3 En helse- og omsorgstjeneste som fremmer forebygging og mestring

Det skal være enklere å mestre livet med sykdom eller funksjonsnedsettelse, og alle som kan og vil jobbe skal få mulighet til det. For å lykkes med dette vil regjeringen forsterke innsatsen for å øke helsekompetansen i befolkningen. Vi skal ha en gjennomgående forebyggende helse- og omsorgstjeneste, ha økt oppmerksomhet på rehabilitering og videreutvikle lærings- og mestringsvirksomhet. I dette kapittelet presenteres også tiltak for bedre kvinnehelse og plan for den kommende strategien for kvinners helse.

3.1 En forebyggende helse- og omsorgstjeneste

Til tross for samhandlingsreformen1 og andre meldingers ambisjoner om å styrke forebygging og tidlig intervensjon, er flere av disse bare delvis innfridd. De siste ti årene har sykdomsbyrden gått ned for mange av tilstandene som medfører tapte leveår, som hjerte- og karsykdom, kreft og kols. Utviklingen går imidlertid feil vei for flere tilstander som potensielt kan forebygges, som fedme, psykisk uhelse, muskel- og skjelettlidelser og skadelig rusmiddelbruk. Omtrent 87 prosent av sykdomsbyrden i befolkningen består av ikke-smittsomme sykdommer.2 Gjennom brede folkehelsetiltak og innsats i helse- og omsorgstjenesten kan mange ikke-smittsomme sykdommer reverseres, utsettes eller konsekvensene av dem reduseres. Kosthold, fysisk aktivitet og alkohol er felles påvirkningsfaktorer for de ikke-smittsomme sykdommene og hvor helse- og omsorgstjenesten kan bidra for å redusere sykdomsbyrde og ulikhet i helse.

Framskrivinger mot 2050 viser at 90 prosent av økningen i forventet sykdomsbyrde i befolkningen vil skje i aldersgruppene over 65 år, og hovedsakelig blant dem over 80 år.3 Det er knyttet store individuelle og samfunnsøkonomiske konsekvenser til utvikling av funksjonsfall og skrøpelighet, og i mange tilfeller betyr det også en stor byrde for nære og pårørende. Begrepet «skrøpelighet» er en norsk oversettelse av det engelske ordet «frailty» og viser til en tilstand som kjennetegnes av redusert muskelstyrke, utilsiktet vekttap og redusert motstandskraft mot sykdom.4 Andre indikasjoner kan være at man beveger seg langsomt, har redusert kognitiv funksjon og økt behov for å hvile.

Sannsynligheten for skrøpelighet øker med alderen, men utviklingen kan forebygges, utsettes og i noen grad reverseres. Det er god dokumentasjon på at fysisk aktivitet, bedre ernæring, sosialt nettverk og færre legemidler blant eldre bidrar til bedre funksjonsevne og livskvalitet, redusert forbruk av helse- og omsorgstjenester og har samfunnsøkonomiske gevinster.5 Eldre med skrøpelighet omtales nærmere i avsnitt 4.4.4.

Regjeringens innsats for å fremme helse og prioritere tidlig innsats og forebygging i og utenfor helse- og omsorgssektoren er nødvendige satsinger for å dempe veksten i behov for helse- og omsorgstjenester og å sikre en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste i hele landet. Dette vil også bidra til å dempe sykdomsbyrden for den enkelte og øke mulighetene for å leve selvstendig lenger. Gjennom tiltak i dette kapittelet vil regjeringen dreie oppmerksomheten i helse- og omsorgstjenesten til å bistå personer med livsstilsendringer, tidlig innsats mot risikofaktorer, opprettholde funksjon og å bremse sykdomsutvikling.

3.1.1 Hva hindrer tjenestene i å jobbe forebyggende?

Akuttbehandling, oppgaver som er rettighetsfestede og oppgaver som gir synlige resultater, blir ofte prioritert framfor tjenester som fremmer helse, tidlig oppdagelse og oppfølging av kronisk syke.67 Dette er oppgaver der gevinstene gjerne synes over tid og heller ikke alltid kan måles.

Mange kommuner opplever utfordringer med å møte de økte kravene til hva helse- og omsorgstjenesten skal kunne tilby sine innbyggerne. Kommunene har behov for støtte knyttet til kunnskapsutvikling, kompetanseheving, utdanning, kvalitetsforbedring og pasientsikkerhet slik at de kan prioritere riktig.8

Spesialisering og diagnosespesifikke faglige retningslinjer kan bidra til dårligere oppfølging av personer med komplekse tilstander og økt risiko for overmedisinering og overbehandling av enkeltdiagnoser fordi diagnosene ikke sees i sammenheng.9 Legemiddelbehandling velges ofte først, selv om ikke-medikamentelle tiltak i noen tilfeller kan ha like god eller bedre effekt. Det kan være vanskelig for fagfolk å vite hvordan de kan møte pasienters utfordringer med levevaner. Økt kunnskap om forebyggende tiltak vil sannsynligvis føre til at disse tiltakene blir en mer naturlig del av et pasientforløp.

Utover den nylig innførte taksten for livsstilsintervensjon for pasienter med, eller som har risiko for, hjerte- og karsykdom, diabetes type 2 eller overvekt, yter Folketrygden bare stønad dersom lege har blitt oppsøkt for sykdom, skade eller lyte og ikke for primærforebygging.

3.1.2 Tiltak for en mer forebyggende helse- og omsorgstjeneste

For å dempe et økende behov for helse- og omsorgstjenester er det avgjørende at tilstrekkelige tiltak som forebygger sykdom, funksjonssvikt og forverring av tilstander iverksettes i tjenestene. Rammene for forebyggende innsats må sikres gjennom flere ulike virkemidler, herunder knyttet til etablering og formidling av kunnskap, og utdanning av personell.

Omstilling til en mer forebyggende helse- og omsorgstjeneste

Regjeringen vil be Helsedirektoratet utrede hvordan omstilling til en mer forebyggende helse- og omsorgstjeneste systematisk kan støttes og evalueres. For å fremme omstilling til en mer forebyggende helse- og omsorgstjeneste er det nødvendig med en systematisk, koordinert og helhetlig innsats nasjonalt, regionalt og lokalt. Det må være eksplisitte forventninger om og forståelse for hvilke tiltak som bør inngå i ulike pasientforløp. Samtidig er det nødvendig å sikre felles prioriteringer, tilstrekkelig gjennomføringskraft og å følge med på at målene nås. Det krever forankring og koordinering på tvers av tjenestenivåene.

Finansieringsordninger som understøtter en helsefremmende og forebyggende helse- og omsorgstjeneste

Regjeringen vil be Helsedirektoratet gjøre en avgrenset vurdering av om finansieringsordningene i tilstrekkelig grad understøtter en helsefremmende og forebyggende helse- og omsorgstjeneste. Det har lenge være pekt på at finansieringssystemet ikke i tilstrekkelig grad understøtter helsefremmende og forebyggende innsats, og er til hinder for å prioritere dette i tjenestene. I avsnitt 4.3.3 beskrives innføring av økonomiske insentiver til samhandling og i kapittel 8 beskrives endringer i finansiering av sykehusene. Basistilskuddet til fastlegene er gjort pasienttilpasset og styrket, blant annet for at leger som har pasienter med sammensatte og store behov skal ha mer tid til den enkelte pasient. Regjeringen vurderer ekspertutvalget for allmennlegetjenestens forslag til endringer i finansiering for å understøtte en framtidsrettet allmennlegetjeneste, se avsnitt 4.1.1. Samlet vil disse endringene kunne legge til rette for økt prioritering av forebyggende og helsefremmende tiltak.

