10 Samfunnssikkerhet, redning og beredskap

10.1 Innledning

Samfunnet står overfor en rekke utfordringer på samfunnssikkerhet- og beredskapsområdet. Det er en prioritert oppgave å forebygge og redusere sårbarheten slik at samfunnet blir mer robust til å håndtere hendelser og kriser, og raskt er i stand til å gjenopprette samfunnsfunksjoner dersom en uønsket hendelse skulle inntreffe. Regjeringen vil fortsatt øke innsatsen for å styrke samfunnssikkerheten og beredskapen, jf. Prop. 1 S (2015–2016) Justis- og beredskapsdepartementet.

I dette kapittelet beskrives organisering, roller og ansvar i samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på Svalbard. Det gis også en omtale av tilgjengelige ressurser og særskilte utfordringer det er viktig å ha oppmerksomhet mot.

Som landet for øvrig har arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard, både når det gjelder forebygging og håndtering, blitt styrket. Svalbards geografiske plassering gir en del særskilte utfordringer innen samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet som det må planlegges for.

Det forebyggende arbeidet er svært viktig og den enkelte sektor har selv ansvar for å vurdere de verdier som skal ivaretas, hvilken risiko de sentrale verdier er utsatt for og hvilken sårbarhet de har. Med bakgrunn i slike analyser må de enkelte virksomheter iverksette forebyggende tiltak.

Tidligere stortingsmeldinger om Svalbard har særlig hatt oppmerksomhet mot sikkerhets- og beredskapsutfordringer ved økende sjøtrafikk i farvannet rundt Svalbard og nordområdene generelt. Det har vært et mål å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport på Svalbard, slik at skade på liv, helse og miljø kan unngås, og det er gjennom årene iverksatt en rekke tiltak for å sikre at sikkerheten og redningsberedskapen både til sjøs, i luften og på land har en kvalitet som står i forhold til aktivitetsnivået. Men også andre områder krever oppmerksomhet basert på kartlegging og vurdering av risiko og sårbarhet.

Store avstander og krevende klima gir ekstra utfordringer. Den stedlige beredskapen er dessuten ikke dimensjonert for å håndtere større eller samtidige hendelser over lang tid. Forebyggende tiltak blir derfor avgjørende. Det er også svært viktig at de ulike etatene samarbeider og samvirker, og at det planlegges og legges til rette for tilførsel av ressurser fra fastlandet ved større hendelser.

Dersom hendelser likevel skulle inntreffe, er det viktig å være godt øvet og forberedt på å håndtere situasjonen. Historisk har det vært en rekke utfordrende operasjoner og aksjoner på Svalbard. Skredulykken i Longyearbyen i desember 2015 viste at et helt samfunn ble mobilisert, og det ble gjort en stor og viktig innsats for å redde liv og ta vare på de som ble rammet. Den alvorlige hendelsen illustrerte også behovet for bistand fra fastlandet.

Boks 10.1 Styrket samhandling i Arktis

Økt aktivitet og trafikk i Arktis krever styrket redningssamarbeid mellom landene som har ansvar for søk og redning i arktiske farvann. Norge undertegnet i 2011 en avtale med Canada, Danmark, Finland, Island, Russland, Sverige og USA om samarbeid om søk og redning i forbindelse med luft- og sjøfart i Arktis.

Norges ansvarsområde for søk og redning ble utvidet ved at Norge tok ansvar lenger øst mot russisk ansvarsområde, og nord for Svalbard opp til polpunktet. Avtalen etablerer et mer forpliktende redningssamarbeid, herunder en bedre regional organisering av søk og redning i Arktis. Avtalen ble undertegnet på Arktisk Råds ministermøte i Nuuk, Grønland, og følges opp av en arbeidsgruppe under Arktisk Råd; EPPR (Emergency -Prevention -Preparedness- and Response)

Det styrkede redningssamarbeidet er viktig for optimal utnyttelse av ressursene som finnes i regionen og for å kunne komme de nødstedte til rask unnsetning.

Kart: Design: Arctic Portal

Kilde: Arctic Council

10.2 Sentrale aktører

10.2.1 Sysselmannen på Svalbard

Sysselmannen på Svalbard er regjeringens øverste representant på øygruppen og har rollen både som politimester og fylkesmann, og er den sentrale instans når det gjelder så vel planlegging som krisehåndtering innen samfunnssikkerhet- og beredskapsområdet. Sysselmannen har en svært viktig rolle både når det gjelder å forebygge uønskede hendelser og håndtere oppståtte hendelser. Sysselmannen vektlegger samarbeidet med de lokale beredskapsaktørene og overordnede myndigheter. Målet er å ha en beredskap som sikrer befolkningen på Svalbard trygghet og sikkerhet.

Sysselmannen har i kraft av å være fylkesmann det koordinerende ansvaret for samfunnssikkerheten på øygruppen jf. kgl. res 19. juni 2015 Instruks for fylkesmannens og Sysselmannen på Svalbards arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Instruksen gir retningslinjer for sysselmannens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, og for samordning av krisehåndtering ved uønskede hendelser.

I tråd med instruksen er det på samme måte som hos fylkesmennene på fastlandet etablert et eget beredskapsråd på Svalbard som ledes av Sysselmannen. Rådet består av representanter fra større institusjoner og bedrifter på Svalbard, Longyearbyen Røde Kors, Svalbard kirke og Longyearbyen sykehus. Rådet skal drøfte relevante samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål og være en arena for oversikt og gjensidige orienteringer. Rådet skal bidra til et felles risiko- og sårbarhetsbilde og en felles plattform for planlegging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet på Svalbard, samt være forberedt på å bistå Sysselmannen ved krisehåndtering. Gjennom samvirket i Beredskapsrådet har Sysselmannen god oversikt over hvilke kapasiteter og hvilken kompetanse som finnes på øygruppen.

