10 Effekt og gjennomføring
Dette kapittelet handler om de ønskede effektene av tiltakene i Nasjonal helse- og samhandlingsplan, og hvordan regjeringen vil legge til rette for å følge opp at effektene oppnås over tid. I dette kapittelet gjennomgås også noen utvalgte forhold med betydning for god gjennomføring av tiltakene. Til sist følger en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av tiltakene i meldingen, inkludert en vurdering av personellmessige konsekvenser.
10.1 Mål og ønskede effekter for pasienter og personell
Regjeringens overordnede mål for helse- og omsorgspolitikken er beskrevet i kapittel 1. I Nasjonal helse- og samhandlingsplan presenterer regjeringen løsninger og tiltak for en bærekraftig utvikling slik at vår felles helsetjeneste er en attraktiv arbeidsplass for fagfolk, og pasienter fortsatt får tjenester i verdensklasse. Innbyggerne skal få hjelp til å forebygge helseproblemer og til å mestre egen helse når sykdom eller funksjonsfall oppstår. Pasienter og brukere skal ha likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester og oppleve gode pasientforløp med trygge overganger. Kvinner skal oppleve et sammenhengende, trygt og helhetlig tilbud gjennom svangerskap, fødsel og barseltid. Helsepersonell skal bruke mindre av arbeidstiden på rapportering, og mer på pasientnært arbeid. Breddekompetanse og hensiktsmessig oppgavedeling mellom personellgrupper skal vektlegges. Helse- og omsorgstjenesten skal arbeide systematisk med å bedre kvaliteten og styrke pasientsikkerheten, og det skal være trygt for ansatte å melde om uønskede hendelser. Innbyggere og personell skal raskere se effektene av investeringer i digitale løsninger.
Regjeringen vil vektlegge forhold med direkte betydning for pasienter og personell i tjenesten, og blant annet følge med på at følgende resultater oppnås:
Redusert andel i befolkningen med lav helsekompetanse
Flere innbyggere får hjelp i kommunene til å forebygge helseproblemer og funksjonsfall, til rehabilitering og til mestring av sykdom
Bedring av innbyggernes opplevelser av digitale løsninger i møte med helse- og omsorgstjenestene
Flere pasienter med sammensatte behov følges opp av tverrfaglige team med personellinnsats på tvers av tjenestenivåene
Flere pasienter følges opp med digital hjemmeoppfølging og annen teknologi som del av pasientforløpet
Bedre brukeropplevd kvalitet for kvinner gjennom svangerskap, fødsel og barseltid
Reduksjon i antall pasientskader
Reduksjon i antall overliggerdøgn for utskrivningsklare pasienter
Færre pasienter opplever reinnleggelse etter sykehusopphold
Rask tilgang til tjenestene og redusert ventetid for planlagt behandling i spesialisthelsetjenesten
Helsepersonell har mer tid til pasienter, brukere og fagutvikling
Helsepersonell er mer fornøyde med digitale løsninger i sin arbeidshverdag
Bedring av arbeidsmiljø, pasientsikkerhetskultur og HMS målt gjennom ForBedring eller tilsvarende medarbeiderundersøkelser
Regjeringen vil se de ovenstående målene i sammenheng med målene i Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse 2023–2033, Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar, og kommende meldinger om akuttmedisinske tjenester, forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet og prioriteringsmeldingen. Tekstboks 10.1 viser hvordan de samlede grepene i meldingen vil støtte opp om måloppnåelsen for ett av punktene: rask tilgang til tjenestene og redusert ventetid i spesialisthelsetjenesten.
Se også omtale i avsnitt 10.2.4 av videreutvikling av dagens systemer for å følge med på kvalitet og måloppnåelse.
Boks 10.1 Slik vil regjeringen sikre rask tilgang til tjenestene og redusere ventetidene i spesialisthelsetjenesten
Spesialisthelsetjenesten fører venteliste over pasienter som er registrert for helsehjelp. Pasienter som trenger øyeblikkelig hjelp kan ikke vente og føres ikke på venteliste, men mottar helsehjelpen omgående. Gjennomsnittlige ventetider har økt siden 2017, og etter pandemien har det vært en særlig økning innen somatikk og psykisk helsevern. Gjennom tiltak i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, i spesialisthelsetjenesten og tiltak for samhandling mellom nivåene tar regjeringen grep som vil bidra til å snu utviklingen. Målet er gjennomsnittlige ventetider under 50 dager i somatikk, 40 dager i psykisk helsevern for voksne, 35 dager i psykisk helsevern for barn og unge og 30 dager for rusbehandling. Reduksjon i ventetider krever flere ulike tilnærminger. Det krever økt kapasitet i tjenesten. Det krever effektiv organisering, riktig bruk av personell, særlig spesialisert kompetanse, og digitale løsninger som frigjør arbeidstid. I tillegg kan ventetider i spesialisthelsetjenesten reduseres ved god forebygging og lavterskel tjenester i kommunene.
I denne planen vil en rekke av tiltakene bidra til å få ned ventetidene:
Styrke tilgangen til lavterskeltilbud i kommunene. Gode lavterskeltilbud kan bidra til å forebygge at psykiske plager utvikler seg til mer alvorlige tilstander. Regjeringen vil bygge ut tilgjengelige tilbud innen psykisk helse og rusarbeid i kommunene, slik at flere kan få hjelp raskere og uten henvisning. I norske kommuner var det totalt 17 436 årsverk innen psykisk helse- og rusarbeid i 2023. Det er 2,1 prosent flere enn året før.