Helsefremming og forebygging som en del av utdanningsløpet

Regjeringen vil sikre at kunnskap, ferdigheter og kompetanse om helsefremming og forebygging er ivaretatt i tilstrekkelig grad i relevante opplæringsløp i helse- og oppvekstfag i videregående skole, og i utdanningene som gir offentlig spesialistgodkjenning. Helse- og omsorgsdepartementet vil gå i dialog med Kunnskapsdepartementet med tanke på hvordan man kan arbeide for å ivareta helsefremming og forebygging også i de høyere utdanningene. Utdanningene er viktige både for kunnskap om forebygging og «den kulturelle dannelsen» av personell. Det er stor variasjon mellom utdanningene i hvor mye undervisning studentene får om betydningen av helsefremmende og forebyggende innsats.

Økt forskningsinnsats for kommunale helse- og omsorgstjenester og sykdommer med stor sykdomsbyrde som kan forebygges

Regjeringen vil ta initiativ til at en større del av forskningsinnsatsen innrettes for og involverer kommunale helse- og omsorgstjenester og sykdommer med stor sykdomsbyrde som kan forebygges. Mengden forskning i og for den kommunale helse- og omsorgstjenesten samsvarer ikke med kunnskaps- og samhandlingsbehovet i stadig mer komplekse kommunale tjenester.10 Utviklingen av de kommunale helse- og omsorgstjenestene må basere seg på tilgjengelig kunnskap slik at de riktige tiltakene iverksettes og bidrar til å fremme helse, mestring og forebygger sykdomsutvikling og tjenestebehov. Se nærmere omtale av forskning og kunnskapsutvikling i kommunen i kapittel 6. Regjeringen varslet i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar at det skal settes ned et offentlig utvalg som skal gi råd om prioritering av folkehelsetiltak.

Nasjonale faglige råd om funksjonsfall og skrøpelighet hos eldre

Regjeringen vil be Helsedirektoratet utarbeide nasjonale faglige råd til bruk i helse- og omsorgstjenesten for å opprettholde fysisk, psykisk og sosial funksjon og forebygge funksjonsfall og skrøpelighet hos eldre. Økningen i antall eldre som vil leve med kroniske sykdommer gjør det nødvendig med økt innsats for at den enkelte skal kunne opprettholde fysisk funksjon så lenge som mulig, og mestre egen helse og sykdom i hverdagen. Kommuner og helseforetak har i varierende grad iverksatt tiltak for å forebygge skrøpelighet og funksjonsfall. Helsedirektoratet skal utvikle og foreslå hvordan tiltak kan gjennomføres.

Tiltak for å redusere sykdomsbyrden og bedre folkehelsen

Som varslet i Folkehelsemeldinga vil regjeringen legge fram en helhetlig strategi for ikke-smittsomme sykdommer11 mot 2030, som viser retningen og satsingsområdene innen folkehelsearbeidet og i helse- og omsorgstjenesten. Psykiske plager og lidelser står for en betydelig andel av sykdomsbyrden. I de senere årene har det vært en økning i henvendelser til kommunene og henviste til spesialisthelsetjenesten for psykiske plager og lidelser. Regjeringen vil be Helsedirektoratet oppdatere og prioritere anbefalinger om forebyggende tiltak i helse- og omsorgstjenesten.12 Vurderingen skal ta utgangspunkt i en vurdering av kostnader og personelleffektivitet og bør belyse hvordan tiltak for levevaner kan inkluderes i relevante pakke- og behandlingsforløp.

Digitale løsninger skal styrke pasienter og pårørendes mulighet til å ta gode helsevalg og aktivt ta del i behandlingsopplegg. Helsedirektoratet reviderer og digitaliserer aktivitetshåndboken13 som handler om råd om fysisk aktivitet i forebygging og behandling. Det er viktig at disse rådene gjøres kjent og tas i bruk i tjenestene.

3.2 Støtte pasienter, brukere og pårørende til å ivareta egen helse

Flere kommer til å leve lenger med én eller flere sykdommer eller funksjonsnedsettelser. Økt helsekompetanse og å sette folk i stand til å ivareta egen helse er viktig for den enkelte og er god samfunnsøkonomi ved at befolkningen bedre mestrer sykdom og opprettholder funksjon, får økt livskvalitet og mindre behov for helse- og omsorgstjenester.

3.2.1 Øke helsekompetansen i befolkningen

Helsekompetanse er viktig for den enkeltes mulighet til å finne, forstå og bruke helseinformasjon, men også å finne fram i og bruke helsetjenesten. Helsekompetanse må ses i lys av omgivelsene og situasjonen som man befinner seg i. Arbeid med helsekompetanse handler både om hvordan den enkeltes helsekompetanse kan bedres gjennom kampanjer, informasjon og lignende, men det må også være oppmerksomhet om hvordan helse- og omsorgstjenesten skaper god helsekompetanse.

Helse- og omsorgstjenesten må tilby informasjon og tjenester som ivaretar en mangfoldig befolkning med ulik grad av helsekompetanse, språkkompetanse og digitale ferdigheter.

Helsedirektoratet har de siste årene fulgt opp Strategi for å øke helsekompetansen i befolkningen 2019–2023, hvor ett av de sentrale målene er å sørge for at helsekompetanse er integrert i planlegging, utvikling, implementering og evaluering av helse- og omsorgstjenestene. Dette handler blant annet om hvordan tjenestene kan sørge for at brukere enkelt skal klare å finne fram til riktig tilbud og hvordan helse- og omsorgstjenesten kan utforme informasjon som er tilpasset pasienters og brukeres evne til å tilegne seg og dra nytte av den.14 Som del av dette arbeidet har det blitt gjennomført en pilot av et kartleggingsverktøy for å kunne måle helsekompetanse i helse- og omsorgstjenesten.15 I NOU 2023: 5 Den store forskjellen. Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse foreslår utvalget å øke helsekompetansen til ulike befolkningsgrupper.

Regjeringen vil fortsette arbeidet for å øke helsekompetansen i befolkningen og vil utarbeide en ny strategi. Denne vil blant annet bygge på evaluering og erfaringer fra Strategi for å øke helsekompetansen i befolkningen 2019–2023. Betydningen av helse- og omsorgstjenestens innsats for å øke helsekompetansen i befolkningen vil være viktig i det videre arbeidet. Inneværende strategi forlenges inntil videre.

3.2.2 Læring og mestring for å ivareta egen helse

I Nasjonal helse- og sykehusplan16 ble det pekt på at det har skjedd mye siden lærings- og mestringssentrene ble etablert, og at det var behov for å vurdere om lærings- og mestringstjenestene kan tilbys på måter som bedre ivaretar brukernes behov, og føre til mer hensiktsmessig oppgavedeling mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det er stor variasjon i tilgjengelighet, organisering, målgrupper, innhold og kvalitet av tilbud i helseforetak og kommuner.17 Læring og mestring er heller ikke tilstrekkelig integrert i arbeidet med pasientforløp, det er svake krav til dokumentasjon, og arbeidet har svak lederforankring. Tilrettelegging av lærings- og mestringstilbud til den samiske befolkningen og til befolkningen med innvandrerbakgrunn er også mangelfull.

Videreutvikling og forbedring av lærings- og mestringsvirksomhet

Det er en viktig oppgave for alle helse- og omsorgstjenester å bistå pasienter og brukere til å håndtere egen sykdom og mestre egen helse.

Helsedirektoratet arbeider med å videreutvikle en veileder for læring og mestring i helse- og omsorgstjenesten på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Denne vil blant annet omtale oppgavedeling og samarbeid mellom kommuner og helseforetak.

Det er et krav om at de lovpålagte samarbeidsavtalene mellom helseforetak og kommuner skal omfatte retningslinjer for samarbeid om lærings- og mestringstilbud. Se omtale under kapittel 4.3.1. om vektlegging av mestring i helsefellesskapenes arbeid.

I spesialisthelsetjenesten skjer lærings- og mestringsaktiviteter i hovedsak i individuelle møter som er integrert i øvrig behandling. Alle sykehus har etablert lærings- og mestringsvirksomhet, enten organisert med utgangspunkt i et lærings- og mestringssenter eller som en tjeneste som bistår avdelingene. Det er også etablert regionale funksjoner som støtter opp under lærings- og mestringsvirksomhet på helseforetaksnivå.

