5 Langsiktige utsikter for norsk økonomi

Fortsatt velstandsutvikling krever god konkurranseevne

For å drøfte langsiktige utfordringer og illustrere omstillingsbehovet i norsk økonomi, legger dette kapittelet frem et referanseforløp for den økonomiske utviklingen frem mot 2060. Forløpet bygger på antakelser om sentrale utviklingstrekk for økonomien, omtalt i kapittel 2–4.

De siste 50 årene har norsk økonomi vokst betydelig. Det har gitt et høyt velstandsnivå. Verdiskapingen per innbygger har tredoblet seg siden 1970, og husholdningenes levestandard er kraftig forbedret. Velstandsøkningen kan i stor grad forklares med mer effektiv ressursbruk. Mer kapital bak hver time med arbeid og en betydelig økning i yrkesdeltakelsen blant kvinner har bidratt til å øke produksjonen av varer og tjenester. Utvinning av petroleum har gitt store vekstimpulser til økonomien, særlig siden årtusenskiftet.

Referanseforløpet for norsk økonomi tilsier moderat vekst i verdiskapingen frem mot 2060 sammenlignet med de siste 50 årene. Velstandsnivået ventes fortsatt å være høyt. Ifølge befolkningsfremskrivingene vil antall personer i yrkesaktiv alder holde seg om lag på dagens nivå frem mot 2060, samtidig som andelen eldre blir markert større. Når antall personer i yrkesaktiv alder ikke lenger vokser, er det forbedringer i produktivitet og økt deltakelse i arbeidslivet som må drive veksten i verdiskapingen og sikre god konkurranseevne fremover.

For å drøfte hva som skal til for å opprettholde velferdsmodellen, legges det til grunn at det vil være tilstrekkelig arbeidskraft til å drifte velferdsstaten i fremtiden. Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester og knapphet på arbeidskraft vil gi endringer i arbeidsmarkedet og behov for at ressursene brukes mer effektivt.

En voksende verdensbefolkning og økende materiell levestandard har ført til utslipp av klimagasser, forurensning og press på klodens natur. I likhet med resten av verden skal Norge omstilles til et lavutslippssamfunn. Anslagene for økonomisk vekst og produktivitet i referanseforløpet for norsk økonomi har som forutsetning at verden lykkes med å begrense oppvarmingen, i tråd med det langsiktige temperaturmålet i Parisavtalen. Forutsetninger for at velstandsutviklingen skal kunne fortsette er globalt samarbeid, effektiv virkemiddelbruk og at nye produksjonsmetoder og teknologier utvikles og tas i bruk. Det antas i referanseforløpet for norsk økonomi at raske og betydelige reduksjoner i globale utslipp vil sette fart på utviklingen av ny utslippsfri teknologi som kan tas i bruk også i Norge. Dersom verdens land ikke forsterker klimapolitikken, vil ikke teknologiutviklingen gå like raskt. Da vil det bli krevende å få ned utslippene, også i Norge. Verden vil da heller ikke lykkes med å begrense oppvarmingen i tråd med temperaturmålet, med de påfølgende negative konskvensene det vil ha.

Det presenteres to forløp for norske utslipp. Begge bygger på samme forutsetninger for norsk økonomi som referanseforløpet, men med ulike antagelser om tempo for og omfang av den globale klimaomstillingen. Forløpene illustrerer hvor tett utvikling i norske utslipp av klimagasser er knyttet til hva som skjer i resten av verden.

I avsnitt 5.1 presenteres referanseforløpet for norsk økonomi frem mot 2060. I avsnitt i 5.2 drøftes behovet for omstilling av arbeidsmarkedet, overgangen til lavutslippssamfunnet og mulige målkonflikter i klima- og miljøpolitikken.

5.1 Vekstutsiktene frem mot 2060

Veksten frem mot 2060 må komme fra mer effektiv ressursbruk

På lang sikt bestemmes verdiskapingen av den samlede arbeidsinnsatsen, hvor store ressurser som miljømessig bærekraftig kan tas i bruk, og hvor effektivt disse ressursene blir utnyttet i produksjonen av varer og tjenester.

Arbeidsproduktiviteten, som måler hvor mye verdiskaping man får igjen for hver arbeidstime, kan øke ved mer eller bedre bruk av de andre innsatsfaktorene i produksjonen. Teknologisk fremgang, økt kompetanse og endret organisering og lokalisering av produksjonen kan gi høyere produksjon for en gitt arbeidsinnsats. I referanseforløpet i meldingen legges det til grunn at den lave produktivitetsveksten de siste 15 årene vil fortsette, se tabell 5.1 og omtale i kapittel 4. Det innebærer en produktivitetsvekst for Fastlands-Norge på 0,9 pst. per år frem mot 2060, med vekst på 1,0 pst. i markedsrettede næringer i Fastlands-Norge og 0,6 pst. i offentlig sektor.

Befolkningsfremskrivingene tilsier at andelen av befolkningen som vil være i yrkesaktiv alder vil avta frem mot 2060. Det legges til grunn at eldre står lenger i arbeid enn før, som følge av bedre helse og fordi pensjonsreformen gir sterkere insentiver til å jobbe lenger. Fortsatt vekst i yrkesdeltakelsen blant eldre vil være i tråd med utviklingen de siste 30 årene. Sysselsettingsutvalget pekte på at bedre helse og høyere utdanningsnivå har bidratt til at yrkesdeltakelsen blant eldre har tatt seg opp siden slutten av 1990-tallet. Videre ble det pekt på at også pensjonsreformen, som åpnet for å kombinere pensjon og jobb uten avkorting av pensjonen og med nøytrale uttaksregler, bidrar positivt. Selv med antakelsen om økt yrkesdeltakelse blant eldre, avtar yrkesdeltakelsen i referanseforløpet frem mot 2060, se kapittel 3.

I referanseforløpet er det lagt til grunn at beholdningen av realkapital i norsk økonomi fortsetter å øke frem mot 2060, men i lavere takt enn gjennomsnittet for de siste ti årene. Basert på forutsetningen om at produksjonen av petroleum på norsk sokkel vil avta fremover, vil realkapitalbeholdningen i petroleumsvirksomheten gå ned. Samtidig antas høy vekst i næringer som bruker mye realkapital, å bidra til at produksjonen i fastlandsøkonomien sett under ett blir mer kapitalintensiv frem mot 2060. Det innebærer mer kapital per arbeider, se tabell 5.1. Antakelsen om utviklingen i kapitalbeholdningen er usikker. Det kan tenkes at nye måter å løse arbeidsoppgaver på, eksempelvis basert på økt automatisering, digitalisering og robotisering, vil kunne dempe behovet for personell mer enn ventet i sektorer som tradisjonelt har benyttet en stor andel arbeidskraft. En slik utvikling vil tilsi mer kapital per arbeider enn referanseforløpet i denne meldingen er basert på.

