2 Utviklingstrekk, utfordringer og muligheter i helse- og omsorgstjenesten

Med Nasjonal helse- og samhandlingsplan vil regjeringen særlig løfte fram disse tre store utfordringene: mangel på personell, for dårlig sammenheng mellom tjenestene og at tilgangen til helse- og omsorgstjenester ikke er likeverdig fordelt. Dette kapittelet gir et overordnet bilde av sentrale utviklingstrekk, utdyper utfordringene og presenterer regjeringens hovedgrep for å møte dem.

2.1 Utviklingstrekk i helse- og omsorgstjenesten

Der andre land er rammet av finansielle kriser og ikke har hatt økonomisk evne til å prioritere helse- og omsorgstjenester over tid1, har Norge hatt ressurser til å prioritere en offentlig helse- og omsorgstjeneste av god kvalitet, sammen med andre velferdstjenester som utdanning og sosiale støtteordninger. Nordmenn har høy tillit til myndighetene sammenliknet med andre OECD-land. Det er diskusjoner om prioriteringer i norsk helse- og omsorgstjeneste, blant annet i forbindelse med pasienters tilgang til nye og innovative, men også svært kostnadskrevende, legemidler. Forventningene til helse- og omsorgstjenesten øker samtidig som ressursene er under stort press. Selv om Norge er et av de rikeste landene i verden, er det nødvendig å prioritere ressursene slik at de utnyttes effektivt.

Den offentlige helse- og omsorgstjenesten er høyt rangert internasjonalt.2 Nordmenns helsetilstand er generelt god sammenliknet med innbyggerne i øvrige OECD-land.3 Innbyggerne har grunnleggende pasient- og brukerrettigheter og har rett til å medvirke både i hjelpen som gis og i tjenesteutviklingen.4 Samtidig er det store sosiale forskjeller som har betydning for helse og levealder.

Norge går inn i en varig samfunnsendring med en høyere andel eldre i befolkningen. Gruppen over 80 år vil øke med over 250 000 personer mellom 2020 og 2040.5 I 2022 var fem prosent av befolkningen over 70 år innvandrere. I 2060 framskriver Statistisk sentralbyrå (SSB) at 24 prosent av befolkningen over 70 år er innvandrere.6

Parallelt bremses veksten i tilgjengelig arbeidskraft før den stopper helt opp mot midten av 2030-tallet.7 Arbeidsinnvandring har bidratt til å dekke behovet for arbeidskraft med viktig kompetanse, økt produksjonskapasitet og verdiskapning.8 Koronapandemien førte til en stor nedgang i arbeidsinnvandringen til Norge. Høsten 2022 rapporterte SSB at arbeidsinnvandringen er tilbake på 2019-nivå, året før pandemien inntraff. Mange europeiske land opplever en økende andel eldre innbyggere. Det er usikkerhet knyttet til hvordan migrasjonstrendene vil utvikle seg i årene som kommer.9 Men det er sannsynlig at vi i mindre grad kan basere oss på arbeidsinnvandring framover.10 Norge har også forpliktet seg til ikke å rekruttere fra land som har behov for helse- og omsorgspersonell til egne nasjonale formål.11

Forstørr bilde

Framskrivningene bruker SSBs hovedalternativ for befolkningsutvikling, med middels fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM)

Kilde: SSB statistikkbank tabellene 10211 og 13599

Norge er blant OECD-landene som ligger høyest både med hensyn til antall leger og sykepleiere per 1000 innbyggere. Andelen av alle sysselsatte som jobber i helse- og omsorgssektoren er tredoblet siden 1970-tallet. Figur 2.1 viser at andelen av alle sysselsatte som jobber i helse- og sosialtjenestene økte fra sju prosent i 1970 til drøyt 21 prosent i 2021. Andelen er med andre ord tre ganger så høy, men siden antall sysselsatte generelt har økt i perioden, er antallet mer enn fem ganger så høyt i 2021. Disse tallene inkluderer «sosiale omsorgstjenester uten botilbud», herunder barnehager og barnevern.

Forstørr bilde

Fotnote hentet fra NOU 2023: 4: Sysselsatte personer (lønnstakere og selvstendige). Merk at helse- og sosialtjenester inkluderer sosialtjenestene, herunder barnehager, slik at andelen blir høyere enn når kun helse- og omsorgstjenester inkluderes. Dette er derfor vist i en egen linje fra 2008, da mer presise data ble tilgjengelige. En omlegging av sysselsettingsstatistikken mellom 2014 og 2015 gir et brudd i tidsseriene. Det er også metodiske forskjeller mellom nasjonalregnskapets statistikk og SSBs registerbaserte sysselsettingsstatistikk

Kilde: SSB statistikkbank tabell 09174 fra Nasjonalregnskapet og SSB tabell 13470. NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste

Fra 2008 ble det imidlertid tilgjengeliggjort tall for helse- og omsorgstjenestene alene, som holder disse sosialtjenestene utenfor. Andelen som jobbet i helse- og omsorgstjenestene, var drøyt 15 prosent i 2021. Det er ikke sikkert hvor stor andel som jobbet i helse- og omsorgstjenestene i 1970, men dersom ingen jobbet i barnevern og barnehager o.l. i 1970, og alle sju prosentene jobbet innen helse- og omsorgstjenestene, vil andelen fortsatt ha økt med 2,2-gangeren når andel i helse og omsorg er 15,4 prosent i 2021. Andelen som jobbet i helse- og omsorgstjenestene må altså ha økt med godt over 2,2 ganger i perioden.

