7 Finanspolitikken fremover

Velferdsmodellen skal opprettholdes

Finanspolitikken skal bidra til at befolkningen har stabil tilgang på gode offentlige tjenester. For å opprettholde velferdsmodellen må det over tid være balanse mellom omfanget av velferdsordningene og inntektsgrunnlaget til det offentlige. Dette kapittelet sammenstiller fremskrivinger av offentlige utgifter og inntekter frem til 2060. Det gir grunnlag for å kartlegge om det er balanse i offentlige finanser over tid. Kartleggingen resulterer i et referanseforløp, som gir grunnlag for å drøfte hvordan ulike retningsvalg kan påvirke utviklingen.

Økt forventet levealder, flere eldre i forhold til sysselsatte og avtakende inntekter fra petroleumsvirksomheten utfordrer bærekraften i offentlige finanser i årene fremover.

Fremskrivinger av samlede offentlige inntekter og utgifter indikerer at det frem mot 2060 gradvis bygger seg opp et behov for å stramme inn i offentlige finanser med 6,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Fremskrivingene av inndekningsbehovet tar utgangspunkt i at dagens velferdsordninger og skattesystem videreføres. I beregningene er det lagt til grunn at standarden på offentlige tjenester fortsetter å vokse noe fremover, men betydelig mindre enn de siste tiårene.

De aller nærmeste årene anslås det at veksten i inntektene er større enn veksten i utgiftene. Tilførsel av høye petroleumsinntekter øker verdien av Statens pensjonsfond utland (SPU) og muliggjør økt fondsuttak i samsvar med handlingsregelen. Rundt 2030 snur utviklingen, og utgiftene øker raskere enn inntektene. I referanseforløpet vil det de nærmeste årene isolert sett være rom for en midlertidig økning i offentlige utgifter eller reduksjon i skattenivået, som deretter må reverseres.

Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn påvirkes av valgene som tas i dag. Økt arbeidstilbud eller mer effektiv bruk av det offentliges ressurser kan bidra til å redusere behovet for innsparinger på utgiftssiden eller økte skatter og avgifter senere. Reformer og endringer som bidrar til å løfte produktiviteten vil trolig være nødvendig for å møte fremtidens behov og utfordringer.

Fremskrivingene av fremtidige utgifter og inntekter er usikre. Det er i beregningene verken lagt til grunn effektivitetsfremmende tiltak eller kostnadskrevende velferdsreformer.

Først i dette kapittelet drøftes de økonomiske rammene for velferdsstaten. I avsnittene 7.2–7.3 omtales forutsetningene og anslagene for fremtidig vekst i utgifter og inntekter som samlet gir grunnlag for å anslå inndekningsbehovet i offentlige finanser. I avsnitt 7.4 redegjøres det for handlingsrommet i statsbudsjettet de neste to stortingsperiodene, mens inndekningsbehovet på lang sikt beskrives i avsnitt 7.5. Retningsvalg som kan tas for å redusere utfordringene, analyseres i avsnitt 7.6.

7.1 Økonomiske rammer for velferdsstaten

Finanspolitikken skal bidra til at befolkningen over tid har stabil tilgang på gode offentlige tjenester. Offentlig finansierte tjenester og rettighetsbaserte overføringer jevner ut innbyggernes økonomiske velferd, mellom grupper av innbyggere, mellom livsfaser og mellom ulike deler av landet. Et godt utbygget helse- og utdanningstilbud bidrar til god helse og generell kompetanse i befolkningen. Universelle inntektssikringsordninger demper risiko forbundet med sykdom og bytte av jobb. Det bidrar til fleksibilitet i arbeidsmarkedet og næringslivet.

Omfanget av velferdsordningene må være tilpasset inntektsgrunnlaget til offentlig sektor. Innretningen av ordningene må kunne opprettholdes over tid, både av hensyn til utviklingen i økonomien og velferdsnivået, og av hensyn til rettferdighet mellom generasjoner. En utvidelse av rettigheter eller tjenestetilbud basert på midlertidige inntekter kan gi krevende tilpasninger når inntektene faller bort.

Oppsparingen av petroleumsinntekter i SPU gjør det mulig å finansiere offentlige utgifter med lavere skatter enn ellers. I dag finansieres mer enn 20 pst. av statens utgifter med inntekter fra SPU. Handlingsregelen har lagt til rette for en gradvis økning i bruken av fondsmidler, i takt med at fondet har fått påfyll av statens petroleumsinntekter. Den gradvise innfasingen reduserer risikoen for at perioder med ekstraordinært store petroleumsinntekter fører til utvidelser av velferdsordninger som ikke kan opprettholdes over tid.

Velferdsordningene i Norge er basert på en generasjonskontrakt der man har ulike behov gjennom livsløpet. Mens barn, unge og eldre er netto mottakere av overføringer fra det offentlige, er de fleste i arbeidsfør alder netto bidragsytere, se figur 7.1.

Befolkningsfremskrivingene tilsier at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil avta, og den demografiske forsørgerbyrden vil øke, se figur 7.2. Aldersgruppen over 67 år vil øke fra 27 pst. i 2023 til 48 pst. i 2060, målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det vil utfordre generasjonskontrakten i velferdsordningene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Basert på tallgrunnlag fra 2017. Omregnet til 2024-priser ved hjelp av utgiftsdeflatoren for statsbudsjettet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.2 Veksten i inntekter ventes å avta

Inntektene på statsbudsjettet består i hovedsak av skatter og avgifter. I tillegg finansieres om lag 20 pst. av statsbudsjettets utgifter, og i overkant av 16 pst. av samlede offentlige utgifter, av overføringer fra SPU. Veksten i skatte- og avgiftsinntekter ventes å avta fremover, som følge av lavere vekst i fastlandsøkonomien sammenlignet med årene før koronapandemien, se figur 7.3. Samtidig vil lavere tilførsel av petroleumsinntekter til SPU bidra til lavere vekst i fondet og dermed lavere vekst i hvor mye fondsmidler som kan brukes over statsbudsjettet.

I perioden 2020–2023 førte koronapandemien og høye priser på energi til store endringer i statens inntekter og utgifter. Niårsperioden før koronapandemien benyttes derfor som sammenligningsgrunnlaget bakover i tid i avsnittene 7.2–7.4.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Lavere vekst i skatteinntekter

Norge har, i likhet med de øvrige skandinaviske landene, godt utbygde velferdsordninger. Det krever et forholdsvis høyt skatte- og avgiftsnivå.

Når skattesystemet ligger fast, vil veksten i skatteinntektene i stor grad følge veksten i fastlandsøkonomien. Fremover ventes det at aldringen av befolkningen og lavere produktivitetsvekst vil trekke ned den underliggende veksten i økonomien og skatteinntektene. I løpet av 2020-tallet anslås den årlige veksten i både arbeidsstyrke og sysselsetting å avta fra rundt 1 pst. til ¼ pst. Det er lagt til grunn at pensjonsreformen og flere friske leveår isolert sett gir økt yrkesdeltakelse blant eldre, slik at skattegrunnlaget blir høyere enn de demografiske endringene isolert sett tilsier. Samtidig ventes det at utfasingen av fossile kjøretøy reduserer inntektene fra bruksavhengige avgifter.

