3 Arbeidskraft, kapital og naturressurser

Arbeid og naturressurser skal komme flest mulig til gode

Tilgang på arbeidskraft, kapital og naturressurser har stor betydning for utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser. Arbeidstilbudet har særlig betydning for hvor mange folk som er tilgjengelig til å løse alle oppgavene i samfunnet.

Av utfordringene i tiårene fremover vil særlig klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn påvirke utviklingen i realkapitalen. Tilgang på realkapital, som eksempelvis bolig, bygg, anlegg, maskiner og annet utstyr, er grunnleggende for effektiv utnyttelse av arbeidskraft og naturressurser. For at realkapitalbeholdningen i Norge skal kunne opprettholdes over tid, kreves både vedlikehold av eksisterende strukturer og nye investeringer i tråd med teknologisk fremgang og andre utviklingstrekk i økonomien.

For at natur og verdiskapingen basert på naturressursene skal komme flest mulig til gode, er det viktig med god forvaltning av ressursene. Forvaltningen må balansere verdien av naturressursene, som innsatsfaktor i produksjon, opp mot verdien av intakt natur. Historiske erfaringer viser at effektiv markedsregulering, solide finanspolitiske rammeverk og et godt skattesystem er særlig viktig for en best mulig forvaltning av natur og naturressursene og for at fellesskapet skal få en rimelig andel av avkastningen fra verdiskaping fra bruk av naturressurser.

Sammenlignet med andre europeiske land har Norge en relativ høy andel av befolkningen i jobb, men relativt lav gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt. Dermed ligger antall timeverk per innbygger bare litt over gjennomsnittet i EU. Lav gjennomsnittlig arbeidstid skyldes blant annet at Norge har en nokså kort normalarbeidsuke, høy andel deltidsansatte, lang foreldrepermisjonsordning og høyt sykefravær sammenlignet med andre land.

Fremover ventes veksten i personer i yrkesaktiv alder å stanse opp, samtidig som det vil bli mange flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder ventes dermed å falle betydelig, slik at de som er i arbeid må forsørge en større del av befolkningen. Selv om utsikter til bedre helse og insentivene i pensjonsreformen gjør at mange eldre ventes å stå lenger i arbeid, tilsier befolkningsutviklingen at arbeidsstyrken bare vil øke moderat fremover.

Utsiktene til mindre tilgang på arbeidskraft vil kunne sette begrensninger på den samlede veksten i sysselsettingen og medføre at økt bemanning i én sektor kan måtte gå på bekostning av sysselsetting i andre sektorer. Som et utgangspunkt for å drøfte utviklingen, legges det til grunn at økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester dekkes av økt arbeidskraft. Det vil gi en årlig vekst i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren på om lag 5 000 personer frem mot 2060. Samtidig ventes samlet sysselsetting kun å øke med vel 2 000 personer årlig. Til sammenligning har sysselsettingen økt med om lag 25 000 årlig de siste 50 årene. En del av arbeidskraftbehovet i blant annet helse- og omsorgssektoren kan dekkes ved at arbeidskraft frigjøres når aktiviteten i petroleumssektoren etter hvert går ned. I tillegg kan bemanningsbehovet i helse- og omsorgssektoren og etterspørselen etter arbeidskraft påvirkes av teknologisk utvikling som kan redusere ressursinnsatsen per bruker.

Høyere arbeidstilbud kan også bidra til å dekke arbeidskraftbehovet. Ulike retningsvalg kan tas for å oppnå dette. Bedre insentiver og forutsetninger for deltakelse i arbeidsmarkedet kan gi økt yrkesdeltakelse både blant dem som av ulike årsaker i dag ikke deltar i arbeidsmarkedet, og økt arbeidsinnsats blant dem som allerede er i jobb.

Kapittelet starter med å beskrive nasjonalformuen i avsnitt 3.1, før de ulike komponentene analyseres nærmere. Tilgangen på naturressurser omtales i avsnitt 3.2, hvor det også legges vekt på forvaltningen av naturressursene og målkonflikter. Finanskapital omtales i 3.3 og realkapital i 3.4. Det brukes mest plass på arbeidstilbudet, som omtales i avsnitt 3.5, siden dette er den klart største komponenten i nasjonalformuen. Her beskrives også mulige retningsvalg som kan bidra til å øke arbeidstilbudet.

3.1 Nasjonalformuen

Norges nasjonalformue består av verdien av arbeidskraft (humankapital), realkapital, finanskapital og naturressursformuen, se figur 3.1.

Naturressursformuen måles ved verdien av meravkastningen, eller grunnrenten, som oppnås ved forvaltning av naturressurser. Naturressursformuen er beregnet basert på nåverdien av den anslåtte fremtidige grunnrenten fra petroleum, vannkraft, vindkraft og havbruk. Den ikke-fornybare petroleumsformuen, som er mesteparten av naturressursformuen, omgjøres gradvis til finanskapital i takt med utvinningen.

Finanskapital er netto fordringer overfor utlandet, som for Norge i hovedsak består av Statens pensjonsfond utland (SPU).

Realkapital omfatter blant annet maskiner, bygninger, anlegg og transportmidler som er innsatsfaktorer i produksjonen av varer og tjenester. Realkapital forringes ved bruk over tid, slik at det hele tiden er nødvendig å investere for å opprettholde verdien.

Humankapitalen er beregnet som nåverdien av dagens og fremtidige arbeidsinntekter, fratrukket utgifter til utdanning og opplæring. Størrelsen på humankapitalen avhenger av antallet arbeidstimer og produktiviteten til de som jobber.

Nasjonalformuen er et mål på mulighetene for økonomisk velferd for befolkningen, men inkluderer ikke alle verdiene og ressursene som bidrar til god livskvalitet. For eksempel er verdien av fritid, befolkningens helsetilstand, ubetalt arbeid i hjemmet og frivillig arbeid utelatt i beregningene. Miljøgoder og naturkapital, som for eksempel uberørt natur, naturmangfold og ren luft, er heller ikke med. Slike goder er viktige, men vanskelige å måle, og derfor utelatt. Beregningen av nasjonalformuen er nærmere dokumentert i vedlegg 1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

3.2 Naturressurser

Norge har betydelige naturressurser, både fornybare og ikke-fornybare. Næringer som baserer seg på bruk av knappe naturressurser, kan oppnå høyere avkastning enn andre næringer, såkalt grunnrente. Slike naturgitte fordeler ligger ofte i distriktskommuner. Også byer kan ha naturgitte fordeler, som sammen med investeringer blant annet i infrastruktur kan gi økte tomteverdier mv.

Av de kommersielt utnyttede naturressursene har petroleumsvirksomheten gitt klart høyest grunnrente. Blant øvrige næringer har kraftproduksjon vært den største grunnrentenæringen, men i de senere årene har også grunnrenten i havbruk i perioder vært i samme størrelsesorden. Figur 3.2 og 3.3 viser anslått grunnrente i utvalgte naturressursbaserte næringer i perioden 1984–2022.1 Tallene for 2022 påvirkes av svært høye energipriser etter at Russland stengte av det meste av gassforsyningen til Europa.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Dalen, Greaker og Hagem (2023).

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Dalen, Greaker og Hagem (2023).

Petroleum

Oljeproduksjonen nådde sin topp i 2000 og er nå nesten halvert siden toppåret. Nedgangen har blitt motsvart av en oppgang i gassproduksjonen i samme periode, slik at nedgangen i totalproduksjon har vært moderat.

Hvor raskt reduksjonen av petroleumsproduksjonen vil skje fremover, avhenger blant annet av energipolitikken og verdens håndtering av klimautfordringene. En global klimapolitikk med høyere karbonprising og strammere klimareguleringer vil, sammen med utvikling av ny teknologi, gjøre det mer lønnsomt å bruke fornybare energikilder og redusere verdens etterspørsel etter fossile brensler.

Fra første del av 2030-tallet ventes norsk petroleumsproduksjon å falle gradvis i takt med en uttømming av gjenværende utvinnbare ressurser. Frem til da forventes produksjonen, som anslås til 233 mill. Sm³ oljeekvivalenter i 2024, å være relativt stabil, se figur 3.4. Nedgangen i olje- og gassproduksjonen ventes samlet sett å bli 64 pst. frem til 2050 og 75 pst. frem til 2060. Det er knyttet usikkerhet til utviklingen i produksjonen fremover. Energidepartementet har ikke et faktagrunnlag for å gi kunnskapsbaserte fremskrivninger for produksjon etter 2040, og usikkerheten i anslagene på lang sikt er derfor stor. Det forventede fallet i produksjonen på norsk sokkel er innenfor intervallet for det globale fallet i olje- og gassproduksjon frem til 2050 i scenarioer som FNs klimapanel (IPCC) refererer til, og som er i tråd med målet i Parisavtalen. Fallet i norsk produksjon er samtidig større enn fallet i global produksjon som IEA anslår i forløpet Ambisjoner, som er omtalt i kapittel 2.2 I scenarioene til IPCC, hvor global temperaturøkning begrenses til 1,5 °C og uten vesentlig overskridelse av temperaturmålet i 2050, faller oljeproduksjonen globalt med 35–75 pst. og gassproduksjonen med 20–70 pst. Medianen av scenarioene i IPCC-rapporten gir en nedgang på 60 pst. for olje og 45 pst. for gass globalt.3 Ingen av de rapporterte scenarioene innebærer full utfasing av olje og gass, mens noen scenarioer har full utfasing av kull. Usikkerheten knyttet til produksjonsanslag på lang sikt er svært stor, både globalt og for Norge. Motposten til fortsatt olje- og gassproduksjon i et lavutslippssamfunn er at alle scenarioene har økt innslag av negative utslipp, dvs. økt opptak i skog og andre arealer eller karbonfangst og -lagring, enten fra omgivelsesluft (DACCS) eller fra forbrenning av biologisk materiale (såkalt BECCS). Det er usikkert hva som finnes av gode teknologiske og bærekraftige løsninger i fremtiden som ikke har store negative konsekvenser, blant annet for naturmangfold.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Energidepartementet og Sokkeldirektoratet.

Norsk oljeproduksjon dekker i dag om lag 2 pst. av den globale etterspørselen etter råolje. Norge er samtidig verdens fjerde største eksportør av gass bak Russland, Qatar og USA. I 2022 stengte Russland i hovedsak all gasstilførselen til Europa. Det gjorde Norge til største leverandør av gass til Europa.

Anslagene for utviklingen i produksjon i denne meldingen baseres på Sokkeldirektoratets anslag for den gjenværende ressursbasen på norsk kontinentalsokkel. Lønnsomheten til norsk petroleumsproduksjon, og dermed også det fremtidige produksjonsnivået, avhenger blant annet av prisen på olje og gass. Den bestemmes av tilbuds- og etterspørselsforhold i det globale markedet. Hvis Norge skulle velge å trappe ned petroleumsproduksjonen raskere enn etterspørselen faller, ville det trolig føre til at petroleumsprisene øker noe, og produsenter i andre land vil da kunne øke sin produksjon som følge av høyere lønnsomhet.