Rett hjelp på rett sted. De som henvises til psykisk helsevern for barn og unge skal som hovedregel ikke gis avslag kun basert på skriftlig henvisning, men tilbys vurderingssamtale for avklaring av videre oppfølging i spesialisthelsetjenesten eller i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det bør etableres lokale samarbeidsmodeller for henvisning av barn og unge med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer for å få dette til. Gode vurderinger tidlig i forløpet gjør det mulig å ferdigstille utredning i tråd med faglige retningslinjer for en stor gruppe pasienter etter denne samtalen. Noe som i dag kan ta opp til måneder i psykisk helsevern.
Styrke psykisk helsevern og TSB. Regjeringen har bedt de regionale helseforetakene om å prioritere psykisk helsevern og TSB. Dette skal skje både gjennom økt aktivitet, kapasitet og økonomisk prioritering. Veksten i ressursbruken til psykisk helsevern og rusbehandling skal være høyere enn veksten i de generelle bevilgningene til sykehusene. Dette skal bidra til kortere ventetider og rask og likeverdig tilgang til riktig behandling og helhetlige pasientforløp.
Brukerstyrt poliklinikk innen psykisk helsevern kan bidra til at pasienter med langvarige tilstander og lidelser i større grad vil kunne få oppfølgning over tid, samtidig som oppfølgningen tilpasses pasientens behov for hjelp i ulike sykdomsfaser. Dette skal prøves ut i 2024.
En god og tilgjengelig allmennlegetjeneste. En tilgjengelig allmennlegetjeneste med tilstrekkelig kapasitet og kvalitet bidrar til å forebygge sykdomsutvikling og behandling på riktig nivå. Samtidig er allmennlegenes generalistkompetanse fundamentet for at flere og mer avanserte oppgaver kan løses nær der folk bor, med god oppgavedeling og samhandling. Fastlegene har årlig over 15 millioner konsultasjoner. I 90 prosent av disse håndteres pasientene av fastlegen uten videre henvisning.
Bedre oppfølging av kvinnehelse. Satsing på kunnskap om kvinners helse er nødvendig for å sikre likeverdige tjenester. Dette kan være kunnskap i form av mer forskning eller styrket kompetanse gjennom kunnskapsbasert praksis. Tiltak for unge kvinners psykiske helse, herunder spiseforstyrrelser, og økt kompetanse og endret organisering av tilbudet til kvinner med endometriose, er eksempler på kvinnehelsesatsinger som kan føre til raskere tilgang til utredning og behandling. Dette er områder der ventetiden i dag er for lang.
Forutsigbare økonomiske rammer og gode rammebetingelser for investeringer i sykehusene. For beregning av demografikostnader legges det nå til grunn at marginalkostnaden utgjør 100 prosent av gjennomsnittskostnaden. Rammefinansieringens andel av den samlede finansieringen i spesialisthelsetjenesten økes. Sykehusene får bedre rentebetingelser og redusert egenkapitalkrav. Dette vil gjøre det enklere å gjennomføre nødvendige investeringer i bygninger og utstyr, uten at det legges unødig press på den løpende driften. Investeringer er nødvendig for å gjøre helsetjenesten mer effektiv og sikre raskere behandling.
Bedre oppgavedeling og rett bruk av helsepersonellressurser. Mange ventetidsutfordringer handler om mangel på spesialistkompetanse. Her er det behov for å sikre tilgangen på riktig kompetanse og sørge for at høyspesialisert personell bruker mer av sin tid på pasientbehandling. For å bidra til dette vil regjeringen gjennomføre et fagarbeiderløft, øke antallet LIS1-stillinger, innføre tjenestenær spesialistgodkjenning til flere helsepersonellgrupper, vektlegge breddekompetanse og strukturere arbeidet med hensiktsmessig oppgavedeling. I tråd med tillitsreformen legges det til grunn at løsningene skal komme nedenfra og arbeidet for å fremme trygge og gode arbeidsmiljø og arbeidsvilkår vektlegges.
Prøve ut og innføre nye organiseringsformer, digitalisering og bruk av ny teknologi. Nye organisasjonsformer og bruk av digitalisering og ny teknologi vil prøves ut for å skape mer sammenhengende tjenester og bedre bruk av personell. Kunstig intelligens og annen personellbesparende teknologi er forventet å kunne bidra til at vi kan opprettholde kvaliteten i tjenesten i årene framover og reduserer allerede ventetidene på de stedene der det tas i bruk i dag.
Øke samhandlingen på tvers av nivåene. Regjeringen vil etablere et varig rekrutterings- og samhandlingstilskudd. Tilskuddsmidlene skal brukes etter enighet mellom helseforetak og aktuelle kommuner. Samhandling og felles rekruttering kan bidra til bedre ressursutnyttelse og understøtte økt kapasitet i elektiv virksomhet. Digital samhandling skal bidra til at helsepersonell får tilgang til relevant, oppdatert og korrekt informasjon om pasienten, slik at de kan gi best mulig behandling og bruke mindre tid på å lete etter og sammenstille informasjon.
