4 Folkerettslege rammer
4.1 Antarktistraktaten
4.1.1 Innleiing
Antarktistraktaten gjeld etter artikkel VI for land- og havområdet sør for 60° S. Det inneber at traktaten har verknad i dei norske områda Peter I Øy og Dronning Maud Land, men ikkje for Bouvetøya, som ligg lenger nord.
Før Antarktistraktaten vart forhandla fram, hadde sju statar gjort krav på område i Antarktis. Dette var Norge, Storbritannia, New Zealand, Australia, Frankrike, Argentina og Chile. Sjølve berebjelken i det internasjonale samarbeidet under Antarktistraktaten er artikkel IV i traktaten. Denne føresegna låste dei territoriale krava som statar hadde sett fram om rett til landområde. Ingen part kan reknast for å ha gjeve opp krava sine, medan heller ingen nye krav skal kunne fremjast på grunnlag av verksemd som vert driven medan traktaten er i kraft. Det står i artikkel IV at ingenting i traktaten skal tolkast som ei overgjeving eller svekking av krav eller rett på krav på territoriell overhøgd over område i Antarktis, eller som ei endring i nokon av traktatpartane sitt syn på suverenitetstilhøva, vidare at inga handling eller verksemd skal utgjere noko grunnlag for å hevde, underbyggje eller nekte for krav om territoriell overhøgd, eller skape nokon rett til overhøgd over område i Antarktis. Ingen nye krav eller utviding av gjeldande krav på territoriell overhøgd over område i Antarktis er tillatne.
Desse spørsmåla er såleis «lagde på is», eller, som det òg har vorte sagt, vart partane «samde om å vere usamde». Dette har to sider. For det første vert kravshavarane si plikt til ikkje å hevde nye krav regulerte. Samstundes skal dei andre partane i traktaten ikkje motverke dei rettane og pliktene som kravshavarane har i området etter andre konvensjonar, til dømes FNs havrettskonvensjon.
4.1.2 Konsultative møte
Alle statar som er medlem av Dei sameinte nasjonane kan slutte seg til traktaten, jf. artikkel XIII. Samstundes skil traktaten (artikkel IX) mellom såkalla konsultative og ikkje-konsultative partar. Dei konsultative partane har makt til å ta avgjerder og gjere vedtak om korleis Antarktistraktaten skal følgjast opp. For å få status som konsultativ part må ein part kunne vise til etablert forskingsaktivitet i Antarktis. Dei ikkje-konsultative partane har status som observatørar på dei konsultative møta. Dette skiljet vart sett for å vere trygg på at det er dei landa som har interesser i og røynleg kjennskap til Antarktis, som skal ta avgjerder som kan ha mykje å seie for framtida til kontinentet.
Figur 4.1 Frå opninga av ATCM XXII i Tromsø, mai 1998. Møtets formann, ambassadør Rolf Trolle Andersen, flankert av møtets eksekutivsekretær Jon Ramberg (til venstre) og sjefsrapportør Odd Gunnar Skagestad (til høgre). Dette var andre gongen at møtet vart halde i Norge.
Foto: Privat arkivbilete.
I tillegg til dei opphavlege tolv signatarmaktene har 17 andre land til no fått konsultativ status, slik at traktaten i 2015 har 29 konsultative partar. Medrekna dei ikkje-konsultative partane tel dei kontraherande partane til traktaten i alt 51 land, som representerer over 80 prosent av folkemengda i verda.
Dei konsultative møta under Antarktistraktaten vert haldne årleg, og dette møtesystemet har fått nemninga ATCM (Antarctic Treaty Consultative Meetings). Planlegginga og tilskipinga av møta går på omgang mellom dei konsultative partane. ATCM og verksemda i høve til Antarktistraktaten i det heile har eit eige sekretariat som vart skipa i 2004 og held til i Buenos Aires i Argentina.
Figur 4.2 Inspeksjon: Norsk inspeksjonsteam i aksjon i medhald av Antarktistraktatens artikkel VII (februar 2009).
Foto: Privat arkiv (Inger Holten).