Etter hvert som den norske olje- og gassproduksjonen forventes å avta etter 2030, forventes også næringens etterspørsel til fastlandsøkonomien å avta. Næringens betydning for resten av økonomien blir dermed også gradvis mindre. Denne utviklingen er allerede i gang. Samlet sett tilsvarte investeringer, lønnskostnader og produktinnsats i petroleumsnæringen mellom 11 og 14 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i perioden 2011–2015, se figur 3.5, med investeringene som den største komponenten. Etter at oljeprisen falt markert i 2014, gikk etterspørselen fra petroleumsvirksomheten som andel av BNP for Fastlands-Norge ned, og var i 2017 på 8,3 pst. Sysselsettingen i petroleumsrelaterte næringer falt samtidig fra 232 000 i 2013 til 139 500 personer i 2017, ifølge beregninger av Statistisk sentralbyrå.4 Sysselsettingen har deretter tatt seg noe opp, og i 2020 var det om lag 157 000 sysselsatte tilknyttet petroleumsnæringen på norsk sokkel.5

Selv om olje- og gassprisene har tatt seg markert opp igjen, har etterspørselen fra petroleumsvirksomheten de siste syv årene holdt seg forholdsvis stabil på mellom 8 og 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Etterspørselen ventes å avta gradvis til i underkant av 7 pst. i 2030 og vel 4 pst. i 2040.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kraft

Norsk kraftproduksjon er i all hovedsak fornybar. Vannkraft utgjør om lag 88 pst. av produksjonskapasiteten i et normalår, mens landbasert vindkraft utgjør om lag 10 pst.

Elektrifisering og digitalisering, utfasing av fossile energikilder og næringsutvikling kan øke etterspørselen etter kraft. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)6 legger til grunn at strømforbruket i Norge vil vokse fra 135 TWh i 2022 til 163 TWh i 2030, en økning på over 20 pst., se figur 3.6. Veksten forventes først og fremst å komme fra petroleumsnæringen, kraftintensiv industri, batterifabrikker, datasentre, hydrogenproduksjon, og fra elektrifisering av transport. I anslaget har NVE lagt til grunn at energieffektivisering i bygg vil bidra til å bremse veksten i strømforbruket med anslagsvis 6 TWh innen 2030. NVE legger til grunn ytterligere vekst i strømforbruket etter 2030. Økningen i etterspørselen er usikker og vil avhenge av prisen på elektrisk kraft og offentlige virkemidler.

NVE forventer begrenset vekst i kraftproduksjonen i Norge frem mot 2030 og anslår en produksjonsøkning på 8 TWh til totalt 163 TWh i et normalår. Om lag halvparten antas å komme fra solkraft, og den andre halvparten fra vannkraftprosjekter som enten er under bygging eller allerede har fått konsesjon. I perioden 2030–2040 legger NVE til grunn økt kraftproduksjon til totalt 203 TWh i et normalår. Økningen forutsetter en omfattende utbygging av havvind med 29 TWh. En slik utbygging avhenger blant annet av forventninger om fremtidige kraftpriser, kostnadsutvikling og offentlige virkemidler. I tillegg må det bygges tilstrekkelig nett for at systemet på land kan ta imot den produserte kraften.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Mesteparten av ny kraftproduksjon, som vind- og solkraft, er uregulerbar. De siste årene har også mye av vannkraftutbyggingen vært uregulerbar. For å dekke det løpende forbruket, og oppnå effektbalanse, må det til enhver tid være balanse mellom forbruk og tilgang på kraft. Uten ny regulerbar kraftproduksjon vil sannsynligheten for en mer anstrengt effektsituasjon kunne øke mot 2030 og 2040, noe som ifølge NVE vil kunne gi perioder med svært høye priser.

NVE anslår at den gjennomsnittlige kraftprisen i Norge i et normalår vil ligge på rundt 80 øre/kWh i 2030, med noen variasjoner mellom de ulike delene av landet. Sammenlignet med årene før 2021 trekkes prisen opp av en forventning om høyere brensels- og CO₂-priser, og en strammere kraftbalanse innenlands. Forutsatt en betydelig utbygging av havvind, i tillegg til sol- og vindkraft på land, forventes det lavere priser frem mot 2040. NVE har anslått gjennomsnittsprisen i 2040 i et normalår til om lag 50 øre/kWh. Samtidig vil et mer væravhengig kraftsystem bidra til at prisene vil kunne variere mer enn i dag, både mellom år og mellom ulike tider på året.

Det norske kraftmarkedet er knyttet til det europeiske markedet gjennom overføringskabler til Sverige, Danmark, Tyskland, Nederland og Storbritannia. Økt overføringskapasitet til Europa har bidratt til at Norge har fått en likere prisdannelse som disse markedene. Særlig har situasjonen i det europeiske kraftmarkedet gjennom 2021 og 2022 gitt utslag i økte kraftpriser i Sør-Norge, der de fleste overføringskablene til europeiske land er plassert. De to nyeste kablene økte overføringskapasiteten med om lag 45 pst. På kort sikt har dette gjort at strømprisen øker til et nivå som er mer likt prisene i det europeiske strømmarkedet. Samtidig bidrar den regulerbare vannkraften til å stabilisere prisene i Norge.

Dersom kraftbehovet øker betydelig, vil Norge på sikt i større grad kunne bli avhengig av import for å dekke innenlandsk strømforbruk. Slike situasjoner vil også i dag kunne oppstå på de kaldeste vinterdagene, hvor tilgjengelig produksjonen ikke er tilstrekkelig til å dekke et spesielt høyt innenlandsk forbruk. Mellomlandsforbindelsene bidrar til økt forsyningssikkerhet og legger til rette for å utnytte verdien av den norske regulerbare vannkraften, særlig med større innslag av fornybar uregulerbar produksjon i Europa.

Areal

Naturen gir oss rent vann og ren luft, mat, medisiner, byggematerialer og en rekke andre goder, ofte omtalt som økosystemtjenester. Dette er avgjørende for menneskers velferd, velstand og overlevelse. Naturens evne til å produsere økosystemtjenester og kvaliteten på disse henger tett sammen med størrelsen på og mangfoldet i naturarealer. I tillegg til å gjøre naturen i stand til å levere et bredt spekter av økosystemtjenester, gjør mangfold naturen mindre sårbar for ytre påvirkning og fungerer som en forsikring for at naturen også fremover kan levere de økosystemtjenestene vi er avhengig av. Et bredt mangfold av spiselige planter gjør for eksempel avlingene bedre i stand til å motstå sykdom og skadedyr.

Som omtalt i kapittel 2 reduseres naturmangfoldet i verden raskere enn noen gang tidligere i menneskehetens historie. Naturpanelets globale hovedrapport fra 2019 viste at en million arter står i fare for å bli utryddet, mange av dem innen noen tiår, med mindre det gjennomføres tiltak. Tap av naturmangfold forårsakes i hovedsak av nedbygging og andre endringer av areal på land og i hav som følge av befolkningsvekst og økonomisk aktivitet. Areal er samtidig en avgjørende innsatsfaktor i produksjon av menneskeskapte varer og tjenester.

Klimaendringene forsterker belastningene på naturen og har i Norge ført til økt nedbør. Episoder med kraftig regn har blitt mer intense og hyppigere, med flere flommer og skred som resultat. I tillegg er snøsesongen kortere, isbreer krymper og havet stiger.7 Samtidig forsterker tap av natur virkninger av klimaendringene, som for eksempel tørke og flom. Sunne og velfungerende økosystemer bidrar på sin side til å redusere konsekvensene av klimaendringene gjennom temperaturregulering, flomdemping, skredforebygging, vannregulering og ivaretakelse av grunnvannet og beskyttelse av kystområder mot havnivåstigning og erosjon. Det ventes at trendene med et varmere og våtere klima vil fortsette de neste tiårene. Det kan føre til mer omfattende skade på blant annet natur og dyreliv, matjord, friluftsområder og kulturmiljø. Klimaendringene kan også øke spredningen av miljøgifter og annen forurensning gjennom blant annet avrenning, og på den måten forsterke konsekvensene for natur.

Som omtalt i kapittel 2 er bruk av naturarealer underpriset eller gratis i et uregulert marked, og fravær av prising eller regulering vil normalt føre til overforbruk og press på naturen. Selv om andelen nedbygd areal i Norge er svært lite sammenlignet med mange andre land, særlig i Europa, er arealendringer den viktigste negative påvirkningsfaktoren for naturmangfoldet og truede arter også i Norge. Naturindeksen for Norge viser at vi har utfordringer i flere økosystemer. I tillegg bidrar bit-for-bit nedbygging av naturarealer til press på økosystemene gjennom samlet belasting og fragmentering. Det er samtidig betydelig forskjell på hvor stort press det er på ulike naturverdier i landet. Indre Oslofjord har for eksempel andre utfordringer enn Finnmarkskysten.

For å bedre samlet oversikt over tilstanden i norsk natur, har Miljødirektoratet igangsatt et arbeid med å kartlegge og systematisere informasjon om norsk natur. Hensikten er å utarbeide et naturregnskap som kan måle utviklingen i areal, naturtilstand og kvaliteten på økosystemtjenestene naturen gir oss. Høsten 2023 la de frem et førstegenerasjons naturregnskap, basert på eksisterende kunnskap.

Forvaltningen av felles naturressurser

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en stor andel av avkastningen av naturressurser, har tjent Norge godt, se boks 3.1. Skattesystemet har en avgjørende rolle i å sørge for at grunnrenten fra bruk av felles naturressurser kommer fellesskapet til gode. For vannkraft- og petroleumsressursene har grunnrenteskatter vært benyttet i lang tid. Inntekter fra nøytrale grunnrenteskatter kan benyttes til å holde vridende skatter lavere og dermed gjøre skattesystemet mer effektivt. Grunnrenteskatter er dessuten godt tilpasset sykliske næringer med varierende lønnsomhet fordi skatten automatisk tilpasses lønnsomheten.

Petroleumsskatten og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) har gitt store inntekter til staten, se figur 3.7. Se avsnitt 3.3 for omtale av hvordan disse inntektene har blitt plassert i Statens pensjonsfond utland, og dermed bidratt til stor oppbygging av finanskapital.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Macrobond, Statistisk sentralbyrå, Energidepartementet og Sokkeldirektoratet.

Både skattesystemet, offentlig eierskap, konsesjonsbehandling og annen regulering av tillatelser og godkjenninger bidrar til statlig kontroll over naturressursene og til at en del av avkastningen tilfaller fellesskapet. Petroleumsloven regulerer konsesjonssystemet, som gir selskapene rettigheter til å drive petroleumsvirksomhet og fastslår at staten har eiendomsretten til de undersjøiske petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen.