Utviklingen i referanseforløpet innebærer at BNP per innbygger i gjennomsnitt vokser med 0,5 pst. i året frem mot 2060, se rød linje i figur 5.1 og tabell 5.1. Det er høyere enn i årene 2008–2019, da den gjennomsnittlige årsveksten var 0,1 pst., men lavere enn i tiårsperioden før finanskrisen, da den gjennomsnittlige årsveksten var 1,7 pst.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

At veksten ventes å bli lavere fremover enn den har vært de siste 50 årene, skyldes dels at arbeidsstyrken krymper, men først og fremst antagelsen om vedvarende lav vekst i arbeidsproduktivitet. Svak produktivitetsutvikling internasjonalt påvirker norske næringer, som har vært gode til å ta i bruk teknologiske løsninger fra utlandet. Videre kan tilpasninger til klimaendringer og overgangen til et lavutslippssamfunn for en periode gjøre at produksjonsutstyr ikke utnyttes i samsvar med sin levetid og at det er behov for å flytte og omskolere arbeidskraft. Å vri investeringer og forbruk i mer bærekraftig retning vil dempe de negative effektene av klimaendringene, samtidig som det vil kunne bidra til lavere produktivitetsvekst i en overgangsperiode.

Figur 5.2 illustrerer betydningen av produktivitetsvekst for den økonomiske utviklingen ved hjelp av noen regneeksempler. Dersom det antas at veksten i arbeidsproduktiviteten blir som i perioden 1998–2007, vil BNP for Fastlands-Norge per innbygger bli anslagsvis drøyt 65 pst. høyere i 2060 enn i referanseforløpet. Regneeksemplet forutsetter at alle andre forutsetninger enn veksten i arbeidsproduktivitet, herunder arbeidsinnsatsen, utvikler seg i tråd med referanseforløpet. Høyere arbeidsproduktivitet er et middel for å oppnå økt materiell velstand, men er ikke et overordnet mål. For eksempel vil arbeidsproduktiviteten øke dersom de minst produktive arbeiderne faller ut av arbeidslivet, men en slik utvikling vil redusere samlet verdiskaping per innbygger og innebære mindre effektiv bruk av arbeidsressursene i samfunnet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utsikter til lavere vekst i velstanden, men fortsatt god konkurranseevne

Den samlede verdien av inntektene som tilfaller innbyggere i Norge, måles ved landets disponible realinntekt. Den viser hvor mye landet kan bruke til konsum og sparing og er et mål på velstand. Den disponible inntekten består både av netto verdiskaping innenfor landets grenser og nettoinntekter fra utlandet. Den påvirkes av handel med utlandet og prisutviklingen på import og eksport, det såkalte bytteforholdet.1 Siden årtusenskiftet har høy etterspørsel etter råvarer fra Kina og andre fremvoksende økonomier bidratt til å løfte prisene på mange av varene som Norge eksporterer. Samtidig har prisene på mange av varene Norge importerer gått ned, både som følge av mer effektiv produksjon av disse varene og fordi importen er vridd mot land med lavere kostnadsnivå. Denne bedringen i bytteforholdet overfor utlandet, som særlig skyldes høye petroleumspriser, har bidratt til at velstandsveksten for Norges innbyggere har vært større enn veksten i BNP de siste 25 årene. Se boks 5.1 for nærmere omtale av hvordan utviklingen i økonomisk velstand måles.

I referanseforløpet for norsk økonomi anslås disponibel realinntekt per innbygger å vokse med i gjennomsnitt 0,1 pst. i året frem mot 2060, se figur 5.1 og tabell 5.1.2 Til sammenligning var den gjennomsnittlige årsveksten i disponibel realinntekt per innbygger 2,1 pst. i perioden 1971–2019. At veksten i disponibel realinntekt ventes å bli lavere enn veksten i BNP, skyldes i hovedsak at prisene på Norges viktigste eksportvarer, olje og gass, ventes å falle fremover. Norge vil likevel fortsette å motta betydelige inntekter fra utlandet, hovedsakelig i form av formuesinntekter fra Statens pensjonsfond utland (SPU). Utviklingen i finansformuen i SPU har betydning for hva Norge kan disponere til konsum og sparing. Disse inntektene ventes å trekke opp den disponible realinntekten fremover, men ikke nok til å motvirke den dempende effekten av lavere olje- og gasspriser. Inntektene fra SPU tilfaller staten, men bidrar til høyere velstand i husholdningene, ettersom overføringer fra fondet dekker underskudd i statsbudsjettene og er med på å finansiere de norske velferdsordningene.

Vekstregnskapet i tabell 5.1 viser at referanseforløpet i denne meldingen innebærer svakere utvikling i norsk økonomi fremover enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2021. Det skyldes i hovedsak at forutsetningen om produktivitetsvekst er justert ned til nærmere den gjennomsnittlige årsveksten for de siste 10–20 årene. Til tross for den relativt moderate veksten tilsier referanseforløpet at BNP per innbygger vil være rundt 20 pst. høyere i 2060 enn i dag.

En viktig forutsetning for det høye velstandsnivået i Norge er deltakelse i den internasjonale arbeidsdelingen. Import fra utlandet øker det produktivitetsfremmende konkurransetrykket i norsk næringsliv og gir bedrifter og husholdninger tilgang på flere varer og tjenester. Økonomisk samkvem med utlandet øker produktiviteten gjennom overføringer av ny kunnskap og teknologi. Eksport gir også produktivitetsgevinster som følge av at næringslivet kan rette produksjonen mot et større marked og konsentrere sin virksomhet rundt de varene og tjenestene de kan produsere mest effektivt. Videre gir eksport valutainntekter som kan brukes til å finansiere import. Valutainntekter kan også komme fra finansinntekter og stønader fra utlandet. Norge mottar løpende valutainntekter i form av avkastning på finansielle plasseringer i utenlandske kapitalmarkeder gjennom SPU.

Konkurranseevnen til et land avhenger av balanse i utenriksøkonomien over tid, full og effektiv ressursutnyttelse og god fordeling, se boks 5.2. I Norge gir lønnsdannelsen og det finanspolitiske rammeverket viktige bidrag til å opprettholde konkurranseevnen.

Det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen, som legger til rette for at lønnsveksten i økonomien skal tilpasses det internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid. Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først, og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Frontfagsmodellen bidrar til reallønnsfleksibilitet som demper negative utslag i arbeidsmarkedet når økonomien utsettes for forstyrrelser. Internasjonale sammenligninger viser at land med koordinert lønnsdannelse har høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn land uten slik koordinering.