10.2 Forutsetninger for å lykkes med gjennomføringen
10.2.1 Tiltakene i meldingen må sees i en større sammenheng
Helhetlig politikk for utvikling av helse- og omsorgstjenesten
Kapittel 1 i meldingen viser til andre meldinger som regjeringen allerede har lagt fram, eller som er varslet lagt fram for Stortinget i 2024 og 2025. Disse meldingene og de tilhørende tiltakene utgjør regjeringens helhetlige politikk for å styrke vår felles helsetjeneste. Det totale omfanget av tiltak som skal implementeres er dermed større enn de tiltakene som er presentert i denne meldingen alene.
Forsøk på å sette i verk mange endringer på én gang kan utfordre kapasiteten hos dem som skal gjennomføre endring, enten det er i kommuner og sykehus, eller i helseforvaltningen. I mange tilfeller er det også viktige avhengigheter mellom tiltakene som må ivaretas. Regjeringen vil derfor legge vekt på at gjennomføringen av tiltakene i denne og øvrige meldinger skjer på en god og samordnet måte. Det innebærer tilstrekkelig balanse mellom rask implementering av tiltak, og å gi tjenestene og fagfolkene ro til omstilling. Det innebærer også et godt forhold mellom innsats for å koordinere gjennomføring av ulike tiltak, og det å skape nok endringskraft bak enkelttiltakene.
Samarbeid på tvers av sektorer
Flere deler av helse- og omsorgspolitikken innebærer tverrsektorielt samarbeid, herunder samarbeid på tvers av ulike departement. I denne meldingen gjelder dette særlig for forholdet mellom arbeid og helse (kapittel 3) og statens understøttelse av interkommunalt samarbeid og kommunal planlegging (kapittel 4). Tiltak i andre meldinger pekt på i kapittel 1 forutsetter i enda større grad samordnet innsats for å lykkes med forebygging og gode tjenestetilbud til felles målgrupper. Dette gjelder for eksempel samarbeid med justissektoren om psykisk helse og rusområdet, kommunesektoren om bolig og- omsorgstilbud for eldre, og barnevernssektoren om tilbud til barn og unge med behov for samtidige tjenester fra begge sektorer.
Løsningene på bærekraftutfordringene finnes ikke i helsesektoren alene. Regjeringens øvrige politikkutvikling og satsinger er også viktige bidrag til å håndtere utfordringen med personellknapphet i helsesektoren, og de støtter opp om og supplerer tiltak presentert i denne meldingen. Eksempler på dette er:
De kommende stortingsmeldingene om profesjonsutdanningene i universitets- og høyskolesektoren og om høyere yrkesfaglig utdanning for fagarbeidere bidrar til oppfølging av Helsepersonellkommisjonens anbefalinger, jf. omtale i kapittel 5.
Helse er en av seks tematiske prioriteringer i Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023–2032. Regjeringen vil blant annet prioritere forskning på bærekraftige helsetjenester, forskning på, i og om den kommunale helse- og omsorgstjenesten, desentralisert og fleksibel utdanning, og profesjonsfag som er viktige for personellutfordringer i helse- og omsorgstjenestene.
Meld. St. 25 (2022–2023) Eit godt liv i hele Noreg – distriktspolitikk for framtida viser hvordan regjeringen legger til rette for at folk har tilgang til arbeid, bolig og gode tjenester nær der de bor. Dette er viktig for rekruttering av personell til helse- og omsorgstjenestene i distriktene.
Regjeringen har startet arbeidet med en ny nasjonal digitaliseringsstrategi som blant annet vil handle om hvordan utvikling av kunstig intelligens kan skje innenfor ansvarlige og trygge rammer. Regjeringens forskningssatsing på kunstig intelligens og digital teknologi vil også støtte opp om innovasjon i helse- og omsorgstjenesten.
Regjeringen vil vektlegge betydningen av godt samordnede gjennomføringsplaner for tiltak som krever samarbeid mellom sektorer, og vil bygge videre på allerede etablerte planer og samarbeidsstrukturer der slike finnes.
Nye endringer må sees i sammenheng med pågående forbedringsarbeid og gi lokalt handlingsrom
Helse- og omsorgstjenesten i Norge er av god kvalitet og preges av høy grad av effektivitet. Iherdig innsats fra fagfolk for å videreutvikle og forbedre tjenestene, individuelt og i samarbeid med andre, er en viktig del av forklaringen. Det er avgjørende for regjeringen at nye tiltak som fremmes nå, ikke går på bekostning av god tjenesteutvikling og forbedringsarbeid som allerede pågår. Målet er at nye tiltak i denne meldingen skal støtte opp om og skape bedre forutsetninger for lokalt forankret tjenesteutvikling og forbedring.
Denne meldingen dreier seg mer om overordnet virkemiddelbruk enn om detaljer i hvordan tjenestene skal utvikles i årene som kommer. Dette gjenspeiler to forhold. For det første er det regjeringens politikk å øke handlingsrommet og gi mer faglig frihet til førstelinjen i både statlig og kommunal sektor, i tråd med tillitsreformen. For det andre er det en anerkjennelse av at det i helse- og omsorgstjenesten finnes evne og vilje både til innovasjon og til innføring av forbedrede tjenestemodeller ut fra lokale forutsetninger. Regjeringen vil derfor vektlegge at gjennomføring av nye tiltak i denne og øvrige meldinger skal skje på en måte som legger til rette for kontinuitet, og slik at gjennomføringsevnen lokalt øker.