Avgjerder vert tekne ved konsensus blant dei konsultative partane som er til stades på møtet. Det kan gjerast vedtak om tilrådingar (recommendations), tiltak (measures), avgjerder (decisions) og resolusjonar (resolutions). Tiltak vert vedtekne på møta, men må deretter godkjennast av alle partane før dei vert folkerettsleg bindande.
4.1.3 Krav om at Antarktis berre skal nyttast til fredelege føremål
I artikkel I i Antarktistraktaten er det fastsett at Antarktis berre skal nyttast til fredelege føremål og vere fritt for verksemd av militær art, medrekna prøving av alle typar våpen. Traktaten er likevel ikkje til hinder for bruk av militært personell eller utstyr til vitskapleg forsking eller andre fredelege føremål, til dømes transportoppdrag. I tillegg følgjer det uttrykkeleg av artikkel V at alle kjernefysiske eksplosjonar i Antarktis og all tømming av radioaktivt avfall er forbode.
Artikkel II og III i traktaten slår fast at det skal vere forskingsfridom i Antarktis, og at partane skal arbeide for å fremje internasjonalt forskingssamarbeid, mellom anna gjennom informasjonsdeling om forskingsprogram og utveksling av vitskapleg personell.
4.1.4 Inspeksjonsordning
For å overvake at føresegnene i traktaten vert etterlevde vart det i artikkel VII innført ei inspeksjonsordning som gjev dei konsultative partane fri tilgang til å inspisere verksemda og installasjonane til kvarandre. Observatørane som er vortne utnemnde av landa etter framgangsmåten i artikkel VII nr. 1, skal til alle tider ha fullstendig fri tilgang til alle område i Antarktis. Partane er òg plikta til å varsle dei andre partane på førehand om alle ekspedisjonar til og i Antarktis som gjeld statspartens skip eller borgarar, eller ekspedisjonar som vert sette opp på eller går frå parten sitt territorium. Det skal òg informerast om alt militært mannskap eller utstyr som partane har planar om å bringe inn i Antarktis.
Til no har Norge gjennomført inspeksjonar ved fire høve. Dette var i januar 1990, desember 1996, januar 2001 og februar 2009. Inspeksjonane har vore gjennomførte på forskingsstasjonar som tilhøyrer Tyskland, Storbritannia, India, Russland, Belgia og Sør-Afrika. I dei seinare åra har visse partar gjennomført felles inspeksjonar. Visse partar har valt å inspisere andre typar verksemd enn forskingsstasjonane, til dømes seglbåtar og cruisebåtar som vitjar Antarktis. Verksemda på Troll har vore inspisert ved fire høve, sist i sesongen 2013/14 av høvesvis ein tysk/sørafrikansk inspeksjon og ein amerikansk/russisk inspeksjon. Tilrådingane frå inspeksjonane vert lagde fram og handsama under dei konsultative møta i ATCM. Tilrådingane frå dei norske inspeksjonane har mellom anna kome inn på spørsmål om styrings- og eigarskapsstruktur ved forskingsstasjonane til visse land, graden av kommersiell verksemd ved stasjonane og løysingar for miljøvenleg drift.
Boks 4.1 FNs havrettskonvensjon
FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 tok til å gjelde i 19941, og er det mest omfattande multilaterale avtaleverket i FN-regi. 167 land er part i konvensjonen, og han vert ofte omtala som «havets grunnlov». Konvensjonen inneheld detaljerte reglar om dei rettane og pliktene og det ansvaret statane har for å fremje ei fredeleg og forsvarleg utnytting av havområda, i tillegg til å tryggje omsynet til miljøet og andre overordna interesser.
FNs havrettskonvensjon vert nytta på alle havområde, medrekna dei havområda som er omfatta av verkeområdet for Antarktistraktaten, det vil seie områda sør for 60°S.