Et viktig element i Sysselmannens samfunnssikkerhetsarbeid er utarbeidelse av en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for Svalbard. Sysselmannen utarbeidet i 2013 en ROS-analyse for Svalbard innenfor hovedkategoriene naturhendelser, store ulykker og alvorlige tilsiktede hendelser. Den tok bl.a. utgangspunkt i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) nasjonale risikobilde. ROS-analysen ble utarbeidet i samarbeid med de lokale beredskapsaktørene og forankret i beredskapsrådet for Svalbard og det danner grunnlag for revisjon og videreutvikling av et helhetlig beredskapsplanverk. En oppdatert ROS-analyse skal etter planen ferdigstilles i løpet av 2016.

Svalbard er i utstrekning Norges største politidistrikt, og Sysselmannen har myndighet på lik linje med en politimester på fastlandet. Politibemanningen ble styrket med tre nye stillinger fra 1. juli 2014 og et nytt stabsrom ble tatt i bruk da Sysselmannens administrasjonsbygg ble ferdig bygget ut høsten 2014. Dette vil sette Sysselmannen bedre i stand til å løse nye og større utfordringer innenfor rednings- og beredskapsområdet.

Svalbard lokale redningssentral

Som politimester er Sysselmannen også leder for redningsledelsen ved den lokale redningssentralen (LRS) på Svalbard. Redningsledelsen består, i tillegg til Sysselmannen, av representanter fra Longyearbyen lokalstyre, Longyearbyen brann- og redning, Telenor Svalbard, Longyearbyen sykehus, Store Norske Spitsbergen Kullkompani AS, Avinor/Svalbard Lufthavn, Sysselmannens helikopteroperatør SAR, Lufttransport og Longyearbyen Røde Kors Hjelpekorps. Ved behov kan rådgivere innkalles.

Redningsplanverket hos Sysselmannen på Svalbard er basert på mønsterplanen for redningstjenesten i Norge, og blir jevnlig oppdatert og ajourført i tråd med erfaringer og samfunnsmessige endringer. Planverket omfatter hendelser og ulykker til sjøs, på land og i tilknytning til luftfarten. Sysselmannen har også etablert planverk for akutt forurensing, atomulykke og pandemi, samt en generell krisehåndteringsplan i tillegg til øvrig beredskapsplanverk.

Ved hendelser er håndteringen avhengig av innsats fra frivillige og tilførsel av ressurser fra fastlandet ved behov. I 2015 koordinerte LRS Svalbard 80 redningsoppdrag. Tallet har vært relativt stabilt over tid, med et snitt på 71 de siste fem årene.

10.2.2 Longyearbyen lokalstyre

Longyearbyen lokalstyre (LL) er en viktig aktør i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap på Svalbard innenfor sitt geografiske ansvarsområde, Longyearbyen arealplanområde.

Fra 2011 har kommunene vært pålagt en generell beredskapsplikt gjennom Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven). Formålet med en generell beredskapsplikt er at kommunene skal se beredskapsarbeidet i sammenheng og planlegge ut fra dette. LL ble 18. desember 2012 pålagt en tilsvarende plikt gjennom en forskrift med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven som gjør deler av loven gjeldende på Svalbard.

Forskriften skal sikre at LL ivaretar befolkningens sikkerhet og trygghet. Lokalstyret skal jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhetsarbeidet på tvers av sektorer, med sikte på å redusere risiko for tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdier.

LL skal gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse), herunder kartlegge, systematisere og vurdere sannsynligheten for uønskede hendelser som kan inntreffe i Longyearbyen arealplanområde og hvordan disse kan påvirke planområdet og lokalstyret. LL utarbeidet en ROS-analyse i 2014 som danner grunnlag for etatsspesifikke beredskapsplaner.

Lokalstyret skal være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, og skal med utgangspunkt i den helhetlige ROS-analysen utarbeide en overordnet beredskapsplan. Beredskapsplanen skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner for planområdet, samt være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner. Forskriften angir hva beredskapsplanen som et minimum skal inneholde.

LL leverer brann- og beredskapstjeneste, brannforebyggende arbeid, varslingstjeneste samt drift av ambulansetjeneste på vegne av Longyearbyen sykehus.

Longyearbyen brann- og redninghar somoppgave å beskytte og redde liv, eiendom og miljø. Utrykningstjenesten er organisert i en vaktberedskap bestående av deltidspersonell.

Brann og redning har en teknisk godt utviklet alarmsentral for mottak av nødmeldinger over nødnummer 110. I tillegg overvåker sentralen eksterne brannalarmer og tekniske alarmer lokalt i Longyearbyen. Sentralen en lokalisert til Energiverket, og betjenes av personell i helkontinuerlig vaktturnus.

I tillegg arbeides det målbevisst med å rette oppmerksomhet mot brannforebyggende oppgaver. Dette gjøres ved å informere innbyggerne, føre tilsyn med særskilte brannobjekt, samt bistå ved opplæring og gjennomføring av brannøvelser. Longyearbyen brann og redningbistår også Sysselmannen ved branntilsyn i samfunnene utenfor Longyearbyen.

Nærmere om brannvernlovgivningen på Svalbard

På Svalbard gjelder lov om brannfarlig vare samt væsker og gasser under trykk (lov 21. mai 1971 nr. 47) og lov om eksplosiv vare (lov 14. juni 1974 nr. 39). I tillegg gjelder en egen forskrift om brannvern på Svalbard hjemlet i Svalbardloven (forskrift 20. august 1993 nr. 815). Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å gjøre brann- og eksplosjonsvernloven (lov 14. juni nr. 20) gjeldende på Svalbard. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Sysselmannen på Svalbard og Longyearbyen lokalstyre bidrar i dette arbeidet.

10.2.3 Longyearbyen sykehus

Longyearbyen sykehus er en hovedaktør i helseberedskapen på Svalbard og leverer helsetjenester til befolkningen og andre som ferdes på og rundt Svalbard. Sykehuset er en del av Universitetssykehuset Nord-Norge (UNN) og yter primærhelsetjenester, forebyggende helsetjenester, smittevern og prehospital lege- og sykepleiertjeneste. Det vises til nærmere omtale i kap. 6.3.3 om helse- og velferdstjenester.