Selv om de historiske dataene ikke gir mulighet til å skille ut sosialtjenester, er det altså hevet over tvil at andelen i helse- og omsorgstjenestene har økt betraktelig i perioden.

Dersom tjenestene skal leveres på samme måte som i dag, peker framskrivninger på et økt årsverksbehov i helse- og omsorgstjenesten på ytterligere 30 prosent de neste 15 årene. Det er forventet at etterspørselen etter heldøgns omsorgsplasser vil bli mer enn doblet fra dagens nivå fram mot 2060.12 Dette er en utvikling som vil utfordre bærekraften i samfunnet. Norge kan ikke bemanne seg ut av utfordringene. Det er nødvendig å intensivere innsatsen innen flere områder og bruke et bredt sett av virkemidler for å dempe etterspørselen etter personell, samtidig som vi ivaretar kvalitet og tilgjengelighet i vår felles helsetjeneste.

Den medisinske utviklingen har ført til behov for personell med spisskompetanse. Den økende levealderen gjør at flere lever lenger med samtidige sykdommer som medfører behov for personell med bredere medisinsk og helsefaglig kompetanse. Behovet for å ivareta den spisse kompetansen må framover balanseres mot behovet for generalistkompetanse for å opprettholde et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen over hele landet. Breddekompetanse er også viktig for å sikre helhetlig oppfølging og gode pasientforløp på tvers av tjenestenivåene. Befolkningens økende behov for sammensatte tjenester gjør at samhandling, planlegging og forebygging blir stadig viktigere for å kunne levere helhetlige helse- og omsorgstjenester til pasienter og brukere.

Et annet utviklingstrekk er den raske digitale utviklingen i samfunnet. I helse- og omsorgstjenesten kan digitalisering bidra til mer tid til pasienten, at tjenester kan gis på nye måter og at pasienter og brukere kan delta og bidra mer i egen behandling. Digitalisering kan være personellbesparende og bidra til økt kvalitet, men det fordrer riktig implementering og bruk i samarbeid med fagfolk, pasienter, brukere og pårørende. Digitale løsninger og deling av helsedata medfører økt behov for kompetanseutvikling hos personell og for håndtering av digitale sikkerhetsutfordringer. Globale hendelser og et økende digitalt trusselbilde forsterker dette behovet.

Den demografiske utviklingen vil være forskjellig i landet. Befolkningen vokser, men veksten er svært ujevnt fordelt. Byene og områdene rundt vil oppleve befolkningsvekst i årene framover, mens mange distriktskommuner vil oppleve en nedgang i folketallet. Økt forventet levealder, sammen med stor fraflytting av unge personer, vil bidra til sterk aldring i distriktene.13

Samfunnet står overfor store endringer som påvirker handlingsrommet innenfor alle sektorer. Færre personer i yrkesaktiv alder vil merkes spesielt i helse- og omsorgssektoren, som er avhengig av 24/7-beredskap. Samfunnet vil også møte en økonomisk virkelighet med reduserte inntekter fra petroleumsindustrien. Klimaendringer og en endret sikkerhetssituasjon er også områder som vil kreve stor oppmerksomhet og en økt andel av ressursene framover.14 Samtidig er det nødvendig fortsatt å prioritere offentlige helse- og omsorgstjenester. En sterk offentlig helse- og omsorgstjeneste gir verdiskapning gjennom arbeidsplasser, mulighet for fortsatt yrkesdeltakelse, økt levealder og ikke minst bedre helse og livskvalitet i befolkningen.

2.2 Hovedutfordringer for helse- og omsorgstjenesten

St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen. Rett behandling – på rett sted – til rett tid tok utgangspunkt i tre hovedutfordringer: 1) pasientenes behov for koordinerte tjenester møtes ikke godt nok, 2) tjenestene preges av for liten innsats for å begrense og forebygge sykdom og 3) demografisk utvikling og endring i sykdomsbildet gir utfordringer som vil kunne true samfunnets bæreevne. Evalueringer15 viser at de samme utfordringene i stor grad gjelder fremdeles, til tross for stor innsats i kommuner og i spesialisthelsetjenesten, og i samarbeidet dem imellom. I tillegg har nye utfordringer kommet til og blitt tydeligere. Med Nasjonal helse- og samhandlingsplan vil regjeringen særlig løfte fram disse tre store utfordringene: mangel på personell, for dårlig sammenheng mellom tjenestene og at tilgangen til helse- og omsorgstjenester ikke er likeverdig fordelt.