Det er et mål at alle kommuner skal tilby hjelp til å endre levevaner og å mestre livet med sykdom og funksjonsnedsettelser. Dette er ikke avgrenset til enkelte tilbud, men må også skje som del av det ordinære tilbudet i helse- og omsorgstjenesten, for eksempel i oppfølging på fastlegekontoret eller i hjemmesykepleien og som del av et rehabiliteringsforløp. Helsedirektoratets evaluering av forsøket med primærhelseteam hvor fastleger, helsesekretærer og sykepleiere samarbeider, viser blant annet at pasientene som mottok tjenester fra teamet opplevde å få god opplæring og oppfølging og økt evne til å mestre egen sykdom. Dette er erfaringer regjeringen vil bygge videre på i arbeidet med å utvikle framtidens allmennlegetjeneste. Videre er det viktig at det er et godt samarbeid mellom legekontorene og de øvre helsetjenestene i kommunen, herunder frisklivssentraler.

Kommunenes plikt til å yte lærings- og mestringsvirksomhet framkommer av flere bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven.18 Tjenestene kommunen er pålagt å ha knytter seg i hovedsak til pasienter og brukere som allerede har sykdom og helseutfordringer, og som derfor trenger tjenester fra kommunen. Kommunen er i liten grad pålagt å ha tjenester som spesifikt retter seg til voksne personer med økt risiko for sykdom, men som ikke allerede, eller i liten grad, har behov for andre helse- og omsorgstjenester. Dette er personer som kan ha stor helsegevinst av livsstilsenderinger og opplæring som setter dem i stand til å mestre helseutfordringer og egen livssituasjon. Regjeringen vil utrede hvordan lærings- og mestringsvirksomhet i kommunene kan videreutvikles, herunder om det er behov for lovendringer. Økonomiske og administrative konsekvenser, inkludert personellbehov, vurderes som del av utredningsarbeidet.

I mange kommuner er lærings- og mestringsvirksomhet en del av frisklivssentralens arbeid, som hjelper personer til å endre levevaner og mestre egen helse. Omtrent 86 prosent av befolkningen bor i en kommune med frisklivssentral. Antallet kommuner med frisklivssentral har vært stabilt de siste årene. Samtidig har mange steder fått økt bemanning og et bredere tilbud enn før. Enkelte har også digitale tilbud. Samtidig er dette en tjeneste med begrenset bemanning mange steder. Enkelte kommuner har frisklivssentraler som Helsedirektoratet betegner som utviklingssentraler.19 Disse skal bidra med erfaringsutveksling, nettverks- og kompetansebygging, kvalitets- og videreutvikling av kommunale frisklivs-, lærings- og mestringstilbud regionalt og nasjonalt. Regjeringen vil fortsette å stimulere til videreutvikling av frisklivs-, lærings- og mestringstilbudene i kommunen og antallet utviklingssentraler er økt i 2023. Ved behandlingen av Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar vedtok Stortinget at regjeringen skal legge til rette for økt bruk av grønn resept og ba regjeringen utrede nye oppfølgingsmodeller for dette, for eksempel med mer veiledet fysisk aktivitet og kosthold. Regjeringen følger opp Stortingets vedtak gjennom oppdrag til Helsedirektoratet om å evaluere frisklivs-, lærings- og mestringstilbud og utrede ulike måter å følge opp ordningen med grønn resept på.

For mange er det å treffe personer i samme situasjon eller som har lignende erfaring som dem selv en svært viktig del av mestringsarbeidet. Det er viktig å ta i bruk ressursene og kompetansen som finnes innen frivilligheten og finne tiltak som fremmer et samarbeid mellom dem og helse- og omsorgstjenesten.

Dagens journalsystemer er i liten grad tilpasset arbeid innen frisklivs-, lærings- og mestringsvirksomhet og dokumentasjonen fra tjenestene er mangelfull, både i spesialisthelsetjenesten og i kommunene. Regjeringen vil derfor starte utredningsarbeid for å undersøke hvordan data fra slike tjenester kan bedres.

Det er viktig at lærings- og mestringsvirksomhet er forankret lokalt og at det finnes regionale fagmiljøer som kan bidra til videreutvikling av kompetanse både i kommunene og i de regionale helseforetakene. Regionale fagmiljøer innen feltet bør derfor videreutvikles for å bidra til fagutvikling og kompetanseforbedring i tråd med nasjonale føringer og veiledere.

3.2.3 Gjøre det enklere å være pasient, bruker og pårørende gjennom digitale løsninger

De fleste pasienter og brukere, og deres pårørende, ønsker å kunne medvirke i oppfølgingen av egen helse og behandling.

Helsenorge er hovedinngangen til offentlige helse- og omsorgstjenester digitalt. Her finnes kvalitetssikret og oppdatert informasjon om helse, livsstil, sykdom, behandling og rettigheter. Innbyggerne har tilgang til forskjellige selvhjelpsløsninger og selvbetjeningsløsninger og har innsyn i egne helseopplysninger, journaldokumenter og timebestillinger. For mange benyttes også helsenorge til dialogtjenester som brukes i forbindelse med konsultasjoner og behandling. Det finnes også kvalitetssikrede helseverktøy som kan motivere og bidra til egenmestring. Blant verktøyene er det nettkurs, apper og videoer innenfor psykisk og fysisk helse og levevaner. Som del av opptrappingsplan for psykisk helse vil regjeringen legge til rette for at digitale selvhjelpsverktøy videreutvikles og tas i bruk, og styrket tilskuddet til dette i 2023. Helsedirektoratet lanserte i 2023 fire psykisk helse-apper for barn og unge. Det er viktig at digitalisering av tjenester gjennomføres på en måte som fremmer likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester. Regjeringen la i 2023 fram Handlingsplan for auka inkludering i eit digitalt samfunn (2023–2026), som følges opp av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Målet med handlingsplanen er å motvirke digitalt utenforskap og legge til rette for at alle blir inkludert i samfunnet.

Per i dag er oversikten over, og informasjon om, frisklivs-, lærings- og mestringstilbud fragmentert og mangelfull. Tilbudene er ofte ikke kjent for verken brukere/pasienter eller ansatte i helse- og omsorgstjenesten. Mange får dermed ikke den oppfølgingen de trenger, selv om det finnes tilgjengelige tilbud. Informasjonen må bli mer tilgjengelig og oppdatert. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å starte et utredningsarbeid hvor målet er en trinnvis utvikling av helsenorge slik at siden inneholder samlet og oppdatert informasjon om frisklivs-, lærings- og mestringstilbud, selvhjelpsverktøy og pasient- og pårørendetilbud.

Alle helseregionene tilbyr i dag videotimer, innkallingsbrev og status på henvisning via helsenorge. I tillegg tilbyr en eller flere regioner innsyn i journaldokumenter, timeadministrasjon og dokumentbaserte prøvesvar. Gjennom det nasjonale prosjektet pasientens prøvesvar vil alle innbyggere få innsyn i sine prøvesvar, uavhengig av hvem som har rekvirert prøven og uavhengig av hvilken region de bor i.

En stor andel av fastlegene tilbyr i dag administrasjon og dialogtjenester på helsenorge, for eksempel videotimer og timeavtaler. På helsenorge kan innbyggere også kommunisere med andre deler av den kommunale helse- og omsorgstjenesten. DigiHelsestasjon gir innbyggere mulighet til å bruke helsenorge for å komunisere med helsestasjon og skolehelsetjenesten, inkludert helsestasjon for ungdom. Gjennom DigiHelse kan brukere av hjemmetjenester og deres pårørende med fullmakt, ha dialog med helsetjenestene via helsenorge.

Barn og unge skal tilbys, og skal enkelt kunne finne kvalitetssikret informasjon, hjelp og veiledning som utvikler deres handlingskompetanse og gjør dem i stand til å ta gode valg og mestre eget liv. Regjeringen besluttet i 2022 at ung.no skal være statens primære tverrsektorielle kanal for digital informasjon, dialog og digitale tjenester til barn og unge. Dette skjer blant annet gjennom realisering av samarbeid gjennom DigiUng. Ung.no skal være en brukervennlig inngangsport til kvalitetssikret informasjon og hjelpetjenester drevet av det offentlige på tvers av sektorer og tjenestenivåer.