Det finanspolitiske rammeverket sikrer at inntektene fra petroleumsproduksjonen på sokkelen blir faset gradvis inn i norsk økonomi. Erfaringer fra andre land viser at for stor bruk av inntekter fra en ikke-fornybar naturressurs kan føre til tap av konkurranseevne og nedleggelse av arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. I lov om Statens pensjonsfond fremgår det at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal tilføres SPU, og at midlene i fondet bare kan overføres til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Siden 2001 har handlingsregelen vært styrende for uttak fra fondet. Retningslinjen tilsier at bruken av fondsmidler over tid skal følge den forventede realavkastningen av SPU. Samtidig skal det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Mer verdiskaping gjør det mulig å øke velferden og velstanden i samfunnet, men økonomisk vekst alene gir ikke nødvendigvis økt levestandard eller høyere velferd for alle. Gevinstene fra økt verdiskaping må omfordeles om de skal komme alle til gode. Velstandsøkningen i verden de siste 75 årene har dessuten vært ledsaget av et høyt forbruk av fossil energi, en ikke-fornybar ressurs som ved forbrenning gir utslipp av klimagasser. Økonomisk vekst som forringer naturmiljøet, klimaet eller livsgrunnlaget på en måte som ikke er bærekraftig, vil ikke øke samfunnets velferd på lang sikt. En politikk som tar vare på miljøet og reduserer klimaendringer, er viktig for å trygge velferden.

5.2 Omstilling

Bærekraftig økonomisk vekst krever omstillingsevne. I referanseforløpet forutsettes arbeidskraften å omstille seg slik at det vil være tilstrekkelig arbeidskraft til å drifte velferdsstaten. Utfordringer for omstillingen i arbeidsmarkedet og mulige begrensninger i tilgangen på arbeidskraft drøftes i avsnitt 5.2.1.

Meldingen legger til grunn at verden og Norge lykkes med klimaomstilling. Dette drøftes i avsnitt 5.2.2 og er illustrert med to ulike baner for norske utslipp. Mulighetene for omstilling vil avhenge av en rekke forhold, som evnen til å ta i bruk ny teknologi. Begrensninger i tilgang på kraft, areal eller andre naturressurser kan bidra til målkonflikter mellom det grønne skiftet og bevaring av natur. Dette drøftes i avsnitt 5.2.3.

Klimautvalget 2050 utredet veivalg Norge står overfor for å nå målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050, se boks 5.3.

5.2.1 Omstilling av arbeidsstyrken

Utsikter til økt behov for helse- og omsorgstjenester

Befolkningsfremskrivingene tilsier et økt behov for helse- og omsorgstjenester som følge av økningen i antall eldre.

Figur 5.3 illustrerer en mulig endring i sysselsetting mellom næringer dersom økt behov for helse- og omsorgstjenester blir møtt med økt bemanning. I fremskrivingene i referanseforløpet antas sysselsettingen i offentlig forvaltning å øke med om lag 200 000 personer frem mot 2060, hvorav helse- og omsorgssektoren står for drøyt 180 000. Samlet sysselsetting i økonomien er antatt å øke med rundt 75 000 personer.3 Det økte behovet for helse- og omsorgstjenester ventes å komme gradvis over en periode på 35 år, i takt med aldringen av befolkningen. Lavere sysselsetting i petroleumsvirksomheten vil delvis kunne dekke opp for det økte sysselsettingsbehovet i helse og omsorg. Dersom ingen andre tilpasninger gjøres, må resten av sysselsettingsbehovet i helse og omsorg dekkes gjennom nedgang i andre deler av offentlig sektor eller øvrig samfunns- og næringsliv. Dette er ikke en prognose, men illustrerer behovet for omstilling i arbeidsmarkedet. I beregningene av referanseforløpet er det lagt til grunn at det økte behovet møtes med flere sysselsatte, og ikke ved økt produktivitet, redusert standard på tjenestene eller økt arbeidsinnvandring.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ I figuren legges det teknisk til grunn at behovet for arbeidskraft dekkes først i helse- og omsorgssektoren og øvrig offentlig tjenesteyting, og at gjenværende sysselsatte fordeles mellom de øvrige sektorene. Dersom det ble lagt til grunn lavere vekst i ressursbruken i offentlig forvaltning, f.eks. ved økt produktivitet, ville veksten i sysselsettingen i øvrige sektorer blitt høyere. Figur 5.4 illustrer dette.

Kilde: Finansdepartementet.

Historisk har veksten i helse- og omsorgstjenester latt seg gjennomføre ved at yrkesdeltakelsen blant kvinner har økt kraftig. Nå er rommet for ytterligere økning begrenset, og en forventet lavere tilgang på arbeidskraft vil sette begrensninger for hvor mye sysselsettingen kan øke fremover. Det er likevel potensial for at samlet sysselsetting kan bli høyere enn i referanseforløpet, se kapittel 3 for retningsvalg som kan øke arbeidstilbudet.

I referanseforløpet skilles det ikke mellom norsk og utenlandsk arbeidskraft. Antakelsene om befolkningsutviklingen bygger på Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger, men er oppdatert med anslag for ankomst av fordrevne fra Ukraina frem mot 2025.4 Befolkningsfremskrivingene er usikre. Nettoinnvandringen er særlig usikker og kan bli både høyere og lavere enn fremskrivingene tilsier. Økt innvandring av arbeidstakere kan i noen grad lette omstilling i arbeidsmarkedet, men vil samtidig medføre økt etterspørsel etter offentlige og private varer og tjenester og mer behov for arbeidskraft og kapital i andre deler av økonomien.

Behovet for helse- og omsorgstjenester avhenger av antakelser om utviklingen i befolkningens helsetilstand og omfanget av ubetalt omsorgsarbeid. I referanseforløpet er det lagt til grunn at helsetilstanden til eldre bedres i takt med økt levealder. Forventet levealder antas å øke med mellom seks og syv år frem mot 2060. Samtidig antas omsorgsbehovet å forskyves gradvis tre år ut i tid, slik at det kommer senere i de eldres liv. Dersom uformelt omsorgsarbeid skulle øke i omfang, vil det kunne dempe behovet for pleie og omsorgstjenester, men en eventuell økning i ubetalt omsorgsarbeid kan gå på bekostning av det samlede arbeidstilbudet.