2.2.1 Mangel på personell

Helsepersonellkommisjonens utredning NOU 2023: 4 Tid for handling. Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste viser at mangel på personell er den største utfordringen helse- og omsorgstjenesten står overfor. Det er i dag stor konkurranse om arbeidskraft mellom spesialisthelsetjenesten, de kommunale helse- og omsorgstjenestene og privatfinansierte leverandører av helse- og omsorgstjenester. Utfordringene med mangel på personell vil være størst i den kommunale omsorgstjenesten. Regjeringen deler Helsepersonellkommisjonens analyse av et stramt arbeidsmarked for alle sektorer framover, og at helse- og omsorgstjenestenes andel av samfunnets totale arbeidsstyrke ikke vil kunne fortsette å øke vesentlig. Som følge av den demografiske utviklingen må man belage seg på nye løsninger. Både i kommunene og sykehusene må det gjøres systematiske vurderinger av om formell helsekompetanse er nødvendig for oppgaveutførelsen, eller om det kan ivaretas av personell uten slik kompetanse. Dersom helsefaglig kompetanse er nødvendig, må det sørges for at oppgavene til enhver tid ivaretas på riktig kompetansenivå, samtidig som kravet til forsvarlighet legges til grunn. Gjennom helsefellesskapene vil regjeringen stimulere til å jobbe videre med optimalisering av oppgavedeling og samarbeid mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten.

Utfordringer knyttet til tilgang på personell i helse- og omsorgstjenesten er ikke begrenset til Norge, men gjør seg gjeldende over hele verden. WHO Europa har enstemmig vedtatt en resolusjon og handlingsplan for å fremme tilgang til helse- og omsorgspersonell for perioden 2023–2030.16

Det stramme arbeidsmarkedet vil gi konsekvenser for tjenesten som helhet, både i sykehus og i kommuner. For at hele befolkningen også i framtiden skal ha tilgang til likeverdige helse- og omsorgstjenester, står disse foran et viktig omstillingsarbeid, som ikke kan løses ved økning i tilgang på personell alene. Fra statens side er det nødvendig med bred virkemiddelbruk for å støtte opp om sykehusenes og kommunenes evne til slik omstilling.

Utfordringene treffer ikke alle deler av tjenesten likt, og ulike tjenesteområder har ulike forutsetninger for å kunne møte økning i behov med andre løsninger enn bemanningsvekst. For tjenester der tilstrekkelig menneskelig nærhet og omsorg er den viktigste innsatsfaktoren, er det i liten grad mulig å dekke behovsveksten på annen måte enn gjennom bemanning. Framskrivningen av behov for personell tilsier derfor at den relative veksten vil måtte være størst i de kommunale omsorgstjenestene. For spesialisthelsetjenestens del er det behov for både tydeligere prioriteringer og produktivitetsfremmende tiltak for å videreføre et bærekraftig tjenestetilbud, som investeringer i bygg, medisinsk-teknisk utstyr og digitale løsninger. For å lykkes kreves det fortsatt omstilling til nye måter å yte tjenester på og investering i bygg og teknologi som understøtter bedre personellbruk. Produktivitetsfremmende tiltak vil også være nødvendige i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

Det er avgjørende med tidlig innsats, opplæring av fagfolk, pasienter og brukere og god oppfølging i helse- og omsorgstjenesten. Dette gir god folkehelse, forebygger sykdom og videre sykdomsutvikling og demper etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Dette vil over tid kunne redusere behovet for personell.

Flere kommuner og sykehus opplever allerede i dag til dels store utfordringer med å rekruttere og beholde personell og kompetanse. Den samme trenden ses internasjonalt. Utfordringene er størst i distriktene, men er også gjeldende i byer. Blant annet er tilgang til personell utfordrende flere steder i svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen. Større konkurranse om kvalifisert personell og færre fødsler gjør det utfordrende å opprettholde den desentraliserte strukturen på tilbudet og gir behov for tiltak for å utdanne og beholde fagfolkene.