3.3 Habilitering og rehabilitering

Definisjon av habilitering og rehabilitering følger av forskrift for habilitering, rehabilitering, individuell plan og koordinator.20 Habilitering handler om planer og tiltak for barn og voksne som er født med funksjonsnedsettelser, eller som fikk sykdom eller skade som barn. Mange trenger oppfølging og støtte hele livet. Rehabilitering innebærer å trene opp funksjon etter sykdom eller skader som har oppstått senere i livet. Både innen habilitering og rehabilitering skal det legges planer og settes mål i samarbeid med pasient og bruker. For mange pasienter og brukere inngår lærings- og mestringstilbud som del av tjenesteforløpet.

Forskning og innovasjon bidrar til stadig bedre måter å diagnostisere, behandle og samhandle om tilstander som gir nedsatt funksjon. Evalueringen av Opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering (2017 – 2019)21, innspill til arbeidet med Nasjonal helse- og samhandlingsplan og Riksrevisjonens rapport om rehabilitering i helse- og omsorgstjenesten (2024) viser samtidig at det fremdeles er utfordringer knyttet til fagområdene.

Utfordringene dreier seg blant annet om at det er geografiske forskjeller i tilgang til kompetanse og tjenestenes kapasitet. Det er fortsatt også et mangelfullt datagrunnlag for å ha tilstrekkelig kunnskap om innhold og virkning av de ulike tjenestene.

Evalueringen viste at flere kommuner ikke hadde planer for sin habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet og at ansvarsdelingen mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten kan gjøres tydeligere. Innspill til meldingen viser til mangelfull oppfølging, tjenester som ikke samarbeider godt nok, og for lang ventetid. Rehabiliteringsbehov etter for eksempel hjertesykdom, lungesykdom og muskel- og skjelettlidelser er de fleste kommuner vant til å håndtere. For mindre vanlige sykdommer, som Parkinsons sykdom og MS, eller pasienter med behov for rehabilitering etter sansetap, kan kommunene mangle erfaring og kompetanse. Det er behov for veiledning og ambulante tjenester fra spesialisthelsetjenesten, kompetansenettverk som NevroNet, ParkinsonNet og samarbeid mellom kommuner. Det kan også være vanskelig å finne informasjon om hvilke tilbud som er tilgjengelige, og pasient eller pårørende opplever å måtte koordinere tjenestetilbudene selv.

Fagpersoner i kommuner, sykehus og Nav hjelpemiddelsentraler bør samarbeide planmessig og godt når de skal følge opp personer med funksjonsnedsettelse og som har behov for hjelpemidler. Helsedirektoratet anbefaler at behovet for hjelpemidler og/eller tilrettelegging må inngå som en del av den helhetlige utredningen av behovet for habilitering og rehabilitering.22 For mange kan hjelpemiddel være viktig for å bidra til egenmestring av sykdom. Kommunenes ansvar for nødvendige og ergonomiske tiltak følger av Forskrift for habilitering, rehabilitering og koordinator § 9. Sykehusene har ansvar for å gi den kommunale helse- og omsorgstjenesten råd, veiledning og opplysninger om forhold som er nødvendige for at kommunene skal kunne løse sine oppgaver. Nav samarbeider med kommunene om hjelpemidler og tilrettelegging. Helsedirektoratets Nasjonale faglige råd om ALS (amyotrofisk lateral sklerose) er et eksempel på hvordan et slikt samarbeid mellom sykehus, kommuner og hjelpemiddelsentral kan organiseres. For eksempel bør koordinator i sykehuset og kommunal koordinator i samarbeid sikre en tydelig avklaring og fordeling av ansvar og oppgaver som følger planene for tilrettelegging, hjelpemidler og støtteordninger.23

Mange av utfordringene innen habiliterings- og rehabiliteringsfeltet gjelder også for andre fagområder. Tiltak som presenteres i andre deler av meldingen skal bidra til forbedring i fagområdene habilitering og rehabilitering.

3.3.1 Organisering av habilitering og rehabilitering

Det er et mål at habiliterings- og rehabiliteringstilbud i størst mulig grad skal gis i kommunen eller i samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Sentralt for videreutvikling av tjenestetilbudene er at de er personsentrerte, og sikrer at pasienter og brukere får tilstrekkelig kunnskap og myndighet til å medvirke til å sette mål, og beslutte hvilke tiltak som skal inngå i forløpene.

Det har vært en nedgang i rehabiliteringstilbud i sykehus og en svak økning ved de private og ideelle rehabiliteringsinstitusjonene i perioden 2017–2022. De private og ideelle rehabiliteringsinstitusjonene som har avtale med de regionale helseforetakene, står for en stor andel av rehabiliteringstilbudet i spesialisthelsetjenesten. Enkelte behandlingstilbud er landsdekkende, slik som Nasjonal behandlingstjeneste for sansetap og psykisk helse som skal sikre at hørsels- og synshemmede får et like godt psykisk helsetilbud som resten av befolkningen.

Antallet som mottok habilitering og rehabilitering i kommunene i samme tidsperiode ser ut til å være stabilt, men datagrunnlaget er noe usikkert. Det jobbes for et bedre kunnskapsgrunnlag, se avsnitt 3.3.3. Fysioterapeuter med driftsavtale med kommunen og kommunale frisklivstilbud er ikke en del av datagrunnlaget for rehabilitering i Kommunalt pasient- og brukerregister, men bør være med i totalvurderingen av det kommunale rehabiliteringstilbudet.

Rehabilitering i kommunene foregår på ulike steder, blant annet i private hjem, barnehage, skole, på arbeidsplassen, sykehjem og rehabiliteringssentre. Kommunene organiserer tjenestene sine ulikt. Mange har etablert tilbud om hverdagsrehabilitering til sine eldre innbyggere, og inngått avtaler om interkommunalt samarbeid om rehabilitering. Noen kommuner samarbeider nært med helseforetakene og har etablert rehabiliteringsteam med personell fra både spesialisthelsetjenesten og én eller flere kommuner.

3.3.2 Ansvar og oppgavedeling

Helsedirektoratet fikk i 2023 i oppdrag å vurdere behovet for endringer i ansvar og oppgavefordelingen mellom kommune og spesialisthelsetjenesten.

For å oppfylle sitt ansvar for å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester skal kommunen blant annet tilby sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering.24 De regionale helseforetakene skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon.25 Dette omfatter et ansvar for habilitering og rehabilitering. Kommunens og spesialisthelsetjenestens ansvar for habilitering og rehabilitering er nærmere regulert i forskrift om habilitering, rehabilitering og koordinator. Helsedirektoratets veileder for habilitering, rehabilitering, individuell plan og koordinator omtaler ansvaret som er lagt til kommuner og sykehus. De lovpålagte samarbeidsavtalene mellom kommuner og helseforetak skal dessuten blant annet omfatte retningslinjer for samarbeid i tilknytning til habilitering og rehabilitering, for å sikre helhetlige og sammenhengende helse- og omsorgstjenester til pasienter med behov for koordinerte tjenester.26

Selv om det er behov for bedre samhandling for å gi pasientene et sammenhengende rehabiliteringsforløp, mener Helsedirektoratet at ansvarsfordelingen slik den er beskrevet i nasjonal veileder bør videreføres. Regjeringen viser til regjeringsplattformens punkt om å utrede en tydeligere organisering og ledelse av rehabiliteringstilbudet. Regjeringen slutter seg til direktoratets vurdering og at den nasjonale veilederen skal synliggjøre og beskrive hvordan kommuner og sykehus kan styrke sitt arbeid for at brukerne skal få gode rehabiliteringstjenester, blant annet gjennom felles planlegging og avklaring av ansvar på tvers av nivåer.