Videre antas det at standarden på tjenestetilbudet, altså omfang og kvalitet på pleie og omsorgstjenestene, øker noe, men langt mindre enn den har gjort historisk. I tråd med historiske erfaringer legger referanseforløpet til grunn at produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting fører til høyere standard på tjenestene fremfor færre ansatte.

Dersom standarden i helse- og omsorgssektoren holdes på dagens nivå, vil det mest sannsynlig bremse, men ikke stoppe, veksten i personellbehovet til helse- og omsorgssektoren. En videreføring av dagens offentlige helse- og omsorgstilbud vil kreve «ganske radikale» brudd med historiske trender hvis en skal holde sektorens sysselsettingsandel konstant fremover, ifølge en rapport skrevet av forskere i Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Helsepersonellkommisjonen.5 Nullvekst i helse- og omsorgssektorens sysselsettingsandel kan beregningsteknisk oppnås på mange måter, ifølge denne rapporten. For eksempel ved å kombinere i) 0,5 pst. reduksjon i årsverk per bruker i alle år og i alle tjenestene, uten tap av kvantitet og kvalitet; ii) prosentvis lik vekst i ulønnet familieomsorg og offentlig omsorg; iii) helseforbedringer som reduserer de eldres etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester i takt med fallende aldersspesifikk dødelighet.

Mer effektiv bruk av ressursene i offentlig forvaltning åpner for at det offentlige kan tilby bedre tjenester med samme antall sysselsatte eller opprettholde eksisterende standard og omfang med færre sysselsatte. Historisk har produktivitetsveksten i det offentlige ført til høyere standard på tjenestene, og ikke til lavere kostnader.6 I rapporten som ble levert til Helsepersonellkommisjonen ble det beregnet at halvparten av veksten i årsverk i helse- og omsorgstjenesten siden 1973 er forårsaket av befolkningens størrelse og sammensetning. Resten av økningen kommer av andre forhold, som økt etterspørsel etter tjenester som følge av økte forventninger, nye rettigheter innlemmet i regelverket og medisinske fremskritt. En hovedkonklusjon i Helsepersonellkommisjonens rapport var at bruk av ny teknologi eller nye arbeidsmåter som gjør produksjonen mer effektiv, kan gi lavere sysselsettingsbehov innen helse og omsorg.7

Figur 5.4 viser et alternativt forløp for vekst i sysselsetting, der produktivitetsveksten i offentlig forvaltning er høyere enn i referanseforløpet. Det alternative forløpet forutsetter at produktivitetsveksten i offentlig forvaltning gir rom for å opprettholde det offentlige tjenestetilbudet i referanseforløpet i 2060 med nær 10 pst. lavere bruk av arbeidskraft. Resultatet blir at oppgangen i sysselsettingen i helse og omsorg begrenser seg til rundt 135 000 personer, mot drøyt 180 000 i referanseforløpet. En slik utvikling vil gi rom for vekst i antall sysselsatte i privat sektor. Det alternative forløpet har som forutsetning at om lag halvparten av produktivitetsgevinstene sammenlignet med referanseforløpet tas ut i standardvekst, mens resten går med til å redusere arbeidsinnsatsen.

Fremskrivingene viser at hvor effektivt samfunnet klarer å tilby det økte tjenestebehovet innen helse og omsorg, kan være avgjørende for hvorvidt øvrig samfunns- og næringsliv vil vokse eller krympe fremover. Frontfagsmodellutvalget la i sin rapport til grunn at noe av sysselsettingsbehovet i helse og omsorg kan dekkes ved redusert sysselsetting i andre deler av offentlig forvaltning.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Som i figur 5.3 legges det teknisk til grunn at behovet for arbeidskraft dekkes først i helse- og omsorgssektoren og øvrig offentlig tjenesteyting, og at gjenværende sysselsatte fordeles mellom de øvrige sektorene. Sammenlignet med figur 5.3 legges det her til grunn høyere produktivitetsvekst og lavere vekst i ressursbruken i helse og omsorg og annen offentlig forvaltning.

Kilde: Finansdepartementet.

Lavere sysselsetting i petroleumsrettet virksomhet

Referanseforløpet bygger også på en gradvis lavere aktivitet i petroleumssektoren, som omtalt i kapittel 3. Det har de siste årene vært sysselsatt om lag 160 000 personer i næringer som kan knyttes til norsk petroleumsutvinning.8 I referanseforløpet faller samlet sysselsetting i petroleumsvirksomheten og leverandørvirksomheten med om lag 35 000 personer fra 2024 til 2030 og med vel 70 000 fra 2030 til 2060.9

En markert nedgang i oljeprisen i perioden 2014–2016 bidro til at arbeidsledigheten økte, og sysselsettingen i petroleumsrettet virksomhet falt fra 232 000 personer i 2013 til 139 500 personer i 2017, ifølge beregninger fra Statistisk sentralbyrå.10 I 2017 var derimot den registrerte ledigheten tilbake på omtrent samme nivå som i 2013, og samlet sysselsetting var noe høyere. Moderate lønnsoppgjør og svakere krone bidro til å styrke norske bedrifters kostnadsmessige konkurranseevne markert i kjølvannet av oljeprisfallet, se figur 5.5. Leverandørbedriftene som leverer til petroleumsnæringen, jobber også opp mot andre næringer og har kompetanse som kan være overførbar til andre sektorer. En annen analyse fra Statistisk sentralbyrå viser at arbeidstakere som slutter i petroleumsnæringen, har vært attraktive i andre næringer.11 Ifølge analysen var et stort flertall av de som sluttet i petroleumsnæringen i 2015–2016, tilbake i jobb allerede i 2017, og kun et fåtall av dem gikk til nye jobber i petroleumsnæringen. Det tyder på at arbeidsmarkedet var fleksibelt og at omstillingsevnen i de berørte næringene og i norsk økonomi var god. Helt siden Stortingsmelding nr. 25 (1973–74) om petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnet har spørsmålet om hva Norge skal leve av etter oljen vært drøftet. Bildet som tegnes i denne perspektivmeldingen, tyder på at gradvis avtagende aktivitet i olje- og gassvirksomheten ikke vil skape utfordringer i form av langvarig økt ledighet, fordi arbeidskraften vil være etterspurt andre steder.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Stolpene i figuren er beregnet i felles valuta, mens linjen viser utviklingen hvor det er lagt til grunn valutakurser i 2016. Tallene for Norge og EU-landene er basert på tall for lønnskostnadsnivåer fra Eurostat. Tallene til Eurostat bygger på en arbeidskraftkostnadsundersøkelse som utføres hvert fjerde år. Eurostat har publisert nivåtall for hvert år i perioden 2020–2022, og for hvert fjerde år f.o.m. 2000 til 2020. For Norge foreligger det nivåtall f.o.m. 2012. For år hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall er nivåene i figuren anslått ved å legge til grunn arbeidskraftkostnadsindekser fra Eurostat. En svakhet med statistikken til Eurostat er at det i en del tilfeller er dårlig samsvar mellom de fireårige nivåtallene og indeksene i årene mellom. Anslagene for de årene hvor Eurostat ikke har publisert nivåtall må derfor tolkes med forsiktighet. Tallene for Storbritannia er fra Office for National Statistics.

