Merverdiavgiftskompensasjons-regelverket - fortolkningsuttalelse

1. Generelt

Den 10. juni 2013 ga Finansdepartementet en generell fortolkningsuttalelse til Stavanger konserthus IKS. Fortolkningsuttalelsen gjaldt spørsmål om rekkevidden av lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. (kompensasjonsloven) § 4 annet ledd nr. 4. Lovbestemmelsen oppstiller en begrensning i retten til merverdiavgiftskompensasjon i tilfeller hvor det drives økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med ikke-kompensasjonsberettigede virksomheter.

I fortolkningsuttalelsen antok Finansdepartementet at konserthuset i alle fall delvis driver økonomisk aktivitet som omfattes av den aktuelle begrensningen i kompensasjonsloven. Departementet antok imidlertid også at deler av konserthusets virksomhet kan oppnå merverdiavgiftskompensasjon etter gjeldende kompensasjonsregelverk. 

Europakommisjonen har nylig publisert en veileder om vilkårene for statsstøtte.[1] Denne veilederen angir blant annet Kommisjonens syn på når det foreligger økonomisk aktivitet på kulturområdet. Under henvisning til ovenstående, sammenholdt med at statsstøtteretten er et dynamisk rettsområde, finner Finansdepartementet det nødvendig å utfylle fortolkningsuttalelsen fra 2013.

Etter Finansdepartementets vurdering har Europakommisjonen, ved å ta inn brukerbetaling som et sentralt moment i vurderingen av hva som skal anses som økonomisk aktivitet, endret vurderingstemaet. Dette vil i flere tilfeller medføre at aktiviteter som tidligere ble karakterisert som økonomiske nå vil anses som ikke-økonomiske.[2]  Departementet antar likevel at kulturhus fortsatt vil kunne ha aktiviteter som må anses økonomiske, eksempelvis større populærkonserter som tilbys i et marked. I punkt 2 nedenfor gjør departementet rede for sitt syn på hvordan begrepet «økonomisk aktivitet» i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 nå skal forstås på kulturområdet.

Et annet tolkningsspørsmål som er reist, er hvorvidt det statsstøtterettslige samhandelskriteriet skal innfortolkes i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4. Om dette spørsmålet viser Finansdepartementet til sin drøftelse i punkt 3 nedenfor.   

Denne uttalelsen redegjør for Finansdepartementets generelle syn på gjeldende rett. 

2. Økonomisk aktivitet

Det fremgår av forarbeidene til konkurransebegrensningsbestemmelsen at den er utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begrepsapparat, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) punkt 32.1.2. Finansdepartementet legger til grunn at kriteriet «økonomisk aktivitet» skal forstås på samme måte som begrepet «foretak» i EØS-avtalen art. 61 (1). Det gjelder således ikke et eget og strengere krav til «økonomisk aktivitet» i kompensasjonslovens forstand enn det som følger av EØS-retten. Dette ble også lagt til grunn i departementets uttalelse i 2013.

Foretaksbegrepet er ikke legaldefinert i EØS-retten, men har langt på vei blitt utviklet i rettspraksis. Begrepet «foretak» bygger på en funksjonell tilnærming. Dette viser seg ved at en og samme enhet kan anses som foretak i en relasjon og ikke foretak i en annen. Det avgjørende for vurderingen av foretakskriteriet er virksomhetens art. Virksomhet som etter sin art består i salg av varer og tjenester på et marked, vil i utgangspunktet anses som økonomisk aktivitet.

Når det skal tas stilling til om det foreligger økonomisk aktivitet, må de ulike aktivitetene i virksomheten vurderes hver for seg. Det kan ikke bygges på generelle presumsjoner om hvilke typer aktiviteter som i seg selv kan anses økonomiske. Det må foretas en konkret vurdering av den enkelte aktivitet. Det vil dermed ikke være grunnlag for å si at enhver konsert eller ethvert teaterstykke generelt sett er av økonomisk karakter.

Som Finansdepartementet har påpekt i Ot.prp. nr. 1 (2007-2008) befinner man seg ved fortolkningen av statsstøttekriteriene på et dynamisk rettsområde. I EU synes det i en del saker ikke å ha vært nødvendig å trekke den nøyaktige grensen mellom økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet på kulturområdet. Dette skyldes at støtten til kulturvirksomhet uansett har blitt funnet å være forenelig støtte. I Europakommisjonens veileder om vilkårene for statsstøtte har Kommisjonen gitt uttrykk for sin forståelse av støttevilkårene på bakgrunn av rettspraksis. Departementet anser at veilederen i praksis vil være retningsgivende ved fortolkningen av «økonomisk aktivitet» i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 på kulturområdet.

I Europakommisjonens veileder gis det nærmere retningslinjer for vurderingen av hva som skal regnes som økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet på kulturområdet. Om de vurderinger som er nødvendig å foreta viser Finansdepartementet til (se avsnittene 34 og 35 i veilederen):

“Taking into account their particular nature, certain activities related to culture, heritage and nature conservation may be organised in a non-commercial way and thus be non-economic in nature. Public funding thereof may therefore not constitute State aid. The Commission considers that public funding of a cultural or heritage conservation activity accessible to the general public free of charge fulfils a purely social and cultural purpose which is non-economic in nature. In the same vein, the fact that visitors of a cultural institution or participants in a cultural or heritage conservation activity, including nature conservation, open to the general public are required to pay a monetary contribution that only covers a fraction of the true costs does not alter the non-economic nature of that activity, as it cannot be considered genuine remuneration for the service provided.