Regjeringen mener at habilitering og rehabilitering, sammen med mestring og forebygging, bør vektlegges i samarbeidet kommuner og sykehus har gjennom helsefellesskapene. Dette vil styrke kvaliteten i pasientforløp og bedre ressursbruken. Innspill til meldingen støtter dette. Denne tilnærmingen innebærer ikke en ny prioritert pasientgruppe for helsefellesskapene, men at forebygging, mestring, rehabilitering og habilitering bør vektlegges i samarbeidet om de allerede prioriterte pasientgruppene. Regjeringen vil gjennom ny samarbeidsavtale med KS understøtte helsefellesskapenes innsats på feltet. Utover dette, er det lokale behov som skal avgjøre hva kommuner og helseforetak skal prioritere i helsefellesskapene og på hvilken måte de vil innrette sitt arbeid. Boks 3.9 viser hvordan Helsefellesskapet i Møre og Romsdal har etablert samarbeid om fagområdene habilitering og rehabilitering.

En stor del av rehabiliteringstilbudet i spesialisthelsetjenesten utføres i private og ideelle rehabiliteringsinstitusjoner som har avtale med de regionale helseforetakene. Regjeringen vil videreutvikle det desentraliserte spesialisthelsetjenestetilbudet gjennom samarbeid mellom store og små sykehus og mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene, og ved bruk av digitale løsninger. Dette vil også gradvis og over tid være en riktig faglig dreining for tilbudene innen arbeidsrettet rehabilitering. Et desentralisert tjenestetilbud skal også ivaretas i de regionale helseforetakenes kjøp av private og ideelle tjenestetilbud, og anbudsprosessene må innrettes slik at desentraliserte tilbud ivaretas.

De private og ideelle rehabiliteringsinstitusjonene inngår ikke i helsefellesskapene. De bør inkluderes på en hensiktsmessig måte i den faglige planleggingen for å skape gode rehabiliteringsforløp.

Helsedirektoratet vil som en del av sitt arbeid med å støtte helsefellesskapene, bli bedt om å vektlegge tiltak som bidrar til god planlegging av habiliterings- og rehabiliteringstjenester.

3.3.3 Videreutvikling av habilitering og rehabilitering

Syns- og hørselstap

Sansetap oppstår i alle aldre med varierende alvorlighet og samtidige sykdommer. Når det blir flere eldre, øker andelen i befolkningen med nedsatt syn og hørsel. I dag er det inntil 540 000 personer med synsnedsettelse27 og inntil 1 000 000 personer med hørselsnedsettelse.28

Helsedirektoratet har utredet rehabiliteringstjenester til personer med alvorlig øyesykdom, og tilbud til hørselshemmede. Direktoratet har utarbeidet informasjon på helsenorge.no om diagnoser, tjenester og tilbud til hørselshemmede og vil i 2024 lage tilsvarende informasjon om synshemming. Videre skal direktoratet kartlegge behovet befolkningen generelt, hørselshemmede, pårørende og helsetjenestene har for informasjons- og veiledningsmateriell. Basert på dette skal Helsedirektoratet vurdere hva som først skal prioriteres og i hvilke kanaler denne informasjonen bør bli tilgjengelig. Slik informasjon kan inneholde juridiske rammer for tjenestene som tilbys, finansiering av tilbudene og hensiktsmessige pasient- og brukerforløp. Arbeidet følges opp i nært samarbeid med brukerorganisasjoner, fag- og tjenestetilbydere for en mer helhetlig tilnærming til personer med sansetapsutfordringer. Mange personer med hjerneslag får synsproblemer.29 Helsedirektoratet skal revidere retningslinjen for behandling av hjerneslag, og vurdere andre forbedringer i oppfølgingen av synsvansker.

Tidlig og systematisk vurdering av rehabiliteringsbehov

Rehabilitering bør planlegges og inngå som del av det ordinære pasientforløpet. I pakkeforløp hjerneslag er det for eksempel utarbeidet et tverrfaglig vurderingsskjema som beskriver kriterier for forventet nytte av tidlig rehabilitering. Vurderingen gjøres i slagenhetene og skal ligge til grunn for videre oppfølging etter oppholdet i slagenhet.

Helsedirektoratet anbefaler at både sykehus og kommuner utreder behov for rehabilitering før det settes inn tiltak som kompenserer for tap av pasientens funksjonsevne.30 Dette har forankring i rundskriv I-5/2017 om utredning av behov og potensial for rehabilitering. Når helsepersonell vurderer behov for rehabilitering, kan en strukturert kartlegging av brukerens funksjon ligge til grunn. Helsedirektoratet arbeider med å innføre systematisk funksjonskartlegging både i kommuner og i helseforetakene. En langsiktig målsetting er at disse dataene kan inngå i rapportering til Nasjonalt pasientregister (NPR) og Kommunalt pasientregister (KPR).

Habiliterings- og rehabiliteringstiltak som blir satt inn på et tidlig tidspunkt kan forebygge eller redusere behovet for pleie- og omsorgstjenester. Satsing på disse feltene kan derfor være viktige bidrag for bedret bærekraft gjennom økt omsorgskapasitet i helse- og omsorgstjenestene.31

Teknologi

Helsedirektoratet viser til at utvikling av digitale rehabiliteringstilbud vil kunne bidra til økt behandlingskapasitet, slik at flere kan få hjelp og oppfølging. Det er et potensial i bruk av veiledet egenbehandling og digitale løsninger. Tjenestene selv har ansvaret for anskaffelse og innføring av digitale tjenester. Regjeringen har etablert en helseteknologiordning som skal støtte det lokale ansvaret for å anskaffe og innføre digitale løsninger. Ordningen består av et bredt sett virkemidler som skal forenkle og intensivere aktørenes arbeid med digitaliseringen. Helseteknologiordningen omtales nærmere i kapittel 9. Regjeringen har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å utrede hvordan flere rehabiliteringstilbud kan digitaliseres.

Mer og bedre data om tjenestene

Bedre styringsinformasjon fra habiliterings- og rehabiliteringstjenestene anses som vesentlig for utviklingsarbeid på fagområdene. Folkehelseinstituttet jobber derfor med å videreutvikle datainnhold og forbedre datakvaliteten som del av langsiktig utvikling av Nasjonalt pasientregister (NPR) og Kommunalt pasientregister (KPR). Helsedirektoratet utreder blant annet kvalitetsindikatorer for feltet og benytter forløpsanalyser for brukergrupper som mottar habilitering og rehabilitering. Helseregionene videreutvikler styringsinformasjon for fysikalsk medisin og rehabilitering. Løsningen vil gi helseforetakene bedre mulighet til å følge opp og vurdere aktiviteten innen de spesialiserte tjenestene. Helsedirektoratet har i 2023 publisert statistikk om habiliteringstjenester i spesialisthelsetjenesten i et dashbord på sine nettsider. Det er lagt opp til en årlig oppdatering for å følge med på utviklingen og se om uønsket variasjon basert på geografi blir mindre.

Helsedirektoratet samarbeider med fagmiljøene om et rehabiliteringsregister som skal danne grunnlag for kvalitetsforbedringstiltak i helseforetakene og ved de private og ideelle rehabiliteringsinstitusjonene. Dataene skal gi innsikt i betydningen av rehabilitering over tid, og bidra til utvikling av relevante kvalitetsindikatorer for nyttige og effektive rehabiliteringstjenester. Registeret kvalifiserer til å inngå i systemet med nasjonale medisinske kvalitetsregistre.

3.3.4 Habiliteringstjenestene

Pasienter som mottar habilitering har ofte behov for tjenester hele livet. Mange har ikke ressurser til selv å ivareta rettighetene sine. Et system for å ivareta retten til gode, koordinerte helse- og omsorgstjenester er av spesielt stor betydning. Videreutvikling av koordinatorordningene omtales nærmere i avsnitt 4.2.4.

Sektorovergripende arbeidsformer med tiltak i barnehage, skole og veiledning i hjemmet er blitt mer vanlig. Flere pasienter, særlig barn, fikk tilbud om habilitering i spesialisthelsetjenesten i 2021 enn før koronapandemien. Både barn og voksne får i økende grad tilbud om ambulante og digitale tilbud.