10.2.2 Samarbeid med kommunal sektor
Regjeringens formelle samarbeid med kommunal sektor finner sted gjennom konsultasjonsordningen med KS. Med utspring i denne ordningen, har regjeringen siden 2021 videreført to samarbeidsavtaler med KS om digitalisering og helsefellesskap. Regjeringen vurderer det som hensiktsmessig å fortsette å benytte samarbeidsavtaler som virkemiddel på disse områdene, og har igangsatt forberedende dialog med KS om dette. Både digitaliseringsarbeid og samhandling mellom sykehus og kommunale tjenester er nasjonalt prioriterte områder, der samordnet innsats på tvers av stat og kommune er av særlig betydning for å lykkes i møte med et felles utfordringsbilde med knapphet på personell. Avtalebasert samarbeid på disse områdene vil støtte bedre opp om det kommunale handlingsrommet enn alternative statlige virkemidler, som mer detaljert lovgivning eller økt bruk av øremerkede bevilgninger. Det vises også til omtale i kapittel 4.
Kommunal sektor har bidratt til kunnskapsgrunnlaget for vurderingene og tiltakene presentert i denne meldingen. Flere enkeltkommuner og KS har delt kunnskap og vurderinger i møter om utvalgte enkelttema og gjennom skriftlige innspill, herunder under høring av de offentlige utredningene meldingen bygger på.
10.2.3 Ny organisering av sentral helseforvaltning
Den sentrale helseforvaltningen har blitt omorganisert med virkning fra 1. januar 2024. Det vises til omtaler i Prop. 118 S (2022–2023) og Prop. 1 S (2023–2024). Overordnet formål med endringene er effektiv ressursbruk og avklarte roller og ansvar mellom etatene. Omorganiseringen gir et klarere skille mellom helseforvaltningens kjerneoppgaver: myndighetsutøvelse, tilsyn og kunnskapsproduksjon. Nedenunder omtales noen forhold med særlig betydning for gjennomføring og oppfølging av grepene som er presentert i denne meldingen.
Ved at myndighetsfunksjoner innen digitalisering slås sammen med øvrige myndighetsfunksjoner i Helsedirektoratet, får direktoratet et bedre grunnlag for å støtte opp om ønsket utvikling av vår felles helsetjeneste basert på helhetlig virkemiddelbruk, der digitalisering kan sees i sammenheng med f.eks. utvikling av regelverk og finansieringsordninger for sektoren. Endringen i etatsstruktur støtter dermed opp om gjennomføringen av regjeringens nye strategi for digitalisering presentert i kapittel 9.
Endringene og oppfølgende utredning vil også legge til rette for bedre støtte til kommunal sektor. Det vises til omtale i kapittel 6 om vurderinger av hvordan kommunene kan tilbys beslutningsstøtte for innføring av kunnskapsbaserte tiltak gjennom f.eks. omlegging av dagens kompetansesenterfunksjoner. Helsedirektoratet og de regionale helseforetakene har dessuten, basert på utredningen av etatenes roller og funksjoner, fått i oppdrag å utrede om, og eventuelt hvordan, ansvar for utvalgte nasjonale faglige retningslinjer og veildere for spesialisthelsetjenesten kan overføres fra Helsedirektoratet til de regionale helseforetakene. Det vil kunne være forenklende for sykehusene, og bringe det kvalitetsfremmende standardiseringsarbeidet nærmere fagfolkene. Samtidig vil det frigjøre kapasitet i Helsedirektoratet til å prioritere faglig støtte og normering på områder av betydning for kommunene.
Ansvar for helseregistre, analyser og styringsinformasjon er endret gjennom omorganiseringen. Folkehelseinstituttet har fått ansvar for forvaltning av nasjonale helseregistre, inkludert innsamling, kvalitetskontroll og tilgjengeliggjøring av data. Dette gir Folkehelseinstituttet bedre anledning til å bruke data fra registrene som grunnlag for kunnskapsproduksjon og overvåkingsfunksjoner. Helsedirektoratet har fått ansvar for å analysere utviklingstrekk og hvordan tjenestene og forvaltningen møter målene som er satt i helsepolitikken. Helsedirektoratet har også ansvar for tilgjengeliggjøring av styringsinformasjon til aktører på statlig og kommunalt nivå.
10.2.4 System for å følge med på kvalitet og måloppnåelse over tid
Forbedrings- og endringsarbeid forutsetter at man vet hvor man er, hva man vil oppnå, og på hvilken måte. I tillegg trenger man et system for måling og evaluering som kan fortelle om man er på vei mot målet. En erfaring fra covid-19-pandemien er at felles mål og indikatorer er viktig for at nasjonale myndigheter, sykehus og kommuner skal kunne samles om situasjonsforståelsen og jobbe sammen om tiltak. Dette har overføringsverdi også til samarbeidet som må ligge til grunn for videreutviklingen av vår felles helsetjeneste.