Gjennom vassdragsreguleringene og energiloven legges det til rette for samfunnsmessig styring og kontroll over naturressurser for elektrisk kraft. Energiloven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Gjennom konsesjonslovene er det også lagt til rette for at nytten av tiltak veies opp mot de samfunnsmessige kostnadene, inkludert beslag på areal og natur. Konsesjonslovene inneholder også reguleringer om hjemfall av vannfallsressurser etter endt konsesjonstid og stiller krav til offentlig eierskap.

For havbruk tildeles det tillatelser til å drive akvakultur. Slike tillatelser gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse. Størstedelen av akvakulturtillatelsene har vært tildelt billig eller gratis. Ifølge Havbruksskatteutvalget8 hadde tillatelsene en markedsverdi på rundt 200 mrd. kroner i 2019. Fra 2023 er det innført grunnrenteskatt for havbruksnæringen.

Fiskerinæringenhar vært bundet av ulike regional- og distriktspolitiske hensyn. Det har blant annet vært et mål om å opprettholde en diversifisert flåtestruktur og bidra til sysselsetting og bosetting langs kysten. Næringen er i dag regulert gjennom en rekke ulike virkemidler med andre mål enn å maksimere verdiskapingen fra fiskeriene. Ifølge Dalen, Greaker og Hagem (2023)9 har grunnrenten i fiskerinæringen gått fra å være klart negativ over mange år til å bli positiv de siste 10–15 årene. Grunnrenten i fiskerinæringen er i 2022 anslått til om lag 6 mrd. kroner.

Mange ressursrike kommuner har i dag høye inntekter fra vannkraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Dette har til dels vært begrunnet med å kompensere vertskommunene for naturinngrep, dels at kommunene skal få en andel av verdiene fra utnyttelsen av naturressursene. Disse naturressursinntektene er i liten grad en del av dagens inntektsutjevning. Dette kan isolert sett øke forskjellene mellom kommunene. Inntektssystemutvalget10 pekte på dette og mente at slike inntekter i større grad bør omfattes av en moderat inntektsutjevning mellom kommunene.

Målkonflikter i energi-, miljø- og næringspolitikken

Norge har som mål å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Gjennom Parisavtalen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 55 pst. innen 2030, hensyntatt godskriving av Norges andel av utslippsreduksjonene innenfor EUs kvotesystem og ev. annen bruk av fleksibilitet, se boks 4.4. En reduksjon av norske utslipp av klimagasser gjennom for eksempel økt elektrifisering, vil øke etterspørselen etter kraft. NVE knytter den forventede økningen i kraftforbruket i hovedsak til elektrifisering av transportsektoren og etablering av ny industri som hydrogen og datasentre. Økt fornybar kraftproduksjon vil kunne stå i konflikt med hensynet til viktige naturverdier eller fortrenge alternativ bruk av areal, herunder urfolksgruppers bruk av arealer eller hensynet til bevaring av spesielt karbonholdig areal. NVE legger til grunn at kraftforbruket frem mot 2030 vil øke vesentlig mer enn produksjonen, se figur 3.6. Realøkonomiske begrensninger på tilgjengelig kraft, arbeidskraft og arealskaper målkonflikter mellom blant annet næringspolitiske mål og klima- og miljømål.

Målkonfliktene vil kunne ha betydning for offentlig virkemiddelbruk, avhengig av hvilke ambisjoner som vektlegges mest. Målkonfliktene vil trolig ikke forsvinne, men prising av naturinngrep, reguleringer og vern kan bidra til å balansere disse hensynene. Dekkende prissignaler og forutsigbare rammevilkår som gir riktige insentiver er avgjørende for at knappe ressurser blir benyttet der de kaster mest av seg og at samlet verdiskaping skal bli størst mulig.

3.3 Finanskapital

Finanskapital er netto fordringer overfor utlandet, som for Norge i hovedsak består av Statens pensjonsfond utland (SPU). Finanskapitalen beregnes til å utgjøre 15 pst. av nasjonalformuen.

Hvordan petroleumsformuen spares i SPU og innfases i økonomien er hjemlet i lov om Statens pensjonsfond. Overføringer fra fondet til statsbudsjettet kan bare skje etter vedtak i Stortinget. Disse er gitt ved det oljekorrigerte underskuddet.

Formålet med SPU er å omgjøre en midlertidig inntektsstrøm fra utvinning av petroleumsressurser til en varig inntektskilde. Det gjøres ved at inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes fondet, og at det over tid bare er den forventede realavkastningen fra fondet som brukes over statsbudsjettet.

Veksten i SPU har gått hånd i hånd med utvinning av petroleumsressurser, se figur 3.8. I 2000 var verdien av fondet relativt liten målt opp mot nåverdien av statens netto kontantstrøm, som tilsvarer nåverdien av statens ikke-utvinnede petroleumsformue. Etter 20 år har rangeringen snudd, og verdien av SPU er nå større enn nåverdien av gjenværende petroleumsreserver.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Energidepartemenet, Norges Bank og Finansdepartementet.

Avsettingen av statens netto kontantstrøm i SPU har bidratt til at fondet har vokst med mer enn 8 000 mrd. kroner siden 1996, se figur 3.9. Markedsverdien på fondet er imidlertid langt høyere. I referanseforløpet er det lagt til grunn en fondsverdi ved inngangen til 2025 på 17 900 mrd. kroner. Den nominelle avkastningen av investeringene er også viktig for markedsverdien. Siden fondet er plassert i aksjer og obligasjoner, har avkastningen på disse investeringene gradvis spilt en større rolle for verdiutviklingen sammenlignet med bevegelser i kontantstrømmen. Markedsverdien av fondet har løftet seg betydelig den siste tiden, i hovedsak som følge av økte aksjeverdier, men også fordi kronen har svekket seg.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Nominell avkastning er fratrukket forvaltningskostnader.

Kilder: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Fremover ventes det at statens netto kontantstrøm gradvis avtar og veksten i SPU flater ut, se figur 3.10.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Fremskrevet verdi på statens pensjonsfond utland og statens netto kontantstrøm, omregnet til faste priser basert på forventet utgiftsdeflator for statsbudsjettet. Statsbudsjettets utgiftsdeflator består av både lønns- og prisvekst, og ettersom det legges til grunn reallønnsvekst fremover er prisveksten på statsbudsjettet noe sterkere enn den generelle prisveksten i økonomien. Det tilsier at fondsverdien målt på denne måten etter hvert avtar, mens fondsverdien i faste priser basert på den generelle prisveksten i økonomien vil holde seg oppe. Se kapittel 7 for en nærmere omtale av referanseforløpet..

Kilde: Finansdepartementet.

Ved at finanspolitikken kan basere seg på overføringer fra SPU, som i henhold til handlingsregelen over tid skal tilsvare forventet realavkastning av fondet, kan staten finansiere sine utgifter med lavere skatteinngang enn det som ellers hadde vært nødvendig. Hvordan det påvirker det fremtidige inndekningsbehovet i finanspolitikken og handlingsrommet i statsbudsjettet er drøftet i kapittel 7.

3.4 Realkapital

Tilgang på realkapital er grunnleggende for at arbeidskraft og naturressurser skal kunne forvaltes effektivt og bidra til økonomisk vekst og velstand. Økt produksjon per sysselsatt kan oppnås ved økt kapitalbruk og mer effektiv bruk av eksisterende realkapital.

I beregningen av nasjonalformuen inngår realkapital som verdien av offentlig infrastruktur, boliger og bedrifters produksjonskapital (som fabrikker, maskiner og utstyr). Norge har bygget opp en betydelig realkapitalbeholdning. Verdien av den samlede realkapitalen er anslått til om lag 15 000 mrd. kroner, hvorav nær tre fjerdedeler er bolig, bygg og anlegg, se figur 3.11. For å opprettholde beholdningen av realkapital må det som et minimum gjennomføres investeringer som kompenserer for kapitalslit. I 2022 var brutto realinvesteringer om lag 1 125 mrd. kroner totalt for alle næringer, som mer enn oppveide for det anslåtte kapitalslitet på 825 mrd. kroner.11

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sammensetningen mellom de ulike kapitalartene holder seg nokså jevn over tid.12 Det skyldes blant annet at de største kategoriene av realkapitalen har lang levetid, men det er stor variasjon i levetiden på tvers av kategoriene.

Økende kapitalintensitet, men avtagende bidrag til verdiskaping

For å vurdere hvor viktig realkapitalen er for verdiskapingen i et land, beregnes ofte kapitalintensiteten, dvs. mengden realkapital per timeverk. I Norge er kapitalintensiteten relativt høy sammenlignet med andre land, og den har vokst markant over tid, som vist i figur 3.12. Dette betyr at mengden realkapital har vokst raskere enn antall arbeidstimer i økonomien, altså at arbeidstakere er blitt utstyrt med mer kapital over tid.13

Økt kapitalintensitet vil normalt gjøre arbeidskraften mer produktiv. Veksttakten i kapitalintensiteten har imidlertid variert, med utflatinger på 1990-tallet og i årene 2006–2008. Utflatingen på 1990-tallet kan ha sammenheng med omfattende reformer, herunder reformer av bedriftsbeskatningen, kraftmarkedet og redusert statlig støtte til lite lønnsom industri. For årene 2006–2008 kan trolig økningen i tilbudet av billig arbeidskraft fra EU-land forklare noe av utflatingen, som gjorde det mer lønnsomt for bedrifter å redusere mengden kapital per timeverk i produksjonen.14 Forskjellen i veksttakt mellom markedsrettede fastlandsnæringer og Fastlands-Norge skyldes at særlig kapitalbeholdningen i offentlig forvaltning og privatboliger har vokst relativt sett mye mer. Se kapittel 4 for mer om hvordan realkapital har bidratt til produktivitetsvekst i økonomien, og kapittel 5 for mer om utviklingen i de ulike driverne for økonomisk vekst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Klimaendringer og omstilling krever god forvaltning av realkapitalen

Klimaendringer og omstillingen til et lavutslippssamfunn vil påvirke utviklingen i realkapitalen. Som Klimarisikoutvalget har påpekt, er realkapital den delen av nasjonalformuen som i størst grad står overfor direkte, fysisk klimarisiko.15 Ekstremværhendelser vil kunne gi store skader på bygg og infrastruktur, mens flom og økt havnivå vil kunne medføre kostnader til å sanere eller flytte bygninger.