² Tallene for handelspartnerne i figuren er beregnet basert på konkurransevekter fra OECD, jf. boks 8.1 i «Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2023» (NOU 2023: 12).

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Frontfagsmodellutvalget pekte i sin rapport på at det fremover vil være stort behov for kvalifisert arbeidskraft i mange næringer. Omstillingsevnen i norsk økonomi er god, og det er utsikter til at arbeidskraften som forlater petroleumsrettet virksomhet, vil finne alternativ anvendelse. Videre pekte utvalget på at anslag for utenriksøkonomien ikke tilsier behov for ytterligere forbedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen fra nivået i 2022 for å finansiere økte importbehov i overskuelig fremtid.

Hvert år er det store utskiftinger av arbeidsplasser og folk i det norske arbeidsmarkedet. Som omtalt i kapittel 3, er om lag hver tiende jobb skapt i løpet av det siste året. I løpet av et år bytter mange jobb, og nye personer blir sysselsatt, mens andre slutter å jobbe. Dette viser at arbeidskraften er omstillingsdyktig. Sammen med tidligere erfaringer med nedgang i petroleumsvirksomheten, tilsier dette at Norge kan håndtere omstillingen på en god måte.

Omstillingen av arbeidsmarkedet vil kreve at arbeidskraften har kompetansen som etterspørres av arbeidsgivere. Allerede i dag er det mangel på kompetent arbeidskraft i flere deler av økonomien, særlig i helsefag, IKT, yrkesfag og ingeniørfag. I offentlig sektor er rekrutteringsutfordringene særlig store i helse og omsorg, spesielt i distriktskommuner. Utdanning, opplæring og kunnskapsutvikling, både i grunnskolen, høyere utdanning og etter- og videreutdanning, må ses i sammenheng med behovene i arbeidsmarkedet. At befolkningen kan holde tritt med kompetansekravene i arbeidslivet, er nødvendig for å opprettholde høy sysselsetting, se nærmere omtale i kapittel 3.

5.2.2 Omstilling til et lavutslippssamfunn

Norge og alle andre land som har sluttet seg til Parisavtalen, har forpliktet seg til å bidra til at verden når Parisavtalens langsiktige temperaturmål. Avtalen sikter mot å redusere globale utslipp slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser (netto null) i andre halvdel av dette århundret. Alle land har meldt inn nasjonalt fastsatte bidrag (klimamål) under avtalen frem mot 2030, og flere har annonsert mer langsiktige ambisjoner for 2050 og utover. Hvis disse oppfylles, anslår for eksempel det internasjonale energibyrået (IEA) at utslippene vil avta raskt, og at den globale temperaturøkningen vil kunne begrenses til 1,7 °C i 2100, se nærmere omtale i kapittel 2. Dette vil kreve nye og kraftfulle klimatiltak i alle land og en omfattende omlegging av hele verdensøkonomien. Omleggingen vil ha kostnader, men vil samtidig bidra til å begrense de negative virkningene av global oppvarming. Anslagene for økonomisk vekst og produktivitet i referanseforløpet for norsk økonomi i denne meldingen er laget med utgangspunkt i at verden lykkes med å begrense oppvarmingen i tråd med det langsiktige temperaturmålet i Parisavtalen.

Utslipp av klimagasser er nært knyttet til økonomisk aktivitet og vekst. Fortsatt økonomisk vekst og omstilling av verden og Norge til et lavutslippssamfunn krever at det utvikles nye metoder og ny teknologi for å produsere varer og tjenester. Det nødvendige omfanget av og tempoet i en slik utvikling er for stort til at det kan gjøres av Norge alene. Bare gjennom global innsats vil utviklingen av de nødvendige løsningene og teknologiene kunne gå raskt nok til at vi lykkes med omstillingen.

I dette kapittelet presenteres det to forløp for norske utslipp av klimagasser. Begge utslippsforløpene bygger på samme anslag for vekst i produktivitet og økonomisk aktivitet som referanseforløpet for norsk økonomi i kapittel 5.1, men med ulike forutsetninger om den globale klimaomstillingen. Forutsetningene om tempo og omfang i teknologiutvikling bygger blant annet på IEAs analyser, se kapittel 2 og boks 5.4 om globale utslippsscenarioer.

• I et såkalt Videreføringsforløp legges det til grunn at ingen land strammer til klimapolitikken utover allerede vedtatt politikk og annonserte planer. Teknologiutviklingen internasjonalt antas da å følge historiske trender. Det innebærer at utviklingen av de mest avanserte og dyreste teknologiene vil gå tregt, og at slike teknologier dermed ikke blir kommersielt tilgjengelig. Videre er det lagt til grunn at prisen i EUs kvotesystem øker i tråd med anslagene som lå til grunn i Nasjonalbudsjettet 2023.

• I et Ambisjonsforløp legges det til grunn at andre land følger opp sine mål og ambisjoner ved å stramme inn klimapolitikken (slik som i referanseforløpet for norsk økonomi). For eksempel legges det til grunn at innstrammingene i EUs kvotesystem fremover vil bidra til at prisen på kvoter, som også norske bedrifter står overfor, vil øke betydelig mer enn i Videreføringsforløpet. I en verden der innsatsen for å redusere utslipp av klimagasser øker betraktelig, ventes teknologiutviklingen å skyte fart internasjonalt og prisene på lavutslippsløsninger å avta. I dette forløpet vil avanserte teknologier som for eksempel anvender hydrogen og karbonfangst og -lagring, etter hvert blir kommersielt tilgjengelige.

For å tydeliggjøre hvor mye utviklingen internasjonalt påvirker norske utslipp, er begge utslippsforløpene basert på at dagens innretning av klimapolitikken i Norge ligger fast. Disse forløpene er dermed ikke en prognose eller fremskriving for hva som vil skje med utslippene i Norge, men illustrerer hvor tett knyttet utviklingen i norske utslipp vil være til hva resten av verden gjør. Forløpene kan danne grunnlag for drøfting av behovet for ekstra innsats i Norge.