Boks 10.2 illustrerer at det allerede eksisterer mange systemer og tjenester på tvers av etater og øvrige virksomheter som gir aktører nasjonalt, regionalt og lokalt grunnlag for innhenting av styringsinformasjon. Kompleksitet og fragmentering gjør det krevende å få oversikt over tilgjengelig statistikk, og se status og utviklingstrekk for sentrale helsepolitiske mål i sammenheng. Andre land, som Belgia og Danmark, har utviklet mer helhetlige analysesystemer knyttet til helsepolitiske mål, med et fast sett av indikatorer. Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) har i 2024 lansert et nytt rammeverk for å analysere og sammenligne helsesystemer på tvers av land. Helsedirektoratet har med utgangspunkt i sitt tydeliggjorte ansvar beskrevet i avsnitt 10.2.3, satt i gang et arbeid for å utvikle et helhetlig system for styringsinformasjon og analyse. Formålet med systemet er å se status og utvikling for ulike helsepolitiske mål i sammenheng og skape et felles kunnskapsgrunnlag om status og utviklingstrender for både helsetilstanden i befolkningen, personell og helse- og omsorgstjenestene.
Regjeringen vil legge til rette for en aktiv oppfølging av målene som er gitt både for denne og de tilstøtende meldingene som alle dreier seg om å gjøre vår felles helsetjeneste bedre rustet for framtiden. I arbeidet med oppfølging av måloppnåelsen, vil regjeringen vektlegge å:
Videreutvikle dagens systemer for å følge med på kvalitet og måloppnåelse i helse- og omsorgstjenesten, med vekt på forenkling og nytteverdi for beslutningstagere på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.
Gjenbruke, eller ved behov utvikle, nye indikatorer som gjør det mulig å vurdere om forbedring oppnås over tid for alle målene
Legge til rette for felles eierskap til indikatorene på tvers av sykehus og kommuner, inkludert fastleger, blant annet gjennom å gjøre disse pasientorienterte og meningsfulle for aktørene.
Utnytte potensialet som ligger i dagens nasjonale helseregistre, kvalitetsregistre og øvrige datakilder slik at målene kan følges opp uten å øke rapporteringsbyrden.
Boks 10.2 Dagens nasjonale systemer for å følge med på kvalitet og måloppnåelse i helse- og omsorgstjenesten
Helsedirektoratet har ansvar for å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale kvalitetsindikatorer (NKI). I NKI inngår det indikatorer både for spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og omsorgstjenester, inkludert allmennlegetjenester, totalt omtrent 160 indikatorer. De senere årene har det vært arbeidet med å forenkle systemet og redusere publiseringsfrekvensen for noen indikatorer, for å kunne imøtekomme behovet for nye indikatorer.
For noen av kvalitetsindikatorene publiserer Norsk pasientregister (NPR) utfyllende og hyppigere informasjon (ventetider, fristbrudd, pakkeforløp kreft og nasjonale pasientforløp). Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) publiserer også månedlig informasjon om allmennlegetjenestene.
Helsedirektoratet publiserer Samdata (Sammenligningsdata). Analysene omfatter både somatiske sykehustjenester, psykisk helsevern og TSB og inneholder dashboards for helseforetak og regioner på aktivitet, tilgjengelighet og ressursutnyttelse. I 2023 har Samdata laget forløpsanalyser for personer med psykisk sykdom og ruslidelser, samt utskrivningsklare pasienter. Samdata publiserer analyser til helsefellesskapene av tjenestebruk blant eldre med skrøpelighet og alvorlig psykisk syke på Helsedirektoratets temaside for helsefellesskapene.
Nasjonal e-helsemonitor viser relevante nøkkeltall for digitalisering i helse- og omsorgstjenesten. Dette bidrar til et kunnskapsgrunnlag om bruk og effekter av digitalisering.
Helsedirektoratet forvalter finansieringsordningene for helse- og omsorgstjenestene og gir gjennom dette informasjon om aktivitetsutviklingen og resultatbasert finansiering. Arbeidet med beregninger av kostnader i sykehus gir informasjon til deltakende sykehus om forskjeller i kostnadsnivå og ressursbruk på avdelinger og pasienter.
For helseforetakene er leveranser av data fra NPR og KPR viktige for styring og planlegging, og for regionenes egne styringssystemer. I de tertialvise dataleveransene inngår det informasjon til helsefellesskapene om tjenestebruk for de prioriterte pasientgruppene. Samhandlingsbarometeret benytter slike data til å gi kommunene informasjon.
Helsedirektoratet har fra 2024 overtatt ansvar fra Folkehelseinstituttet for nasjonale brukererfaringsundersøkelser. Dette inkluderer ansvar for jevnlige analyser av pasient- og brukererfaringer, inkludert pårørende, i spesialisthelsetjenesten og i den kommunal helse- og omsorgstjenesten. Pasienterfaringene publiseres per kvartal, halvår og år for både behandlingsenheter og helseforetak i spesialisthelsetjenesten. For kommunale helse- og omsorgstjenester har det vært gjennomført ulike undersøkelser, med ulik systematikk og hyppighet. Fra 2024 skal derfor brukererfaringsundersøkelser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten settes i system.
De regionale helseforetakene utarbeider fra og med 2023 årlig en felles rapport om personell, kompetanseutvikling og utdanning som skal inneholde nasjonale indikatorer. I tillegg til helseregionenes systemer, er det også helsepersonellrelaterte data blant annet i Helsedirektoratets Helsepersonellregister (HPR), kommunesektorens PAI-register og SSBs sysselsettingsstatistikk (a-ordningen), samt i jevnlige spørreundersøkelser fra Nav og KS.
SKDEs (Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering) ulike helseatlas gir oversikt over hvordan ulike spesialisthelsetjenester varierer geografisk i Norge. SKDE er også rådgivende organ for nasjonale medisinske kvalitetsregistre og har dashboards for de mange medisinske kvalitetsregistrene hvor sykehusene kan sammenligne egne resultater med andre.