Kyststatsrettar etter FNs havrettskonvensjon følgjer automatisk av status som kravshavar. Etter konvensjonen har kyststatar rett til å skipe eit sjøterritorium på inntil tolv nautiske mil frå grunnlinjene og ei økonomisk sone på inntil 200 nautiske mil. Sjøterritoriet er ein del av territoriet til kyststaten. I tillegg har staten suverene rettar på kontinentalsokkelen og i ei eventuell økonomisk sone. Til no har ikkje Norge skipa territorialfarvatn og økonomisk sone i Antarktis. Det finst føresegner om territorialfarvatn i lov av 27. juni 2003 nr. 57, men denne lova har ikkje teke til å gjelde for Dronning Maud Land og Peter I Øy.
Norge la fram dokumentasjon på omfanget av kontinentalsokkelen ved Bouvetøya og Dronning Maud Land for Kontinentalsokkelkommisjonen i New York i 2009. På grunn av Antarktistraktaten artikkel IV og av omsyn til antarktissamarbeidet vart kommisjonen beden om førebels ikkje å handsame dokumentasjonen som gjeld Dronning Maud Land.
1 For Norge sin del tok konvensjonen til å gjelde den 24. juli 1996.
Inspeksjonsordninga er meint å vere eit tillitsskapande tiltak, og aktiv bruk av inspeksjonstilgangen må òg reknast som eit føremålstenleg verkemiddel for å vidareutvikle og styrkje det samarbeidsregimet som er skipa under Antarktistraktatsystemet. Tilrådingane frå inspeksjonane kan òg vere viktige tilskot til å utvikle ein best mogleg praksis for gjennomføringa av føresegnene i traktaten og miljøprotokollen. Norge er oppteken av at tilrådingane frå inspeksjonane vert følgde opp, og vil arbeide for å finne ei god ordning for ei meir strukturert oppfølging innanfor ramma av dei årlege konsultative møta.
4.1.5 Høve til revisjon
I medhald av artikkel XII kan ein konsultativ part etter 30 år etter at traktaten har teke til å gjelde, det vil seie sidan 1991, be om ein revisjonskonferanse for å vurdere korleis traktaten har verka. Ingen av partane har til no bede om ein slik konferanse eller indikert at dei ønskjer å gå ut av samarbeidet.
4.1.6 Andre avtaler i Antarktistraktatsystemet
Antarktistraktaten har samstundes vore opphavet til fleire andre mellomstatlege avtaler, som – saman med sjølve traktaten – ofte vert omtala som «Antarktistraktatsystemet». Dette nettverket omfattar følgjande avtaler:
Konvensjonen for bevaring av antarktiske selartar (Convention for the Conservation of Antarctic Seals, forkorta CCAS), frå 1972.
Konvensjonen for bevaring av marine levande ressursar i Antarktis (Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, forkorta CCAMLR), frå 1982.
Miljøprotokollen (Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty), som vart inngått i 1991.
Boks 4.2 Nokre traktatar som er særleg viktige for Antarktis
FN-avtala om fiske på det opne havet – om gjennomføring av føresegnene i havrettskonvensjonen til Dei sameinte nasjonane av 10. desember 1982 om bevaring og forvalting av vandrande fiskebestandar og langtmigrerande fiskebestandar vart vedteken den 4. august 1995 og tok til å gjelde 11. desember 2001. Avtala supplerer FNs havrettskonvensjon og gjev ei folkerettsleg ramme for bevarings- og forvaltningsregima for vandrande og langtmigrerande bestandar. Avtala inneheld viktige prinsipp for berekraftig forvalting av fiskebestandar som vandrar mellom ope hav og dei nasjonale sonene til ulike statar. I medhald av avtala skal partane samarbeide, anten direkte, regionalt eller subregionalt, om forvaltinga av vandrande og langtmigrerande bestandar.
Konvensjonen for vern av albatrossar og petrellar (ACAP) er ei underavtale under Bonn-konvensjonen, konvensjonen om vern av trekkjande artar av ville dyr av 1979. ACAP tok til å gjelde i 2004, og inneber at partane skal gjennomføre tiltak for å verne albatrossar og petrellar.