Med en videreføring av dagens skatte- og avgiftssystem anslås gjennomsnittlig årlig underliggende vekst i statens skatteinntekter til om lag 14 mrd. 2024-kroner i perioden 2025–2033. Til sammenligning anslås den årlige veksten i disse inntektene til 21 mrd. 2024-kroner i gjennomsnitt for 2011–2019.

Aldringen av befolkningen gir økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester, og innebærer at en større andel av arbeidskraften vil gå til denne sektoren. Det gir noe svakere vekst i skatte- og avgiftsinntektene sammenlignet med veksten i fastlandsøkonomien. Ved uendret skattesystem anslås skatte- og avgiftsinntektene å være 1,0 prosentenheter lavere i 2060 enn i dag, målt som andel av BNP Fastlands-Norge.

Økt yrkesdeltakelse blant eldre demper svekkelsen i skattegrunnlaget

Arbeidsmarkedstilknytningen etter alder, kjønn og landbakgrunn antas i hovedsak videreført fra dagens nivåer, men det antas økt deltakelse i yrkeslivet blant eldre. Flere friske leveår og sterke insentiver til utsatt pensjonering etter hvert som levealderen øker, ventes å bidra til at flere vil stå lenger i jobb. I beregningene er det lagt til grunn at eldre i gjennomsnitt jobber to år lenger når levealderen frem mot 2060 øker med 6–7 år. For de yrkesaktive innebærer det at om lag 2/3 av effekten av levealdersjusteringen på alderspensjonen motvirkes ved at man står lenger i arbeid.

Bruken av fondsmidler følger handlingsregelen

Bruken av fondsmidler fremover er i fremskrivingene antatt å følge forventet realavkastning av SPU, som er anslått til 3 pst. Det er i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, se boks 3.1 i Nasjonalbudsjettet 2024. Høy vekst i verdien av fondet har gjort det mulig å øke bruken av fondsmidler betydelig de seneste årene, og bruken anslås å tilsvare 10,4 pst. av beregnet trendnivå for BNP for Fastlands-Norge i 2024.

Tilførsel av nye inntekter fra petroleumsvirksomheten til fondet ventes å falle fremover, men anslås likevel betydelig høyere enn i årene før pandemien en god stund fremover, se figur 7.4. Den høye kontantstrømmen bidrar til å øke verdien av fondet og kan muliggjøre videre økning i fondsuttaket de nærmeste årene.

I beregningene er det lagt til grunn en fondsverdi ved inngangen til 2025 på 17 900 mrd. kroner.1 I referanseforløpet øker fondsuttaket de nærmeste årene, før det stabiliserer seg og avtar mot slutten av fremskrivingsperioden, se figur 7.5. I perioden 2025–2033 tilsier fremskrivingene at det vil være mulig å øke bruken av fondsmidler med i gjennomsnitt 20 mrd. kroner årlig. Til sammenligning var gjennomsnittlig årlig økning i bruk av fondsmidler 12 mrd. 2024-kroner i periode 2011–2019.

Utviklingen i fondsverdien fremover er usikker, og ved utformingen av finanspolitikken må en være forberedt på at fondet kan falle i verdi. I særlig krevende tider, som økonomiske kriser og perioder med større fall i fondsverdien, kan fondsuttaket bli høyere enn 3 pst. For at bruken av fondsmidler ikke skal overstige forventet realavkastning over tid, må merbruken i krevende tider motsvares av et tilsvarende lavt fondsuttak i gode og normale tider. I fremskrivingene av finanspolitikken bør det tas høyde for at det vil komme et merforbruk i krevende tider.

Merbruken skyldes ekstraordinære utgifter til krisetiltak, at det tar tid å fase ut motkonjunkturtiltak i etterkant av nedgangstider og gradvis tilpasning ved fall i fondsverdien. Den forventede merbruken er på usikkert grunnlag anslått å utgjøre i gjennomsnitt 0,3 pst. av fondsverdien årlig.2 I praksis vil merforbruket oppstå brått og ujevnt i forbindelse med økonomiske nedgangsperioder eller perioder med uro i verdipapirmarkedene. I fremskrivingene i denne meldingen er merforbruket ved kriser og fondsfall ivaretatt ved å beregningsteknisk sette til side en årlig buffer, som tilsvarer de anslåtte gjennomsnittlige årlige kostnadene på 0,3 pst. av fondsverdien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Utviklingen i fondsverdien er usikker. Faktisk realavkastning og tilførsel av petroleumsinntekter til fondet kan bli både høyere og lavere enn lagt til grunn, og det kan oppstå brå og varige endringer i fondsverdien. I referanseforløpet ses det i hovedsak bort fra denne usikkerheten, med unntak av at det tas høyde for merforbruket som oppstår i krevende tider, som beskrevet. En vesentlig annerledes utvikling i fondsverdien vil kunne få stor virkning på inndekningsbehovet. Særlig vil et varig fall i fondsverdien innebære krevende utgiftskutt eller skatteøkninger, se nærmere omtale i avsnitt 7.5. Risikoen for en slik utvikling har økt over tid, i tråd med at en stadig større del av utgiftene dekkes inn med uttak fra SPU.

7.3 Befolkningsutviklingen vil øke veksten i utgiftene

En sterkere vekst i den ikke-yrkesaktive delen av befolkningen sammenlignet med den yrkesaktive delen vil trekke opp offentlige utgifter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Frem mot 2060 kommer veksten i befolkningen i hovedsak i aldersgruppen 75 år og eldre, se figur 7.6 og omtalen av befolkningsutviklingen i kapittel 1. Ettersom offentlige utgifter er høyere for eldre enn for andre aldersgrupper, vil utgiftene øke når andelen eldre øker, se figur 7.7. Lave fødselstall de siste årene trekker på den annen side i retning av mer moderat vekst i utgifter til tjenesteyting rettet mot barn og unge en lang stund fremover.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Basert på tallgrunnlag fra 2017, og omregnet til 2024-priser ved hjelp av utgiftsdeflatoren for statsbudsjettet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utgifter i folketrygden påvirkes av aldring og pensjonsreformen

Utgiftene i folketrygden utgjør rundt en tredjedel av offentlige utgifter,3 og består blant annet av utgifter til alderspensjon, uføretrygd, sykepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, legemidler og andre helseformål. Aldringen av befolkningen ventes å øke statens utgifter til folketrygden, særlig til alderspensjon.