Sykehuset er et beredskapssykehus med døgnkontinuerlig akuttberedskap og er involvert i alle typer hendelser som kan medføre et helseproblem. I tillegg til akutt sykdom eller skade kan det gjelde forurensing av drikkevann, strømbrudd, manglende matforsyninger, skadedyr og smittsomme sykdommer.

Viktige elementer i helseberedskapen for akutt syke og skadde på Svalbard og omliggende farvann er bemanningen og kompetansen på Longyearbyen sykehus, god kommunikasjon med UNN Tromsø, og rask evakuering/transport til fastlandet. Helsetjenesten på Svalbard vil alltid måtte klare store deler av den innledende fasen. Longyearbyen sykehus er ikke utrustet til å håndtere større hendelser alene. Ved alvorlig, akutt sykdom eller skade stiller dette store krav til samhandling med UNN Tromsø og effektiv transport fra og til fastlandet. En oppsummering etter skredulykken 19. desember 2015 gjennomført av Helse Nord RHF, UNN Tromsø og Longyearbyen sykehus, viser flere forbedringsområder. Helse Nord vil følge dette opp i samarbeid med Sysselmannen.

Helse Nord RHF og Universitetssykehuset i Nord-Norge HF har gjennom sitt sørge-for-ansvar ansvaret for de samlede helsetjenester på Svalbard. Erfaringer fra bl.a. skredulykken i Longyearbyen desember 2015, viser at psykososial beredskap er viktig. Det vil bli igangsatt en prosess for å gjennomgå status for psykososial beredskap og oppfølging på Svalbard.

Med bakgrunn i Sysselmannens arbeid med oppdatering av ROS-analyse for Svalbard, som etter planen skal ferdigstilles 2016, er det naturlig at Helse Nord RHF vurderer hvorvidt deres totale ressursinnsats er tilstrekkelig for å ivareta sitt sørge-for-ansvar for akuttmedisinsk beredskap på Svalbard.

10.2.4 Svalbard kirke

Svalbard kirke er formelt innlemmet i samarbeidet med Sysselmannen om redningstjenesten og er forberedt på å ta del i arbeidet med å støtte berørte. Kirken er også en viktig ressurs i arbeidet under og etter en hendelse. Kirken inngår i Sysselmannens stab som faglig rådgiver, og bistår ved varsling av pårørende. Svalbard kirke kan være egnet lokasjon som pårørendesenter, med en kapasitet i peisestua på ca. 60 personer.

10.3 Ressurser

10.3.1 Helikopter

Sysselmannen har fra 1. april 2014 to store likeverdige redningshelikoptre. Det er inngått kontrakt med Lufttransport AS om leie av to Super Puma helikopter med avansert utstyr. Bakgrunnen for dette er både det utvidede ansvaret som følger av avtalen om søk og redning i Arktis, og den økede betydningen Longyearbyen vil få som base for rednings- og forurensningsberedskap i de nordlige farvann.

Helikoptrene har stor rekkevidde og kan plukke opp inntil 18 personer i nød innenfor en radius på 120 nautiske mil. Helikopteret har moderne søkeutstyr, samt større lasteevne og bedre utstyr for kommunikasjon og sikkerhet enn tidligere. Utrykningstiden er redusert fra to timer i kontortiden og tolv timer utenom denne til to timer hele døgnet. For å få tilfredsstillende hangarforhold for de nye helikoptrene ble det bygget en ny og moderne hangar som sto ferdig 1. april 2014. Med dette øker tryggheten for de som bor på Svalbard til daglig, for turistene og for redningsmannskapene som skal betjene helikoptrene og beredskapen er vesentlig styrket. I sommerhalvåret opererer Lufttransport AS også andre helikoptre for oppdragsgivere på Svalbard, f.eks. Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS og Norsk Polarinstitutt.

Innføringen av nye langtrekkende redningshelikoptre på fastlandet med større kapasitet enn dagens Sea King vil fra 2020 kunne gi en ytterligere styrking av helikopterberedskapen på Svalbard.

Foto: Per Andreassen, Sysselmannen

10.3.2 Ambulansefly

Geografi og befolkningens bosettingsmønster gjør at luftambulansetjenesten er sentral for effektiv behandling, transport og beredskap ved akutt sykdom og skade. Tjenesten skal bidra til et likeverdig helsetjenestetilbud og er en forutsetning for at pasienten skal kunne dra nytte av moderne behandlingstilbud ved tidskritiske tilstander når avstander til aktuelt sykehus er lang.

I NOU 2015: 17 Først og fremst omtales de akuttmedisinske tjenestene utenfor sykehus. Her framgår det at dagens ambulansefly er mindre egnet til de aller lengste oppdragene, og at det er betydelige vektbegrensninger ved oppdrag til Svalbard og Jan Mayen. Helseforetakenes nasjonale luftambulansetjeneste (Luftambulansetjenesten ANS) skal på vegne av de fire regionale helseforetakene inngå ny avtale om kjøp av ambulanseflytjenester for beredskap og planlagte oppdrag i luftambulansetjenesten. Den nye avtalen varer fra juli 2019 og fram mot 2030.

10.3.3 Tjenestefartøy

Sysselmannens tjenestefartøy «Polarsyssel» er en sentral ressurs i forbindelse med redning og beredskapsoppgaver som bl.a. fare for skipsforlis, grunnstøting, oljeutslipp, personskader med videre. For å styrke og tilpasse Sysselmannen sine oppgaver innen rednings- og beredskapsområdet og for å kunne foreta nødvendige inspeksjoner og oppsyn med den økte trafikken til havs og rundt øygruppen, ble det bevilget 18 mill. kroner i 2016 for å utvide sesongen for tjenestefartøyet med om lag 3 måneder, jf. Innst. 17 S (2015–2016). Det er svært viktig at helikopter og fartøy kan samvirke på en god måte, og tjenestefartøyet har derfor et helikopterdekk som er stort nok for Sysselmannens helikoptre.

2015 var første året fartøyet seilte hele sesongen (180) døgn. Erfaringene er gjennomgående gode og det er i mars 2016 inngått avtale om å utvide sesongen til 270 døgn.