Utslippsforløp mot 2060 under ulike forutsetninger

De to utslippsforløpene er vist i figur 5.6. Forløpene er laget med den økonomiske modellen SNOW12 og bygger på en rekke forutsetninger, se boks 5.5.Frem til 2035 bygger utslippsforløpene på siste offisielle fremskriving av utslipp til luft presentert i Nasjonalbudsjettet 2023.13 I tråd med internasjonale retningslinjer er denne utslippsfremskrivingen basert på en videreføring av den klimapolitikken som allerede er iverksatt, og ikke på planer om fremtidige innstramminger. I Nasjonalbudsjettet 2023 anslås utslippene å avta med rundt 30 pst. fra 2022 til 2035, eller i gjennomsnitt 2,8 pst. årlig. Lavere utslipp fra produksjon av olje og gass samt videre utfasing av bruk av fossil energi til oppvarming og i transport bidrar mest til nedgangen. I Nasjonalbudsjettet 2025 vil det legges frem en ny offisiell utslippsfremskriving.

I Videreføringsforløpet (rød kurve i figur 5.6), der innsatsen internasjonalt ikke trappes særlig opp, faller de norske utslippene i gjennomsnitt med litt under 3 pst. årlig frem til 2035 og med i overkant av 3 pst. årlig fra 2035 til 2050. Utslippsreduksjonen skyldes at Norge allerede fører en stram klimapolitikk, se kapittel 4. Høye avgifter, deltakelse i EUs kvotesystem, reguleringer og omfattende støtteordninger mv. vil sørge for at lavutslippsløsninger tas i bruk når prisene på teknologien avtar. Ambisjonsforløpet (grå kurve i figur 5.6) viser hvordan et høyere tempo i den globale omstillingen vil kunne gi betydelig drahjelp til den norske omstillingen sammenlignet med forløpet der den internasjonale innsatsen forblir som i dag. Det henger sammen med at når verden drar sammen, vil ny teknologi bli utviklet og prisene på dem vil falle. Effekten av dagens virkemidler i Norge vil dermed tilta og utslippene vil avta raskere. I dette forløpet avtar de norske utslippene av klimagasser med i gjennomsnitt 6,6 pst. årlig mellom 2035 og 2050.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I Ambisjonsforløpet vil de omfattende norske virkemidlene gjøre at aktørene velger nullutslippsløsninger fremfor de fossile etter hvert som de blir tilgjengelig til en mer moderat kostnad. I tråd med analysene fra IEA, se boks 5.4, er det lagt til grunn at utviklingen av de mest avanserte teknologiene først skyter virkelig fart etter 2030. Det forklarer hvorfor nedgangen i de norske utslippene tiltar etter 2035 i Ambisjonsforløpet. Innen 2050 vil kostnadene ved nullutslippsløsninger ha kommet såpass ned at norske bedrifter og husholdninger, som står overfor relativt høye utslippspriser, stort sett vil velge løsninger som ikke bruker fossile drivstoff. Når utslippene fra fossilt brensel er faset ut, kan det bli vanskeligere å oppnå ytterligere utslippsreduksjoner, og dette illustreres ved at nedgangen flater ut.

Frem mot 2050 avtar også utslippene fra petroleumssektoren raskt som en følge av elektrifisering og etter hvert også avtagende produksjon. Produksjonsfallet frigjør kapital og arbeidskraft som kan tilflyte andre næringer. På kort til mellomlang sikt anslår modellen at en del av disse ressursene flyttes til andre utslippsintensive eksportnæringer som industri, i tillegg til fiske. Det bidrar til at de samlede utslippene avtar tregere enn om ressursene gikk til mindre utslippsintensive næringer. Modellens prediksjoner om hvordan ressursene som frigis av nedtrappingen av petroleumsvirksomheten, sysselsettes i økonomien, kan ha stor betydning for norske utslipp i årene fremover. Forløpene er en illustrasjon av mulig utviklingsbaner gitt forutsetningene lagt til grunn.

Forløpenes betydning for utslippsnivået i 2050

Norske bedrifter og husholdninger står allerede i dag overfor sterke insentiver til å velge teknologier med lave utslipp gjennom deltakelse i EUs kvotesystem, avgift på utslipp og andre innretninger av skatte- og avgiftssystemet, offentlige investeringer, ulike støtteordninger, krav og annen regulering. Et eksempel er utbredelsen av elbiler. Etter hvert som rekkevidden og tilbudet av modeller har økt, har etterspørselen tiltatt, og i dag er nesten alle nye personbiler som selges elektriske. De sterke virkemidlene, sammen med modelleringen av hvordan akselerering i teknologiutviklingen internasjonalt påvirker Norge, gjør at modellen simulerer utslippene av klimagasser i Norge til rundt 7¾ mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2050 i Ambisjonsforløpet. Tilsvarende er utslippene, dersom verden ikke trapper opp innsatsen, modellberegnet til om lag 21 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2050 (Videreføringsforløpet). Avviket mellom forløpene illustrerer den store betydningen global innsats vil ha for utviklingen i norske utslipp. Siden de mest avanserte teknologiene kun blir tilgjengelig med økt innsats globalt, er det i beregningene størst avvik mellom forløpene for utslippssektorene som er mest avhengig av for eksempel karbonfangst og -lagring, hydrogen og andre avanserte former for nullutslippsdrivstoff, se tabell 5.2.

For andre gasser enn CO₂, som for eksempel lystgass (N₂O) og metan (CH₄) i jordbruket, er avvikene mellom forløpene mindre. Utslipp av klimagasser fra jordbruk er krevende å redusere, og det er i dag ikke utsikter til at det vil bli utviklet teknologier som kan fjerne metangassutslipp fra husdyr og lystgassutslipp fra dyrking av jorda. Det vil derfor være krevende å redusere utslippene uten å ta ned eller betydelig endre aktiviteten i jordbrukssektoren. I Ambisjonsforløpet illustreres dette ved at utslippene fra jordbruket vil utgjøre en betydelig andel av gjenstående utslipp i 2050, se figur 5.7.

Elektrifiseringen av veitransporten er godt igang, og allerede i Videreføringsforløpet vil norske virkemidler og teknologiutviklingen internasjonalt kunne bidra til at utslippene i Norge avtar betydelig frem mot 2050. Store reduksjoner i utslippene fra tyngre veigående kjøretøy, anleggsmaskiner og skip, samt lufttransport er imidlertid avhengig av at verden i fellesskap trapper opp innsatsen og utvikler nye teknologier eller gjør kjente teknologier rimeligere. Innstrammingene i den globale klimapolitikken i Ambisjonsforløpet antas å bidra til at kostnadene ved elektrifisering og bruk av alternative drivstoff som hydrogen faller. Som for veitransport vil dagens stramme klimapolitikk i Norge gjøre at disse teknologiene blir tatt i bruk og at de norske utslippene fra transport reduseres mot null i 2050, se figur 5.7.