Folketrygdens utgifter har vokst mye de siste årene. Fra 2011 til 2019 økte de samlede utgiftene i folketrygden med om lag 11 mrd. kroner årlig, målt i faste 2024-kroner, se figur 7.8. Frem mot 2033 ventes en gjennomsnittlig vekst på 10 mrd. 2024-kroner årlig. I 2033 anslås det at utgiftene til folketrygden, som andel av BNP for Fastlands-Norge og korrigert for direkte skatter på alders- og uførepensjoner, er 0,8 prosentenheter høyere enn i dag. Fra 2033 til 2060 ventes utgiftene i folketrygden å øke med 2,0 prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.4

Pensjonsreformen, som ble vedtatt av Stortinget i 2009, har de siste årene dempet veksten i årlige utgifter til folketrygden, i første rekke som følge av levealdersjustering av alderspensjon og endret regulering av pensjoner under utbetaling. I 2024 er innsparingseffekten av reformen anslått til om lag 12 mrd. kroner, og den ventes å øke fremover. Det anslås at utgiftene til alderspensjon blir om lag 50 mrd. lavere i 2033 enn de ville vært uten pensjonsreformen. Frem til 2020 bidro reformen til å øke de årlige utgiftene i folketrygden.5

Foreslåtte endringer i reglene for alders- og uførepensjoner i Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med styrket sosial profil er innarbeidet i fremskrivingene. Endringene, som blant annet øker kompensasjonen til uføretrygdede for levealdersjusteringen, trekker opp utgiftene som andel av fastlandsøkonomien med 0,5 prosentenheter frem mot 2060.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester ventes å øke

Etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester ventes å øke i takt med at det blir flere eldre med pleiebehov.

Høyere levealder gjenspeiler også bedre folkehelse. I fremskrivingene er det lagt til grunn at levealderen vil øke med syv år frem mot 2060, og at tre av disse årene er friske leveår.6 Dette samsvarer med antagelsen i hovedalternativet i Europakommisjonens langsiktige fremskrivinger av offentlige utgifter.7 Se også boks 7.1 for en gjennomgang av resultatene fra SINTEFs utredning av demografikostnader og endringer i helsetilstand.

Fra 2011 til 2019 økte de demografidrevne utgiftene i kommuner og helseforetak med om lag 5 mrd. kroner årlig, og de ventes å vokse om lag tilsvarende i årene frem mot 2033, se figur 7.8. Lave fødselskull de senere årene antas å dempe behovet for ressurser i utdanningssektoren en lang stund fremover.

For perioden 2025–2060 sett under ett tilsier de demografiske endringene (inkl. friskere aldring) at utgiftene til helse-, omsorgs- og utdanningstjenester øker med 2,4 prosentenheter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.8 Antakelsene om mindre helse- og omsorgsbehov som følge av friskere aldring bidrar til å redusere utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge med 2,3 prosentenheter i 2060.

7.4 Mindre handlingsrom i finanspolitikken på mellomlang sikt

I dette avsnittet belyses utviklingen i handlingsrommet i statsbudsjettet de neste to stortingsperiodene, fra 2025 til 2033. Handlingsrommeter definert som årlig økning i statens skatteinntekter og hvor mye fondsmidler det er rom for å bruke innenfor handlingsregelen, fratrukket økte utgifter til folketrygden. Definisjonen av handlingsrommet er ment å gi et overordnet bilde av rommet for ytterligere vekst i utgiftene eller reduserte skatter for de to neste stortingsperiodene.

Tabell 7.1 oppsummerer handlingsrommet i perioden 2011 til 2019, og i de to neste stortingsperiodene, målt i 2024-kroner.9 I perioden 2011–2019 bidro sterk inntektsvekst og forholdsvis stor årlig økning i fondsuttakene til et gjennomsnittlig handlingsrom på 22 mrd. kroner per år, etter at økte utgifter til folketrygden var dekket. Dersom det legges opp til et fondsuttak på linje med forventet realavkastning og tas høyde for en buffer for ekstraordinære utgifter, vil handlingsrommet for underliggende utgifter og skattelette være i gjennomsnitt 17 mrd. årlig i perioden 2025–2033.

Sterk vekst i fondsverdien gjennom 2024 og høy kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten de nærmeste årene ventes å gi et stort handlingsrom i noen år fremover, om lag på linje med årene før pandemien. I siste halvdel av perioden, 2030–2033, mer enn halveres handlingsrommet sammenlignet med de nærmeste årene.

Bufferen for ekstraordinære utgifter ved kriser og fall i fondsverdien er i perioden 2025 til 2033 anslått å utgjøre i gjennomsnitt 55 mrd. 2024-kroner årlig. Til sammenligning var de samlede bevilgningene til koronatiltak i årene 2020, 2021 og 2022 om lag 300 mrd. 2024-kroner. I perioden 2011 til 2019 var bruken av fondsmidler i gjennomsnitt 75 mrd. 2024-kroner lavere enn forventet realavkastning.

Handlingsrommet brukes blant annet til å dekke vekst i demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren. De statlige bevilgningene til kommuner og helseforetak øker ikke automatisk i tråd med demografiske endringer. Økninger i disse utgiftene er derfor ikke regnet med i handlingsrommet. Det er likevel forventninger til høyere bevilgninger når etterspørselen øker som følge av endringer i befolkningen. Anslått utvikling i demografidrevne utgifter i helseforetakene og kommunesektoren er derfor blant utvalgte utgifter som er oppgitt i tabell 7.1.

Oppfølging av regjeringens forslag til langtidsplan for forsvarssektoren, som er innarbeidet i referanseforløpet i denne meldingen, vil ta en betydelige del av det tilgjengelige handlingsrommet i perioden frem til 2033. Handlingsrommet for satsinger utover demografirelaterte utgifter og forsvarssatsingen er beregnet til om lag 3 mrd. kroner i gjennomsnitt fra 2025 til 2033. Mens det de nærmeste årene isolert sett er handlingsrom utover demografirelaterte utgifter og forsvarsatsingen, vil ikke handlingsrommet etter 2030 være tilstrekkelig til å dekke disse utgiftene. En mer forsiktig innfasing av fondsmidler de nærmeste årene, vil lette tilpasningen mot slutten av perioden.

Dersom fondsutviklingen blir annerledes enn anslått, vil også handlingsrommet bli påvirket. De siste årene har fondsverdien økt betydelig, på grunn av stor tilførsel til fondet, høy avkastning og en svekket kronekurs. Finansieringen fra fondet er en usikker inntektskilde som kan svinge mye, men også falle til et vedvarende lavere nivå. Se nærmere omtale av usikkerhet om fondsverdien i avsnitt 7.5.

Markedsverdien av fondet har de siste årene utviklet seg gunstigere enn ventet i forrige perspektivmelding. Samtidig har bruken av fondsmidler blitt løftet til et vesentlig høyere nivå enn anslått i forrige melding. Slik sett er det økte handlingsrommet som følge av høyere fondsverdi de siste årene i stor grad allerede disponert.

Mange langsiktige mål og planer skaper forventninger om økte bevilgninger også i årene som kommer. I tiåret før koronapandemien var det en betydelig vekst i de offentlige utgiftene på flere områder. Blant annet økte utgiftene til vei og jernbane fra 2009 til 2019 med om lag 7 pst. i året, eller 5 mrd. kroner årlig målt i 2024-priser. Sammen med demografidrevne utgifter og forsvarsutgifter ville en tilsvarende økning i utgifter til vei og jernbane overgå handlingsrommet frem mot 2033. Overføringene til kommuner og helseforetakene har også økt utover veksten som følger av demografi. Med mindre handlingsrommet økes betydelig, vil det ikke være mulig å opprettholde samme vekst som tidligere på alle utgiftsområder fremover.

I referanseforløpet, som tabell 7.1 bygger på, er det lagt til grunn at sykefraværet ligger fast som andel av de sysselsatte. Dersom utviklingen med økende sykefravær vi har sett de siste årene skulle fortsette, vil folketrygdens utgifter vokse mer enn referanseforløpet tilsier. Lavere sykefravær vil derimot øke handlingsrommet.