Det finnes ikke et samlet anslag på hvor omfattende naturskadene på realkapital er i Norge i dag. En indikator kan være forsikringsselskapenes erstatningsutbetalinger for skader på bygninger og innbo, som i perioden 2013–2022 beløp seg til over 30 mrd. kroner totalt, ikke medregnet skader på kjøretøy og infrastruktur.16 Ekstremværet «Hans» i 2023 er foreløpig anslått av Energidepartementet til å ha direkte kostnader på om lag 6,5 mrd. kroner, fordelt på private og offentlige forsikringsordninger, kommuner, offentlig infrastruktur, energianlegg og søknader om støtte til bistand fra NVE. Kostnader bæres av både private og det offentlige.

Investeringer i ny realkapital vil måtte tilpasses endrede klimaforhold, eksempelvis gjennom bruk av mer robuste byggematerialer, tilpasning i valg av utbyggingsområder, fuktsikring av bygg, skadeforebygging for skred og flom, og nye løsninger innenfor vann og avløp. Den eksisterende realkapitalen vil også kunne påvirkes av overgangsrisiko, altså at verdien av infrastruktur og bygg reduseres som følge av klimapolitikk.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kreve at investeringer i større grad vris mot løsninger som kan bidra til lavere utslipp for eksempel gjennom økt elektrifisering. Det vil derfor være behov for å øke investeringene i fornybar energiproduksjon, oppgraderinger av strømnettet og teknologier for å redusere utslipp fra for eksempel prosessindustrien. Samtidig kan endringer i transportsystemer og mobilitetsmønstre vri investeringene i offentlig infrastruktur. En vellykket omstilling til lavutslippssamfunnet vil dermed bero på høy kvalitet på planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter.17 Se også kapittel 5 for videre drøfting av det samlede investeringsnivået i Norge fremover.

Bedriftene i Norges Banks Regionalt nettverk rapporterer om høyere investeringsnivå som følge av klimarelaterte forhold: Over 40 pst. av bedriftene har økt investeringene de siste årene, og enda flere forventer en økning i tiden fremover.18

3.5 Arbeidskraft er den viktigste ressursen

Arbeidskraft er beregnet til å være den mest verdifulle ressursen i nasjonalformuen, se figur 3.1. Den norske arbeidslivsmodellen kjennetegnes av et velregulert arbeidsliv, høy tillit og samarbeid mellom partene i arbeidslivet, koordinerte lønnsoppgjør, høy kompetanse og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Norge har de siste 25 årene hatt høyere sysselsettingsandel og lavere arbeidsledighet enn de fleste andre industriland, og inntektene er jevnere fordelt mellom ulike grupper enn i mange andre land

Det vil være behov for å mobilisere mer arbeidskraft for å løse samfunnets oppgaver i fremtiden. Flere kommuner og næringer har allerede betydelige utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft, og utfordringene er særlig stor i distriktene. Knapphet på kompetent arbeidskraft ventes å bli vesentlig større fremover, i lys av at befolkningen eldes og behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke.

3.5.1 Arbeidsmarkedet per i dag

Høy yrkesdeltakelse, men relativt kort arbeidstid

Over 70 prosent av befolkningen i Norge i alderen 15 til 74 år er yrkesaktive, dvs. enten sysselsatte eller aktive arbeidssøkere, se figur 3.13. Yrkesdeltakelsen er blant de høyeste Europa, noe som særlig skyldes høy yrkesdeltakelse blant unge og eldre, i tillegg til høy yrkesdeltakelse blant kvinner. I den mest yrkesaktive delen av befolkningen, de mellom 25 og 54 år, er yrkesandelen mer lik det europeiske gjennomsnittet, men lavere enn hos våre nordiske naboer. Norge har en forholdsvis høy andel arbeidsuføre som mottar helserelaterte trygdeytelser.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen (AKU).

Antall utførte timeverk per sysselsatt i Norge er under gjennomsnittet i Europa, se figur 3.14. Det skyldes blant annet at Norge har høyt sykefravær, høy deltidsandel, lang foreldrepermisjonsordning og relativt kort normalarbeidsuke sammenlignet med andre land.

Forstørr bilde

Kilde: Eurostat, Nasjonalregnskap og Labor Force Survey.

Land med høy sysselsettingsandel har i gjennomsnitt lavere arbeidstid per sysselsatt enn land med lav sysselsettingsandel, som også er vist i figur 3.14. At deltidsandelene er høyere enn gjennomsnittet i Europa må derfor ses i sammenheng med den relativt høye yrkesdeltakelsen i Norge, særlig blant kvinner. Høy sysselsettingsandel og relativt lav arbeidstid per sysselsatt innebærer at utførte timeverk per innbygger er om lag som gjennomsnittet i Europa, se figur 3.15.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Siste tilgjengelige år for Sveits er 2022.

Kilde: Eurostat, Nasjonalregnskap.

Omstillingsdyktig og kompetent arbeidsstyrke

Arbeidsmarkedet er dynamisk, og om lag en tiendedel av alle jobber skiftes ut hvert år, se figur 3.16. Siden 2017 har det i gjennomsnitt årlig blitt skapt 320 000 jobber, mens 270 000 jobber har forsvunnet. Samtidig er det hele tiden bevegelse i arbeidsmarkedet fordi mange bytter jobb og nye personer kommer inn i arbeidslivet, mens andre forsvinner ut. Nyansettelser tilsvarer i overkant av én fjerdedel av jobbene i løpet av ett år, noe som er litt høyere enn antall avsluttede ansettelser. Mange skifter yrke når de mister jobben, men få arbeidsledige flytter seg geografisk for å få en ny jobb.19

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Antall arbeidsforhold og lønn.

Over tid har arbeidsstyrken vist seg tilpasningsdyktig til endringer i næringsstrukturen og nye utviklingstrekk. De siste tiårene har særlig andelen som jobber i helse- og omsorgstjenester steget kraftig, mens andelen som jobber i industrien har gått mye ned, se figur 3.17. Omstillingene i arbeidslivet har funnet sted samtidig som den samlede sysselsettingsandelen har økt, som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nasjonalregnskapet.

Andelen med høyere utdanning i Norge ligger over gjennomsnittet i OECD. Fremtidens kompetansenivå avhenger av kvaliteten på utdanningen barn og unge får i dag. PISA-undersøkelsen fra 2022 viser at 15 år gamle norske elever ligger rundt OECD-snittet både i lesing, matematikk og naturfag, men under nivåene i Sverige, Danmark og særlig Finland. Resultatene for OECD som helhet, og i enda større grad for Norge, er svekket de siste årene. PISA-resultatene viser at rundt 4 av 10 elever presterer på det laveste mestringsnivået på minst ett av fagområdene. Svake skoleprestasjoner kan øke risikoen for utenforskap fra utdanning og arbeid senere i livet.

Norge hadde i flere år også noe lavere gjennomføring av videregående opplæring enn gjennomsnittet i OECD, men det har bedret seg i de siste årene, slik at Norge nå er om lag på OECD-snittet. Gjennomføringen av yrkesfaglig opplæring har vært særlig lav, men har også bedret seg, og om lag 7 av 10 fullfører nå i løpet av seks år. Over tid har deltakelsen i arbeidslivet blant personer som ikke har fullført videregående opplæring falt. Det kan både tyde på økte krav til kompetanse i arbeidslivet, og at sammensetningen blant de som ikke har fullført videregående opplæring har endret seg over tid, i takt med at det har blitt mer vanlig å fullføre.

Mange står utenfor arbeidslivet og mottar helserelaterte ytelser

Selv om deltakelsen i arbeidslivet er høy sammenlinget med mange andre land, er om lag 30 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder uten arbeid, som vist i figur 3.13. I aldersgruppen 20–66 år er arbeidsuføre den klart største gruppen utenfor arbeidslivet. Arbeidsuføre mottar som regel enten arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Andelen mottakere av uføretrygd i Norge er blant de høyeste i Europa og høyere enn i andre nordiske land, se figur 3.18. Mens utviklingen i andelen mottakere av uføretrygd har vært stabil over tid i Norge, har den gått ned i Sverige, Danmark, Finland og Nederland.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: OECD.

I desember 2023 var det om lag 500 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) og/eller uføretrygd, tilsvarende om lag 14 pst. av befolkningen i alderen 18–66 år, se figur 3.19. Mens andelen mottakere av disse ytelsene har gått ned i de eldste aldersgruppene, har andelen yngre mottakere økt kraftig de siste 20 årene. Andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd i alderen 18 til 29 år har økt med 80 pst. siden 2000. Andelen unge som mottar sykepenger har derimot falt noe i samme periode. Økningen i unge uføre skyldes dels at flere 18- og 19-åringer med alvorlige medfødte lidelser og psykisk utviklingshemming får innvilget uføretrygd, men også økt forekomst av psykiske helseplager blant unge. Høyere kompetansekrav i arbeidslivet og regelverksendringer som har gjort det lettere å få innvilget AAP har trolig også bidratt denne utviklingen.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

3.5.2 Utviklingen i arbeidsstyrken fremover

Ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger vil veksten i befolkningen i alderen 20–66 år avta i årene frem mot 2030, og deretter falle frem mot 2060. Samtidig blir det flere eldre, se nærmere omtale av befolkningsutviklingen i kapittel 1. En reduksjon i andelen av befolkningen i arbeidsdyktig alder vil, alt annet likt, redusere andelen yrkesaktive. Dersom yrkesdeltakelse etter alder holdes konstant, innebærer befolkningsendringene isolert sett at antall yrkesaktive som andel av befolkningen faller fra 54 pst. i 2023 til 48 pst. i 2060, se rød stiplet linje i figur 3.20.

I fremskrivingen av arbeidsstyrken er det lagt til grunn at yrkesdeltakelsen blant eldre vil fortsette å øke, grunnet bedret helse og fordi pensjonsreformen gir sterke insentiver til å stå lenger i arbeid, se referanseforløpet i figur 3.20. Økt levealder innebærer at eldre må stå lenger i arbeid for å kompensere for levealdersjusteringen i pensjonssystemet. I beregningene er det forutsatt at gjenstående levealder for en 61-åring øker med fem år frem mot 2060. I referanseforløpet antas det at yrkesaktive eldre vil gradvis øke avgangsalderen med i underkant av tre år frem mot 2060, noe som innebærer at de kompenserer for om lag to tredjedeler av økningen i levealdersjusteringen. Om lag en tredjedel i hvert årskull ikke er i arbeid når de går av med pensjon, og kompenserer dermed ikke for levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid. Samlet innebærer dette at eldre i gjennomsnitt står to år lenger i jobb i referanseforløpet, slik at yrkesfrekvensen i aldersgruppen 62–74 år øker fra 32 pst. i 2022 til 44 pst. i 2060.20 For de øvrige aldersgruppene legges det til grunn uendrede yrkesfrekvenser. Effekten av at flere eldre står i arbeid er at det i referanseforløpet antas å være 113 000 flere yrkesaktive i 2060 enn dersom yrkesfrekvensen i de eldste aldersgruppene ble holdt konstant. Dette er likevel ikke tilstrekkelig til å unngå nedgang i antall yrkesaktive som andel av befolkningen som helhet, som anslås å falle med om lag fire prosentenheter.

Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger legger til grunn at andelen innvandrere i befolkningen vil øke. I fremskrivingene legges det til grunn at innvandrere fra landgruppe 321 vil ha en yrkesfrekvens som tilsvarer 75 pst. av øvrig befolkning, mens andre innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre vil ha lik yrkesfrekvens som befolkningen ellers.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Befolkningsfremskrivingene tar utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås hovedalternativ fra 2022. Det er justert for at det nå ventes flere ukrainske fordrevne enn lagt til grunn i hovedalternativet fra 2022.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Svak vekst i arbeidsstyrken i fremskrivingene medfører svak vekst i sysselsettingen. Knapphet på arbeidskraft kan medføre at økt bemanning i én sektor langt på vei vil måtte gå på bekostning av sysselsetting i andre sektorer, se drøfting i kapittel 5. Som følge av aldringen i befolkningen legges det i referanseforløpet til grunn et behov for en årlig vekst i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren på om lag 5 000 personer frem mot 2060, se figur 3.21. Samtidig innebærer fremskrivingene at samlet sysselsetting kun vil øke med vel 2 000 personer årlig. Til sammenligning økte antall sysselssatte med om lag 25 000 personer årlig fra 1970 til 2023.

Behovet for arbeidskraft i flere sektorer kan i større grad dekkes dersom arbeidstilbudet blir høyere enn lagt til grunn. Se nærmere drøfting av retningsvalg for å øke sysselsettingen i avsnitt 3.5.3, og se boks 3.2 for drøfting av hvordan endringer i forutsetningene om innvandring og fruktbarhet kan påvirke arbeidstilbudet. Arbeidskraft kan også frigjøres dersom økt produktivitetsvekst eller lavere vekst i standarden på velferdstjenester demper bemanningsbehovet i offentlig sektor. Se nærmere drøfting av konsekvenser for sysselsettingsbehovet ved økt produktivitetsvekst i offentlig forvaltning i kapittel 5. Effekten av teknologisk utvikling og automatisering på arbeidsmarkedet drøftes nærmere i boks 4.2.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Fremskrivingene av sysselsettingsvekst etter sektor er basert på en kravanalyse, der det legges til grunn vekst i offentlig forvaltning, inkludert helse- og omsorg, for å videreføre innholdet i offentlige tjenester og for å gi rom for en moderat standardvekst. Sysselsettingsveksten i petroleumsrelaterte næringer er basert på anslagene for gradvis redusert investeringsaktivitet, og etter hvert også redusert produksjon. Veksten i samlet sysselsetting er begrenset av veksten i arbeidsstyrken, samt tilgang av ikke-bosatte lønnstakere. Differansen mellom sysselsettingsveksten i offentlig forvaltning og petroleumsrelaterte næringer og samlet sysselsettingsvekst angir sysselsettingsveksten i øvrige næringer.

Kilde: Finansdepartementet.

Utsikter til særlig stor knapphet på arbeidskraft i distriktene

I 2022 var det for landet som helhet 3,6 sysselsatte personer per pensjonist (ikke-sysselsatt person) over 67 år. Dersom sysselsettingsandelen holdes konstant etter aldersgruppe, vil dette forholdstallet synke til 2,4 sysselsatte per pensjonist i 2040. Utviklingen vil kunne gi stor knapphet på arbeidskraft i hele landet, men vil gi særlig store utfordringer for lite sentrale kommuner som allerede i dag har en dårligere balanse mellom sysselsatte og pensjonister enn resten av landet, og har vanskeligheter med å få tak i kompetent arbeidskraft. De minst sentrale kommunene har i dag 2,5 sysselsatte per pensjonist, og med mindre yrkesdeltakelsen øker, vil det svekkes til 1,7 i 2040, se figur 3.22. Økt yrkesdeltakelse blant eldre vil bare delvis bidra til å bremse denne utviklingen.

Selv om andelen sysselsatte er høyest i de mest sentrale kommunene, er sysselsettingsandelen høyest i landets minst sentrale kommuner når det korrigeres for kommunenes alderssammensetning, og det er også en større andel uføre i de minst sentrale kommunene. Samlet sett kan det indikere at potensialet for økt sysselsetting er lavere i de minst sentrale kommunene enn i andre kommuner.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Sentralitet er målt etter avstand til arbeidsplasser og servicetilbud fra hjemmet. Eksempler på kommuner etter ulik sentralitet: Mest sentrale: Oslo og Bærum. Nest mest sentrale: Bergen og Stavanger. Over middels sentrale: Tromsø og Kristiansand. Middels sentrale: Eigersund og Alta. Nest minst sentrale: Stryn og Senja. Minst sentrale: Steigen og Aurland.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.5.3 Retningsvalg kan øke arbeidstilbudet

Referanseforløpet for utviklingen i arbeidsstyrken er en illustrasjon av hvordan utviklingen kan bli, og danner et utgangspunkt for drøfting av hvordan utviklingen kan påvirkes. Retningsvalg som bedrer insentiver og forutsetninger for deltakelse i arbeidsmarkedet, og legger til rette for at arbeidsgivere vil beholde og rekruttere personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, kan bidra til at de som av ulike årsaker i dag ikke deltar i arbeidsmarkedet kommer i arbeid og til økt arbeidsinnsats blant dem som allerede er i jobb. Nedenfor beskrives en rekke retningsvalg på områder der potensialet for økt arbeidstilbud kan være stort.

Figur 3.23 oppsummerer mulige virkninger på antall sysselsatte og årsverk ved full innfasing av retningsvalgene. Beregningene gir ikke anslag på virkningene av konkrete tiltak, men er regneeksempler som kan illustrere potensialet for økt arbeidsinnsats i ulike grupper. Det legges til grunn at det finnes tiltak som på sikt kan bidra til å realisere dette potensialet, men det vil på de fleste områder være behov for nærmere vurderinger og utredninger for å identifisere alle de konkrete tiltakene som kan bidra til dette. Potensialet som illustreres i figuren sier ikke noe om hvilke tiltak som vil være raskest og enklest å gjennomføre.

Beregningene kan tilsi at potensialet for å øke sysselsettingen og antall årsverk er størst dersom det iverksettes tiltak som reduserer antall personer som faller ut av arbeidslivet og går over til uføretrygd, noe som må ses i sammenheng med det høye antallet mottakere av helserelaterte ytelser. Dette gjør at selv små endringer i andelen som går over til helserelaterte ytelser eller går fra helserelaterte til arbeid får store utslag når de virker over flere år. Redusert overgang til langvarige helserelaterte ytelser innebærer både å rette inn tiltak mot personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, og mot personer som står i fare for aldri å komme inn. Tiltak som får flere uføre i arbeid kan også bidra til høyere sysselsetting, men potensialet her er vurdert å være betydelig lavere enn retningsvalg som forebygger uførhet.

Redusert deltidsbruk og høyere yrkesdeltakelse blant eldre og innvandrere har også potensielt betydelige effekter på arbeidsinnsatsen. Figuren viser effekten ved full innfasing, selv om effekten av de fleste retningsvalgene vil fases inn over flere år. Som sammenligningsgrunnlag viser figuren også den isolerte effekten på arbeidstilbudet dersom sykefraværet i Norge ble redusert til svensk nivå. Forutsetningene bak beregningene blir nærmere beskrevet under og i vedlegg 2.

Beskrivelsene i dette kapittelet er en del av grunnlaget for å illustrere isolerte virkninger ulike retningsvalg har på offentlige finanser, som drøftes i kapittel 7.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det legges til grunn at virkningene vil fases inn over tid og full effekt vil inntreffe på ulike tidspunkter. I retningsvalgene om redusert overgang til uføretrygd og flere uføre i arbeid legges det til grunn at virkningene vil fases inn over en 15–20 års periode. Høyere yrkesdeltakelse blant innvandrere og redusert ufrivillig deltid fases inn over 10 år. Økt gjennomføring av yrkesfag fases inn over 36 år, og får full effekt i 2060. Figuren viser virkningen gitt dagens befolkningssammensetning. Det justeres dermed ikke for endringer i befolkningen i løpet av innfasingsperioden som kan påvirke virkningsberegningene, som for eksempel at det kommer flere innvandrere i yrkesaktiv alder. Virkningsberegningene tar ikke hensyn til ev. samspillseffekter. For eksempel vil virkningen av retningsvalget om flere uføre i arbeid bli noe redusert dersom det innføres samtidig med retningsvalget som reduserer overgangen til uføretrygd.

Kilde: Finansdepartementet.

Retningsvalg 1: Høyere yrkesdeltakelse blant eldre

Utvikling i yrkesdeltakelsen blant eldre er særlig viktig for det samlede arbeidstilbudet. I fremskrivingen av arbeidsstyrken er det lagt til grunn at andelen yrkesaktive eldre fortsetter å øke, grunnet bedret helse og fordi pensjonsreformen gir sterke insentiver til å stå lenger i arbeid, som tidligere vist i referanseforløpet i figur 3.20. I beregningene er det forutsatt at eldre i gjennomsnitt står to år lenger i jobb. Dersom det antas at yrkesaktive eldre istedenfor øker arbeidstilbudet slik at de fullt ut kompenserer for levealdersjusteringen i alderspensjonen, vil eldre i gjennomsnitt stå tre år lenger i jobb. Da vil sysselsettingen frem mot 2060 øke med 1,8 pst. sammenlignet med referanseforløpet, tilsvarende 54 000 personer, se figur 3.23. Bedre helse, bedre tilrettelegging på arbeidsplassen og sterkere effekt av økonomiske insentiver i pensjonssystemet kan bidra til at eldre står lenger i jobb enn lagt til grunn i referanseforløpet.

Retningsvalg 2: Økt sysselsetting blant innvandrere

De siste 20 årene har innvandring gitt det største bidraget til sysselsettingsveksten, se figur 3.24. I årene etter EU-utvidelsen i 2004 og frem til oljeprisfallet i 2014 var det innvandring fra østlige EU-land som bidro mest til sysselsettingsveksten blant innvandrere, mens innvandrere fra Asia har bidratt mest til sysselsettingsveksten de siste ti årene. Siden tidlig på 2000-tallet er det også blitt langt flere lønnstakere som ikke er bosatt i Norge, typisk pendlere og personer som er i Norge på korttidskontrakter eller sesongarbeid. De fleste av disse kommer fra østlige EU-land. Antall ikke-bosatte lønnstakere falt kraftig under koronapandemien, og hadde ved utgangen av 2023 fortsatt ikke kommet tilbake på nivået før pandemien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Brudd i statistikken i 2015 gjør at tallene ikke er helt sammenlignbare over tid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Registerbasert sysselsetting blant innvandrere.