Den største forskjellen mellom de to forløpene er i fastlandsindustrien, se tabell 5.2. Det henger sammen med at det i Ambisjonsforløpet legges til grunn at økt innsats internasjonalt vil gjøre karbonfangst og -lagring og hydrogen kommersielt tilgjengelige. Norske bedrifter, som er underlagt kvoteplikt eller avgift, vil da ta slike løsninger i bruk. Uten betydelig internasjonal teknologiutvikling vil det bli svært krevende å få disse utslippene vesentlig ned uten å redusere aktiviteten. Selv om lavutslippsløsninger i stor grad erstatter de fossile i Ambisjonsforløpet, er det i beregningene fremdeles noe utslipp igjen fra fastlandsindustrien i 2050, se figur 5.7. Dette er i hovedsak små prosessutslipp fra mange kilder eller utslipp der karbonfangst og -lagring ikke er egnet. Det er også lagt til grunn at det vil være noe utslipp igjen ved karbonfangst og -lagring siden det vil være både dyrt, energikrevende og teknologisk krevende å fange alle utslippene. Teknologier for negative industrielle utslipp fra fangst og lagring av karbon fra forbrenning av biologisk materiale eller direkte fangst av CO₂ fra omgivelsesluft inngår ikke i modellen og vil potensielt kunne kompensere for gjenstående utslipp. Norges betydelige satsing på CO₂-håndtering er et viktig klimatiltak internasjonalt og vil trolig allerede før 2030 bidra med negative utslipp i form av fangst og lagring av biobasert CO₂. Lagringsinfrastrukturen som bygges ut, har kapasitet som fangstprosjekter i andre land kan utnytte. Nye anlegg i Europa og verden er en forutsetning for at CO₂-håndteringen skal kunne bli et effektivt og konkurransedyktig klimatiltak.

Utslippene fra olje- og gassproduksjon avtar allerede betydelig i Videreføringsforløpet ettersom flere felt blir elektrifisert, som en følge av allerede sterke virkemidler, og produksjonen etter hvert avtar. I Ambisjonsforløpet legges det til grunn at alle installasjoner offshore og på land som er i drift i 2050, er drevet med fornybar energi, samt at utslipp fra andre utslippskilder er redusert. Med disse forutsetningene anslås det at utslippene fra petroleumsindustrien utgjør i underkant av 1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2050 i Ambisjonsforløpet.

Hvor store utslipp det vil være i industrien og petroleumsvirksomheten i 2050, avhenger også av utviklingen i EUs kvotesystem. Hvor mange kvoter som er tilgjengelig for norske virksomheter i 2050, er svært usikkert, men trolig vil det være en begrenset mengde. I Ambisjonsforløpet er dette simulert ved å la kvoteprisen stige til 5 000 kroner per tonn CO₂ i 2050.

Utslippene fra husholdningene, herunder transport med privatbil, avtar kraftig i begge forløpene, som en følge av de sterke virkemidlene som allerede er rettet mot disse utslippene. Beregningene i Ambisjonsforløpet resulterer likevel i at det er noe utslipp igjen i husholdningene i 2050. Utslippene av CO₂, som anslagsvis utgjør mesteparten, kommer i hovedsak fra forbrenning av mineralolje i biler, fritidsbåter og annet utstyr med forbrenningsmotor som fremdeles er i bruk i 2050, og som ikke kan gå på biodrivstoff. Utslippene av metan kommer i hovedsak fra forbrenning av ved og nedbrytning av organisk materiale, som matavfall og kloakk, se figur 5.7.

Også innen tjenesteyting mv. er det en viss mengde utslipp i 2050, der nesten halvparten anslås å komme fra bruk av fossile brensler i Forsvaret. Øvrige utslipp kommer i beregningene hovedsakelig fra behandling av avfall. Selv om deponering av avfall er forbudt, vil eksisterende deponier fortsatt gi noe utslipp av metan i 2050. Som for industri vil det kunne være noe utslipp igjen fra avfallsforbrenning også med karbonfangst og -lagring. I tillegg til at det er teknologisk krevende å fange alle utslippene, fanger ikke modellen opp de negative utslippene som lagring av den biologiske andelen av avfallet vil gi.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Utslipp av klimagasser kan, i tillegg til ulike former for industriell karbonfangst- og lagring, også motsvares av opptak av klimagasser gjennom karbonlagring i jord eller tilvekst i skog. Rapportert netto opptak av klimagasser i skog og annen arealbruk var i 2022 på 13,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i Norge. Opptaket har variert betydelig over tid. Fremover anslås det å holde seg relativt stabilt, men avta noe etter 2030 og ligge på rundt 13 mill. tonn CO₂-ekvivalenter frem til 2050 før opptaket igjen ventes å øke mot slutten av århundret.14 Det er betydelig usikkerhet, særlig langt frem i tid, og opptaket kan for eksempel påvirkes negativt av klimaendringer gjennom økte forekomster av skogbranner og sykdom. På den annen side kan vekstsesongen bli lengre. Anslagene er basert på en videreføring av historiske trender og dagens arealpolitikk.

Utslippsforløpene illustrerer hvordan utviklingen i resten av verden kan gi Norge betydelig drahjelp på veien mot lavutslippssamfunnet uten å endre innretningen av klimapolitikken i Norge og uten vesentlig endringer i aktivitetsnivået. Hovedtyngden av dagens norske virkemidler er rettet mot utslipp som i Ambisjonsforløpet fases helt ut frem mot 2050. For at utslippene skal kunne gå ytterligere ned, og da særlig fra de mange små utslippskildene som gjenstår, vil det være behov for både nye teknologiske løsninger og videreutvikling av klimapolitikken, blant annet negative utslipp gjennom industriell karbonfangst og -lagring fra omgivelsesluft og biologisk materiale. Samtidig skal det ved vurdering av måloppnåelse av Norges klimamål for 2050 også tas hensyn til effekten av Norges deltakelse i EUs kvotesystem.

Modellbegrensninger

Med en lang tidshorisont og stor usikkerhet er det behov for betydelig forsiktighet i tolkningen av mulig utslippsutvikling, og da særlig størrelsen på utslippene i 2050. Den grove tilnærmingen som bruk av en makroøkonomisk modell nødvendigvis gir, gjør for eksempel at det er betydelig usikkerhet i utviklingen for de mange små utslippskildene. Usikkerheten kan være på både oppsiden og nedsiden.