Det oppstår stadig nye behov i samfunnet og behovet for å kunne omprioritere ressursbruken blir større når handlingsrommet blir mindre. Derfor er det også viktig å opprettholde fleksibilitet i statsbudsjettene. Store utgifter er allerede bundet opp av velferdsordninger og driftsutgifter som det er vanskelig å redusere mye fra ett år til det neste. Prinsippene som ligger til grunn for statsbudsjettet, legger til rette for at prioriteringer skjer åpent og det ikke bygges opp skjult finansiell risiko for staten, se boks 7.2. Helhetlige vurderinger av fremtidige bindinger og risiko i de årlige budsjettene er også nødvendig for å kunne lage gode budsjetter på sikt.

7.5 Inndekningsbehov i finanspolitikken på lang sikt

For å vurdere om velferdsmodellen er opprettholdbar fremover, sammenstilles fremskrivinger av inntekter og utgifter ved hjelp av økonomiske modeller.10 Utviklingen i offentlige inntekter og utgifter er basert på at dagens velferdsordninger og skattesystem videreføres. Antakelser om befolkningsutviklingen, tilgang på arbeidskraft og produktivitet omtalt i tidligere kapitler er sentrale faktorer i fremskrivingene. Beregningene kartlegger om utviklingen i offentlige utgifter er forenlig med utviklingen i inntektene, eller om det oppstår et udekket finansieringsbehov – inndekningsbehov – i offentlige finanser.

Fremskrivingene av utgiftene tar utgangspunkt i innretningen av finanspolitikken for 2024, og anslår utviklingen frem mot 2060. Både mellomlang sikt frem mot 2033 og lang sikt mot 2060 analyseres. Utgangspunktet for modellberegningene er at utviklingen i utgiftene følger befolkningsendringene. I tillegg til utgifter til folketrygden og helse- og omsorgstjenester, som beskrevet over, legges følgende til grunn for utviklingen i offentlige utgifter fremover:

Moderat vekst i standarden på offentlig tjenesteyting

I beregningene er det lagt til grunn en moderat vekst i standarden på offentlige tjenester, men betydelig lavere enn den historiske veksten og lavere enn veksten i verdiskapingen per innbygger fremover. Samlet sett bidrar økt standard på tjenestene til å øke utgiftene som andel av BNP for Fastlands-Norge med 3,5 prosentenheter i 2060.11

Økt satsing på forsvar

I beregningene er det lagt til grunn at forsvarsutgiftene økes i tråd med regjeringens forslag til ny langtidsplan for forsvarssektoren (LTP). Det bidrar til at utgiftene til forsvar øker med 1,3 prosentenheter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge frem mot 2060.

Oppsummering av utviklingen i samlede offentlige utgifter

Offentlige utgifter beregnes samlet sett å øke tilsvarende 5,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge frem mot 2060. Over halvparten av økningen kan knyttes til aldringen av befolkningen, som følge av økt behov for helse- og omsorgstjenester og økte pensjonsutbetalinger.

Figur 7.9 og 7.10 viser hvordan ulike utgiftsområder antas å øke fremover, både samlet vekst og gjennomsnittlig årlig vekst. Utgiftene til folketrygden og helse-, omsorgs- og utdanningstjenester øker samlet sett med 6,0 prosentenheter frem mot 2060, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Økt satsing på forsvar antas å øke utgiftene frem mot 2036, for så å følge utviklingen i fastlandsøkonomien. Frem mot 2036 er de økte utgiftene til forsvar like høye som de økte utgiftene til folketrygden og helse-, omsorgs- og utdanningstjenester til sammen. Utgiftene til helse-, omsorgs- og utdanningstjenester vokser nokså moderat de nærmeste årene, men stiger kraftig utover 2030-tallet.

«Andre utgifter» avtar som andel av fastlandsøkonomien. Det henger sammen med antakelsen om moderat vekst i standarden på offentlig tjenesteyting.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Høyere utdanning er inkludert i «andre utgifter».

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 7.11 og 7.12 viser hvordan ulike antakelser påvirker veksten i offentlige utgifter fremover, i de to delperiodene 2025 til 2033 og 2033 til 2060. Antakelsen om en moderat vekst i standarden på offentlig tjenesteyting gir et markert bidrag til økningen i offentlige utgifter. Effekter av friskere aldring demper veksten betydelig. Det skyldes både at behovet for helse- og omsorgstjenester blir mindre, men også at økt sysselsetting bidrar til høyere verdiskaping og skattegrunnlag slik at utgiftene som andel av fastlandsøkonomien vokser mindre.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Det antas at bistand som andel av BNI videreføres på dagens nivåer.

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Inndekningsbehovet i offentlige finanser fremover

Fremskrivingene er ikke en prognose for den økonomiske utviklingen, men illustrerer hvordan inndekningsbehovet avhenger av valg av forutsetninger som på ulike måter har betydning for utviklingen i verdiskaping og skattegrunnlag, bruk av fondsmidler og offentlige utgifter. Referanseforløpet for utviklingen i offentlige finanser danner grunnlaget for å drøfte utviklingen fremover.

Utgiftene er beregnet til å øke mer enn inntektene frem mot 2060. Det følger av de demografiske endringene og at lavere tilførsel til fondet gir mindre rom for å øke bruken av fondsmidler fremover. Det gir et inndekningsbehov for offentlige finanser på 6,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060, se tabell 7.2. Det tilsvarer at utgiftene i gjennomsnitt vokser med 7 mrd. 2024-kroner mer enn inntektene, hvert år frem til 2060.

I beregningene er det hensyntatt at man også fremover vil ønske å øke pengebruken i kriser og tilpasse seg et fall i fondsverdien gradvis, ved å beregningsteknisk sette til side en årlig buffer. Bufferen tilsvarer de anslåtte gjennomsnittlige årlige kostnadene ved kriser og fondsfall, som omtalt i avsnitt 7.3. Inntektene tilgjengelig for å finansier de underliggende utgiftene som fremskrives, tilsvarer samlede inntekter fratrukket denne bufferen.

Inndekningsbehovet anslås høyere enn i forrige perspektivmelding, selv om fondsuttaket er oppjustert som følge av oppjusteringen av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten de nærmeste årene. Høyere vekst i offentlige utgifter, inkludert den nye forsvarssatsingen, bidrar til et høyere inndekningsbehov. Også utenom forsvarssatsingen er inndekningsbehovet noe høyere enn i Perspektivmeldingen 2021. I forrige melding ble inndekningsbehovet anslått med utgangspunkt i hvordan økte utgifter ga et behov for å øke skatter og avgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge. Reduserte skatte- og avgiftsinntekter ved videreføring av skattesystemet ble ikke regnet med slik de er i denne meldingen. Se boks 7.3 for en nærmere omtale av endringene sammenlignet med Perspektivmeldingen 2021.