Nivået på nettoinnvandringen fremover er usikker, og kan påvirke andelen av befolkningen som er i arbeid. Om innvandringen bidrar til å redusere knappheten på arbeidskraft vil først og fremst avhenge av alderssammensetningen og yrkesdeltakelsen til innvandrerne som kommer, se boks 3.2.

Referanseforløpet er oppdatert med anslag for fordrevne fra Ukraina til og med 2024.22 De fleste ukrainske fordrevne i yrkesaktiv alder er kvinner, men andelen menn blant de ankomne har økt over tid. Det er usikkert hvor lenge de fordrevne vil bli værende i Norge, og om de kommer til å vende tilbake til Ukraina. Det er også usikkert om flere ukrainske menn etter hvert vil komme til Norge, blant annet gjennom familiegjenforening. På kort sikt vil flere fordrevne fra Ukraina bidra til å trekke ned andelen yrkesaktive, siden det erfaringsvis tar noen år før yrkesfrekvensen blant flyktninger kommer opp.

Sysselsettingen blant innvandrere er lavere enn i befolkningen ellers og varierer betydelig etter landbakgrunn, se figur 3.25.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Registerbasert sysselsetting blant innvandrere.

Det kan tas retningsvalg som kan gi økt sysselsetting blant innvandrergrupper med lave yrkesfrekvenser. Sterk etterspørsel etter arbeidskraft har bidratt til å øke sysselsettingsandelen til flere innvandrergrupper de siste årene, noe som kan indikere at det er betydelig potensial for økt arbeidsdeltakelse i denne gruppen. Dersom sysselsettingsandelen blant innvandrere fra landgruppe 3 hadde vært på linje med sysselsettingen i den øvrige befolkningen, ville det vært om lag 95 000 flere sysselsatte i 2023.23 Retningsvalg som bidrar til å øke kvalitet og gjennomføring av blant annet introduksjonsprogrammet, språkopplæring, arbeidsmarkedstiltak og ordinær utdanning vil kunne gjøre at flere i denne gruppen kommer i arbeid. Dersom yrkesdeltakelsen blant innvandrere fra landgruppe 3 øker fra 75 til 85 pst. av øvrig befolkning, vil det isolert sett kunne gi en økning på om lag 35 000 sysselsatte, se figur 3.23.

Retningsvalg 3a: Redusert overgang til uføretrygd

Sysselsettingsandelen til personer med helseproblemer var i 2022 om lag 33 pst. lavere enn for resten av befolkningen, og denne differansen er blant de høyeste i Europa. Mange i denne gruppen ønsker å arbeide, og i 2019 rapporterte i underkant av 1/3 av de ikke-sysselsatte med helseproblemer at de ønsket å komme i arbeid, tilsvarende om lag 100 000 personer.24 Nesten alle i denne gruppen mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd.

De fleste som får innvilget uføretrygd har mottatt andre helserelaterte ytelser i forkant, se figur 3.26, og de fleste av disse har stått utenfor arbeidslivet i flere år. Det er derfor viktig med innsats for å bedre arbeidsevnen tidlig i forløpet. Bedre medisinsk og arbeidsrettet oppfølging, kvalifiseringstiltak, tilrettelegging på arbeidsplassen og inntektssikringsordninger som stimulerer til arbeid kan bidra til økt deltakelse i arbeidslivet. Tiltak for å redusere risikoen og gjøre det mer lønnsomt for arbeidsgiver å ansette personer med helseproblemer kan også øke arbeidstilknytningen i denne gruppen. Innsats for bedre folkehelse og forebygging av sykdommer kan føre til at færre faller ut av arbeidslivet grunnet dårlig helse. Regjeringen har igangsatt en områdegjennomgang av helserelaterte ytelser, med formål om å identifisere tiltak som kan øke overgangen til arbeid blant de som mottar helserelaterte ytelser og de som står i fare for å bli langvarige mottakere av helserelaterte ytelser.

Forstørr bilde

¹ Status før overgang til arbeidsavklaringspenger er målt to måneder før overgang. Status etter avgang fra arbeidsavklaringspenger er målt seks måneder etter avgang. Status før overgang til uføretrygd for de som ikke kommer fra arbeidsavklaringspenger er målt to måneder før overgang.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Retningsvalget i figur 3.23 tar utgangspunkt i en situasjon der det er iverksatt tiltak som forebygger frafall fra arbeidslivet og reduserer overgangen til langvarige helserelaterte ytelser. Det legges til grunn at reduksjonen i overgangen til helserelaterte ytelser motsvares av en tilsvarende økning i sysselsettingen. Virkningsberegningene av dette retningsvalget er basert på antagelser om endringer på flere områder, som beskrives nærmere nedenfor.

Færre unge på helserelaterte ytelser

Siden unge kan ha en lang yrkeskarriere fremfor seg, vil det gi betydelige gevinster for den enkelte og samfunnet å redusere antallet unge som ikke er i arbeid. Mange unge som ikke kommer inn i arbeidslivet har sammensatte utfordringer, gjerne en kombinasjon av manglende kompetanse, sosiale problemer og ulike psykiske helseplager. Mange av disse får innvilget arbeidsavklaringspenger, selv om det ikke nødvendigvis er helseproblemer som er hovedårsaken til den nedsatte arbeidsevnen.25 Ifølge en studie fra Frisch-senteret får unge i alderen 18–30 år som er i gråsonen mellom helseproblemer og arbeidsledighet, lavere yrkesinntekt og økt risiko for å ende opp på varig uføretrygd dersom de får innvilget en helserelatert ytelse i stedet for å motta dagpenger eller økonomisk sosialhjelp.26

Om lag 80 pst. av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) under 35 år har ikke mottatt sykepenger, og har dermed i utgangspunktet svak tilknytning til arbeidslivet. Mange har mottatt sosialhjelp og har hatt aktivitetsplikt som kommunene har i oppgave å legge til rette for. Økt gjennomføring av videregående opplæring vil trolig bidra til å redusere antall unge som står utenfor utdanning og arbeid. I tillegg kan bedre oppfølging og bedre samarbeid mellom Nav, helsevesenet og utdanningssektoren bidra til at flere kommer i arbeid.

Retningsvalget i figur 3.23 tar utgangspunkt i en situasjon der det er iverksatt tiltak som bidrar til å redusere antall unge som går over til AAP. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger under 35 år, som ikke har rett på sykepenger, reduseres med 20 pst. Det vil på sikt kunne gi en økning på 15 000 sysselsatte.

Redusert sykefravær

Sykefraværet i Norge er høyere enn i andre europeiske land, uten at det kan forklares av alders- og kjønnssammensetningen av arbeidsstyrken, ulikt regelverk eller forhold i arbeidslivet som har dokumentert effekt på sykefraværet.27 Mens sykefraværet har falt i blant annet Sverige og Nederland, har sykefraværet vært på et stabilt høyt nivå i Norge de siste 20 årene. De siste årene har imidlertid sykefraværet i Norge økt igjen, og sykefraværet er nå betydelig høyere enn før pandemien, se figur 3.27.28 Potensialet for økt arbeidsinnsats gjennom redusert sykefravær er betydelig. Som figur 3.23 viser ville en reduksjon i sykefraværet til svensk nivå, alt annet likt, gitt 40 000 flere årsverk i 2023.

I IA-avtalen fra 2019 er det et mål om å redusere sykefraværet med 10 pst. fra årsgjennomsnittet i 2018 og redusere frafallet fra arbeidslivet. Reduksjon i sykefraværet, særlig langtidsfraværet, vil kunne redusere frafall fra arbeidslivet og overgang til arbeidsavklaringspenger (AAP), og senere til uføretrygd. Mellom 60 og 70 pst. av nye AAP-mottakere har mottatt sykepenger i forkant. Langvarig sykefravær er dermed ofte det første steget ut av arbeidslivet.

Retningsvalget i figur 3.23 tar derfor utgangspunkt i en situasjon der det er iverksatt tiltak som bidrar til å redusere i langtidsfraværet. Beregningsteknisk legges det til grunn at sykefravær med mer enn 3 måneders varighet reduseres med 20 pst., samtidig som antallet som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd også reduseres med 20 pst. Dette gir isolert sett en reduksjon i det samlede sykefraværet på om lag 10 pst. Redusert sykefravær vil øke antallet utførte timeverk. I tillegg er redusert overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger og senere til uføretrygd, med ovennevnte forutsetninger, beregnet til å kunne gi en økning på 55 000 sysselsatte på sikt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Eurostat, Labor Force Survey.

Høyere overgang fra arbeidsavklaringspenger til arbeid

De siste årene har om lag halvparten av de som har sluttet å være AAP-mottakere, gått over til uføretrygd, og kun ¼ av disse kombinerer uføretrygd med et arbeidsforhold. Bedre og raskere arbeidsrettet oppfølging av denne gruppen kan bidra til at flere går over i arbeid. Det kan for eksempel være gjennom mer målrettede arbeidsmarkedstiltak og bedre samarbeid mellom helsetjenesten, arbeidsgiver, utdanningssektoren og Nav. I retningsvalget i figur 3.23 er det tatt utgangspunkt i en situasjon der det er iverksatt tiltak som øker overgangen fra AAP til arbeid. Beregningsteknisk er det lagt til grunn en økning i andelen som går fra arbeidsavklaringspenger til arbeid med fem prosentenheter, mot en tilsvarende nedgang i andelen som går over til uføretrygd. Det er beregnet at dette på lang sikt isolert sett vil gi en økning på om lag 40 000 sysselsatte.

Oppsummert er beregningen av samlet virkning på sysselsettingen av å øke arbeidstilknytningen til de som står i fare for å falle ut av arbeidslivet og på sikt gå over til uføretrygd basert på følgende:

• Antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger under 35 år, som ikke har rett på sykepenger, reduseres med 20 pst. Det vil på sikt kunne gi en økning på 15 000 sysselsatte.

• Sykefravær med mer enn 3 måneders varighet reduseres med 20 pst., samtidig som antallet som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger også reduseres med 20 pst. Det er beregnet til å kunne gi en økning på 55 000 sysselsatte på sikt.

• Andelen som går fra arbeidsavklaringspenger til arbeid øker med fem prosentenheter, mot en tilsvarende nedgang i andelen som går over til uføretrygd. Det er beregnet at dette på lang sikt isolert sett vil gi en økning på om lag 40 000 sysselsatte.

Siden mange i denne gruppen trolig fortsatt vil ha helseutfordringer selv om de går over i arbeid, legges det til grunn at gjennomsnittlig stillingsprosent er 75 pst. av øvrige arbeidstakere. Med disse forutsetningene er retningsvalget på sikt beregnet til å kunne gi en økning på om lag 108 000 sysselsatte og om lag 90 000 årsverk, se figur 3.23. Til sammenligning var det 596 000 årsverk som gikk tapt i 2023 grunnet mottak av helserelaterte ytelser.