Overgang fra barn- til voksenhabilitering kan være en sårbar fase som gjerne sammenfaller med andre store endringer i livet, som å flytte i egen bolig. Derfor er det viktig med god planlegging og tett dialog på tvers av sykehus og kommuner.

Riksrevisjonen påpekte i 2020 at det var uønsket variasjon i kompetanse og kapasitet i sykehusenes barnehabiliteringstjeneste.32 Helseregionene fikk i 2022 i oppdrag «å vurdere behov for økte ressurser for å sikre faglig kvalitet, kompetanse, likeverdige tjenestetilbud og samhandling i habiliteringstjenestene, i samsvar med Helsedirektoratets veileder». Dette har helseforetakene fulgt opp. Helse Sør-Øst RHF vedtok for eksempel høsten 2023 Fagplan for habilitering 2023-2025, med seks prioriterte satsingsområder. De andre regionale helseforetakene arbeider også med å styrke fagområdet habilitering.

Mange personer med utviklingshemming og/ eller nevroutviklingsforstyrrelser har behov for habilitering. Som oppfølging av NOU 2020: Tjenester til personer med autismespekterforstyrrelser og til personer med Tourettes syndrom skal Helsedirektoratet utarbeide retningslinjer eller andre anbefalinger om de to diagnosegruppene. Målgruppen er ansatte i helse- og omsorgstjenestene og befolkningen.

3.4 Kvinnehelse

Regjeringen vil fremme likestilling mellom kjønnene og motvirke kjønnsdiskriminering.

NOU 2023: 5 Den store forskjellen. Om kvinners helse og betydningen av kjønn for helse er et viktig kunnskapsgrunnlag for regjeringens arbeid med kvinnehelse. Kvinnehelseutvalget slår fast at kjønn har betydning for helsen vår. Kvinner og menn har ulik biologi, de lever ulike liv og de rammes ulikt av sykdom. Utvalget konkluderer med at det ikke har blitt tatt tilstrekkelig hensyn til ulikhetene mellom kjønnene i helse- og omsorgstjenestene, i helsepolitikken og i medisinsk forskning og utdanning. Videre mener utvalget at kvinners helse har hatt for lav status, at mangelfull samordning av helsetjenestene rammer kvinner, at ny kunnskap i for liten grad når ut til tjenestene og at kvinners stemmer får for lite gjennomslag.

Regjeringen vil gjennomgå anbefalingene i NOU 2023: 5 og høringsuttalelsene, og utarbeide en egen strategi for kvinnehelse, men har også lagt utredningen til grunn for arbeidet med denne meldingen, se også kapittel 7.

Regjeringen er enig med utvalget i at sosial ulikhet og andre forskjellskapende dimensjoner som seksuell orientering, kjønnsidentitet, alder, etnisk bakgrunn og funksjonsevne, påvirker helsen vår. Regjeringen slutter seg også til kvinnehelseutvalgets målsetning: Alle i Norge, uavhengig av kjønn, skal ha likeverdige muligheter til god helse og livskvalitet.

3.4.1 Likeverdig tilgang til helsetjenester

Regjeringen prioriterer kvinnehelse for å sikre likeverdig tilgang til helsetjenester. På flere områder er tiltak for bedre kvinnehelse allerede i gang. Flere av tiltakene er også sammenfallende med kvinnehelseutvalgets forslag. Dette er en styrke for arbeidet med kvinnehelse i stort.

Kvinnehelseutvalgets forslag til tiltak som gjelder organisering av vår felles helsetjeneste, styrket samhandling og finansiering er vurdert som grunnlag for denne stortingsmeldingen. Ett eksempel er forslaget om å endre finansieringen av spesialisthelsetjenesten gjennom å ytterligere redusere ISF-andelen, se kapittel 8. I tillegg har Helsedirektoratet foretatt justeringer av DRG-systemet innen fødselsomsorgen. Se videre omtale i kapittel 7. Kvinnehelseutvalget foreslo også å utrede en ny finansieringsordning for samhandling. Regjeringen viser her til forslaget om et statlig samhandlingstilskudd, se omtale i kapittel 4.

Kvinnehelseutvalget påpeker at det er forskning som viser at en betydelig andel innvandrerkvinner ikke forstår informasjon som blir gitt, eller ikke får dekket behov for tolk i svangerskaps- og fødselsomsorgen. Forståelse av informasjon mener utvalget er en forutsetning for brukermedvirkning i møte med helse- og omsorgstjenesten, og er et perspektiv som må løftes betydelig for å utforme likeverdige og gode helsetjenester for hele befolkningen. Se også avsnitt 3.2.1 om hvordan regjeringen vil arbeide for å øke befolkningens helsekompetanse.

Kvinnehelseutvalget la fram forslag om å styrke helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten. Regjeringen har styrket helsestasjons- og skolehelsetjenesten gjennom økning av tilskudd og gjennom etablering av et kompetansemiljø for tjenesten ved FHI. En helhetlig opptrapping av tjenesten inngår i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar og Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033) og denne meldingen.

Kvinnehelseutvalget har foreslått tiltak innenfor samiske kvinners helse og samisk helse generelt. Flere forslag vil tas videre i stortingsmeldingen om folkehelse og levekår i samiske områder som legges fram i 2024, og i det øvrige arbeidet Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang tiltak for å sikre samisk språk- og kulturkompetanse i helse- og omsorgstjenestene.

3.4.2 Kvinners psykiske helse

En rekke undersøkelser har vist en betydelig økning over tid i selvrapporterte psykiske plager blant både barn, unge, og unge voksne. Økningen har skjedd gradvis siden 1990-tallet og særlig blant jenter. Bare siden 2011 har selvrapporterte psykiske plager økt med omkring 30 prosent i undersøkelser av Ungdata. For jenter har det økt med 44 prosent, for gutter 14 prosent. Kvinnehelseutvalgets forslag som gjelder psykisk helse og bedre systemer for kunnskapsbasert praksis i psykisk helsevern følges opp innenfor rammen av Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2022–2023). Opptrappingsplanen for psykisk helse følger også opp behovet for å styrke forebygging og behandling av spiseforstyrrelser som kvinnehelseutvalget tar opp. De siste årene har det vært en økning i henvisninger til spesialisthelsetjenesten og antall i behandling for spiseforstyrrelser. Regjeringen vil styrke forebygging, tidlig oppdagelse, tidlig intervensjon og behandling av spiseforstyrrelser gjennom å utvikle program for styrket kunnskap og kompetanse og modeller for kommunale tilbud og samhandlingstiltak, og å vurdere organisering av tilbudet i spesialisthelsetjenesten. Dette skal bidra til innsiktsarbeid som belyser utfordringene, og som er grunnlag for tiltak, inkludert kunnskapsoppsummering om forebyggende tiltak, utvikle program for styrket kunnskap og kompetanse, og utvikle modeller for kommunale tilbud og samhandlingstiltak. Utredningen om tematisk organisering av psykisk helsevern, Forenkle og forbedre, peker også på pasienter med spiseforstyrrelse som én av fire grupper som kan ha nytte av et mer spesialisert tilbud innen psykisk helsevern.33

3.4.3 Tiltak mot vold og overgrep

Vold og overgrep rammer en betydelig del av befolkningen i Norge. Kvinner utsettes i større grad enn menn for vold som ofte regnes som særlig alvorlig: den gjentatte volden, vold i nære relasjoner og seksuelle overgrep som voldtekt og digitale seksuelle krenkelser. De helsemessige konsekvensene av vold kan være omfattende, langvarige og potensielt livstruende. Regjeringen har lagt fram Prop. 36 S (2023–2024) Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn i nære relasjoner (2024–2028). Trygghet for alle. Opptrappingsplanen skal bidra til å forebygge og avdekke vold og overgrep i større grad, gi bedre oppfølging til voldsutsatte, øke kompetansen, styrke samarbeidet mellom tjenester og sektorer samt legge til rette for at vold og overgrep prioriteres høyere i hele straffesakskjeden. Planen har også en egen del om vold og overgrep i samiske samfunn. Tiltak for å bekjempe negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse inngår i planen. Regjeringen vil blant annet gjennomføre tiltak for å forebygge og videreutvikle behandlingstilbudet til jenter og kvinner som har vært utsatt for kjønnslemlestelse. Det nasjonale, tverretatlige kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (Kompetanseteamet) gir råd og veiledning til tjenesteapparatet, frivillige organisasjoner og enkeltpersoner som tar kontakt. Teamet har en stor økning i antall saker og regjeringen vil styrke teamet innenfor rammene av opptrappingsplanen mot vold og overgrep.