Framveksten av privatfinansierte tilbud uten avtale med det offentlige kan føre til stor og uheldig konkurranse om fagfolk og utfordre tilgang til gode tjenester for alle. Slik framvekst kan også bidra til å trekke knappe personellressurser til helsetjenester som ikke nødvendigvis er faglig prioritert, men som det er stor betalingsvilje for. Den økonomiske situasjonen og knappheten på personell vil kunne skape et forventningsgap mellom medisinske muligheter, pasientenes forventninger til offentlige helse- og omsorgstjenester, og hva som faktisk kan ytes av tjenester og hvor raskt tjenestene kan leveres. Et slikt forventningsgap vil gi krevende prioriteringsutfordringer. Det må derfor tenkes nytt om hvordan den offentlige helse- og omsorgstjenesten samlet skal innrettes og organiseres framover for å unngå mer todeling. Fagfolk må oppleve arbeidet som meningsfullt, ha et godt arbeidsmiljø, en balansert arbeidsbelastning og karriereveier gjennom hele yrkeslivet slik at den offentlige helse- og omsorgstjenesten er en attraktiv arbeidsplass. På samme måte må pasientene og brukerne oppleve at tilbudet i den offentlige helse- og omsorgstjenesten er av god kvalitet og ikke er dårligere enn hos private kommersielle aktører. Samlet handler det om tilliten til den offentlige helse- og omsorgstjenesten slik at fagfolk velger å bli der og befolkningen ikke ser seg nødt til å betale for helse- og omsorgstjenestene selv.

2.2.2 For dårlig sammenheng mellom tjenestene

Det er for dårlig sammenheng mellom tjenestene, og pasientenes behov for koordinerte tjenester møtes ikke godt nok. Pasienter med store og sammensatte behov som trenger at tjenestene samarbeider på tvers av fagområder og virksomheter, er særlig sårbare for svikt i pasientforløpene.17 Samhandlingsutfordringene er både innad i og mellom nivåene i helse- og omsorgstjenesten. Når samarbeidet ikke fungerer godt nok, vil ansvaret for koordinering ofte havne hos pasienten, brukeren og de pårørende. Dette kan være belastende og kan gå utover kvaliteten i behandling og oppfølging. Mangelfull samhandling skaper risiko for pasientskader og feil ressursbruk.

Spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten er ulikt finansiert, styrt og organisert, og har ulik sammensetning av personell og kompetanse. Spesialisthelsetjenesten og deler av den kommunale helse- og omsorgstjenesten er organisert og rettet mot diagnoser og medisinsk behandling, mens andre deler av den kommunale helse- og omsorgstjenesten, som for eksempel hjemme- og institusjonstjenester og lavterskeltilbud, i større grad er orientert mot bistandsbehov, mestring og funksjon. Ulikhetene i disse perspektivene påvirker naturlig nok samarbeidet. Personell og ledere i kommuner og sykehus har ikke alltid god nok innsikt i hverandres utfordringer og muligheter, de snakker ikke alltid samme språk, og dagens digitale løsninger understøtter ikke samarbeidet godt nok. Mangelfull planlegging av kommunale helse- og omsorgstjenester og for lite helhetlig planlegging av tjenestene på tvers av kommuner og sykehus skaper også utfordringer for et helhetlig og sammenhengende helse- og omsorgstilbud.18

2.2.3 Likeverdig tilgang til helsetjenester

I Norge er det mindre forskjeller i inntekt og høyere utdanningsnivå enn det man har i de fleste andre europeiske land. Samtidig er det slik at de med lengst utdanning i Norge i gjennomsnitt lever fem-seks år lenger og har bedre helse enn dem med kortest utdanning. De 25 prosentene med høyest inntekt lever seks-åtte år lenger enn de 25 prosentene med lavest inntekt. Personer med alvorlig psykisk lidelse og rusmiddel- og avhengighetslidelse har mye kortere forventet levealder enn den øvrige befolkningen. Undersøkelser viser at denne forskjellen er minst 15 år.19

Lav utdanning og lav inntekt henger også sammen med svak helsekompetanse, som kan medføre risiko for underbruk av helsetjenester.20 Undersøkelser om helsekompetanse i Norge viser at mange (en av tre) har lav helsekompetanse.21 Dette bidrar til økt sykdomsbyrde for pasienten og dårlig utnyttelse av ressursene. Det er også variasjon i befolkningens digitale ferdigheter, som er en forutsetning for bruk av teknologi og digitale løsninger i helse- og omsorgstjenesten. Strategi for å øke helsekompetansen i befolkningen (2019–2023) definerer helsekompetanse som personers evne til å forstå, vurdere og anvende helseinformasjon for å kunne ta kunnskapsbaserte beslutninger om egen helse. Helsekompetanse handler om kunnskap om livsstil, sykdomsforebyggende tiltak, å mestre sykdom og bruk av helse- og omsorgstjenesten. Pasientrettigheter, behandlingsvalg, digitalisering og brukermedvirkning er eksempler på virkemidler som gir den enkelte økt innflytelse over eget helsetilbud, og samtidig stiller høyere krav til hver og en av oss.

