinitiativer, blant annet testbeds og innovasjonsplattformer, og de arbeider med oppdrag, eller missions, innen helsefremmende og bærekraftig transport og mat.

Finansdepartementet har satt ned Tillitsdelegasjonen som har som mandat å diskutere handlingsrommet for innovasjon i offentlige virksomheter. Hvert fjerde år utarbeider regjeringen en forsknings- og innovasjonsproposisjon.5 Regjeringen har opprettet en Komité for teknologisk innovasjon og etikk (KOMET) som skal utarbeide analyser, kartlegge behov for tilpasning av regelverk og levere policyutviklende forslag til regjeringen.

Danmark: Innovasjon som arbeidsform og systemiske reformer

Danmark synes å følge to hovedspor i arbeidet med innovasjon i offentlig sektor. Ett spor der de introduserer nye verktøy og arbeidsformer i offentlige virksomheter, og ett spor der de politisk og top-down introduserer offentlige reformer som skal fornye dansk forvaltning. Fra 2016 til juni 2019 hadde Danmark en egen minister for offentlig innovasjon, underlagt Finansministeriet.

Center for Offentlig Innovasjon (COI) ble opprettet i 2014. De finansieres og styres av regjeringen, Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner.6 COI jobber med å skape og spre kunnskap om offentlig innovasjon. De har utviklet felles ressurser som innovasjonsbarometer, innovasjonspriser, podcaster, eksempelsamlinger og guider.7 Danmark har også hatt initiativ som sammenhengsreformen og frikommuneforsøk (kapittel 9).

Mye forskning og innovasjon i Danmark er finansiert av private fond eller stiftelser, som Carlsbergfondet, A.P. Møller Fonden, Juni Fonden og Novo Nordisk Fonden.

5.1.4 Områdegjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet

Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet har i 2019 fått gjennomført en områdegjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Formålet har vært å vurdere hvordan midlene som kanaliseres gjennom virkemiddelapparatet kan legge til rette for mest mulig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser. Virkemidler for innovasjon i offentlig sektor har ikke vært en del av denne gjennomgangen, men flere aktører inngår både i det næringsrettede virkemiddelapparatet og virkemiddelapparatet for innovasjon i offentlig sektor. Derfor vil eventuelle endringer som følge av områdegjennomgangen også kunne få betydning for innovasjon i offentlig sektor. Gjennomgangen peker på at virkemiddelapparatet er velfungerende, men også komplekst. Det viser seg gjennom overlapp mellom aktører og virkemidler, og grenseflater som kunne vært tydeligere.8 De eksterne utrederne anbefaler konsolidering og forenkling.

5.2 Vurdering av situasjonen

Manglende helhet og vanskelig å orientere seg

Norge har en rekke aktører og virkemidler som skal understøtte offentlige virksomheters arbeid med innovasjon. Virkemidlene retter seg både mot finansiering, forskning, kompetanse, innovative metoder og samarbeid mellom både brukere og næringsliv, inkludert innovative anskaffelser. Virkemidlene er utviklet over tid og i flere organisasjoner. Det viser at innovasjon er et viktig tema for mange. Gjennomganger og evalueringer viser at virkemidlene og virkemiddelaktørene oppnår resultater, og at brukerne setter pris på aktørenes kompetanse.9 Samtidig gir bredden og mangfoldet noen utfordringer. Under utarbeidingen av meldingen var Kommunal- og moderniseringsdepartementet i tett kontakt med virkemiddelaktørene og brukere av virkemidlene. Ut fra de innspillene som ble gitt, er departementets vurdering at mange av virkemidlene for innovasjon i offentlig sektor retter seg inn mot en tidlig fase av innovasjonsforløpet, mens det mangler virkemidler i implementeringsfasen. Leverandørutviklingsprogrammet har spilt inn tilsvarende erfaringer; at mange av virkemidlene for innovative anskaffelser retter seg inn mot en tidlig fase av anskaffelsesforløpet, mens det mangler virkemidler i utviklings- og implementeringsfasen.

Flere virksomheter i offentlig sektor gir uttrykk for at det er vanskelig og tidkrevende å orientere seg i tilgjengelige virkemidler for innovasjon i offentlig sektor.10 Det er heller ikke enkelt å se hvordan virkemidlene henger sammen og utfyller hverandre.

Virkemidler for enkeltprosjekter og skrittvis innovasjon

Sammenligninger viser at Norge primært har verktøy og støtte for enkeltvirksomheter, og ikke har en like systemisk tilnærming til innovasjon i offentlig sektor som våre naboland.11 OECD-organisasjonen Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) påpeker at Norge har lav bevissthet om hva slags innovasjon virkemidlene skal stimulere til.12 OPSI anbefaler derfor at Norge innfører en systembasert porteføljetilnærming til innovasjon i offentlig sektor. Det vil si en tilnærming der virkemidlene utfyller hverandre og fremmer flere typer innovasjon, blant annet både skrittvis og radikal innovasjon. Å få til radikal innovasjon er utfordrende, derfor anbefaler OPSI å aktivt prioritere virkemidler som kan fremme dette. Videre anbefaler OPSI at Norge peker ut én virksomhet som er ansvarlig pådriver for innovasjon i offentlig sektor, og som kan fremme porteføljetilnærmingen.

Årsaker til lav deltagelse i ordningene fra mindre kommuner

Telemarksforskning har undersøkt små distriktskommuners deltagelse i nasjonale virkemidler for innovasjon og digitalisering. I kartleggingen peker kommunene på at kommunestørrelsen, og dermed kompetanse og kapasitet, begrenser evne til å engasjere seg i innovasjons- og utviklingsprosjekter.13 Fagmiljøene er små og tidsavgrensede prosjektlederstillinger kan være avsluttet mot slutten av prosjektperioden, når nye løsninger skal implementeres og gevinster hentes ut. Videre er det en utfordring at mindre kommuner har relativt få medarbeidere, som arbeider som generalister med brede ansvarsområder. De mangler dermed kapasitet til å holde seg oppdatert om hva som skjer nasjonalt. Rekruttering av relevant kompetanse blir også trukket frem som en utfordring.

At små distriktskommuner i større grad deltar i ordninger som er tilpasset regionale utfordringer og behov indikerer at innretningen på ordningene kan ha betydning for hvilke kommuner som benytter dem. Samtidig har kjennskap til ordningene og samarbeid med større kommuner betydning. Departementene vil vurdere tiltak i lys av resultatene fra Telemarksforsknings kartlegging.

5.3 Veien videre

Norge har mange og gode virkemidler for innovasjon i offentlig sektor. Samtidig mener regjeringen det er behov for en mer helhetlig, samordnet tilnærming, og større vekt på brukerperspektivet. Det innebærer at virkemidlene, både hver for seg og totalt, blir innrettet mot det brukerne trenger, og at de tilbys på en brukervennlig måte. Virkemidlene skal bidra til løsninger på de utfordringene offentlig sektor og samfunnet står overfor, og at offentlig sektor utnytter nye muligheter. De må også blant annet ivareta små distriktskommuners behov for innovasjon og utvikling. Det vil kreve virkemidler som både tar hensyn til regionale forskjeller og som sikrer spredning av innovasjoner til kommuner med ulike forutsetninger. Endringene forutsetter et tydeligere system- og porteføljeperspektiv, både når det gjelder virkemidlene og virkemiddelaktørene. Figur 5.4 illustrerer ønsket situasjon med et helhetlig og brukerrettet tilbud.

Denne stortingsmeldingen er et første skritt for å etablere en helhetlig, nasjonal politikk for innovasjon i offentlig sektor, og er dermed et bidrag i arbeidet med å utvikle et helhetlig innovasjonssystem for offentlig sektor.