10.2.5 Forskningsbasert evaluering av tiltak
Evaluering handler om å undersøke hvilke virkninger iverksatt politikk har i tjenestene og/eller forvaltningen. Evaluering kan gi oversikt og dybdekunnskap, og er et supplement til bruk av løpende styringsinformasjon og forvaltningsmessige erfaringer som grunnlag for å kunne vurdere om iverksatte tiltak har ønsket effekt. I forskningsbaserte evalueringer anvendes forskningsbaserte metoder for å undersøke enkelttiltak, eller brede reformer. Formålet er å gi ny kunnskap og et erfaringsgrunnlag for videre politikkutforming og tjenesteutvikling. For tiltak der det er utviklet tilstrekkelig kunnskap om nytteverdi, men det er behov for å undersøke tiltakets overføring til praksis, kan implementeringsforskning være et aktuelt virkemiddel, se også omtale i avsnitt 6.5.3. Betydningen av evaluering er særlig viktig ved mindre økonomisk handlingsrom og knapphet på personellressurser i tjenestene.
Kvaliteten og dybdeforståelsen en forskningsbasert tilnærming gir, må balanseres mot de ekstra ressursene slik metode krever. Regjeringen vil gjøre prioriteringer av hvilke tiltak og endringer som skal underlegges en forskningsmessig evaluering på tvers av de ulike meldingene og satsingene på helseområdet. Store tiltak bør som hovedregel vurderes for effekt og om de vil være personellbesparende eller personelldrivende. En samlet vurdering vil bidra til at effekter for samme målgrupper kan vurderes helhetlig, og ikke bare knyttet opp til enkelttiltak fra enkeltstående meldinger. Regjeringen vil gjøre slike prioriteringer og igangsette arbeid med forskningsmessige evalueringer i løpet av 2024.
10.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Bærekraftig ressursbruk er en hovedprioritet for regjeringen. Dette gjelder både for pengebruken på helse- og omsorgstjenester, og for personellinnsatsen i sektoren. De regionale helseforetakenes driftsbevilgninger er om lag 198 mrd. kroner i 2024. Kommunenes brutto driftsutgifter til helse- og omsorgstjenester var om lag 186 mrd. kroner i 2022. Mangelen på personell i møte med pågående demografiske endringer er den største utfordringen som tiltakene i Nasjonal helse- og samhandlingsplan skal bidra til å løse. Regjeringen har derfor vektlagt at tiltakene i meldingen ikke i seg selv er personelldrivende, men samlet sett skal bidra til en bærekraftig bruk og utvikling av personellressursene vår felles helsetjeneste har til rådighet.
Tiltakene i meldingen vil i hovedsak kunne gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske rammer. I øvrige tilfeller vil håndtering finnes sted gjennom den ordinære budsjettprosessen.
Regelverksarbeid listet opp under avsnitt 2.3.5 vil bli utredet nærmere, og regjeringen vil komme tilbake til de økonomiske og administrative konsekvensene i tilknytning til behandlingen av de enkelte forslag til endringer.
I det følgende gis en nærmere vurdering av konsekvenser av tiltak på ulike saksområder.
Gode pasientforløp og likeverdig tilgang på tjenester
Regjeringen vil utvikle en framtidsrettet og bærekraftig allmennlegetjeneste og legge fram en lovproposisjon med meldingsdel våren 2025. Økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle endringer følges opp i ordinære budsjettprosesser.
Regjeringen foreslår å etablere et varig rekrutterings- og samhandlingstilskudd. Tilskuddsmidlene skal understøtte tjenesteutvikling og gode pasientforløp gjennom å styrke samhandlingen mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Midlene skal brukes etter enighet mellom helseforetak og aktuelle kommuner. I tildeling av midler skal det legges vekt på at midlene skal tilrettelegge for lokale løsninger i opptaksområdet til de minste sykehusene (akuttsykehus og sykehus uten akuttfunksjoner). Regjeringen vil komme tilbake til størrelse og innretning på tilskuddet i budsjettforslaget for 2025.
Regjeringen vil evaluere dagens modell for utskrivningsklare pasienter, herunder gjeldende forskrift, i dialog med kommunesektoren for å sikre gode pasientforløp med trygge overganger og effektiv ressursbruk. Evalueringen vil bli gjennomført innenfor gjeldende økonomiske ramme.
Regjeringen vil sette i gang et målrettet arbeid for at det skal bli enklere å få oversikt over de lovregulerte koordineringsordningene. Målet er at pasientene i målgruppen for de ulike ordningene får bedre koordinerte tjenester slik at ressursene kan brukes på en bedre måte. Arbeidet vil gjennomføres innenfor gjeldende økonomisk ramme.