Likeverdig tilgang til helsetjenester har også en demografisk dimensjon. Data fra Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) viser at eldre mottakere av helse- og omsorgstjenester mottar færre timer bistand enn yngre med samme bistandsbehov. En person mellom 18–49 år med omfattende bistandsbehov mottar i snitt 69 timer helse- og omsorgstjenester i uken, mens en person mellom 80–89 år med samme bistandsbehov mottar 13 timer. Personer med innvandrerbakgrunn kan oppleve barrierer i tilgangen til helsetjenester. Dette kan skyldes manglende tilrettelegging om informasjon om organisering av helse- og omsorgstjenestene og manglende kunnskap og kompetanse i tjenestene om vanlige helseutfordringer blant personer med innvandrerbakgrunn. Andre årsaker kan være stigma knyttet til noen typer sykdommer.

Innbyggerne skal ha likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester uavhengig av hvor i landet de bor. Norge har en desentralisert sykehusstruktur. Ønsket om fysisk nærhet til spesialisthelsetjenesten må sees i sammenheng med forutsetninger for å kunne tilby tjenester av god kvalitet, som blant annet tilgang til personell og tilstrekkelig pasientgrunnlag. Helsepersonellkommisjonen har påpekt at økende spesialisering gjør beredskap i alle deler av landet mer ressurskrevende, særlig i distriktene, og at det blir stadig vanskeligere å rekruttere og beholde kvalifisert personell. Det er behov for omstilling og samarbeid for å opprettholde et faglig forsvarlig og likeverdig tilbud også i årene framover. Kvinner og menn benytter seg ulikt av helse- og omsorgstjenester. Det er kjent at kvinner, særlig i fruktbar alder, går oftere til fastlegen enn menn i samme aldersgruppe. Likeverdige helsetjenester innenfor svangerskaps-, fødsels- og barselomsorgen innebærer likeverdighet ut fra behov og uavhengig av bosted. Det er en utfordring at tjenester som skal nå sårbare familier, gravide kvinner og nyfødte barn ikke er like tilgjengelige for alle.

Sosial ulikhet i helse er et folkehelseproblem og en samfunnsutfordring som må løses gjennom den helhetlige samfunnsutviklingen, men også gjennom målrettet innsats i helse- og omsorgssektoren. Det handler om forebyggende tiltak rettet både mot hele befolkningen og mot individer med høy risiko for sykdom. En offensiv folkehelsepolitikk og økt oppmerksomhet på forebygging er en forutsetning for tjenestens bærekraft i framtiden.

2.3 Regjeringens hovedgrep for en framtidsrettet helse- og omsorgstjeneste

Til tross for utfordringene som samfunnet og helse- og omsorgstjenesten står overfor, er det fortsatt mulig å videreutvikle gode tjenester i tråd med framtidens rammevilkår. Dette forutsetter kunnskapsbaserte valg, innovative løsninger, tydelige prioriteringer, planlegging og samhandling og at ressursene settes inn der de gjør mest nytte. Pårørende og frivillige organisasjoner yter også en uvurderlig innsats, som det blir viktig å legge til rette for å opprettholde og utvikle. For å møte utfordringene og nå målet om en felles helsetjeneste som er en attraktiv arbeidsplass for fagfolk, der pasienter fortsatt får tilgang til behandling i verdensklasse, vil regjeringen ta følgende seks hovedgrep:

2.3.1 Rekruttere og beholde personell

Norge har et godt utgangspunkt for å lykkes med omstilling, blant annet fordi utdanningsnivået og kompetansenivået blant fagfolkene er høyt. Regjeringen legger til grunn at drøftingene om samlet ressurstilgang og nye tiltak skal omfatte en helhetlig vurdering av hva slags kompetanse og personellbehov den enkelte del av helse- og omsorgstjenesten vil ha framover.

Regjeringen vil gjennomføre en tillitsreform. Formålet med den er bedre offentlige tjenester og at fagfolkene skal ha en arbeidsdag hvor kjerneoppgavene prioriteres. Innholdet i reformen etableres i samspill med bruker- og pårørendeorganisasjoner, ansatte, tillitsvalgte og ledere i offentlige virksomheter. Det skal legges til rette for nytenkning, utprøving av nye løsninger og nye måter å jobbe på.

For at den offentlige helse- og omsorgstjenesten skal være en attraktiv arbeidsplass framover, må innsatsen intensiveres innen 1) arbeidsmiljø og arbeidsvilkår, 2) oppgavedeling mellom personellgrupper og effektiv organisering av arbeidsprosesser og 3) rekruttering, kvalifisering og kompetanseutvikling.

Hele tjenesten møter utfordringen med personellknapphet. Det er behov for å ta i bruk en rekke virkemidler innen eksempelvis oppgavedeling og organisering av arbeidsprosesser, prioritering, utdanning og kompetanseutvikling, digitalisering og arbeidsmiljø samt bedre kommunal planlegging.22^,23 I arbeidet framover må det tas utgangspunkt i den samlede tilgangen til ressurser. Sykehus og kommuner må i større grad gjøre felles vurderinger av hvilke kompetanse- og personellbehov de enkelte delene av tjenesten vil ha framover.