Konvensjonen for bevaring av antarktiske selartar (CCAS) vart vedteken i 1972 og regulerer fangst og forvalting av dei antarktiske selbestandane. Selkonvensjonen gjeld for det same området som Antarktistraktaten og for nærmare spesifiserte selartar1. Ingen av desse selartane skal kunne avlivast eller fangast innanfor konvensjonsområdet, bortsett frå på nærmare vilkår som er fastsette av konvensjonen. (Tre av artane er fullstendig freda i medhald av vedlegget til konvensjonen, medan det for dei andre tre artane er fastsett kvoter, jf. punkt 2 i vedlegget til konvensjonen). Av økonomiske og politiske årsaker vert det ikkje drive selfangst i Antarktis i dag. Det er skipa tre selreservat med heimel i CCAS-konvensjonen.
Den internasjonale kvalfangstkonvensjonen (ICRW) vart vedteken i 1946 og regulerer vern og forvalting av kvalbestandar. Ein særskild kommisjon – Den internasjonale kvalfangstkommisjonen (IWC) – vart skipa for dette føremålet. Kvalfangstkommisjonen vedtok i 1994 eit kvalreservat i området frå Antarktis til 40°S (Southern Ocean Whale Sanctuary). Norge valde å la vere å røyste, fordi framlegget ikkje bygde på ei vitskapleg tilråding. Norge reserverte seg likevel ikkje mot vedtaket.
Den internasjonale konvensjonen om hindring av marin forureining frå skip (MARPOL) av 1973 har som mål å hindre forureining av hav, land og luft som følgje av skipsaktivitet. I 1990 vart det vedteke at havområda sør for 60 °S skal reknast som såkalla «spesielle område» der utslepp av olje eller oljehaldige stoff og alle typar avfall er forbode. I 2011 tok IMO-forbodet mot bruk og frakt av tungolje i dei same områda til å gjelde.
Den internasjonale konvensjonen om tryggleik for menneskeliv til sjøs (SOLAS) av 1974 har som hovudmål å fastsetje minstekrav til bygging av, utstyr på og drift av skip, for såleis å medverke til å auke tryggleiken til sjøs.
Basel-konvensjonen om kontroll av grensekryssande transport av og disponering av farleg avfall av 1989 fastset at det ikkje er lov å eksportere farleg avfall eller anna avfall for avhending i område sør for 60°S.
Unidroit-konvensjonen om stolne eller ulovleg utførte kulturgjenstandar av 1995 inneber at ein kulturgjenstand som er stolen eller ulovleg fjerna frå territoriet til ein stat som er part i Unidroit-konvensjonen, skal på oppmoding leverast tilbake fysisk til territoriet til denne staten. Norge slutta seg til konvensjonen i 2001.
Unesco-konvensjonen om tiltak for å forby og hindre ulovleg import og eksport av kulturgjenstandar og ulovleg overføring av eigedomsrett til kulturgjenstandar av 1970 fastset reglar til vern av kulturarven i kampen mot den illegale handelen med kulturgjenstandar.
I tillegg til desse avtalene vedtok IMO 15. mai 2015 tilleggskrav for skip som seglar i polare farvatn (den såkalla polarkoden). Dette inneber nye tryggleiks- og miljøkrav i Antarktis som kjem i tillegg til dei gjeldande konvensjonskrava i SOLAS og MARPOL.
1 Elefantsel, leopardsel, weddelsel, krabbeetersel, ross-sel og antarktisk pelssel.
Regjeringa vil:
Medverke aktivt til at samarbeidet under ATCM går føre seg på ein aktiv, effektiv og relevant måte til utvikling og utfordringar i Antarktis.
Nytte inspeksjonsretten for å styrkje samarbeidet under Antarktistraktaten, og arbeide for å finne ei god ordning for å følgje opp tilrådingane etter inspeksjonar frå ulike land innanfor ramma av dei årlege konsultative møta.