3.4.4 Kvinners helse i dag

Kvinnehelseutvalget viser til at de fleste kvinner i Norge har god helse. Norge har i internasjonal sammenheng høy arbeidsdeltakelse for kvinner og det er et klart flertall av kvinner som uteksamineres fra universitet og høgskoler. Kvinnehelseutvalget trekker samtidig fram at kvinner i Norge generelt har lavere deltakelse i arbeidslivet enn menn, at de har høyere sykefravær og oftere er uføretrygdede.

Kvinner tar ofte hovedansvaret for omsorgen for sine pårørende, som helserelaterte oppgaver og annen praktisk støtte. Omsorg som ytes av de pårørende omtales ofte som uformelt omsorgsarbeid, et arbeid som er estimert til å omfatte nesten samme størrelsesorden som utføres av de kommunale omsorgstjenestene målt i antall årsverk i Norge. Samfunnets omsorgstilbud ville trolig bryte sammen om den uformelle omsorgen forsvant eller ble kraftig redusert. Helsepersonellkommisjonen viser også til at andelen sysselsatte innen helse- og omsorgstjenester påvirkes av omfanget av uformell omsorg, som igjen henger sammen med kvinners arbeidsmarkedsdeltakelse.34

Å bære hovedansvaret for å gi pårørendeomsorg kan gi negative utslag på kvinners egen helse. Kvinners pårørendearbeid er relevant gjennom et helt livsløp, og kvinners ulike liv er med på å forme forutsetningene for å gi omsorg til sine nærmeste og samtidig ta vare på seg selv og å delta i arbeidslivet. Regjeringen har allerede satt fokus på pårørende gjennom en egen pårørendestrategi og ved at pårørende er eget innsatsområde i Meld. St. 24 (2022–2023) Bu trygt heime – Fellesskap og meistring.

Regjeringen er opptatt av at kvinner skal ha likeverdige muligheter til god helse og livskvalitet. Derfor har regjeringen over tid hatt oppmerksomhet på sykdommer som endometriose og adenomyose. Dette er sykdommer også Kvinnehelseutvalget trekker fram i sin utredning.

Endometriose og adenomyose rammer rundt ti prosent av kvinner som er under utdanning eller i arbeid, og kan føre til sykemelding eller frafall fra arbeidslivet. En del kvinner får ikke rask nok utredning, og det er forskjeller i tilgang til tjenester. Utsatt diagnostisering og behandling gir nedsatt livskvalitet og reduserte muligheter til å delta i arbeidsliv og aktiviteter og kan gi nedsatt fruktbarhet. Regjeringen vil gi bedre behandlingstilbud til kvinner med endometriose og adenomyose gjennom faglige anbefalinger til tjenesteutøvere og etablering av en nasjonal kompetansetjeneste i 2024. Formålet med kompetansetjenesten er å heve kunnskapsnivået blant personell og spesialister for å unngå uønskede kvalitetsforskjeller i pasientbehandlingen. I tillegg skal helseregionene opprette regionale tverrfaglige endometrioseteam. Ung.no oppdateres også med informasjon om endometriose og adenomyose for å bidra til at jenter og unge kvinner får kvalitetssikret informasjon om sykdommen. Regjeringen har, i tråd med Kvinnehelseutvalgets anbefaling, besluttet å nedsette et utvalg som skal utrede kvinners vilkår for deltakelse i arbeidslivet, arbeidshelse og sykefravær, se også kapittel 5.

Det er en utfordring at det for kvinnespesifikke sykdommer, som lymfødem og lipødem, har vært for lite bevissthet blant personell. I 2020 fikk Helse- og omsorgsdepartementet en utredning som viste manglende kunnskap og ulikhet i behandlingstilbud.35 En behandlingsstudie pågår under ledelse av Haraldsplass diakonale sykehus og i samarbeid med de fire helseregionene for å finne ut hvilke pasienter som bør opereres og hvilke som bør ha annen type behandling. Dette er forskning som vil komme en pasientgruppe til gode som i lang tid ikke har blitt møtt på en god nok måte i helse- og omsorgstjenesten.

3.4.5 Behov for et helhetlig løft for kvinnehelse

Kvinnehelseutvalget peker på behovet for et kunnskapsløft på kvinnehelse. I regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning for perioden 2023 til 2032 er helse en egen prioritering der behovet for forskning på kvinnehelse løftes særskilt. Gjennom Forskningsrådet øremerkes årlig midler spesifikt rettet mot kvinners helse og kjønnsperspektivet over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Dette kommer i tillegg til de midlene som ikke er spesifikt øremerket til tematikken, men som også har prosjekter som dekker feltet. Årlig øremerkes også forskningsmidler til helseregionene og til Nasjonalt senter for kvinnehelseforskning ved Oslo universitetssykehus. Se også omtale over av den nye kompetansetjenesten for endometriose og adenomyose.

Forskningsrådet har kartlagt kvinnehelseprosjekter innenfor egen portefølje i perioden 2018-2021. Gjennomgangen inkluderer sykdommer som kun rammer kvinner og sykdommer som stort sett rammer kvinner. Kartleggingen viser, ifølge Forskningsrådet, at Norge har faglig sterke forskningsmiljøer innenfor kvinnehelse ved at de oppnår finansiering på tematisk åpne nasjonale konkurransearenaer. Særlig gjelder dette forskning på forplantning, fødsel og kreft. Områdene det pekes på med et særlig stort behov for økt innsats inkluderer barn, ungdom, yngre og eldre kvinners helse, samt innenfor temaene hjerte- og karsykdommer og områdene som knyttes til stoffskifte og hormoner.

Som det framgår er det allerede i gang en rekke tiltak som skal bidra til å bedre kvinners helse, men regjeringen er enig med kvinnehelseutvalget i at det er behov for et helhetlig løft for å sikre at helse- og omsorgstjenesten får bedre kunnskap om og bedre utredning, behandling og oppfølging av kvinnehelse. Derfor vil regjeringen legge fram en strategi for kvinners helse og kjønnsperspektiv i helse i 2024.

3.5 Arbeid og helse

Regjeringen vil at alle som kan og vil jobbe skal få mulighet til det. Deltakelse i arbeidslivet handler om fellesskap med andre, personlig utvikling og økonomisk trygghet. Det kan gi en opplevelse av å være til nytte og skaper struktur i hverdagen. Det er godt dokumentert at arbeid i mange tilfeller er helsefremmende.36 Motsatt er det en sterk sammenheng mellom arbeidsledighet og dårlig helse i form av høyere dødelighet, dårligere psykisk og fysisk helse og hyppigere innleggelser i institusjon.37 Svak eller manglende tilknytning til arbeidslivet er en framtredende årsak til fattigdom og lav inntekt. For samfunnet bidrar arbeidsdeltakelse til økt verdiskaping og reduserte trygdeytelser. Samtidig er en tredjedel av sykefraværet forårsaket av forhold eller hendelser på arbeidsplassen. Arbeidslivet og arbeidsplassen er dermed en viktig arena for arbeid med forebygging av helseplager.