10.3.4 Kystvakten

Kystvakten er en viktig ressurs ved redningsoperasjoner på Svalbard. Kystvakten har et nært samarbeid med Sysselmannen. Sysselmannen og Kystvakten har inngått en samarbeidsavtale som konkretiserer retningslinjer for den støtten Kystvakten skal kunne gi Sysselmannen. I tillegg er KV Svalbard godkjent for samvirke med Sysselmannens helikoptre, bl.a. slik at helikoptrene kan lande på fartøyet. Dette styrker den sivile beredskapen i områdene rundt Svalbard.

10.3.5 Longyearbyen Røde Kors Hjelpekorps

Longyearbyen Røde Kors Hjelpekorps (LRKH) har 60 aktive frivillige, og er organisert gjennom en skred-, bre-, bil- og markørgruppe. Det er utarbeidet et utdanningsløp for medlemmene som går over to år og inneholder 40 timers obligatorisk førstehjelpskurs og betydelig feltkompetanse. Det er videre etablert en vakttelefon med massevarsling når Sysselmannen melder fra om behov for bistand. Hjelpekorpset har betydelige materielle ressurser, bl.a. mobilt feltsykehus.

Longyearbyen Røde Kors hjelpekorps har i samarbeid med andre beredskapsaktører, bl.a. Sysselmannen og HRS N, utviklet konsept for «Artic Survival Kit». Konseptet inneholder 30 bagger som kan droppes fra fly eller helikopter, med kapasitet til 240 personer. Hver bag inneholder utstyr til åtte personer: fire fjellduker, to liggeunderlag, åtte flasker vann, åtte varmeposer, ett varmeteppe, spjelkeutstyr og førstehjelpspute. Konseptet inngår i redningsberedskapen på og rundt Svalbard.

Sysselmannen samarbeider tett med LRHK om planlegging og gjennomføring av samvirkeøvelser, og hjelpekorpsets kompetanse og kapasitet utgjør en svært viktig del av beredskaps- og redningsressursene på Svalbard. LRHK inngår som en sentral ressurs i Svalbards lokale redningssentral.

10.4 Øvelser

Øvelser er et sentralt og viktig element for å styrke samhandling mellom ulike aktører. Øvingsaktiviteten har vært holdt på et jevnt, høyt nivå også i 2015. I tillegg til egne treninger og øvelser, har de fleste øvelsene vært gjennomført i samvirke med en eller flere av de samvirkende beredskapsaktørene.

Øvelse Svalbard

Øvelse Svalbard var en nasjonal helseberedskapsøvelse og ble gjennomført 4.-5. november 2014. Hovedscenario var eksplosjon og brann om bord på cruisefartøy. Evakuering til fastlandet og evakuering av skadde til Universitetssykehuset i Nord-Norge HF (UNN), Tromsø, ved hjelp av ressurser fra Forsvaret og svenske myndigheter var en del av øvelsen. Det ble også lagt vekt på å øve læringspunkt fra 22. juli 2011.

Øvelsens formål var å håndtere en større hendelse, finne svake punkter og vurdere forbedringer. Øvelsen involverte alle ledd og nivåer i rednings-, evakuerings- og behandlingskjeden fra ulykkesstedet på Svalbard til lokalt sykehus, og evakuering fra Svalbard til fastlandet. En lang rekke virksomheter deltok, bl.a. Sysselmannen, Longyearbyen lokalstyre, Helse Nord RHF, Fylkesmannen i Troms, UNN, Forsvaret, Hovedredningssentralen, Longyearbyen Røde Kors, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og flere andre direktorater og departement. Det er gjennomført en evalueringskonferanse og skrevet evalueringsrapport der forbedringspunktene vil bli fulgt opp.

Foto: Stefan Claes, UNIS

Øvelsen viste at Svalbard har en godt trenet akuttberedskap. Akuttmedisinsk fagpersonell er imidlertid en svært sårbar ressurs. Det samme gjelder akuttmedisinsk utstyr. De er derfor nødvendig med rask og omfattende medisinskfaglig assistanse fra fastlandet.

I 2015 fastsatte Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap nasjonal prosedyre for nødetatenes samvirke ved pågående livstruende vold (PLIVO). Sysselmannen, Longyearbyen sykehus og Longyearbyen brann og redning gjennomførte en samvirkeøvelse i PLIVO-prosedyrene i 2015. Dette vil bli fulgt opp med årlige øvelser.

Høsten 2016 vil Kystverket gjennomføre en fullskala samvirkeøvelse i håndtering av akutt forurensing i Svalbard-farvann. Øvelsen er en direkte oppfølging av Kystverkets beredskapsanalyse for skipstrafikken i områdene rundt Svalbard og Jan Mayen (2014), der formålet dels vil være å verifisere en del av de forhold som er avdekket i analysen samt erfaringsbygging rundt forurensingsaksjoner i Arktis.

10.5 Særskilte temaer

10.5.1 Flom og skred

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har det overordnede ansvaret for statlige forvaltningsoppgaver innen forebygging av flom- og skredskader. Dette innebærer å yte hjelp til kommuner og samfunnet for øvrig med kompetanse og ressurser til kartlegging, arealplanlegging, sikring, overvåking, varsling og beredskap. Svalbard ble 2013 omfattet av NVEs bistand til å forebygge flom- og skredskader på linje med kommuner på fastlandet. Dette var en oppfølging av Meld. St. 15 (2011–2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred.

Varsling av flom og skred

Overvåking og varsling av flom og skred bidrar til å redusere konsekvenser ved hendelser, og til økt trygghet blant folk som bor og ferdes i utsatte områder. Opphold og ferdsel i utsatte områder kan reduseres og skader på flyttbare verdier kan unngås.

På fastlandet varsler NVE flom-, jordskred- og snøskredfare regionalt. Lokale myndigheter må her ta særlig stilling til hvordan de regionale varslene skal følges opp.