Det er stor bredde i faggrupper og kompetanse hos fagfolkene i helse- og omsorgstjenestene, fra breddekompetanse til høyspesialisert spisskompetanse. Det er også en stor andel personell uten formell helse- eller sosialfaglig utdanning. Framover er det behov for forsterket innsats for å kvalifisere, rekruttere og ikke minst for å beholde kvalifisert personell i helse- og omsorgstjenesten i hele landet. Den helhetlige innsatsen for å beholde og utvikle fagfolk gjennom hele yrkeskarrieren skal gjøres blant annet gjennom et fagarbeiderløft, flere LIS1-stillinger, støtte til arbeidet for å fremme hensiktsmessig oppgavedeling og god organisering av arbeidsprosesser, rammeverk for pasient- og brukersikkerhet, strukturert kompetanseutvikling og ved å innføre spesialistgodkjenning for flere yrkesgrupper.

Partssamarbeidet er innarbeidet og har sikret gode løsninger til beste for arbeidstakere, arbeidsgivere og samfunnet ellers. Ivaretakelse av et godt partssamarbeid vil være avgjørende for å lykkes med de utfordringene en står overfor. Statistikkgrunnlaget som berører personellområdet bør også videreutvikles. Et godt kunnskapsgrunnlag er nødvendig for god planlegging, styring og treffsikker bruk av tilgjengelige virkemidler som skal bidra til å rekruttere, utvikle og beholde personell.

2.3.2 Endring av finansieringsordningene

I denne stortingsmeldingen foreslår regjeringen fire viktige endringer i sykehusøkonomien, og at sykehus og kommuner i større grad ser sine samlede ressurser i sammenheng og skaper god sammenheng i tjenestene.

Regjeringen vil sikre forutsigbare økonomiske rammebetingelser gjennom bevilgninger som tar hensyn til at vi blir flere og eldre, i tillegg til kompensasjon for lønns- og prisvekst. Regjeringen vil nå legge til grunn at sykehusene skal få dekket en marginalkostnad på 100 prosent av gjennomsnittskostnaden ved økt aktivitet som følge av at vi blir flere og eldre. Regjeringen er opptatt av at den faktiske kostnadsveksten knyttet til demografisk utvikling skal dekkes, og vil sørge for oppdaterte beregninger som ivaretar dette. Marginalkostnaden har i 15 år vært satt til 80 prosent, en antagelse som blant annet ble vurdert gjennom en analyse i 2011. Slik situasjonen er nå, etter mange år med marginalfinansiering på 80 prosent, er det riktig å nå øke denne til 100 prosent.

Regjeringen mener at kravet til egenkapital på 30 prosent for å gå i gang med større investeringer er for høyt og foreslår derfor å redusere egenkapitalkravet til ti prosent gjennom å legge til grunn at låneandelen i nye prosjekter kan utgjøre inntil 90 prosent av styringsrammen.

Regjeringen vil endre rentemodellen tilbake til modellen som ble brukt før 2018 for alle lån. Dette vil gi betydelig lavere rentekostnader og sikre likebehandling av alle sykehusutbygginger.

Regjeringen vil redusere andelen innsatsstyrt finansiering fra dagens 40 prosent til 30 prosent. Finansieringsmodellen endres for bedre å støtte opp om ønsket faglig utvikling, kvalitet og kostnadseffektiv bruk av ressurser. En høyere andel basisfinansiering kan bidra til økt strategisk handlingsrom for de regionale helseforetakene, særlig knyttet til sammenhengende pasientforløp og samarbeid med den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Det er behov for mer utbredt og varig samhandling mellom den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Regjeringen vil derfor innføre et rekrutterings- og samhandlingstilskudd. Midlene skal brukes etter enighet mellom helseforetak og aktuelle kommuner. I tildeling av midler skal det legges vekt på at midlene skal tilrettelegge for lokale løsninger i opptaksområdet til de minste sykehusene (akuttsykehus og sykehus uten akuttfunksjoner).

For å gjøre allmennlegetjenesten framtidsrettet og bærekraftig, har regjeringen i Prop. 1 S (2023–2024) varslet at det på sikt er behov for større endringer i fastlegeordningen. Regjeringen vil blant annet vurdere endringer i finansieringsmodellen for fastlegeordningen for å legge til rette for tverrfaglighet, tjenesteinnovasjon, samhandling og medisinskfaglig prioritering.

2.3.3 Utprøving og innføring av nye organiseringsformer

Nye organiseringsformer hvor kompetanse og ressurser i større grad ses i sammenheng på tvers av kommuner og sykehus kan bidra til bedre bruk av knappe personellressurser og mer sammenhengende tjenester. Teambaserte tjenester, kombinerte stillinger og andre organiseringsformer skaper også anledning for å bygge samarbeidskultur og å utveksle kompetanse.