Størrelsen på inndekningsbehovet må vurderes i lys av forutsetningene som legges til grunn. Fremskrivingene er basert på at det ikke gjennomføres kostnadskrevende velferdsreformer. Gjennom hele etterkrigsperioden har velferdsordningene blitt utvidet og forbedret på svært mange områder. Utvidelser av velferdsordningene må dekkes inn ved omprioriteringer i offentlige budsjetter, økninger i skatte- og avgiftsnivået eller ved tiltak som bidrar til økt sysselsetting, verdiskaping og skattegrunnlag. Det samme gjelder for alle andre utgifter. Det er heller ikke lagt til grunn effektivitetsfremmende reformer.

Fremskrivingene er basert på at veksten i standarden på offentlig tjenesteyting er moderat sammenlignet med den historiske veksten. Dersom det i stedet legges til grunn en standardvekst på linje med gjennomsnittet for perioden 1993–2020, vil inndekningsbehovet frem mot 2060 øke til 13,8 pst. målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, se omtale i boks 7.4.

Figur 7.13 illustrerer hvordan inndekningsbehovet påvirkes av hvilken tidshorisont man ser på. Økte inntekter bidrar til en reduksjon i inndekningsbehovet på kort sikt. Det skyldes at tilførselen til SPU fra statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten antas å øke fondsverdien de nærmeste årene og muliggjør økt fondsuttak, se figur 7.4. Dersom bruken av fondsmidler fases inn i tråd med referanseforløpet de nærmeste tre til fire årene vil det langsiktige innstrammingsbehovet øke til 6,9 prosentenheter, se økningen i den grå linjen i figur 7.13 fra slutten av 2020-tallet til 2060. Fra 2028 til 2060 avtar inntektene som andel av fastlandsøkonomien, mens utgiftene fortsetter å øke. I gjennomsnitt øker de årlige utgiftene med 9 mrd. kroner mer enn inntektene fra 2030 til 2060.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Av fremstillingshensyn er buffer for ekstraordinære utgifter ved kriser og fondsfall inkludert i inntektene i figuren. Inntektene illustrerer dermed hva som er tilgjengelig til finansiering av de underliggende utgiftene som fremskrives.

Kilde: Finansdepartementet.

Referanseforløpet innebærer at det frem mot 2030 vil være rom for midlertidige økninger i offentlig utgifter eller reduksjoner i skattenivået, som deretter må strammes inn. Forløpet illustrerer utfordringene ved en mekanisk tilpasning til handlingsregelen når det oppstår store endringer i fondet. Å la de mer varige utgiftene i velferdsstaten følge inntektene uten å se hen til utviklingen noen år frem i tid, kan utfordre målet om et stabilt og forutsigbart tjenestetilbud til innbyggerne. En mer forsiktig innfasing av fondsmidler de nærmeste årene vil gi en mer stabil utvikling i offentlige utgifter og skatter og lette tilpasningen lenger frem.

Usikkerhet om utviklingen i noen sentrale forutsetninger

Referanseforløpet bygger på en rekke usikre forutsetninger som i begrenset grad kan påvirkes direkte. Under illustreres hvordan endringer i noen sentrale forutsetninger isolert sett kan endre inndekningsbehovet fremover. Effekten av ulike retningsvalg som kan bedre inndeknings-behovet er omtalt i avsnitt 7.6.

Utviklingen i fondsverdien er usikker

Fondsverdien har økt betydelig de siste årene, på grunn av høy kontantstrøm, høy avkastning og en svekket kronekurs. Fremover legges det til grunn at kontantstrømmen skal avta, men den ventes likevel fortsatt å være høy de nærmeste årene. Det antas en forventet realavkastning på 3 pst., og at kronekursen holder seg på dagens nivå.

Fondet finansierer en betydelig andel av offentlige utgifter, både nå og fremover, og statsfinansene er sårbare for utviklingen i internasjonale finansmarkeder.

En langvarig lavere fondsverdi enn lagt til grunn i referanseforløpet vil medføre et høyere inndekningsbehov fremover. Figurene 7.14 og 7.15 illustrerer betydningen for fondsuttaket og inndekningsbehovet av at fondsverdien blir henholdsvis 10, 20 og 30 pst. lavere enn forutsatt i referanseforløpet. Inndekningsbehovet i 2060 øker da med henholdsvis 0,9, 1,8 og 2,7 prosentenheter av BNP for Fastlands-Norge.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Befolkningsfremskrivingene er usikre

Befolkningsutviklingen er sentral for inndekningsbehovet. Det er betydelig usikkerhet knyttet til antakelsene om innvandring fremover. Høyere innvandring enn lagt til grunn kan trekke i retning av at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder over en periode vil øke, og dermed gi høyere verdiskaping og skattegrunnlag. Høyere innvandring bidrar også til økt etterspørsel etter offentlige tjenester samtidig som fondsfinansieringen av velferdsordningene vil fordeles på flere innbyggere, noe som trekker i retning av å svekke offentlige finanser. Samlet sett anslås det at effekten på inndekningsbehovet av høyere innvandring er beskjeden, se boks 7.5 for en nærmere beskrivelse.

7.6 Ulike retningsvalg kan redusere utfordringene

Beregningene av referanseforløpet i avsnitt 7.5 tilsier at utgiftene øker mer enn inntektene på lengre sikt. Ulike retningsvalg kan redusere inndekningsbehovet og bidra med nødvendig finansiering for å kunne øke utgiftene til prioriterte formål fremover.

Inndekningsbehovet frem til 2060 anslås i referanseforløpet til 6,2 pst. av BNP. Figur 7.16 og 7.17 illustrerer hvordan økt sysselsetting og en mer effektiv drift av offentlig forvaltning kan bidra til å øke handlingsrommet og redusere inndekningsbehovet fremover. Betydningen og innretningen av de ulike retningsvalgene omtales nærmere under. Referanseforløpet er sammenligningsgrunnlaget for virkning av retningsvalgene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

7.6.1 Økt arbeidstilbud

Kapittel 3 beskriver ulike retningsvalg for økt yrkesdeltakelse blant grupper som i dag har lav arbeidsmarkedstilknytning, og belyser effekten på arbeidstilbudet. En økning i arbeidsdeltakelsen vil bidra til økte skatteinntekter, og kan bidra til redusert bruk av trygdeordninger som ledighetstrygd, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Nedenfor tallfestes effektene av retningsvalg for økt sysselsetting på økte skatteinntekter, samt mulige reduksjoner i trygdeutbetalinger.

Endringer i sysselsettingen kan ha stor betydning for offentlige finanser. Eksempelvis beregnes en økning i sysselsettingen på 10 pst. å redusere inndekningsbehovet med 4,1 prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Effekten forsterkes dersom økningen i sysselsettingen samtidig fører til reduserte trygdeutbetalinger. En mulig kilde til økt sysselsetting kunne vært redusert sykefravær. En reduksjon i sykefraværet ned mot svensk nivå vil bidra til å trekke opp gjennomsnittlig arbeidstid og sysselsettingen målt ved antall timeverk med 1,5 pst. Dette tilsvarer en økning på 40 000 årsverk, og vil bidra til sterkere økonomisk vekst og økt skattegrunnlag. Inndekningsbehovet, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, vil da reduseres med 0,7 prosentenheter i 2060.