4.2 Miljøprotokollen
Protokollen om miljøvern til Antarktistraktaten (miljøprotokollen) vart underteikna 4. oktober 1991. Norge spelte ei aktiv rolle ved utarbeidinga av protokollen. Som kravshavarland i Antarktis har Norge ei særleg interesse av og eit spesielt ansvar for korleis miljøet i Antarktis best kan takast vare på. Frå norsk side vert det difor lagt vekt på å sikre eit forpliktande og omfattande miljøvern i Antarktis.1
Etter artikkel 2 gjeld miljøprotokollen med tilhøyrande protokollar og vedlegg for Antarktistraktatområdet og for avhengige og tilhøyrande økosystem.
Etter protokollen er partane forplikta til eit omfattande vern av miljøet i Antarktis og av avhengige og tilhøyrande økosystem. Artikkel 2 i protokollen peikar ut Antarktis til eit verneområde som skal vere vigd til fred og vitskap. Det følgjer vidare av artikkel 3 i protokollen at bevaring av miljøet og av villmarkskarakteren og estetiske verdiar, saman med verdien av Antarktis som eit område som kan nyttast til vitskapleg forsking, skal vere dei grunnleggjande omsyna i planlegginga og gjennomføringa av all verksemd i Antarktistraktatområdet.
4.2.1 Forbodet mot utvinning av mineralressursar
Etter artikkel 7 i protokollen er all aktivitet som er knytt til mineralressursar forboden, bortsett frå vitskapleg forsking. Dette forbodet kan berre opphevast etter nærmare fastsette prosedyrar. Før det er gått 50 år frå protokollen tok til å gjelde, det vil seie før 2048, kan forbodet berre opphevast ved konsensus blant dei konsultative partane i Antarktistraktaten.
I artikkel 25 i protokollen står det vidare at etter 50 år skal det, dersom ein eller fleire av dei konsultative partane i Antarktistraktaten ber om det, haldast ein revisjonskonferanse for å vurdere korleis miljøprotokollen verkar. Ein slik revisjonskonferanse kan vedta endringar, òg av mineralforbodet, ved fleirtalsavgjerd. Fleirtalet må likevel omfatte minst tre fjerdedelar av dei statane som var konsultative partar på tidspunktet då protokollen vart vedteken. I tillegg følgjer det uttrykkjeleg av artikkel 25 nr. 5 at mineralforbodet skal gjelde inntil det vert bytt ut med eit bindande regelverk for slik verksemd.2 Til no har ingen partar bede om at mineralforbodet vert oppheva eller endra. På same måten som for Antarktistraktaten, vert det i dag vurdert som lite sannsynleg at nokon kjem til å be om ein slik revisjonskonferanse, eller at det vil vere tilstrekkeleg semje om eit eventuelt framlegg om å oppheve mineralforbodet.
I samband med at protokollen tok til å gjelde vart det òg (i medhald av artikkel 11 i protokollen) skipa ein eigen miljøvernkomité (Committee for Environmental Protection – CEP) som møtest under dei årlege antarktistraktatmøta for å gje miljøfaglege, vitskaplege og tekniske råd og utforme tilrådingar til partane i samband med gjennomføringa av miljøprotokollen. Norge hadde formannskapet i miljøvernkomitéen dei første åra og la grunnlaget for den fagleg uavhengige rolla som miljøvernkomitéen framleis har i samarbeidet om Antarktistraktaten.
4.2.2 Vedlegga til miljøprotokollen
I tillegg til sjølve protokollen er det til no utarbeidd seks vedlegg som gjev reglar for høvesvis vurdering av miljøkonsekvensar, vern av flora og fauna, handsaming av avfall, kamp mot havforureining, områdevern (som omfattar historiske stader) og forvalting og ansvar i samband med akutt forureining. Vedlegg VI (om ansvar i krisesituasjonar der det er akutt fare for skade på miljøet) vart vedteke i 2005 og vil ta til å gjelde når alle dei konsultative partane har slutta seg til vedlegget. Norge godkjende vedlegget i 2013. Føremålet med vedlegg VI er å gjere den som utøver aktivitet i Antarktis, ansvarleg for å gjere snøgge og effektive mottiltak i situasjonar der det er akutt fare for skade på miljøet. Den som valdar slik miljøskade, er ansvarleg for kostnadene dersom andre må utføre mottiltak på grunn av dette. I tilfelle der det ikkje vert utført mottiltak, skal ei skadebot tilførast eit eige fond som traktatpartane er vortne samde om å skipe.