Potensialet for å etablere en mer hensiktsmessig oppgavedeling i vår felles helsetjeneste og god organisering av arbeidsprosesser er stort. God oppgavedeling innebærer å være bevisst på hvilken kompetanse som er nødvendig for å ivareta den enkelte oppgave og det enkelte gjøremål. Arbeidsgiver må ha en systematisk tilnærming til dette arbeidet. Hensiktsmessig oppgavedeling skal gjøres med utgangspunkt i fagarbeiderkompetanse.

Nye organiseringsformer vil være aktuelt for flere fagområder, men regjeringen vil særlig framheve psykisk helse og svangerskap, fødsels- og barselomsorg. Svangerskap, fødsels- og barselomsorg er et av fagområdene hvor regjeringen mener det er et særlig potensial for å benytte kombinerte stillinger. Slike modeller kan bidra til å få vaktsystemet til å gå bedre rundt, at flere jobber heltid og læring på tvers av sykehus og kommuner.

Regjeringen varslet i Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) en utprøving av et integrert tilbud på ett nivå til barn og unge med behov for psykisk helsehjelp og/eller rusmiddelproblematikk.

2.3.4 Ny strategi for digitalisering av helse- og omsorgstjenestene

Regjeringen presenterer i Nasjonal helse- og samhandlingsplan en ny strategi for digitalisering i helse- og omsorgstjenesten. Regjeringens strategi for digitalisering skal understøtte arbeidet med en helhetlig innsats, der kommuner, sykehus og andre offentlige og private aktører i helse- og omsorgstjenesten kan samarbeide om gode og sammenhengende pasientforløp. Økt bruk av digitale løsninger må bidra til å frigjøre tid for personell.

For å løse nasjonale behov vil regjeringen ha raskere overgang fra planlegging til utprøving av digitale løsninger for å teste løsningskonsept tidlig, lære og justere kurs underveis i samarbeid med sektoren. Strategien skal støtte aktørenes overordnede ansvar for å yte gode, bærekraftige og likeverdige helse- og omsorgstjenester, samtidig som den stimulerer og bidrar til digital transformasjon i virksomhetene.

Regjeringen har fra 1. januar 2024 samlet myndighetsarbeidet med digitalisering og informasjonsforvaltning i Helsedirektoratet. Det er også etablert en helseteknologiordning som støtter det lokale ansvaret for innføring av teknologi i helse- og omsorgstjenesten. Det skal legges større vekt på arbeidet med standardisering, normering og veiledning for å gi leverandørene forutsigbarhet og bedre evne til å levere gode løsninger, og bidra til at kommunene kan anskaffe og innføre helseteknologi og gode journalsystemer som også har bedre evne til digital samhandling.

Enklere tilgang til helsedata av god kvalitet skal bidra til bedre helse og bedre helse- og omsorgstjenester. De fleste lovbestemte nasjonale helseregistrene og Helsedataservice er samlet i Folkehelseinstituttet fra 2024 for å styrke utvikling av registrene og bidra til enklere tilgang til helsedata. Det skal legges til rette for bruk av helsedata i helseforskning, styrke grunnlaget for kunnskapsbaserte helse- og omsorgstjenester og stimulere til innovasjon og næringsutvikling. Mer datadrevne beslutninger skal bidra til bedre ressursutnyttelse, økt kvalitet, helseovervåking og bedre folkehelse. Det vil også gjøre helse- og omsorgssektoren bedre forberedt i møte med kriser.

2.3.5 Forenkle og tydeliggjøre regelverket for å understøtte vår felles helsetjeneste

Regjeringen har som målsetting at regelverket på helse- og omsorgsfeltet på en enkel og klar måte skal bidra til at vår felles helsetjeneste yter gode, trygge og likeverdige tjenester i hele landet.

Det nasjonale faglige rammeverket for pasient- og brukersikkerhet som presenteres i kapittel 6, har som mål at det skal bli færre pasientskader, mer systematisk læring og forbedring og at det skal være trygt å melde. Dette er også sentralt i Varselutvalgets rapport Fra varsel til læring og forbedring, som var på høring fram til september 2023. Regjeringen vil i tråd med Varselutvalgets forslag endre navnet på dagens varselordninger til meldeordning. Regjeringen vil også utrede de øvrige forslagene til Varselutvalget, og tar sikte på å fremme et høringsnotat med forslag til lovendringer i løpet av 2024.