Økt yrkesaktivitet blant eldre

I fremskrivingen av arbeidsstyrken er det lagt til grunn at eldre i gjennomsnitt står to år lengre i jobb, grunnet bedret helse og fordi pensjonsreformen gir sterke insentiver til å stå lenger i arbeid. Dersom tilbaketrekkingen fra arbeid i gjennomsnitt i stedet utsettes med tre år, øker samlet sysselsetting frem mot 2060 med om lag 54 000 personer. Det bidrar til sterkere økonomisk vekst og økt skattegrunnlag. Inndekningsbehovet, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, reduseres med 0,1 prosentenheter i 2033 og 0,8 prosentenheter i 2060, se tabell 7.3. Målt i 2024-kroner betyr dette et økt handlingsrom i 2033 på 3,5 mrd.

Økt sysselsetting blant innvandrere

Retningsvalg som legger til rette for fortsatt økt arbeidsmarkedstilknytning for førstegenerasjons innvandrere fra landgruppe 312 vil bidra til å styrke skattegrunnlaget, men vil også kunne redusere behovet for offentlige overføringer under ulike trygdeordninger. I referanseforløpet er yrkesdeltakelsen blant førstegenerasjons innvandrere fra landgruppe 3 antatt å tilsvare 75 pst. av yrkesdeltakelsen for øvrige befolkningsgrupper. Dersom den i stedet antas å tilsvare 85 pst. av deltakelsen for øvrige befolkningsgrupper, gir det en sysselsettingsøkning på 35 000 personer, tilsvarende 1,2 pst., sammenliknet med referanseforløpet frem mot 2060.13 Den tilhørende reduksjonen i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd anslås til om lag 10 000 personer. Effekten av retningsvalget anslås å komme gradvis over 10 år.

Den økte sysselsettingen blant innvandrere bidrar til økt skattegrunnlag, som anslås å redusere inndekningsbehovet med 0,5 prosentenheter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge frem mot 2060. Dersom det også tas med i beregningen at overføringer til ulike trygdeordninger blir lavere, anslås reduksjonen i inndekningsbehovet til 0,6 prosentenheter i 2060. Målt i 2024-kroner øker handlingsrommet i 2033 med 18 mrd.

Redusert overgang til uføretrygd

Kapittel 3 beskriver hvordan bedre medisinsk og arbeidsrettet oppfølging, tilrettelegging på arbeidsplassen og godt utformede inntektssikringsordninger kan bidra til redusert overgang til uføretrygd.

Beregningene tar utgangspunkt i at man lykkes med følgende:

• Antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger under 35 år, som ikke har rett på sykepenger, reduseres med 20 prosent.

• Sykefravær med mer enn 3 måneders varighet reduseres med 20 prosent, samtidig som antallet som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger også reduseres med 20 prosent.

• Andelen som går fra arbeidsavklaringspenger til arbeid øker med fem prosentenheter, og motsvares av en tilsvarende nedgang i andelen som går over til uføretrygd.

Endringene gir isolert sett en sysselsettingsøkning på i underkant av 110 000 personer, som tilsvarer 3,7 pst., sammenlignet med referanseforløpet frem mot 2060.14 Den tilhørende reduksjonen i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd anslås å være i underkant av 110 000 personer.

Effekten på inndekningsbehovet av økt sysselsetting og skattegrunnlag anslås til 1,6 prosentenheter i 2060, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dersom det også tas hensyn til lavere overføringer fra de ulike trygdeordningene, øker effekten til 2,2 prosentenheter i 2060. Målt i 2024-kroner øker handlingsrommet i 2033 med 54,1 mrd.

Flere uføre i arbeid

Kapittel 3 beskriver hvordan tilrettelegging for arbeidsgivere for å ansette arbeidstakere på gradert uføretrygd kan bidra til at flere uføre kan komme delvis i arbeid. I beregningene av retningsvalget er det lagt til grunn at andelen nye uføre med et arbeidsforhold øker med ti prosentenheter. Siden dette er en gruppe som har en del helseutfordringer er det lagt til grunn en gjennomsnittlig stillingsbrøk på 30 pst. Dette trekker opp sysselsettingen med 60 000 personer, som tilsvarer 1,8 pst. sammenlignet med referanseforløpet i 2060. Antall årsverk vil imidlertid kun øke med om lag 18 000.

Effekten på inndekningsbehovet i 2060 av økt sysselsetting og skattegrunnlag anslås til 0,3 prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dersom det også tas hensyn til lavere overføringer, øker effekten til 0,4 prosentenheter i 2060. Målt i 2024-kroner øker handlingsrommet i 2033 med 7,4 mrd.

Økt gjennomføring av yrkesfag

Økt gjennomføring av videregående opplæring, særlig på yrkesfag, vil kunne bidra til økt arbeidstilbud og redusere mangelen på arbeidskraft med yrkesutdanning i fremtiden. I 2022 var sysselsettingsandelen i alderen 20–61 år om lag 25 prosentenheter lavere blant dem som ikke hadde fullført videregående opplæring, sammenlignet med dem som hadde yrkesfaglig opplæring som høyeste utdanningsnivå. Samtidig er andelen mottakere av AAP og uføretrygd dobbelt så høy blant dem som har grunnskoleutdanning som høyeste utdanning sammenlignet med tilsvarende andel blant dem som har fullført videregående opplæring.

I beregningene er det lagt til grunn at man lykkes med følgende:

• Fullføringsgraden på yrkesfaglig opplæring innen seks år øker med 10 prosentenheter

• Sysselsettingsandelen til de berørte øker med 15 prosentenheter

• Gjennomsnittlig arbeidstid tilsvarer 75 pst. av øvrige lønnstakere

• Antall mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd reduseres med i underkant av 10 000 personer

Effekten på inndekningsbehovet som følge av økt skattegrunnlag anslås til 0,2 prosentenheter, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, frem mot 2060. Den samlede effekten, når det også tas hensyn til lavere overføringer, anslås å ha om lag samme størrelsesorden. Utslagene er relativt beskjedne i 2033, ettersom retningsvalget innebærer en gradvis økning i andelen av yrkesaktiv befolkning som har fullført videregående utdanning. Det gir likevel et økt handlingsrom på 1,8 mrd. 2024-kroner.

Tidligere fullføring av høyere utdanning

Tidligere fullføring av høyere utdanning vil bidra til økt tilgang på arbeidskraft og en reduksjon i inndekningsbehovet gjennom en økning i skattegrunnlaget. Dersom studenter i gjennomsnitt fullfører utdanningen et halvt år tidligere, vil sysselsettingen målt i timer kunne øke med 0,6 pst. sammenlignet med referanseforløpet. Beregningene tar hensyn til at mange studenter jobber både før de starter utdanningen sin, og under studiene.

Effekten på inndekningsbehovet anslås til 0,2 prosentenheter i 2033 og 0,3 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP i 2060. Dette gir et økt handlingsrom på 7,7 mrd. 2024-kroner i 2033.

Redusert deltidsandel

I 2023 var det om lag 740 000 personer i alderen 15–74 år som arbeidet deltid, tilsvarende i underkant av 30 pst. av de sysselsatte. En reduksjon i deltidsandelen vil bidra til å øke sysselsettingen målt i timer. I retningsvalget legges det til grunn at alle som jobber ufrivillig deltid i alderen 25–54 år går over til fulltidsarbeid, mens alle som jobber ufrivillig deltid i øvrige aldersgrupper får høyere stillingsprosent. Det er beregnet at dette vil gi om lag 38 000 flere årsverk målt i timer, som tilsvarer en vekst på 1,5 pst.