Retningsvalg 3b: Flere uføre i arbeid

Blant nye mottakere av uføretrygd er det kun 25 pst. som får innvilget en gradert ytelse. Sysselsettingsutvalget29 har pekt på at dette er lavere enn arbeidsevnen blant uføre samlet sett skulle tilsi, og at det trolig har sammenheng med få muligheter i arbeidsmarkedet for uføre som ikke allerede er i et arbeidsforhold. Utvalget pekte på at lav produktivitet i mange tilfeller ikke gjør det lønnsomt for arbeidsgivere å ansette uføre på ordinære lønnsvilkår, og mente at flere vil kunne komme i tilrettelagt arbeid dersom arbeidsgivers lønnskostnader ved å ansette denne gruppen blir lavere. Regjeringen vil fremover vurdere ulike tiltak som kan legge til rette for at flere kan kombinere trygd med deltakelse i arbeidslivet.

Retningsvalget tar utgangspunkt i en situasjon der det er innført tiltak som øker andelen uføre med et arbeidsforhold. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at denne andelen øker med ti prosentenheter. Siden dette er en gruppe som kan ha betydelige helseutfordringer er det lagt til grunn en gjennomsnittlig stillingsprosent på 30 pst. Med disse forutsetningene er retningsvalget beregnet til å gi en økning på 60 000 sysselsatte og om lag 18 000 årsverk på lang sikt, se figur 3.23. Dersom retningsvalget gjennomføres samtidig med retningsvalg som reduserer overgangen til uføretrygd vil effekten bli noe lavere.

Retningsvalg 4: Riktig kompetanse i befolkningen og økt gjennomføring av videregående opplæring

Fremover vil det gjennomsnittlige utdanningsnivået blant befolkningen i yrkesaktiv alder øke, ettersom høyere utdanning er mer utbredt blant yngre enn eldre generasjoner. Et høyere utdanningsnivå kan være nødvendig for å lette nødvendig omstilling i økonomien og opprettholde høy yrkesdeltakelse. Selv om yrkesdeltakelsen øker med utdanningsnivå, vil ikke nødvendigvis den samlede yrkesdeltakelsen øke ved at en større del av befolkningen har høyere utdanning, siden kompetansekravene i arbeidslivet også ventes å øke. Samtidig kan mistilpasninger i arbeidsmarkedet øke fremover. Statistisk sentralbyrås fremskrivinger av arbeidsstyrken og sysselsettingen etter utdanning tilsier blant annet at etterspørselen etter fagarbeidere og helsepersonell vil vokse klart mer enn yrkesaktive med denne kompetansen frem mot 2040.30 Se boks 3.5 for nærmere drøfting av behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren.

Både utdannings- og kompetansepolitikken er sentrale verktøy for å redusere mistilpasninger og gi bedre omstillingsdyktighet i arbeidsmarkedet. Utdanningspolitikken legger til rette for befolkningens kompetanse, gjennom barnehagen, skolesystemet og høyere utdanning. Kompetansepolitikken er rettet mot den voksne delen av befolkningen, og omfatter blant annet etter- og videreutdanning og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Antall studenter i høyere yrkesfaglig utdanning doblet seg fra 2016 til 2023, og gjennom fleksible utdanninger gir fagskolene mulighet for faglig påfyll og relevant utdanning til personer i arbeid. Etter- og videreutdanningsutvalget pekte på at personer som allerede har høy utdanning, i større grad deltar i videre opplæring enn dem med lav utdanning. Mange som står utenfor arbeidslivet, mangler relevant kompetanse og trenger bistand fra det offentlige for å komme i arbeid.

Å øke gjennomføringen av videregående opplæring, særlig yrkesfag, vil trolig bidra til økt arbeidstilbud og redusere mangelen på arbeidskraft med yrkesutdanning i fremtiden. Sysselsettingsandelen blant dem med grunnskole som høyeste utdanningsnivå, er om lag 25 prosentenheter lavere enn blant dem som har fullført yrkesfaglig opplæring, se figur 3.28. Samtidig er andelen mottakere av AAP og uføretrygd blant de med grunnskole som høyeste utdanning, dobbelt så høy som tilsvarende andel blant dem som har fullført videregående opplæring.

Frafall i videregående opplæring henger tett sammen med sosial bakgrunn og skoleprestasjoner i grunnskolen, og tidlig innsats kan derfor være viktig for å øke gjennomføring av videregående opplæring. Figur 3.23 illustrer mulig virkning av at flere fullfører yrkesfaglig opplæring. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at fullføringsgraden innen seks år øker med 10 prosentenheter, og blant disse øker sysselsettingsandelen varig med 15 prosentenheter. Mange i denne gruppen kan ha sammensatte utfordringer, og det legges dermed til grunn at gjennomsnittlig arbeidstid er 75 pst. av øvrige arbeidstakere. Med disse forutsetningene er sysselsettingen beregnet til å øke med 16 200 personer og årsverkene med om lag 10 700 på lang sikt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Tilknytning til arbeid, utdanning og velferdsordninger.

Retningsvalg 5: Tidligere start og fullføring av høyere utdanning

Studentene i Norge er blant de eldste i OECD, og om lag halvparten av nye studenter er 21 år eller eldre. Det skyldes blant annet at mange bruker tid på å forbedre karakterer fra videregående skole og samle alderspoeng og andre tilleggspoeng for å komme inn på ønsket studium. Mange studenter bruker også lang tid på å fullføre studiene, og bare om lag halvparten av de som påbegynner en bachelor- eller masterutdanning fullfører innen normert tid. Tidligere studiestart og raskere gjennomføring kan øke arbeidstilbudet. Det at unge i større grad arbeider med oppgaver de er utdannet til, kan også gi grunnlag for høyere produktivitet.

Figur 3.23 illustrerer mulig virkning av at studenter i gjennomsnitt fullfører utdanningen et halvt år tidligere. Beregningsteknisk legges det til grunn at i overkant av 90 pst. av studentene kommer i arbeid etter fullført utdanning. Beregningene tar hensyn til at mange studenter jobber både før de starter utdanningen sin, og under studiene. Samlet sett innebærer disse forutsetningene at antall sysselsatte øker med om lag 7 500 personer, mens antall årsverk øker med om lag 15 500.

Retningsvalg 6: Redusere ufrivillig deltid

I 2023 var det om lag 740 000 personer i alderen 15–74 år som arbeidet deltid, tilsvarende en fjerdedel av de sysselsatte. Blant disse er det nesten dobbelt så mange kvinner som menn. Dersom alle som jobbet deltid isteden hadde jobbet fulltid ville det gitt om lag 380 000 flere årsverk. De fleste som jobber deltid ønsker ikke eller har ikke mulighet til å jobbe fulltid, blant annet grunnet studier, helseproblemer og/eller familieforpliktelser. Ifølge arbeidskraftundersøkelsen (AKU) var det i 2023 om lag 100 000 av de deltidssysselsatte i alderen 15–74 år som arbeidet ufrivillig deltid, dvs. som ønsket økt arbeidstid. Økt heltid vil bidra til å redusere bemanningsutfordringene i helse- og omsorgssektoren, se boks 3.5. Retningsvalget i figur 3.23 tar utgangspunkt i en situasjon der det er iverksatt tiltak som legger til rette for at de som vil kan øke sin arbeidstid. Beregningsteknisk legges det til grunn at alle som jobber ufrivillig deltid i alderen 25–54 år går over til fulltidsarbeid, mens alle som jobber ufrivillig deltid i øvrige aldersgrupper får høyere stillingsprosent. Det er beregnet at dette vil gi om lag 38 000 flere årsverk, se figur 3.23.

Arbeidslinjen og kompetanse er sentralt for å øke yrkesdeltakelsen

Retningsvalgene illustrerer mulige gevinster av å få flere i arbeid, men inneholder ikke forslag om konkrete tiltak for hvordan potensialet for økt arbeidstilbud kan realiseres. For å få realisert den potensielle økningen i arbeidstilbudet som retningsvalgene illustrerer vil det være nødvendig å få mer ut av ressursene som brukes for å få flere i arbeid. Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til et høyt tilbud av arbeidskraft og til at etterspørselen etter arbeidskraft også rettes mot utsatte grupper i arbeidslivet. Arbeidsmarkedstiltak som bidrar til å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å skaffe seg eller beholde arbeid er en sentral del av arbeidsmarkedspolitikken. Regjeringen har gjennomført en områdegjennomgang med formål om mer effektiv og kunnskapsbasert bruk av arbeidsmarkedstiltak slik at flere får en raskere og mer stabil tilknytning til arbeidslivet. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere vurdering av hvordan arbeidsmarkedspolitikken kan bidra til økt sysselsetting i arbeidsmarkedsmeldingen som legges frem høsten 2024.

Personer med lav formell kompetanse er overrepresentert blant de som står utenfor arbeidslivet. Sammen med utdannings- og kompetansepolitikken kan arbeidsmarkedspolitikken bidra til at flere får den kompetansen det er behov for i arbeidslivet. En viktig byggesten i arbeidsmarkedspolitikken er inntektssikring til personer som ikke kan forsørge seg selv grunnet arbeidsledighet eller nedsatt arbeidsevne. For å understøtte arbeidslinjen må inntektssikringsordningene utformes slik at det lønner seg komme i arbeid. Dagens system er utformet slik at det i hovedsak lønner seg å være i arbeid fremfor å motta trygd, særlig i et livsløpsperspektiv. Til tross for dette kan samspillet mellom skattesystemet, inntektssikringsordninger og ulike behovsprøvde ordninger innebære at det for enkelte kan være liten eller ingen økonomisk gevinst i å arbeide, særlig på kort sikt, se boks 3.4.

Boks 3.2 Konsekvenser for sysselsettingen av høyere innvandring og økt fruktbarhet

I referanseforløpet i denne meldingen anslås det svært lav vekst i sysselsettingen frem mot 2060. Dette skyldes i hovedsak at veksten i antall personer i yrkesaktiv alder ventes å stanse opp, i tråd med Statistisk sentralbyrås (SSBs) befolkningsfremskrivinger fra 2022. Forutsetningene bak befolkningsfremskrivinger er imidlertid usikre, og det gjelder særlig forutsetningene om innvandring og fruktbarhet.

I SSBs hovedalternativ i befolkningsfremskrivingene anslås en årlig nettoinnvandring på i overkant av 10 000 personer. De siste 20 årene har årlig netto innflytting vært i overkant av 30 000. Redusert omfang av brutto og netto innflyttinger knyttes i befolkningsfremskrivingene dels til normalisering av forskjeller i arbeidsledighet og inntektsforskjeller mellom land og dels til lavere befolkningsvekst og endret alderssammensetning av befolkningen i utlandet.