Modelleringen av utslippsforløpene tar i liten grad hensyn til mulige begrensinger i tilgangen på råstoff, kraft og areal og konsekvenser for natur. Etterspørsel og tilbud etter kraft inngår i modellen, men det er i utslippsforløpene ikke gjort vurderinger eller avveininger av hva forløpene kan ha å si for kraftmarkedet. En kraftig økning i elektrifiseringen av samfunnet vil kunne kreve en betydelig økning i kraftproduksjon og dermed også bruk av areal. Samtidig kan ønsket om mindre nedbygging og mer vern og bevaring av natur legge begrensninger på tilgangen på areal, se nærmere omtale under. Dette kan tilsi at utslippsreduksjonene i forløpene er på den optimistiske siden.

5.2.3 Omstilling og målkonflikter

Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil, i tillegg til felles internasjonal innsats, kreve tilgang på kompetent arbeidskraft og øke etterspørselen etter areal, elektrisitet, råvarer og annet materiale. Som omtalt over, fanger modellene i liten grad opp mulige begrensinger i tilgangen på ulike innsatsfaktorer og konsekvenser for natur. Det er derfor behov for å drøfte slike utfordringer og mulige målkonflikter utenfor modellene.

Kraftbalansen

Vekstutsiktene i referanseforløpet og mulighetene for store utslippsreduksjoner frem mot 2060 forutsetter tilgang på fornybar kraft og nettkapasitet. Elektrifisering av samfunnet, nasjonale utslippskutt, næringsutvikling og digitalisering forventes å øke etterspørselen etter kraft. Som omtalt i kapittel 3, er det usikkerhet knyttet til den fremtidige kraftsituasjonen, som vil avhenge av flere forhold både i Norge og Europa. En stor usikkerhet er hvor prissensitivt fremtidig kraftforbruk vil være og hvor mye ny kraftproduksjon som kommer til. Hvis kraftprisen blir høy over tid, blir det alt annet likt mindre lønnsomt å investere i næringsvirksomhet hvor strøm er en vesentlig innsatsfaktor. Samtidig vil høyere kraftpriser øke lønnsomheten av å investere i kraftproduksjon og importere fra utlandet.

En strammere kraftbalanse, altså mindre overskudd av kraft, vil trekke i retning av høyere kraftpriser og øke behovet for import i perioder med lav produksjon. I NVEs langsiktige kraftmarkedsanalyse fra 2023 er det lagt til grunn at kraftbalansen i Norge, i et gjennomsnittlig værår, vil gå mot null i 2030, som følge av lite ny kraftproduksjon og økt kraftforbruk, særlig fra industri. Usikkerheten knyttet til ny kraftproduksjon frem mot 2030 er relativt lav, siden det meste av ny kraftproduksjon krever konsesjon.

Etter 2030 er det større usikkerhet om anslagene for ny produksjonskapasitet. Frem mot 2040 legger NVEs analyse til grunn en styrking av den gjennomsnittlige kraftbalansen som følge av mer produksjon, særlig fra havvind. NVE legger også til grunn ytterligere vekst i strømforbruket etter 2030, og at den største forbruksveksten da vil komme fra hydrogenproduksjon, batteriproduksjon og datasentre. I tillegg til pris- og kostnadsutvikling, og offentlig virkemiddelbruk, vil utbygging av fornybar kraftproduksjon blant annet avhenge av samfunnets aksept og arealbruken dette medfører. Det må også bygges tilstrekkelig nett for at systemet på land skal kunne ta imot den produserte kraften.

Areal, natur og bioressurser

Utbygging av strømnett, nye veier eller industri og annen bebyggelse vil kunne føre til økte utslipp av klimagasser gjennom nedbygging av karbonholdig arealer som skog og myr. I tillegg vil økt utbygging kunne ha negative konsekvenser for natur og biologisk mangfold gjennom mer fragmentering og at leveområder forsvinner. I NIBIOs fremskrivinger av utslipp og opptak fra skog og arealsektoren (se fotnote 14) er disse utslippene ventet å øke noe fremover. I hvor stor grad klimaomstillingen og ønsket om ny industri vil legge beslag på ytterligere areal, eller hva slike inngrep kan ha å si for tapet av natur, er det ikke laget anslag for. Som Teknisk beregningsutvalg for klima peker på i sin sluttrapport foreligger det ikke gode metoder for å studere sammenhengen mellom økonomisk aktivitet og utslipp og opptak i skog- og arealbrukssektoren.15

Arealbruksendringer utgjør den største trusselen mot naturmangfoldet. Lavereliggende områder har både det største naturmangfoldet og er de arealene det er mest etterspørsel etter til andre formål som infrastruktur og bebyggelse. De beste jordbruksområdene finnes også på de lavtliggende næringsrike arealene. For naturen betyr ikke bare den økologiske tilstanden på det enkelte areal noe, men også størrelsen og sammenhengen med andre arealer. I tillegg kan utbygging ha konsekvenser utover det arealet som bygges ned eller dyrkes opp siden de ulike økosystemene henger sammen, for eksempel ved at nedbygging påvirker hvilke veier vann renner eller hvordan et samlet område håndterer overvann. Mange endringer vil også være vanskelig å reversere, og en del naturkvaliteter kan gå tapt hvis de først endres.

I den globale omstillingen der alle lands økonomier legges om i retning av lave utslipp, kan det også oppstå knapphet på råstoff som biomasse, metaller og mineraler. Allerede i dag er bioenergi den største fornybare energikilden i Europa. I Norge utgjør bioenergi rundt 6 pst. av energibruken, og ifølge Statistisk sentralbyrå anvendes det om lag 4 mill. tonn biobrensel i Norge hvert år. Bruken av biodrivstoff har økt kraftig og utgjør, ifølge Miljødirektoratet, rundt 14 pst. av totalt drivstoff i veitransport, det meste importert. Bruk av bioenergi gir reduserte direkte utslipp dersom det brukes som erstatning for fossile kilder. For å hindre at uttak fører til utslipp av klimagasser fra arealendringer og tap av biologisk mangfold må råstoffet tas fra arealer som forvaltes bærekraftig. Siden biomasse er en knapp ressurs globalt, bør den anvendes der den har høyest verdi. Avskoging er en betydelig utslippskilde globalt og hogst av tropisk skog for å dyrke vekster som gir bioenergi/drivstoff vil ikke gi reduserte globale utslipp.

Omstillingene og begrensninger på arbeidstilbudet, kraft og bruksareal kanskape konflikter mellom blant annet næringspolitiske mål og klima- og naturmål. Målkonfliktene vil trolig ikke forsvinne, men prising av naturinngrep, reguleringer og vern kan bidra til å balansere disse hensynene.