Lover og regler skal være enklest mulig utformet samtidig som de gir nødvendige og tilstrekkelige rettslige garantier. De skal bidra til å gi pasienter og brukere likeverdige, samordnede og helhetlige helse- og omsorgstjenester av god kvalitet til rett tid. Samtidig, og i tråd med tillitsreformen, skal lover og regler understøtte fagfolkenes arbeid med å yte tjenester av høy kvalitet og ikke føre til unødvendig merarbeid eller være til hinder for hensiktsmessig utøvelse eller god planlegging og organisering av helse- og omsorgstjenestene. Fagfolkene skal ikke bli detaljstyrt av krav med mindre det er strengt nødvendig. Lover og regler skal være oppdaterte og i tråd med den faglige og teknologiske utviklingen.

Regjeringen vil ta disse overordnede målsetningene inn i kommende regelverksarbeid på helse- og omsorgsfeltet. I denne meldingen varsles det særskilt at regjeringen vil:

• gjennomgå helseforskningsloven og annet regelverk som regulerer helseforskning, for å sørge for at det er i tråd med den faglige og teknologiske utviklingen

• gjennomgå bestemmelsene om taushetsplikt i helsepersonelloven og pasientjournalloven med tanke på effektiv og sikker tilgjengeliggjøring av informasjon til bruk i helsehjelpen, digitaliseringsvennlighet og tydelighet

• gjennomgå bestemmelsene i spesialisthelsetjenesteloven som beskriver virksomhetenes plikter, slik at ansvaret er tydelig nok definert og i tråd med den faktiske situasjonen

• vurdere om endringer i lov og forskrift kan bidra til bedre innretning på, og nødvendig forenkling og klargjøring av, de lovregulerte koordineringsordningene

• fremme lovforslag om oppfølging av forslag fra Samtykkeutvalget og enkelte av forslagene fra Tvangslovutvalget. Det er sentralt i arbeidet å sikre faglig gode forløp for den enkelte pasient og ivareta pårørende

• endre dagens varselordning til en meldeordning og fremme et høringsnotat med forslag til lovendringer som ledd i oppfølging av Varselutvalgets rapport

• presentere de samlede løsningene for allmennlegetjenesten i en lovproposisjon med meldingsdel våren 2025

• utrede om det er behov for endringer i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven som kan bidra til bedre gjensidig involvering i planleggings- og beslutningsprosesser for både helseforetak og kommuner

• endre regelverket for å inkludere aktivitet fra privatfinansierte spesialisthelsetjenester i Norsk pasientregister (NPR) og privatfinansierte helse- og omsorgstjenester i kommunalt pasient- og brukerregister (KPR)

• utrede en ny godkjenningsordning for helprivate helsetjenestetilbud

• revidere rundskriv I-4/2019 – Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten og forholdet til forsvarlighetskravet mv.

• vurdere å oppnevne et offentlig utvalg for å gjennomgå pasient- og brukerrettighetsloven med sikte på å forenkle og gjøre loven mer tilgjengelig for pasienter, brukere, pårørende og helsepersonell

2.3.6 En attraktiv og framtidsrettet allmennlegetjeneste

En attraktiv og framtidsrettet allmennlegetjeneste er en del av grunnmuren for en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste. Innbyggerne skal oppleve trygghet for kvalitet og tilgjengelighet i tjenestetilbudet. Allmennlegetjenestene skal være en attraktiv arbeidsplass med faglige fellesskap og trivsel for legene. Samtidig må allmennlegetjenestene bidra til at en større del av helsehjelpen gis i kommunene nær der folk bor og innsatsen styrkes for pasienter med store og sammensatte behov, og til å forebygge sykdomsutvikling, sykdomsforverring og funksjonsfall.

Regjeringen mener det er nødvendig med ytterligere strukturelle endringer i fastlegeordningen for å nå regjeringens målbilde for tjenestene og skape bærekraft. Regjeringen vil legge til rette for tverrfaglige fastlegekontor med tydelig ledelse og et bredere faglig tilbud, hvor flere personellgrupper bidrar med sin kompetanse til det beste for innbyggerne. Regjeringen vil utvikle tverrfaglige fastlegekontor for å fremme kvalitet, effektivitet, arbeidsdeling, rett bruk av kompetanse og innovasjon i tjenesteytingen og for å gi kommunene økt handlingsrom for hvordan de organiserer sin fastlegetjeneste. Sentrale endringer som vurderes for å oppnå dette, er økt mulighet for delegasjon, profesjonsnøytrale takster, endringer i forholdet mellom basistilskudd og takster og regulering av fastlegevirksomheter.

Større medisinsk kompleksitet og flere eldre øker behovet for kompetanse og kapasitet i alders- og sykehjemsmedisin i kommunene. Det er også fortsatt behov for å øke kapasiteten i og rekrutteringen til fastlegetjenesten. Regjeringen vil derfor sende på høring forslag om endringer i kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester og i spesialistutdanningen i allmennmedisin. Regjeringen vil også åpne opp for at kommuner og helseforetak kan opprette LIS1-stillinger og redusere fastlegenes oppgaver.