5.3.1 Råd for innovasjon i offentlig sektor

For at virkemiddelaktørene sammen skal gi et godt og helhetlig tilbud til brukerne og få mest mulig effekt ut av ressursene, vil regjeringen etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor. Rådet vil bestå av representanter fra virksomhetene som forvalter virkemidler for innovasjon i offentlig sektor, og kommuner og statlige virksomheter som er i målgruppen for virkemidlene. Ettersom det er grenseflater mellom virkemidlene rettet mot offentlig sektor og næringslivet, må det vurderes om det også skal være med representanter fra det næringsrettede virkemiddelapparatet. Formålet med samarbeidet vil være å koordinere innsatsen på feltet, sørge for at tiltak og virkemidler støtter opp om vedtatt politikk, og skape en felles forståelse for kunnskaps- og utviklingsbehov i et langsiktig perspektiv. Rådet bør i sin vurdering av virkemidlene søke å ivareta alle typer kommuner og virksomheter. Innovasjonsrådet kan gi råd til utviklingen av regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor, og politikkområder av betydning for innovasjon i offentlig sektor, som for eksempel Langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Rådet vil jobbe med et langsiktig perspektiv, og legge til rette for kontinuerlig utvikling av økosystemet for innovasjon i offentlig sektor. Kommunal- og moderniseringsministeren har ansvaret for å samordne innovasjonspolitikken i offentlig sektor, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet er pådriver for å utvikle feltet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil ha ansvaret for å oppnevne, utvikle og drifte rådet. Rådet skal evalueres før det tas stilling til eventuell videreføring.

Departementet ser også betydningen av uformelt og åpent samarbeid mellom virkemiddelaktørene, KS og representanter fra målgruppen for virkemidlene både i stat og kommune. Gjennom arbeidet med stortingsmeldingen er det etablert et uformelt nettverk mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet, virkemiddelaktørene og KS. Formålet med videre samarbeid vil være å forsterke sammenhengen mellom aktørene og virkemidlene, bevisstgjøre om eventuelle blindsoner og utviklingsbehov, og utvikle felles initiativer og prosjekter. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet vil ta ansvar for å videreutvikle nettverkssamarbeidet. Ettersom dette er et uformelt nettverk, vil det samtidig være et kollektivt ansvar å drifte og utvikle samarbeidet.

De to samarbeidsforaene må ses i sammenheng og spille på hverandre, samt KS’ partnerskap for radikal innovasjon. KS’ partnerskap for radikal innovasjon skal utvikle og realisere prioriterte og nødvendige systeminnovasjoner på viktige samfunnsområder som utenforskap, fremtidens velferdsløsninger og klima og miljø. Som en del av programmet er det opprettet et Strategisk råd for innovasjon og forskning, bestående av kommunale og fylkeskommunale toppledere med bred og strategisk kompetanse innen innovasjon og forskning. Rådet skal bidra med strategiske vurderinger, prioriteringer og retningsvalg for programmet, samt drøfte valg av innovasjonstemaer og sammensetning av innovasjonsporteføljen.

5.3.2 Samlet og brukervennlig tilgang til virkemidler

Virkemidler som ikke er kjent hos målgruppen, har liten verdi. Regjeringen vil derfor jobbe for å gjøre virkemidlene for innovasjon i offentlig sektor tilgjengelige på en mer samlet og brukervennlig måte. Arbeidet må ses i sammenheng med allerede eksisterende løsninger og pågående arbeid. Nærings- og fiskeridepartementet arbeider med en digital portal for bedrifter som skal søke midler til forskning og innovasjon, og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring arbeider med en digital oversikt over statlige tilskudd til frivillig sektor.

Illustrasjon av ønsket situasjon med samlet og brukervennlig utvikling og tilgang til virkemidlene.

Design: Halogen AS

5.4 Regjeringen vil

Virkemidler for innovasjon i offentlig sektor må være tilpasset brukerne og bidra til mer innovasjon, flere radikale innovasjoner og spredning av vellykkede innovasjoner.

Regjeringen vil

• etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor med representanter fra virkemiddelaktørene, statlige virksomheter og kommunal sektor

• tilgjengeliggjøre virkemidlene på en samlet og brukervennlig måte