In contrast, cultural or heritage conservation activities (including nature conservation) predominantly financed by visitor or user fees or by other commercial means (for example, commercial exhibitions, cinemas, commercial music performances and festivals and arts schools predominantly financed from tuition fees) should be qualified as economic in nature. (…)”

Finansdepartementet anser at veilederen ved dette utvider forståelsen av hva som skal anses som ikke-økonomisk aktivitet på kulturområdet. Som det fremgår over må finansieringen av kulturtilbudet vurderes nærmere. Et viktig kriterium vil være størrelsen på eventuell brukerbetaling eller offentlig finansiering. Veilederen legger til grunn at en aktivitet kan være ikke-økonomisk selv om publikum betaler for tjenesten. Dette forutsetter imidlertid at betalingen kun dekker «a fraction of the true costs». Motsatt vil det anses som økonomisk aktivitet dersom ytelsen «predominantly» finansieres av de besøkende selv ved betaling eller ved andre kommersielle midler. Departementet legger dermed til grunn at det vil være nødvendig å vurdere konkret hvordan det enkelte kulturtilbud er finansiert før det kan konkluderes med at det er økonomisk eller ikke-økonomisk. Det må tas stilling til hva som er de reelle kostnadene bak tilbudet.

I en fortolkningsuttalelse som denne foretar ikke Finansdepartementet noen konkrete subsumsjoner. På bakgrunn av Europakommisjonens veileder vil departementet likevel generelt anta at enkelte aktiviteter som hittil har vært klassifisert som økonomiske, nå kan bli ansett som ikke-økonomiske.

Finansdepartementet presiserer at i mange tilfeller hvor kulturelle aktiviteter som nevnt i veilederen stilles gratis til disposisjon for brukerne eller hvor brukernes betaling kun dekker en liten andel av de reelle kostnadene, vil det ikke foreligge økonomisk aktivitet. Eksempelvis vil dette kunne være tilfelle for ulike typer teater- og konsertforestillinger hvor lokale og regionale kunstnere og artister opptrer. I mange av disse tilfellene er det en begrenset grad av brukerbetaling. Det samme kan gjelde for symfoniorkestre. Det er her tale om en type aktivitet som primært har et kulturelt, ikke-kommersielt formål. Departementet antar derfor at store deler av de aktiviteter som foregår i kulturhus og lignende ikke utgjør økonomisk aktivitet. Dette vil også gjelde for aktiviteter hvor konserthuset tjener som en storstue for kommunens eller regionens innbyggere til ulike fellesarrangementer, eller tilbud om øvingslokaler for lokale kulturaktiviteter.

Motsatt antar Finansdepartementet at for eksempel kommersielle konserter vil utgjøre økonomisk aktivitet. Det samme vil gjelde hvor et kulturhus blir benyttet i sammenheng med festivaler som tilbys i et marked. I disse tilfellene vil ikke formålet kun være kulturelt, men også kommersielt. I veilederen er det i avsnitt 35 nevnt flere eksempler på slike økonomiske aktiviteter. På denne bakgrunn antar departementet at kulturhusene fortsatt vil kunne ha aktiviteter som må anses som økonomiske.

Hvor kulturhusene driver både økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet, er det en forutsetning for at det kan ytes merverdiavgiftskompensasjon for den ikke-økonomiske aktiviteten, at kompensasjonen ikke kryssubsidierer den økonomiske aktiviteten.[3] Det innebærer at støttemottaker må sørge for et klart regnskapsmessig skille mellom den økonomiske og ikke-økonomiske aktiviteten, og at det finnes et system for kostnadsallokering som sikrer at kompensasjonen ikke går til å dekke kostnader ved den økonomiske aktiviteten.[4]

Finansdepartementet presiserer at det ikke gjøres noen endringer i forståelsen av hva som anses som annen merverdiavgiftspliktig virksomhet. Eksempelvis må restauranter eller annen avgiftspliktig omsetning i konserthuset fortsatt skilles ut som vanlig merverdiavgiftspliktig virksomhet.

3. Samhandelskriteriet

Det er reist spørsmål om samhandelskriteriet skal innfortolkes i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4. Bakgrunnen for dette er at det i EØS-avtalen art. 61 (1) kreves at støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene for at det skal rammes av statsstøtteforbudet.

Etter en gjennomgang av rettskildene mener Finansdepartementet at det ikke er grunnlag for å innfortolke et slikt kriterium i lovbestemmelsen. Vi fastholder derfor vårt tidligere syn på dette. For nærmere begrunnelse nøyer departementet seg her med å vise til lovens ordlyd og lovens forarbeider hvor det ikke er gjort noen henvisninger til samhandelskriteriet. For ordens skyld nevnes også at dette standpunktet er lagt til grunn i Oslo tingretts dom av 29. januar 2016.

Med hilsen

Tor Lande  e.f.
avdelingsdirektør

                                                                   Elisabeth Berge
                                                                   avdelingsdirektør