På Svalbard har NVE fra vinteren 2014/2015 gjennomført et prøveprosjekt for regional snøskredvarsling, hvor hovedmålgruppen er folk som ferdes i skredterreng, samt ansvarlige for stenging og åpning av transportårer og evakuering av bebyggelse. Prøveprosjektperioden som var planlagt for vinteren 2015/2016 ble utvidet som en oppfølging av skredulykken i desember 2015 (se boks 10.3). I tillegg ble det også etablert en ordning med lokale skredfarevurderinger for skredutsatt bebyggelse ved Longyearbyen. Vanligvis dekkes lokal snøskredvarsling med skredfarevurdering for utsatt bebyggelse av lokale aktører. Prøveprosjektet vil bli evaluert og fulgt opp i samråd med Longyearbyen lokalstyre. For vinteren 2016/2017 planlegger NVE å videreføre snøskredvarslingen på Svalbard i hovedtrekk slik den ble etablert i januar 2016.

Sikringstiltak

Med sikringstiltak menes ulike fysiske tiltak for å redusere skadevirkninger av flom og skred på bebyggelse og infrastruktur. NVE prioriterer hvert år hvilke sikringstiltak som kan støttes ut fra vurderinger av samfunnsøkonomisk nytte og kostnad. NVE kan gi bistand til sikringstiltak på inntil 80 pst. av kostnadene ved utbygging. Ordningen med bistand til finansiering og gjennomføring av sikringstiltak er ikke rettighetsbasert, men basert på en prioritering av midler tildelt over statsbudsjettet.

Eventuelle sikringstiltak på Svalbard må vurderes på lik linje med tiltak på fastlandet. Så langt har NVE i samarbeid med myndighetene i Longyearbyen hatt størst oppmerksomhet rettet mot flom- og sørpeskred i Longyearelva og Vannledningsdalen. NVE vil sammen med myndighetene i Longyearbyen vurdere behovet for sikringstiltak. Behovet for sikringstiltak må sees i sammenheng med fremtidig arealutnyttelse i Longyearbyen. Det vises for øvrig til omtale av arealutvikling i kapittel 6.

Kartlegging av flom og skred

Fare- og risikokartlegging gir kunnskap om hvilke områder som er utsatt og hvilke konsekvenser flom og skred kan medføre. Slik kunnskap er en forutsetning for en systematisk og effektiv håndtering av flom- og skredrisiko.

Kartlegging av flom- og skredfare på Svalbard vil bli prioritert innenfor NVEs nasjonale kartleggingsprogram i 2016. Dette vil gi et bedre grunnlag for Longyearbyen lokalstyres rullering av arealplaner. Den nye kartleggingen er også viktig ved beredskapshåndtering og for å få oversikt over hvor det er størst behov for sikringstiltak.

10.5.2 Beredskap mot akutt forurensing

Beredskap mot akutt forurensning er et viktig skadereduserende tiltak. Det formelle grunnlaget for beredskap og aksjonering mot akutt oljeforurensning ligger i svalbardmiljøloven. Av loven fremgår at den som driver en virksomhet på Svalbard har plikt til å forebygge akutt forurensning, og sørge for tiltak hvis forurensning har inntrådt, herunder for å avbøte skade på naturen. Beredskapskravene til virksomhetene på Svalbard stilles av Miljødirektoratet.

Ved eventuelle akuttutslipp av olje på Svalbard vil den ansvarlige for utslippet være ansvarlig for å rydde opp. Kystverket fører tilsyn med at dette skjer, men kan delegere denne myndigheten til Sysselmannen.

Kystverket og Sysselmannen har en avtale om samordning av tiltak ved oljevernaksjoner for Svalbard inkludert Bjørnøya. Avtalen gjelder forutsetningsvis også ved annen forurensning enn olje. Avtalen legger til grunn at den enkelte beredskapsorganisasjon kjenner sitt ansvar og sine oppgaver ved oljevernaksjoner i dette området. Ansvarsfordelingen knyttet til aksjonsplikten er i avtalen delt mellom Kystverket og Sysselmannen i geografiske soner.

Det er etablert et statlig oljeverndepot i Longyearbyen og en mindre mengde utstyr i Ny-Ålesund. Det er også noe oljevernutstyr i Barentsburg og i Svea. Utstyr på depotet er i første omgang beregnet på oljeutslipp fra tungolje. Sysselmannens tjenestefartøy Polarsyssel er den viktigste ressursen i oljevernberedskapen på Svalbard, og den er utstyrt med oljevernutstyr i den tiden den seiler i farvannene.

Kystverket har i 2014 gjennomført en miljørisiko- og beredskapsanalyse for Svalbard. Analysen avdekker bl.a. behov for tilgang til mer utstyr og personell lokalt. Analysen vil bli nærmere redegjort i den planlagte meldingen til Stortinget om sjøsikkerhet og beredskap i 2016.

10.5.3 Skipsfart og sjøsikkerhet

Over 80 pst. av skipsfarten i Arktis i dag går i norske farvann. Skipsfarten i farvannene rundt Svalbard har økt de senere år, og nye områder har blitt tilgjengelige stadig større deler av året som følge av mindre sjøis. Det er viktig å kunne håndtere aktivitetsøkningen på en sikker, miljøvennlig og effektiv måte.

Ulykker med fartøy kan føre til både tap av liv, miljøskader og materielle skader. Virkemidler for å forebygge ulykker omfatter krav til skip og mannskap, maritim infrastruktur, trafikkovervåkning og tjenester som lostjenesten. I tillegg er det viktig med beredskap for de tilfeller der ulykker skjer.

Skipsfart i farvannene rundt Svalbard byr på særskilte operasjonelle utfordringer samtidig som området har store naturverdier som er sårbare for påvirkning, f.eks. ved akutte oljeutslipp. De stedlige og klimatiske forholdene på øygruppen, sett sammen med mangelfulle sjøkart og begrenset tilgang til kommunikasjonssystemer, utgjør en konstant utfordring for sjøsikkerheten rundt øygruppen.

Mer ekstremvær vil dessuten kunne påvirke skipsfarten i farvannene rundt Svalbard og bl.a. bidra til å forverre konsekvenser av f.eks. motorhavari eller andre hendelser til sjøs. Klimatiske forhold, lange avstander, og forholdsvis få stedlige ressurser gjør søk- og redningsoperasjoner, beredskapen mot akutt forurensning og opprenskningsaksjoner på Svalbard særlig utfordrende. For å sikre en bærekraftig utvikling og forhindre ulykker og skadelige utslipp er det viktig at næringen har høye sikkerhets- og miljøstandarder.

St.meld. nr. 22 (2008–2009) Svalbard la avgjørende vekt på forebyggende tiltak i arbeidet med å styrke sjøsikkerheten på Svalbard, og understreket bl.a. behovet for overvåkning og videreutvikling av regelverk på sjøsikkerhetsområdet. Det har i perioden siden meldingen vært økt oppmerksomhet, både nasjonalt og internasjonalt, når det gjelder sjøsikkerhet og forebyggende tiltak for skip og mannskap som opererer i polare farvann.

Det er innført en rekke tiltak for å styrke sjøsikkerheten i farvannene rundt Svalbard. Statlig lostjeneste ble innført i 2012. Overgangsordninger sikret en trinnvis innføring, og 2015 var første sesong med full losplikt på øygruppen. Det er tatt i bruk mer effektive overvåkningsverktøy, og selv om store områder fortsatt gjenstår, er det gjennomført et omfattende arbeid med sjøkartleggingen rundt Svalbard. Det internasjonale arbeidet med den såkalte Polarkoden, der Norge har vært en pådriver, er dessuten ferdigstilt. Polarkoden omfatter også farvannene rundt Svalbard og trer i kraft i 2017.

Utfordringer fremover er knyttet til flere forhold. Både vær- og isforhold kan endre seg raskt, og forårsake at selve farvannet langs kysten endrer seg. Tilsvarende vil økt virksomhet i nordområdene gi nye utfordringer i arbeidet med forebyggende sjøsikkerhet også på Svalbard. Utviklingen både på Svalbard og i nordområdene for øvrig fordrer at sjøsikkerheten ved øygruppen underlegges grundige vurderinger, og at tiltak iverksettes der det er påkrevet.

Det er et mål å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport på Svalbard, slik at skade på liv, helse og miljø kan unngås. For Svalbard står forebyggende tiltak sentralt. Regjeringen vil sikre at maritim aktivitet følger høye standarder for sikkerhet og beredskap i nord.

I kapitlet her beskrives risikobildet, og det gis en omtale av de ulike elementer som til sammen bidrar i sjøsikkerheten på Svalbard.

Risikobildet

Overvåkningsdata viser at det er skipstrafikk rundt hele Svalbard. Særlig passasjerfartøy beveger seg mye nært kysten og rundt hele Svalbard når isforhold tillater det. Vestsiden av Spitsbergen, særlig i Isfjorden og Van Mijenfjorden, har mest trafikk. Skipstrafikk i farvannet rundt Svalbard er videre årstidavhengig. Det er relativt lite utseilt distanse fra januar til og med april, før det øker igjen fra mai, hvor det er toppnivå fra juli til og med oktober. Trafikken avtar fra november.

Skipstrafikken ved Svalbard skiller seg ut fra skipstrafikken i havområder som Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet ved at trafikktettheten er mye lavere, samt at fiskefartøyene utgjør en svært stor del av trafikken (nærmere 70 pst.). Trafikken av lasteskip og tankskip er mindre i farvannet ved Svalbard enn langs fastlandet. De senere årene har cruisetrafikken økt, og utgjør i dag nærmere 20 pst. av den samlede cruisetrafikken i norske farvann.

Fordi skipstrafikken er vesentlig mindre i farvannet rundt Svalbard, er den forventede frekvensen for skipsulykker lavere i områdene rundt øygruppen enn langs fastlandskysten. Samtidig kan konsekvensene av en skipsulykke ved Svalbard bli alvorlige, både for liv, helse og miljø.

Svalbard består i stor grad av spesielt sårbare og vernede naturområder. Det samlede skadepotensialet på Svalbard er derfor stort, mens risikoaksepten for miljøskade er tilsvarende lav. Akutte oljeutslipp fra skipsfarten er blant de hendelser som har størst potensiale for betydelig og langvarig skade på naturmiljøet. Det er størst fare for miljøskade ved ulykker i kystnære farvann.

Responstiden for innsats etter et akutt utslipp vil de fleste steder på Svalbard være lang, avhengig av avstanden til stedlig oljevernutstyr og fartøy som fast har oljevernutstyr om bord. Oljeutslipp vil derfor kunne spre seg over store områder før oljeverntiltak kan iverksettes. Videre er det en begrenset infrastruktur for aksjoner ved eventuelle ulykkeshendelser og utfordringer grunnet store avstander på øygruppen. Det gjelder f.eks. antall depot, egnede nødhavner og tilgjengelige slepefartøy. Dette kan medføre at slike uhell får større negative konsekvenser for menneskeliv og miljø sammenlignet med lignede situasjoner på fastlandet.

For å unngå akutte utslipp av tung bunkersolje i forbindelse med skipsulykker, er det satt krav til drivstoffkvalitet tilsvarende lett marin diesel for skip som seiler innenfor naturreservatene på østsiden og de store nasjonalparkene på vestsiden. Forbudene ble vedtatt i 2007 og 2009, henholdsvis på østsiden og vestsiden av Svalbard. Dette betyr at tung bunkersolje er forbudt innenfor størstedelen av Svalbards territorialfarvann.

Regelverk

FNs sjøfartsorganisasjon IMO utvikler internasjonalt regelverk for skipsfarten. Det internasjonale regelverket legger viktige rammer for Norges regulering av sjøtransporten. Utviklingen går i retning av stadig strengere miljø- og sikkerhetskrav. Uansett hvor et fartøy befinner seg er det underlagt de generelle krav til skip og mannskap som følger av internasjonalt regelverk. Flaggstaten plikter å føre kontroll og tilsyn med at egne skip overholder regelverket. I tillegg føres det kontroll med utenlandske skip som anløper norske havner.

FNs havrettskonvensjon av 1982 danner det juridiske rammeverket for bruk av havet. Skipsfart i polare farvann er på lik linje med skipstrafikk i andre farvann omfattet av internasjonale konvensjoner fastsatt i IMO. Regelverket har frem til nå ikke vært tilpasset forholdene i polare farvann. Norge har derfor vært pådriver for å få på plass bindende globale regler for seilas i polare områder (Polarkoden), se boks 10.5 Polarkoden.

Et viktig bidrag for å styrke sjøsikkerheten på Svalbard er skipssikkerhetsloven som trådte i kraft 2007. For norske skip gjelder loven uansett hvor de befinner seg, også ved Svalbard. Skipssikkerhetsloven er gitt anvendelse for alle skip, også utenlandske, innenfor norsk territorialfarvann ved Svalbard, med enkelte tilpasninger. Sjøfartsdirektoratet har etter regelverket bl.a. myndighet til å utføre havnestatskontroll med utenlandske skip. Skipsarbeidsloven, som trådte i kraft 20. august 2013, kommer til anvendelse for arbeidstakere som har sitt arbeid om bord på norske skip uavhengig av hvor de seiler, herunder ved Svalbard.

Et viktig bidrag for å regulere og legge til rette for sikker sjøtrafikk på Svalbard har vært innføringen av et tilsvarende system og juridisk rammeverk som for fastlandet på sjøsikkerhetsområdet. Havne- og farvannslovgivningen ble gjort gjeldende på Svalbard i 2008 og videreført i ny havne- og farvannslov ved forskrift om havner og farvann på Svalbard, med noen tilpasninger. Tilsvarende ble losloven gjort gjeldende på Svalbard i 2012 i forskrift om lostjenesten på Svalbard. Samferdselsdepartementet ved Kystverket har ansvar for farvannsforvaltningen, og myndighet til å fastsette konkrete farledstiltak som bl.a. ferdselsrestriksjoner, fartsrestriksjoner og krav om bruk av taubåt.

10.5.4 Sjøsikkerhetstiltak på Svalbard

Sikker navigasjon i Arktis er avhengig av pålitelige maritime navigasjonskart og isdata, og er en viktig del av infrastrukturen for å sikre liv, helse, miljø og verdier. Kartleggingen av havområdene generelt i Arktis er mangelfulle, og økt trafikktetthet, større dypgående og mer hurtiggående fartøyer setter nye krav til kartene. Det igangsatte arbeidet med sjøkartlegging av viktige områder rundt Svalbard vil videreføres.

Velfungerende kommunikasjonssystemer er en nødvendig forutsetning for sikker navigasjon og for en effektiv og sikker redningstjeneste og nødkommunikasjon. Eksisterende satellittkommunikasjonssystemer har imidlertid liten eller ingen dekning nord for 75 grader. Regjeringen ønsker å arbeide for å få på plass gode kommunikasjonsløsninger for havområdene i nord.En effektiv beredskap er videre avhengig av at den landbaserte kommunikasjonen fungerer optimalt. Det er derfor ønskelig å vurdere behovet for å utvide den maritime kystradiotjenesten (HF-radio) til å dekke nordområdene på en bedre måte enn i dag.

En annen viktig forutsetning for en god sjøsikkerhet er gode overvåknings-, kommunikasjons- og informasjonssystemer. For Svalbard er dette ekstra viktig på grunn av de relativt store avstandene, og at tilgangen til beredskapsressurser er sterkt begrenset i forhold til det som er tilfelle langs fastlandet. Farvannene rundt Svalbard overvåkes av sjøtrafikksentralen i Vardø. De siste ti årene har overvåkningen av skipstrafikk i norske kyst- og havområder blitt betydelig styrket, og det eksisterer i dag et langt mer detaljert situasjonsbilde enn tidligere. Utbyggingen av infrastruktur for mottak av signaler fra antikollisjons- og overvåkningssystemet Automatic Identification System (AIS) har vært viktig for å styrke overvåkningen. AIS-signaler kan fanges opp fra radiosignaler fra andre skip, og kan også fanges opp fra landbaserte basestasjoner samt satellitt.

Kystverket utvikler tekniske løsninger for landbaserte AIS-basestasjoner på Svalbard. Utbyggingen av de landbaserte AIS-basestasjonene er omtalt i St.meld. 22 (2008–2009) Svalbard og forankret i Meld. St. nr. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Regjeringen vil bygge ut landbaserte AIS-basestasjoner i de mest trafikkerte områder på Svalbard for å styrke den maritime trafikkovervåkingen og gi sjøtrafikksentralen i Vardø og andre etater et kontinuerlig oppdatert maritimt situasjonsbilde. Dette vil gi bedre muligheter til å følge opp ulykker og iverksette effektive redningsaksjoner.

Losordningen skal trygge ferdselen til sjøs og verne om miljøet ved å sørge for at fartøy som ferdes i norske kystfarvann har navigatører med tilstrekkelig farvannskunnskap og kompetanse for sikker seilas. Innføringen av losplikten ble gjennomført trinnvis, og fra 2015 ble det full losplikt på Svalbard. Dette innebærer at den statlige lostjenesten, losplikt og farledsbevisordningen også gjelder på Svalbard. Innføring av lostjenesten er et viktig tiltak for å øke sjøsikkerheten på Svalbard.

Fyr og merker

Fyr og merker er innretninger for visuell eller radarbasert posisjonsbestemmelse og sikker navigasjon langs kysten. På Svalbard står Norsk Polarinstitutt for drift og vedlikehold av navigasjonsinnretningene, på oppdrag fra Kystverket. Det er et mål at innretningene selv, samt driften av disse, skal gi minst mulig fotavtrykk i Svalbards sårbare miljø. Omfanget av merkingen vurderes i lys av utviklingen av trafikkbildet rundt øygruppene.

Det er gjennomført vellykkede tester med navigasjonsinnretninger som er selvforsynt med energi gjennom solcellepaneler på Vestpynten ved Longyearbyen. Den eksisterende navigasjonsinfrastrukturen på Svalbard vil videreutvikles og moderniseres slik at den risikoreduserende effekten optimaliseres og drifts- og vedlikeholdsutgiftene reduseres. Dette kan bl.a. innebære å foreta en systematisk ombygging av fyrlyktene til drift basert på bruk av LED lyskilder og solceller. Oppgraderingen vil redusere vedlikeholdsbehovet, øke driftssikkerheten og gi bedre navigasjonsveiledning.

Virtuelle navigasjonsinnretninger kan være et nyttig tiltak på Svalbard på grunn av de klimatiske forholdene. Slike navigasjonsinnretninger innebærer at kartsymboler med navigasjonsveiledning formidles til fartøy via AIS-basestasjoner. Virtuelle navigasjonsinnretninger er foreløpig ikke tatt i bruk i norske farvann, men er i noen grad tatt i bruk i andre land, også i arktiske områder. Eksempelvis er virtuelle navigasjonsinnretninger aktuelle for merking av råker i is eller lignede. Der det ikke er mulig med fysisk merking, vil det vurderes om slike navigasjonsinnretninger bør benyttes. Tiltaket vil imidlertid avhenge av at AIS-basestasjoner på Svalbard utbygges. Etablering av virtuelle navigasjonsinnretninger vil således vurderes, og ses i sammenheng med utviklingen av øvrige sjøsikkerhetstiltak på Svalbard.

10.5.5 Flysikkerhetsnivå

Svalbard har arktisk klima, og det er en viss forekomst av værrelaterte hendelser i tilknytning til inn- og utflyging fra Svalbard lufthavn, Longyear, f.eks. vindskjær og turbulens. Luftfartstilsynet mener likevel på erfaringsmessig grunnlag at flysikkerheten på Svalbard ligger omtrent på samme nivå som i områder ellers i landet hvor det foregår tilsvarende flyginger i ukontrollert luftrom. Det er ikke knyttet spesielle flysikkerhetsmessige utfordringer til flytrafikken på Svalbard sammenlignet med fastlandet, utover de utfordringer som følger av flyging i områder med slike topografiske og klimatiske forhold som råder her. Ved gjennomgang av innrapporterte ulykker og hendelser på Svalbard, har ikke Luftfartstilsynet funnet grunnlag for å konkludere at det foreligger særlige sikkerhetsmessige problemer knyttet til flyginger til og fra øygruppen.

Avinor satte i 2010 i drift tre nye navigasjonsanlegg (avstandsmålesystemer) for å sikre en bedre innflyging til Svalbard Lufthavn, Longyear, og flyplassen i Svea. Dette har gitt en betydelig bedring av sikkerheten ved innflygingene. Avinor har så langt gode erfaringer med anleggene. Det har imidlertid tatt noe tid å utvikle prosedyrer, og potensialet i anleggene er ennå ikke fullt ut utnyttet.

Det er i dag lokal flygeinformasjonstjeneste (AFIS-fullmektiger) og ikke flygekontrolltjeneste (flygeledere) på Svalbard. Flygekontrolltjenester, i form av tårnkontrolltjeneste, skal ifølge regelverket etableres når antall flybevegelser passerer 15 000 de to siste foregående år, og minst 7 500 av disse flybevegelsene er instrumentflyginger. En årlig vekst i antall flybevegelser på 7–8 pst. ved Svalbard lufthavn, vil kunne utløse et slikt krav i løpet av et tiårsperspektiv. Regelverket åpner dessuten for at Luftfartstilsynet kan kreve etablering av flygekontrolltjeneste i andre tilfeller, etter en skjønnsmessig vurdering av trafikken og forholdene ved flyplassen. Luftfartstilsynet har imidlertid kommet til at det med dagens trafikkbilde ikke er tilstrekkelig behov for å kreve etablering av flygekontrolltjeneste ved Svalbard lufthavn.

10.6 Oppsummering

Det har i de senere år vært en betydelig styrking av redningsberedskapen på Svalbard, både hva gjelder ressurser i form av nye helikoptre, nytt tjenestefartøy med økt seilingssesong, og innføring av forebyggende tiltak som statlig lostjeneste og innføring av havne- og farvannslov. Tiltakene er iverksatt for å redusere risiko for hendelser og miljøskade, samt styrke tryggheten, både til lands og til havs.

Skredulykken i desember 2015 var en dramatisk påminnelse om viktigheten av at man lokalt har et best mulig apparat som umiddelbart og i samvirke kan settes inn for å håndtere akutte, ekstraordinære hendelser og kriser. Ulykken viste også nødvendigheten av et godt samarbeid mellom Sysselmannen, Longyearbyen lokalstyre, Longyearbyen sykehus, Svalbard Kirke, Longyearbyen Røde kors og andre lokale samvirkeaktører. Redningsoperasjonen var omfattende, med knapphet på menneskelige ressurser i flere ledd.

Det er også viktig å erkjenne at Longyearbyen er og vil være avhengig av overføring av ressurser fra fastlandet. Hva som skal være dimensjonerende beredskap på Svalbard, vil bli fortløpende vurdert i dialogen mellom sentrale myndigheter, Sysselmannen på Svalbard og andre sentrale aktører på Svalbard. Erfaringer fra skredulykken og evalueringsrapporten vil i tillegg til den generelle aktivitetsøkningen i området danne grunnlag for dette arbeidet.

Regjeringen vil:

• Fortløpende vurdere beredskapen på Svalbard i lys av aktiviteten på øygruppen og endringer i risikobildet.

• Følge opp eventuelle funn i DSBs evaluering etter skredulykken 19. desember 2015 på egnet måte.

• I løpet av 2016 kartlegge flom- og skredfare i Longyearbyen gjennom NVE.

• Arbeide nasjonalt og internasjonalt for å sikre en effektiv implementering av regelverket knyttet til seilas i polare områder (Polarkoden).

• Fortløpende vurdere tiltak for å redusere risikoen for uønskede hendelser ved sjøtransport på Svalbard.

• Fortsette arbeidet med sjøkartlegging av viktige områder rundt Svalbard.

• Arbeide for å få på plass gode kommunikasjonsløsninger for havområdene i nord.

• Videreutvikle og modernisere den eksisterende navigasjonsinfrastrukturen på Svalbard slik at den risikoreduserende effekten optimaliseres og drifts- og vedlikeholdsutgiftene reduseres.

• Bygge ut landbaserte AIS-basestasjoner i de mest trafikkerte områder på Svalbard for å styrke den maritime trafikkovervåkingen.