Effekten på inndekningsbehovet gjennom økt skattegrunnlag anslås til 0,5 prosentenheter i 2033 og 0,7 prosentenheter i 2060, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2060. Dette øker handlingsrommet i 2033 med 18,8 mrd. 2024-kroner.

Oppsummering

Tabell 7.3 oppsummerer virkningen på inndekningsbehovet av ulike retningsvalg for å øke sysselsettingen. Tabellen viser isolert virkning på inndekningsbehovet som følge av at økt sysselsetting øker skattegrunnlaget, og samlet virkning av økt skattegrunnlag og reduserte trygdeoverføringer. Summen av alle retningsvalgene på økt skattegrunnlag tilsvarer om lag 70 pst. av inndekningsbehovet i 2060. Dersom man også inkluderer effekter via reduserte trygdeytelser, tilsvarer effekten 80 pst. av inndekningsbehovet i referanseforløpet.15

7.6.2 En mer effektiv offentlig ressursbruk

Mer effektiv offentlig ressursbruk vil kunne bidra til økt handlingsrom på statsbudsjettet. Det innebærer blant annet å utnytte ressursene i offentlig sektor på en god måte, gjøre de riktige investeringene og sørge for at overføringer til private er kostnadseffektive. Uavhengig av hva de politiske målene er, bør virkemiddelbruken innrettes slik at målene oppnås med lavest mulig ressursbehov, se også boks 7.6, 7.7 og 7.8.

I kapittel 4 pekes det på at offentlig sektor utgjør en stor del av Norges økonomi, og at om lag en tredjedel av de sysselsatte jobber i det offentlige. Effektiv utnyttelse av ressursene i offentlig sektor er avgjørende for en produktiv økonomi med høy velferd.

Mer effektiv drift av offentlig sektor

Økonomisk vekst er i stor grad betinget av produktivitetsvekst, både i privat og offentlig sektor. Økt produktivitet vil, uavhengig av sektor, frigjøre ressurser som kan brukes til andre formål. Offentlige finanser påvirkes imidlertid forskjellig av om produktivitetsveksten skjer i privat eller i offentlig sektor. Produktivitetsvekst i privat sektor har begrenset betydning for offentlige finanser fordi store deler av statens utgifter, som lønn til egne ansatte og overføringer til husholdningene, er knyttet til den generelle lønns- og produktivitetsveksten i privat sektor. Produktivitetsvekstens bidrag til vekst i skattegrunnlaget motsvares dermed langt på vei av høyere vekst i offentlige utgifter. Høyere produktivitetsvekst i privat sektor bidrar likevel til at offentlige utgifter ved kjøp av varer og tjenester fra privat sektor avtar sammenlignet med BNP for Fastlands-Norge og skattegrunnlaget.

Høyere produktivitetsvekst i offentlig forvaltning vil bidra til at det offentlige kan tilby bedre tjenester til lavere kostnader eller opprettholde et gitt nivå på tjenesteyting med lavere ressursbruk. Produktivitetsvekst i privat sektor som følge av ny teknologi, nye produksjonsmetoder og nye måter å organisere arbeidet på kan overføres til offentlig sektor og øke produktiviteten der.

I denne meldingen legges det til grunn en årlig produktivitetsvekst i offentlig forvaltning på 0,6 pst. I referanseforløpet antas det at produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting fører til høyere standard på tjenestene fremfor å frigjøre ressurser til andre formål eller til å redusere inndekningsbehovet. Dersom produktivitetsveksten i stedet tas ut ved lavere sysselsetting i offentlig sektor, vil det øke handlingsrommet i finanspolitikken samtidig som det frigjør arbeidskraft til andre næringer. En årlig nedskalering av sysselsettingen i offentlig forvaltning med 0,25 pst. vil redusere inndekningsbehovet med 2,2 prosentenheter målt som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2060, se tabell 7.4. For 2033 tilsvarer reduksjonen i inndekningsbehovet 0,4 pst. som andel av BNP Fastlands, og 16,6 mrd. 2024-kroner.

Hvis en mer effektiv offentlig forvaltning gjør det mulig å redusere veksten i offentlig sysselsetting som antatt over, vil det langt på vei bringe veksten i arbeidskraftsbehovet i offentlig forvaltning i tråd med samlet sysselsettingsvekst fram mot 2060.

Bedre investeringer

Det er avgjørende å velge de riktige investeringene og sørge for en god gjennomføring. I kapittel 4 fremgår det at Norge har et høyt nivå på offentlige investeringer. Investeringer med kostnader som ikke står i forhold til nytten de gir innbyggerne, legger beslag på ressurser som kunne gått til andre formål. Investeringer som besluttes i dag, har lang levetid og skal ta hensyn til fremtidens behov og muligheter.

På områder med store, uforutsigbare samfunnsendringer kan det være vanskelig å avgjøre hvilke investeringer som vil være best på lang sikt. Viktige utviklingstrekk som teknologi, økonomisk vekst, klimaendringer, demografi og befolkningsmønster vil påvirke behovet for statlige investeringer. Det samme gjør politiske rammebetingelser, som tilslutning til FNs bærekraftsmål, Parisavtalen, klimamål og den nye naturavtalen fra 2022. Kriser og uventede hendelser kan også ha langsiktige virkninger som påvirker hvilke investeringer samfunnet bør gjennomføre.

Med stor ressursbruk til investeringer er det viktig å håndtere risikoen for feil bruk av midler. Da er gode planleggingsprosesser viktig. Det må avdekkes om nyinvestering er den beste prioriteringen, eller om det finnes mindre utbedringer eller andre strategier for fortsatt å gi gode tjenester til befolkningen. Når mange store prosjekter pågår samtidig, kreves det særlig god styring for å opprettholde kostnadskontroll, nyttestyring og koordinering av prosjekter som kan påvirke hverandre. Å unngå feilinvesteringer krever langsiktig planlegging med tilstrekkelig fleksibilitet, slik at vurderinger kan modnes og oppdateres og prioriteringer endres, dersom forutsetninger endrer seg.

En mer effektiv offentlig sektor kan gjøre at det offentlige tjenestetilbudet kan leveres med mindre bruk av innsatsvarer og et lavere investeringsnivå. Dersom det legges til grunn en årlig nedskalering på 0,25 pst. i bruken av innsatsvarer og -tjenester og bruttorealinvesteringer på 0,25 pst., reduseres inndekningsbehovet sammenlignet med referanseforløpet med 0,2 prosentenheter i 2033 og 1,0 prosentenheter i 2060. Målt i 2024-kroner reduseres inndekningsbehovet med 10,2 mrd. i 2033.

Boks 7.3 Endringer i inndekningsbehovet siden Perspektivmeldingen 2021

Til Perspektivmeldingen 2021 ble inndekningsbehovet i referanseforløpet beregnet til 5,6 pst. i 2060, se figur 7.21. I denne meldingen anslås inndekningsbehovet noe høyere, tilsvarende 6,2 pst i 2060. Økningen må blant annet ses i sammenheng med at det er lagt til grunn en markert oppjustering av utgiftene til forsvaret i tråd med regjeringens forslag til ny langtidsplan.