Referanseforløpet i meldingen legger til grunn en tilstrømming av fordrevne fra Ukraina på 95 000 personer over perioden 2022–2025 sett under ett. For årene 2023–2025 er dette en økning på 55 000 personer sammenlignet med SSBs befolkningsfremskrivinger fra 2022.

Økt innvandring vil isolert sett bidra til å redusere knappheten på arbeidskraft fremover. Dersom man fra 2025 legger til grunn årlig netto innvandring i tråd med «høy innvandringsscenarioet» til SSB, vil netto innvandring øke med 10–15 000 personer, som vil øke sysselsettingen i 2060 med 9,2 pst. sammenlignet med referanseforløpet. Det øker gjennomsnittlig årlig sysselsettingsvekst fra vel 2 000 personer til 10 000 personer i perioden 2025 til 2060, se figur 3.29. Høyere innvandring bidrar også til økt etterspørsel etter arbeidskraft, og andelen yrkesaktive i befolkningen endres marginalt sammenlignet med referanseforløpet, se figur 3.30.

I hovedalternativet til SSB, legges det til grunn at fruktbarheten vil øke fra 1,4 barn per kvinne i 2023 til 1,7 barn per kvinne på lang sikt. Det er om lag på samme nivå som gjennomsnittet siden 2010. I SSBs alternativ for høy fruktbarhet øker fruktbarheten til 1,9 barn per kvinne, noe som er på samme nivå som gjennomsnittet fra 1990 til 2010.

Sammenlignet med referanseforløpet i meldingen innebærer økt fruktbarhet en lavere andel yrkesaktive i befolkningen i 2060, se figur 3.30. Selv om antall eldre per yrkesaktiv går ned i dette scenarioet, vil dette mer enn motsvares av økningen i antall barn per yrkesaktiv. Konsekvensene for inndekningsbehovet i 2060 er imidlertid beskjedne siden eldre i gjennomsnitt har langt større behov for offentlige tjenester og overføringer enn barn.

De siste femten årene har fruktbarhetstallet falt fra nær 2 til 1,4 barn per kvinne. Skulle de lave fødselstallene holde seg, ville andelen yrkesaktive i befolkningen i 2060 bli høyere enn i referanseforløpet, se figur 3.30. Dette ville imidlertid innebære en betydelig befolkningsnedgang på sikt, og vil kunne føre til at Norges befolkning i 2100 blir 400 000 personer mindre enn i dag.

I kapittel 7 illustrerer boks 7.5 konsekvenser for offentlige finanser av høyere innvandring.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Boks 3.3 Regionale befolkningsfremskrivinger

De siste ti årene har befolkningen i Norge økt med 10 pst. Befolkningsveksten har imidlertid vært ujevnt fordelt mellom kommuner og fylker. I de minst sentrale kommunene har det vært en befolkningsnedgang i denne perioden, og i Troms og Finnmark har befolkningsveksten vært betydelig lavere enn i resten av landet. I sum er det flere som har flyttet bort enn som har flyttet til disse kommunene og fylkene, se figur 3.31. Troms og Finnmark har også lavere fødselsoverskudd enn resten av landet, og i de minst sentrale kommunene har det vært flere som dør enn antallet som fødes. Nettoinnvandring bidrar til befolkningsvekst for landet som helhet, og bidraget fra nettoinnvandringen er større i Troms og Finnmark og i de minst sentrale kommunene enn i resten av landet.

I Statistisk sentralbyrås hovedalternativ for regionale befolkningsfremskrivinger ventes disse utviklingstrekkene å fortsette, se figur 3.32. Befolkningsvekst i Troms og Finnmark fremskrives langt svakere enn i resten av landet, og i de minst sentrale kommunene ventes fortsatt befolkningsnedgang. Årsaken er først og fremst fortsatt netto innenlandsk fraflytting fra disse kommunene og fylkene. Uten denne fraflyttingen (dvs. at flytting mellom kommuner og fylker i sum gikk i null,) ville befolkningsveksten i Troms og Finnmark vært høyere enn landsgjennomsnittet. De minst sentrale kommunene ville da også hatt en moderat befolkningsvekst frem mot 2050, dog betydelig lavere enn for landet som helhet. Den alternative fremskrivingen uten netto fraflytting er en forenklet beregning, som ikke hensyntar eventuelle mulige virkninger på fødselsoverskuddet og nettoinnvandringen.

Analysene i denne boksen er basert på SSBs regionale befolkningsfremskrivinger fra 2022. I tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark var det i 2023 en betydelig befolkningsvekst etter flere år med befolkningsnedgang. SSB kom med nye regionale befolkningsfremskrivinger i juni 2024, hvor det fremskrives fortsatt høy innvandring de nærmeste årene. Det bidrar relativt mer til befolkningsvekst i distriktene enn i sentrale strøk, og demper sentraliseringen noe, spesielt på kort sikt.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Flyttinger.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Statistisk sentralbyrås fylkesvise befolkningsfremskrivinger fra 2022 gjaldt kun for fylkene som fantes i perioden 2020–2023.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Regionale befolkningsframskrivinger.

Boks 3.4 Skatt, trygd og behovsprøvde ordninger påvirker arbeidsinsentivene

Insentivene til arbeid påvirkes både av skatt og trygde- og støtteordninger. I skattereglene har marginalskatten på arbeidsinntekt størst betydning (prosent skatt på neste tjente krone). Samtidig mottar mange i yrkesaktiv alder en trygdeytelse fra folketrygden, for eksempel uføretrygd. Noen ordninger er behovsprøvd mot inntekt og eventuelt formue, blant annet bostøtte og moderasjonsordninger for barnehage.

Utforming av trygde- og støtteordninger gir flere avveininger. Å behovsprøve ordninger kan være kostnadseffektivt. Det gir rom for et høyere støttenivå for dem som trenger det mest, innenfor en gitt kostnadsramme. Samtidig virker behovsprøving på samme måte som en ekstra skatt på arbeidsinntekt, noe som svekker den faktiske kostnadseffektiviteten hvis det fører til redusert arbeidstilbud.

Effektiv marginalskatt uttrykker hvor stor del av inntekten som samlet faller bort gjennom økt skatt og redusert trygd/støtte dersom man får økt arbeidsinntekt. Eksempelvis kan lønn på 100 kroner føre til at trygden blir redusert med 66 kroner, og av den gjenværende inntektsøkningen på 34 kroner betaler man 11 kroner i skatt. Da sitter man igjen med 23 av 100 kroner, slik at den effektive marginalskatten blir 77 pst. Høye effektive marginalskattesatser gjør at det blir lite lønnsomt å arbeide, særlig på kort sikt. Det kan skape en fattigdomsfelle det er vanskelig å komme ut av, selv om det på lengre sikt som regel er lønnsomt å arbeide.

Figur 3.33 illustrerer effektiv marginalskatt på lønn med regler per 1. januar 2024. Hvilke ordninger som er relevante, varierer mellom personer. De fleste lønnstakere trenger bare å forholde seg til marginalskatten på lønn. Samtidig mottok i gjennomsnitt om lag 540 000 personer i yrkesaktiv alder enten uføretrygd, arbeidsavklaringspenger eller dagpenger i 2022, mens nærmere 50 000 personer hadde økonomisk sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. I 2023 mottok også 152 000 husstander bostøtte i løpet av året.

For å belyse mulig samlet virkning av flere ordninger, illustrerer figuren den effektive marginalskatten for en enslig ufør med to små barn når ulike ordninger «stables» oppå hverandre. Som nevnt vil de fleste ikke omfattes av alle ordningene, og da er ikke alle linjene i figuren relevante. Eksempelvis vil ikke behovsprøvd barnehagepris og barnetillegg være relevante for en ufør uten barn, men de andre ordningene i figuren vil virke på lignende måte.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ For bostøtten er det lagt til grunn at familien bor i Oslo. Gjennomsnittlig grunnbeløp for 2024 er anslått til 122 200 kroner, jf. Nasjonalbudsjettet 2024.

Kilde: Finansdepartementet.

Den mørkeblå linjen i figuren viser marginalskatten på lønnsinntekt, som i hovedsak øker med inntekt. Høyeste marginalskatt er om lag 34 pst. (trinnskattens trinn 2). Barnetrygden er universell og skattefri, og marginalskatten er derfor den samme inkludert barnetrygd.

Effektiv marginalskatt påvirkes derimot av uføretrygd, se den røde linjen i figuren. Nivået på trygden gjør at lønn skattlegges i trinn 2 fra første krone lønnsinntekt, det vil si med om lag 34 pst. Videre avkortes trygden ved lønn over et fribeløp. Da blir samlet effektiv marginalskatt om lag 77,5 pst. når uføretrygden utgjør 66 pst. av tidligere inntekt. Arbeidsavklaringspenger og dagpenger har lignende avkortingsregler, men kan i motsetning til uføretrygd kun mottas i en tidsbegrenset periode.

I motsetning til andre folketrygdytelser, som har et universelt barnetillegg, gis det et større, behovsprøvd barnetillegg til uføretrygd. Det bidrar til å trekke samlet effektiv marginalskatt opp til om lag 89 pst. ved høyere inntekt, se den grå linja. Dersom barna lever sammen med to foreldre, behovsprøves barnetillegget mot begge foreldrenes inntekt, også når bare den ene forelderen er ufør. Det behovsprøvde barnetillegget kan dermed påvirke den effektive marginalskatten for begge foreldrene.

Det er forutsatt at begge barna har heltidsplass i barnehage. Behovsprøvde ordninger (pris og gratis kjernetid) gir økt effektiv marginalskatt, som motvirkes noe av foreldrefradraget i inntektsskatten (fradrag for utgifter til barnepass). Den maksimale nettoøkningen blir 4,4 prosentenheter, se den gule linjen.

Bostøtte (støtte til boutgifter) kan gis utover en egenandel som øker med inntekt. I eksempelet øker samlet effektiv marginalskatt med om lag 35 prosentenheter ved lav lønnsinntekt, og drøyt 10 prosentenheter ved noe høyere lønnsinntekt, se den lyseblå linjen. Ved et visst inntektsnivå faller bostøtten bort. Merk at disse beregningene gjelder de midlertidige reglene som fortsatt gjaldt per 1. januar 2024. Med ordinære regler er inntekten i eksempelet høyere enn inntektstaket for bostøtte. Det illustrerer at de gunstigere, midlertidige reglene for bostøtte svekket arbeidsinsentivene.

Samlet medfører folketrygden og de behovsprøvde ordningene i eksempelet at den samlede effektive marginalskatten på lønn i hovedsak blir mellom 70 og 90 pst.

Andre ordninger kan komme i tillegg, for eksempel tjenestepensjon, private forsikringsordninger, økonomisk stønad (sosialhjelp) og ulike kommunale ordninger. Gratis kjernetid i barnehage faller bort ved høyere inntekt. For enslige forsørgere kan også barnebidrag og behovsprøvd bidragsforskott være særlig relevant, men er ikke medregnet.