Mestring, forebygging og rehabilitering
Gjennom behandling av Prop. 1 S (2023–2024) er det bevilget 5 mill. kroner til videreutvikling av fagområdene habilitering og rehabilitering. Helsedirektoratet vil følge opp tiltak knyttet til disse fagområdene. I hovedsak er bevilgningen så langt benyttet til aktiviteter med hensikt å forbedre informasjon og data om disse tjenestene jf. omtaler i kapittel 3 om habilitering og rehabilitering. Videre er det bevilget 21 mill. kroner til tilskuddsordningen etablering og utvikling av frisklivs-, lærings- og mestringstilbud. Kostnader på 1 mill. kroner til evaluering av frisklivssentraler og inntil 6 mill. kroner til å utrede bedre informasjon om frisklivs-, lærings- og mestringstilbud, selvhjelpsverktøy og pasient- og pårørendetilbud dekkes gjennom bevilgning til Helsedirektoratet. Regjeringen vil utrede hvordan lærings- og mestringstilbud i kommunene kan videreutvikles, herunder om det er behov for lovendringer. Økonomiske og administrative konsekvenser, inkludert personellbehov, vurderes som del av utredningsarbeidet. Det legges videre til grunn at tiltak som er foreslått på områdene mestring, forebygging og rehabilitering kan gjøres innenfor gjeldende budsjettrammer. Eventuelle kostnader til videre utviklingsarbeider eller satsinger følges opp gjennom den ordinære budsjettprosessen.
Regjeringen har lagt fram Prop. 36 S (2023–2024) Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028). Trygghet for alle. I proposisjonen foreslår regjeringen å styrke Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold med 3,2 mill. kroner i 2024, jf. omtalen i 3.4.3.
Personell og kompetanse
De konkrete tiltakene som er beskrevet i denne meldingen er vedtatt i statsbudsjettet for 2024 og dekket inn der. Det gjelder styrking og videreføring av Tørn-programmet på 57,9 mill. kroner, som skal understøtte den samlede helse- og omsorgstjenestens arbeid for å fremme hensiktsmessig bruk av fagfolkenes tid og kompetanse og god organisering av arbeidsprosesser, 33 mill. kroner til nye stillinger til leger i spesialisering del 1 (LIS1) og 20 mill. kroner til å redusere gebyrer og kostnader forbundet med gjennomføring av tilleggskrav og søknader om autorisasjon og spesialistgodkjenning for helsepersonell med utdanning fra utlandet.
For øvrige tiltak som er under utredning vil regjeringen komme tilbake til eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser, samt oppfølging av disse, i den ordinære budsjettprosessen.
Øvrige kostnader som for eksempel arbeidet for hele og faste stillinger, rekruttering av lærlinger som er relevante for helse- og omsorgstjenesten og å styrke generalistkompetansen i helse- og omsorgstjenestene, finansieres innenfor gjeldende økonomiske ramme.
Ledelse, kvalitet og pasientsikkerhet
Kostnader på 1 mill. kroner til utvikling av kort nettbasert lederutdanning for ledere i kommunale helse- og omsorgstjenester dekkes gjennom bevilgning til Helsedirektoratet.
Kostnader på 3 mill. kroner til utarbeidelse av en nettbasert oversikt over ulike verktøy og kompetansetiltak for ledere i den kommunale helse- og omsorgstjenesten dekkes gjennom bevilgning til Helsedirektoratet.
Kostnader til systematisk å gjennomføre brukererfaringsundersøkelser og utrede modeller for systematisk oppfølging av bruker- og pårørendeundersøkelser dekkes gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 på 5 mill. kroner.
Kostnader til utvikling av et tjenestenært kunnskapssystem for kommunale helse- og omsorgstjenester dekkes gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 på 5 mill. til videreutvikling av et kunnskapsstøttesystem ved FHI og til sammen 10 mill. kroner til etablering av Kommunens strategiske forskningsorgan.
Kostnader til å legge til rette for økt omfang av implementeringsforskning gjennom Norges forskningsråd dekkes gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 på 10 mill. kroner
Kostnader til å prioritere forskning i de kommunale helse- og omsorgstjenestene gjennom Norges forskningsråd dekkes gjennom omdisponering i statsbudsjettet for 2024 av 103,7 mill. kroner.
Øvrige forslag gjennomføres innenfor gjeldende økonomisk ramme.
Svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen
Kostnader til å etablere et digitalt helsekort for gravide dekkes gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 på 26 mill. kroner.
Kostnader til å utvide brukerundersøkelsen om fødsels- og barselomsorgen til også å omfatte svangerskaps- og barselomsorgen i kommunene, dekkes gjennom bevilgning til Folkehelseinstituttet på 2 mill. kroner.
I NOU 2023: 5 Den store forskjellen – Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse er et nasjonalt tilbud om flerkulturell doula anslått å koste 4,6 mill. kroner. Det ble bevilget 2 mill. kroner til formålet for 2023 som er videreført i 2024. Tiltaket om å videreutvikle flerkulturell doula følges opp gjennom de ordinære budsjettprosessene.
Tiltaket om å øke forskningen om gravide med minoritetsbakgrunn gjennom Nasjonalt forskningssenter for kvinnehelse innebærer omdisponering av midler innen Helse Sør-Øst RHF budsjett.
Øvrige forslag gjennomføres innenfor gjeldende økonomisk ramme.
Styring og finansiering
Regjeringens foreslår i kapittel 8 flere tiltak som berører styring og ansvarsforhold i spesialisthelsetjenesten. Regjeringen forslår å utrede om behovet for endringer i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven som kan bidra til bedre gjensidig involvering i planleggings- og beslutningsprosesser for både helseforetak og kommuner. Forslaget vil ikke ha direkte økonomiske konsekvenser, men praktiseringen av dette vil kunne innebære mer administrativt krevende beslutningsprosesser. Samtidig forutsettes det å gi mer legitimitet til de endelige beslutningene. Regelmessig gjennomgang av indikatorer og rapportering vil på sikt bidra til å redusere den samlede rapporteringen i sektoren. Endringer i regelverket for å sikre at helprivate tjenestetilbydere rapporterer om aktivitet og personellinnsats og en eventuell ny godkjenningsordning for helprivate tilbud utredes nærmere, også med hensyn til økonomiske og administrative konsekvenser.