Miljøprotokollen med vedlegg er gjennomført i det norske antarktisregelverket gjennom forskrift om miljøvern og tryggleik i Antarktis, jf. kapittel 5 Lovgjeving.
Miljøprotokollen medverka til ei monaleg styrking av samarbeidet under Antarktistraktaten, ettersom han framhevar vern og bevaring av miljøet i Antarktis og dei tilhøyrande økosystema som ein av grunnpilarane for antarktissamarbeidet, i tillegg til fred og forsking.
Regjeringa vil:
Medverke aktivt i arbeidet under miljøprotokollen og støtte opp om forbodet mot utvinning av mineral i Antarktis.
Sikre grunnlaget for gode vitskaplege vurderingar og råd i miljøvernkomitéen, gjennom sterk fagleg representasjon frå norsk side.
4.3 Konvensjonen for bevaring av dei levande marine ressursane i Antarktis
Konvensjonen for bevaring av dei levande marine ressursane i Antarktis (CAMLR-konvensjonen) vart vedteken 20. mai 1980 og tok til å gjelde i 1982. Konvensjonen regulerer forvaltinga av marine levande ressursar i Antarktistraktatområdet og i havområda sør for Antarktiskonvergensen. Antarktiskonvergensen er området der dei kalde vassmassane frå sør møter dei varmare vassmassane frå dei nordlegare hava. Sør for dette straumskiljet finst det eit unikt marint økosystem. For praktiske føremål er grensa for Antarktiskonvergensen definert i artikkel I ved koordinat, og vert dermed rekna for å følgje denne linja.
Etter artikkel II er føremålet med konvensjonen bevaring og ansvarleg bruk av dei marine levande ressursane i Antarktis. Men etter artikkel VI er forvaltinga av kval og sel lagd til høvesvis kvalfangstkonvensjonen og konvensjonen for bevaring av antarktiske selar.
Konvensjonen legg til grunn at dei antarktiske marine økosystema skal forståast som eit heilskapleg komplekst samspel mellom dei antarktiske marine levande ressursane og dei fysiske omgjevnadene deira. Dette inneber ei økosystembasert forvalting, der ein tek sikte på å halde ved lag det naturlege innbyrdes tilhøvet mellom dei ulike artane, både dei som det vert drive fangst på, og dei som er avhengige av artar som det vert drive fangst på. Etter kvart som det vert samla inn data og kunnskap, vert regelverket vidareutvikla, fangstkvoter innførte eller område lukka. Kunnskapen om tilstanden til og utviklinga av bestandane er avgrensa, og difor vert kvotene sette lågt for å hindre overutnytting i sårbare økosystem, og for at artar som er avhengige av dei artane som vert utnytta, ikkje vert påverka på ein negativ måte.
Forvaltinga finn stad gjennom Kommisjonen for bevaring av dei marine levande ressursane i Antarktis (CCAMLR). På grunnlag av vitskaplege data som vert gjennomgåtte av vitskapskomiteen til CCAMLR, vedtek kommisjonen mellom anna reguleringar som gjeld tilgangen til å ta del i fiske, kvoter, bifangst, reiskapar, fiskeområde og fangstperiodar og ulike områdebaserte forvaltingstiltak. Heilt sidan han vart skipa har CCAMLR vore ein viktig aktør i utviklinga av internasjonal havmiljøpolitikk. CCAMLR har hatt suksess, og arbeider stadig aktivt med kamp mot ulovleg, urapportert og uregulert fiske.
24 land og EU er medlemmer i kommisjonen, medan ytterlegare 11 land er part i CAMLR-konvensjonen. Kommisjonen møtest ein gang i året i Hobart, Australia. Her ligg òg det faste sekretariatet til konvensjonen.
Regjeringa vil:
Medverke aktivt til at CCAMLR framleis skal vere ein føregangsorganisasjon i utviklinga av økosystembaserte regionale ressursforvaltingsregime.