Oppjusteringen av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten de nærmeste årene, se figur 7.18, bidrar til å trekke opp banen for forventet realavkastning av SPU sammenlignet med forrige perspektivmelding, se figur 7.19.

Også utenom forsvar er økningen i offentlige utgifter mer markert i fremskrivingene i denne meldingen sammenliknet med fremskrivingene til Perspektivmeldingen 2021, jf. figur 7.20. Veksten i uførepensjoner anslås å bli noe sterkere enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2021. Det skyldes blant annet tidligere uførepensjonering de siste årene, som trekker opp antall uførepensjonister i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder fremover. Lavere produktivitetsvekst bidrar til å trekke opp utgiftene til offentlige kjøp av varer og tjenester fra private produsenter sammenlignet med BNP for Fastlands-Norge og skattegrunnlaget. Lavere produktivitetsvekst trekker samtidig isolert sett i retning av at overføringene fra SPU får økt betydning sammenlignet med skattegrunnlaget og offentlige utgifter.

I denne meldingen er det lagt til grunn at dagens skattesystem videreføres. Økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester vrir konsumet relativt sett bort fra momspliktig konsum. Dermed blir veksten i skatte- og avgiftsinntektene samlet sett noe lavere enn veksten i fastlandsøkonomien. Det bidrar isolert sett til å øke inndekningsbehovet i 2060 med 1,0 pst av fastlands-BNP. I Perspektivmeldingen 2021 ble inndekningsbehovet anslått med utgangspunkt i hvordan økte utgifter ga et behov for å øke skatter og avgifter som andel av Fastlands-BNP, mens reduserte skatte- og avgiftsinntekter ved videreføring av skattesystemet ikke ble regnet med.

Forventede ekstraordinære utgifter i forbindelse med kriser og fall i fondsverdien er hensyntatt eksplisitt i denne meldingen. I forrige melding var fondsverdien beregningsteknisk nedjustert med i overkant av 5 prosent, sammenlignet med en fremskriving basert på siste historiske observasjon.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Finansdepartementet.

Boks 7.4 Høyere vekst i standarden på offentlige tjenester vil øke inndekningsbehovet

Historisk har ressursbruken i offentlig tjenesteyting økt mer enn befolkningens størrelse og sammensetning skulle tilsi. Det omtales her som standardvekst i offentlig tjenesteyting. Figur 7.22 viser gjennomsnittlig årlig standardvekst over en tiårsperiode, målt ved bruken av arbeidskraft i offentlig tjenesteyting, for årene 1980 til 2020. Veksten var særlig høy i starten av perioden, men avtok gjennom 1980 og 90-tallet og inn i starten av 2000-tallet, før den igjen økte noe. I perioden 2010 til 2020 var gjennomsnittlig årlig vekst 0,6 pst.

Referanseforløpet i denne meldingen bygger på en antakelse om en moderat vekst i standarden i offentlig tjenesteyting, sammenlignet med den historiske utviklingen. I fremskrivingene er det lagt til grunn en årlig vekst i bruken av arbeidskraft i offentlig tjenesteyting, utover det de demografiske endringene tilsier, på 0,1 pst.

Dersom det i beregningen i stedet legges til grunn en standardvekst, målt ved arbeidsinnsats, som er på linje med gjennomsnittet for perioden 2010–2020, vil utgiftene som andel av fastlands-BNP øke med 8,1 prosentenheter frem mot 2060. Inndekningsbehovet vil samtidig øke til 13,8 pst. av fastlands-BNP, se figur 7.23.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Omfatter kun sivil tjenesteyting. Standardveksten er beregnet basert antall timeverk i offentlig forvaltning relativt til befolkningsstørrelse, justert for demografiske endringer basert på aldersprofiler for ressursbruk i ulike delene av tjenesteytingen slik de så ut 2017.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Gjennomsnittlig vekst 2010–2020.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I fremskrivingene er bruken av innsatsvarer og -tjenester (produktinnsats) og investeringer i offentlig sektor knyttet til utviklingen i offentlig sysselsetting.

På samme måte som i Perspektivmeldingen 2021 er det lagt til grunn at produktinnsatsen årlig vokser med 0,6 prosentenheter mer enn veksten i bruk av arbeidskraft, se blå linje i figur 7.24. I figuren er det også illustrert et forløp der produktinnsatsen vokser i takt med bruken av arbeidskraft.

For offentlige investeringer er det lagt til grunn at veksten er 0,3 prosentenheter høyere enn veksten i bruk av arbeidskraft i offentlig sektor. Offentlige investeringer har svingt en del over tid, se figur 7.25. I perioden 2000–2019 utgjorde netto realinvesteringer i offentlig sivil tjenesteyting i gjennomsnitt 1,7 pst. av fastlands-BNP. Til tross for merveksten antas offentlige, sivile investeringer å falle som andel av verdiskapingen fremover.

Samlet sett bidrar merveksten i produktinnsats og investeringer til å øke utgiftene frem mot 2060 med 2,2 prosentenheter målt som andel av fastlands-BNP.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Boks 7.5 Konsekvenser for inndekningsbehovet av høyere innvandring

I referanseforløpet anslås det svært lav vekst i sysselsettingen frem mot 2060. Forutsetningene bak fremskrivingene er usikre, og forutsetningen om innvandring er særlig usikker. Netto innvandringen fremover anslås betydelig lavere enn de siste tiårene. Sysselsettingseffekten av høyere innvandring er beskrevet i boks 3.2, mens effekten på inndekningsbehovet beskrives i her.

Økt innvandring endrer den demografiske sammensetningen, og påvirker skattegrunnlaget og offentlige utgifter ulikt.

Dersom man fra 2025 legger til grunn årlig netto innvandring i tråd med alternativet med høy innvandring i Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra 2022, tilsier det at gjennomsnittlig årlig sysselsettingsvekst i perioden 2025 til 2060 kan øke til 10 000 personer, opp fra vel 2 000 i referanseforløpet. Den antatte demografiske sammensetningen tilsier økt økonomisk vekst og større skattegrunnlag. Samtidig medfører større befolkning økt behov for offentlige tjenester, og økte offentlige utgifter, men denne effekten er mindre. Endringer i alderssammensetningen av befolkningen bidrar til at skattegrunnlaget øker mer markert enn offentlige utgifter. Høyere innvandring innebærer samtidig at avkastningen fra SPU må fordeles på en større befolkning og vil dermed dekke en mindre andel av samlede offentlige utgifter.

Samlet bidrar en vedvarende høyere innvandring og den tilhørende sysselsettingseffekten til et noe lavere inndekningsbehov i 2060 enn i referanseforløpet, se figur 7.26. Reduksjonen tilsvarer 0,6 prosentenheter av BNP for Fastlands-Norge. I tillegg vil også inndekningsbehovet etter 2060 påvirkes. Økt innvandring de nærmeste tiårene vil føre til en merkbar økning i antall personer over 70 år etter 2060. Det vil alt annet likt øke inndekningsbehovet i perioden etter 2060.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.