Regjeringen foreslår å endre navnene slik at de regionale helseforetakene benevnes som helseregioner, og at helseforetak som driver pasientbehandling navngis og omtales som sykehus. Departementet vil ha dialog med de regionale helseforetakene om hvordan man kan gjennomføre en slik navneendring uten omfattende økonomiske og administrative konsekvenser for spesialisthelsetjenesten.
Forslaget om å gjennomføre en utredning for å vurdere behov for tiltak som sikrer at statens forpliktelser overfor den samiske befolkningen blir ivaretatt, forutsettes å skje innenfor departementets økonomiske rammer.
Forslaget om å redusere ISF-andelen til 30 prosent vil kunne gjennomføres budsjettnøytralt på statsbudsjettet gjennom en tilsvarende økning av basisbevilgningen til helseregionene på om lag 10 milliarder kroner. Endringen vil kunne ha mindre omfordelingseffekter regionalt og lokalt fordi ISF og inntektsmodellen har ulike fordelingsprinsipper. Helsedirektoratet har beregnet en vekst i demografisk behov på 1,5 prosent i 2024, eller 2 140 mill. kroner med en marginalkostnad på 80 prosent. Med en marginalkostnad på 100 prosent øker dette anslaget med 535 mill. kroner til 2 675 mill. kroner. De budsjettmessige konsekvensene av å endre marginalkostnadsforutsetningene vil avhenge av veksten i demografisk behov framover og hvilke forutsetninger om aktivitetsvekst som samlet sett blir lagt til grunn i de årlige budsjettene.
Effekten av å redusere egenkapitalkravet til 10 prosent av styringsramme P50 på nye lån, vil avhenge av antall lånesøknader framover og størrelsen på lånerammene til de enkelte prosjektene. Effekten av å endre rentemodellen vil avhenge av markedsforholdene på omleggingstidspunktet. Endret rentemodell ga sykehusene en renteøkning på ett prosentpoeng i 2018. Det er usikkert hva rentedifferansen vil være i 2025, men basert på utviklingen den siste tiden er det grunn til å tro at den vil være lavere. For et lån på 8 mrd. kroner anslås det at en renteforskjell på 0,5 prosentpoeng utgjør om lag 700 mill. kroner over lånets løpetid og 40 mill. kroner i reduserte rentekostnader det første året. Nettoeffekten av forslaget vil være liten for staten på endringstidspunktet, men øke i takt med ferdigstilling av prosjekter som er innvilget lån etter 2018.
Forslaget om å gi de regionale helseforetakene et helhetlig ansvar for avtalespesialistordningen vil håndteres innenfor gjeldende økonomiske rammer. Forslaget kan innebære flytting av midler mellom poster på statsbudsjettet. Det kan også bli nødvendig med enkelte forskriftsendringer og opphevelse av folketrygdloven §§ 5-4 og 5-7.
Kostnadene ved å nå målsetningen om at pasientene skal stilles overfor samme egenandeler og pasientbetalinger som ved sykehus, vil bli håndtert i ordinære budsjettprosesser.
Etablering av rettighetsvurdering for pasientbehandling innen somatiske fagområder vil forventelig ha en økonomisk og administrativ kostnad som vil bli håndtert innenfor gjeldende økonomiske rammer.
Forslaget om å etablere et teknisk beregningsutvalg for spesialisthelsetjenesten vil ha en kostnad på 1-2 mill. kroner årlig. Tiltaket følges opp i den ordinære budsjettprosessen.
Digitalisering
Regjeringen vil prioritere de digitale samhandlingsområdene, pasientens legemiddelliste, pasientens journaldokumenter, pasientens prøvesvar, kritisk informasjon og pasientens måledata. Stortinget har gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 vedtatt en styringsramme for digital samhandling steg 2 på 1 250,3 mill. kroner (P50) og en samlet kostnadsramme på 1 517,6 mill. kroner (P85) over seks år. Det legges til grunn at teknologi skal bidra til redusert vekst i personellbehov.
Hovedansvaret for digitalisering ligger hos aktørene i helse- og omsorgssektoren. Innføring av teknologi krever investeringer samtidig som drifts- og forvaltningskostnader kan øke. Det er derfor viktig at de som tar teknologien i bruk henter ut nytten som ny teknologi kan gi.
Endringer i aktørenes plikt til å betale for kostnader til forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger krever forskriftsendring, og når forslag til investeringer behandles i den nasjonale rådsmodellen for e-helse skal slike kostnader synliggjøres. Regjeringen understøtter det lokale ansvaret for digitalisering gjennom etableringen av en helseteknologiordning. Stortinget har gjennom bevilgning i statsbudsjettet for 2024 bevilget 150 mill. kroner til helseteknologiordningen i 2024. Regjeringen tar sikte på at ordningen bygges ut gradvis basert på erfaringer og økonomiske rammer.
Framdriften i arbeidet med å bidra til bedre og enklere tilgang til helsedata og bruk av kunstig intelligens vil avhenge av prioriteringer innenfor eksisterende budsjettramme og de årlige budsjettene.