Det er potensial for tettere samarbeid mellom helse- og arbeidssektoren, både for å inkludere og tilbakeføre flere i arbeid eller annen meningsfylt aktivitet og for å bidra til bedre arbeidsmiljø. Regjeringen vil styrke det strategiske samarbeidet mellom arbeidsmiljø- og helsemyndighetene om forebygging av arbeidslivs- og arbeidsmiljøutfordringer, om beredskaps- og krisesituasjoner og om kunnskapsutvikling. Dette er nærmere omtalt i Folkehelsemeldinga. Sektordepartementene vil vurdere hvordan samarbeidet mellom arbeidsmiljø- og helsemyndighetene kan styrkes. Regjeringen vil også styrke samarbeidet for å legge til rette for at flere med helseproblemer kan delta i arbeidslivet.

3.5.1 Inkludere flere i arbeid

Arbeidslivet bør i større grad ha plass til og inkludere også dem med helseutfordringer. Tidligere har tilnærmingen vært at folk først må få behandling eller rehabilitering og bli friske, før de kan prøve seg i jobb. Nå er det god dokumentasjon for at samtidige tilbud om behandling og/eller rehabilitering og arbeidsstøtte, kan gi bedre resultater.38 De aller fleste kan og vil delta og bidra i arbeid eller annen aktivitet. Og det er et potensial for at flere med helseutfordringer kan delta i arbeid og med den arbeidsevnen de har. Et rehabiliteringsforløp, både i kommunene og i spesialisthelsetjenesten, kan være en god ramme for at den enkelte bruker eller pasient både kan få bistand med sine helseutfordringer og til å komme i eller tilbake til arbeid. Nasjonal kompetansetjeneste for arbeidsrettet rehabilitering definerer arbeidsrettet rehabilitering som tidsavgrensede, planlagte prosesser med klare mål og virkemidler som skal bidra til at personer med helseproblemer kommer tilbake til arbeid. Tiltak for å bedre helse og arbeidsinkludering har særlig vært rettet mot personer med muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser, som er de dominerende helseplagene blant personer som mottar helserelaterte ytelser.

I spesialisthelsetjenesten har det vært et systematisk arbeid med å utvikle behandlingstilbud som både er helsefremmende og som støtter arbeidsinkludering. Gjennom Raskere tilbake-ordningen39 ble det gitt behandlingstilbud med vekt på tilbakeføring til arbeid i helseforetak/sykehus, men også gjennom avtaler med private og ideelle tilbydere. De regionale helseforetakene anbefalte videreføring av tverrfaglige, kunnskapsbaserte og arbeidsrettede behandlingstilbud for personer med angst og depresjon og for personer med muskel- og skjelettlidelser, da tilskuddsmidler fra 2018 til formålet ble overført til de regionale helseforetakenes ordinære budsjettrammer.40 Selv om det har vært mer uklart i hvilken grad tilbudene i ordningen bidro til redusert sykefrvær, så viste evalueringer svært fornøyde brukere og gode behandlingsresultater av ulike helsetilbud. Evalueringer av tilbud innen arbeidsrettet rehabilitering har vist økt tilbakegang til arbeid fra før behandling til 3–15 måneder etter behanding samt positive endringer i subjektiv helse, livskvalitet og fysisk aktivitet. En evaluering fra Sintef41 viser at helseregionene har videreført slike tiltak med god effekt etter at de øremerkede midlene i Raskere tilbake-ordningen ble lagt til ordinær drift. Dette har igjen bidratt til friskere og mer fornøyde pasienter. Det har blitt et mer likeverdig, tverrfaglig og tilgjengelig arbeid-helse-tilbud, og samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenesten er betydelig styrket. Samtidig peker evalueringen på utfordringer knyttet til tverrfaglighet, samarbeid, ulike kulturer og behov for økt samarbeid med kommunehelsetjenesten, herunder fastlegene. Disse utfordringene bekreftes også i «Strategi for fagfeltet Arbeid og Helse».42 Her framgår det at arbeid-helse-tilbud sjeldnere tilbys i kommunale tjenester, sammenliknet med spesialisthelsetjenesten.

Regjeringen vil styrke kommunal arbeidsrettet rehabilitering. Tiltak og modeller der helsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten samarbeider om felles tilbud som Individuell jobbstøtte (IPS) og HelseIArbeid, er omtalt i Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033). Enkelte kommuner har fått et bedre samarbeid mellom Nav-kontor og fastlege. Utprøving av samarbeid og samhandlingsmodeller skal stimulere til gode arbeidsrettede rehabiliteringsforløp. I Opptrappingsplanen for psykisk helse varsles også utprøving av en tjenestesamhandlingsmodell fra 2024 med personellressurser fra Arbeids- og velferdsetaten i Rask psykisk helsehjelp, og en modell for samarbeid mellom personellressurser fra Arbeids- og velferdsetaten og fastlegekontor. I statsbudsjettet for 2024 ble det foreslått 18,7 millioner kroner til utprøving av nye modeller for tjenestesamhandling som en samfinansiering mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Modeller for et slikt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenesten vil bli rettet mot personer med milde til moderate psykiske helseplager og/eller rusproblemer, eventuelt også muskel- og skjelettplager. Det skal også iverksettes et oppdrag om følgeforskning av modellene i piloteringsfasen. Sektorovergripende samarbeid og oppgavedeling vil også være et godt tiltak for å møte utfordringer med tilgang på personell i framtiden, slik Helsepersonellkommisjonen har påpekt. Tettere samarbeid og bruk av sektorvise ressurser inn mot felles pasient- og brukergrupper vil bidra til arbeidsinkludering og samtidig ivareta den enkeltes behov for helsetjenester.

Alle vil ikke trenge et tett integrert tilbud om samtidig bistand med helse og arbeid. Samtidig er det viktig at både helse- og omsorgstjenesten og Arbeids- og velferdsetaten har nødvendig handlingsrom for å vektlegge bistand til både helse og arbeid. Arbeidsretting er ikke et primærmål i helsetjenesten, og potensialet for å komme tilbake i arbeid bør i utgangspunktet ikke tillegges vekt ved prioriteringsbeslutninger. Likevel kan det å vektlegge bistand med å komme i arbeid være helsefremmende og bidra til raskere bedring. Derfor bør arbeidsinkludering og jobbmestring i større grad inkluderes som behandlings- og/eller rehabiliteringsmål i ordinære helse- og omsorgstjenester og i ulike pasientforløp. Veiledende dokumenter bør i større grad tydeliggjøre handlingsrommet som helse- og omsorgstjenesten og Arbeids- og velferdsetaten har for forsterket samarbeid og prioritering av arbeidsrettede intervensjoner og samtidige helse- og arbeidstilbud. Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet skal sammen utarbeide faglige anbefalinger til tjenesteutøvere innen arbeid og helse i løpet av 2024. Målet er at veiledning og råd om betydningen av arbeidsinkludering også innarbeides i andre normerende dokumenter.

3.5.2 Styrke og samordne kompetanse og kvalitet

Det er behov for kunnskapsbaserte råd til tjenesteutøvere i helse- og omsorgstjenesten og Nav for å bidra til økt arbeidsinkludering og bedre helse. Både Sintefs evaluering av Raskere tilbake og direktoratenes felles strategi for arbeid og helse har pekt på behovet for økt kunnskap, kompetansebygging og erfaringsspredning. Strategien viser også til nettverksbygging og en form for kompetansemodell mellom eksisterende ressurs- og kompetansemiljøer på arbeid- og helse-feltet. Både innen arbeids- og velferdssektoren og helsesektoren er det miljøer som driver med kompetansespredning. Rådgivning og kompetansespredning om arbeid ivaretas først og fremst av Arbeids- og velferdsdirektoratet. På helsesiden finnes det enkelte kompetansetjenester og sentre som både har arbeidsretting og helse som formål.

Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det er behov for å styrke og samordne kompetanse og kvalitet innen arbeid- og helse-feltet på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Dette utredes nå nærmere av direktoratene. Målet er å etablere en kompetansemodell med en struktur der det samles kunnskap og drives god formidling til fagfolk i begge sektorer. En slik kompetansemodell vil bidra til å samle fagfeltet, formidle forskning, utvikle fagfeltet og støtte implementering av tiltak som har god effekt. En eventuell etablering av et slikt miljø må også ses i sammenheng med den pågående utredningen om en mer samlet organisering av kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten.