Midtre Gauldal kommune - motsegn til detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt

Bakgrunn

Detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt i Midtre Gauldal kommune er sendt til departe­mentet frå Statsforvaltaren i Trøndelag i brev av 10. januar 2023, på grunn av ei uløyst motsegn frå statsforvaltaren. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegna skal takast til følgje.

Statsforvaltaren i Trøndelag har fremja motsegn til tre reguleringsplanar for hyttebygging i Midtre Gauldal, som alle ligg i randsona til Forollhogna villreinområde. Dei to andre er Gammelvollia hyttefelt II og Brudal hyttefelt II, som begge ligg i delområdet «Mellomriksen». Hundåslåtten hyttefelt ligg i Fordalen, lengre aust enn dei to andre. Med omsyn til naturmangfaldlova sitt prinsipp om samla belastning må dei tre planane ses i samanheng. Vedtaksbrevet her omfattar berre detaljreguleringa for Hundåslåtten hyttefelt, plan-ID 2017006.

Reguleringsplanen for Hundåslåtten hyttefelt gjeld revisjon av ein eldre disposisjonsplan. Planområdet utgjer ca.164 daa og ligger i Fordalen vest for elva Forda. Gjeldande plan er vedteken i 1985 under namnet «Disposisjonsplan for eiendommen Bjørnli» og omfatter sju tomter. Det er i dei opphavelege føresegnene ikkje gitt noko maksimal tall for m² tillat bygd areal (BRA/BYA), men det er angitt at det på kvar tomt er tillat oppført eit hovudbygg og eit mindre uthus. Området var i kommuneplanens arealdel 2010-2022 vist som eit eksisterande område for fritidsbustader. I følgje planomtalen er berre ei tomt utbygd med tilhøyrande åtkomstveg. Det er totalt frådelt fire hyttetomter innanfor planområdet. Nytt planforslag legg til rette for ei fortetting med åtte nye tomter i tillegg til dei sju tomtene i opphaveleg plan, samt justert trasé for interne vegar. Planen aukar òg kor mykje som kan byggjast på kvar av dei 15 tomtene, og det vert opna for at uthus òg kan tene som anneks. Dei nye planføresegnene sett største tillatne bygd areal til BYA 115 m² og maksimalt to bygg på kvar tomt. I tillegg er det tillate med overbygd veranda med BYA 15 m², og markparkering tel ikkje med i BYA. Fritidsbustaden kan være på maksimalt 90 m² BYA og anneks/uthus maksimalt 25 m² BYA.

Regional plan for Forollhogna villreinområde 2013-2025 er utarbeidd av Hedmark og Sør-Trøndelag fylkeskommunar på oppdrag frå Miljøverndepartementet gjennom bestillingsbrev av 12. april 2007. Planen blei vedteke av fylkestinga i 2013. Planen omfattar kommunane Rennebu, Midtre Gauldal, Holtålen, Røros, Os, Tolga og Tynset. Forollhogna er eit av 10 villreinområde i Noreg som har status som nasjonalt villreinområde. Heile planområdet for Hundåslåtten hyttefelt ligg innanfor Sone 2 – randområde i den regionale planen.

Dei overordna retningslinjene til sone 2 i den regionale planen legg til grunn at i randområda til nasjonalt villreinområde vil utbygging, ferdsel og annan aktivitet kunne påverke villreinens leveområde negativt. Retningslinjene fastset difor at det ikkje skal tillatast nye hyttefelt, utviding eller fortetting av eksisterande hyttefelt ut over det som er godkjend i plan. Det er gitt eigne presiseringar for nokre randområde, men randområdet rundt Hundåslåtten er ikkje omfatta av slike særskilde retningslinjer. Samstundes er det mot vest berre 350 meter frå grensa for reguleringsplanen til det nasjonale villreinområdet.

Da arbeidet med detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt starta i oktober 2017, var det kommuneplanens arealdel for Midtre Gauldal 2010-2022 som var gjeldande. I denne var planområdet vist som «fritidsbusetnad - nåverande».

Kommunen varsla oppstart av revisjon av kommuneplanens arealdel i mars 2019. Etter at kommunestyret i mai 2020 vedtok å utsette vidare handsaming av reguleringsplanane for Brudal og Gammelvollia hyttefelt, sette kommuneadministrasjonen òg reguleringsplanen for Hundåslåtten på vent. Kommunen hadde etter dette tre dialogmøte med Statsforvaltaren i Trøndelag. Siktemålet var å oppnå ein betre gjensidig forståing for arealbruken innanfor Forollhogna villreinområde. Kommunen fann etter dialogmøta at det var utfordrande å oppnå eit felles grunnlag for kommunen sine avvegingar av ulike omsyn i villreinområdet. I juni 2021 vedtok difor kommunen å ta opp igjen arbeidet med dei tre reguleringsplanane og oppmode om mekling i saka.

Midtre Gauldal kommune vedtok kommuneplanens arealdel 2019-2031 i møte den 31. august 2023, altså etter at dei tre aktuelle reguleringsplanane vart send til departementet for avgjerd. I arealdelen til kommuneplanen har kommunen i hovudsak følgd opp den regionale planen for Forollhogna villreinområde 2013-2025 i samsvar med retningslinjene. Det er gjort unntak for dei tre planområda Gammelvollia II, Brudal II og Hundåslåtten som no er til handsaming i departementet. Dei tre områda er vist som omsynssone med bandlegging etter plan- og bygningslova (H710). I planføresegna er det gjeve at; «H710_1-5 er reguleringsplaner som ikke er endelig vedtatt, disse områdene skal endres til sone der gjeldene reguleringsplan skal gjelde uendret når planene er vedtatt. Legges inn som båndleggingssone for at pågående regulering ikke skal komme i konflikt med overordna plan.»

Det er i ny kommuneplan gitt følgjande generelle ramme i planføresegna for å restaurere/ utvide eksisterande fritidsbustader i randområdet til villreinområdet: «Fritidsbolig: maksimum samla størrelse sette til 75 m² BYA, fordelt på inntil 3 bygg; hovedbygg, anneks og uthus.» Dette er vesentleg lågare enn for dei tre reguleringsplanane som var sendt til handsaming i departementet. For Hundåslåtten er maksimal samla storleik både for nye og eksisterande tomter 130 m² BYA, inkludert overbygd veranda og ikkje medrekna markparkering.

Statsforvaltaren i Trøndelag fremja motsegn i brev 6. august 2020 til nye tomter samt tilrettelegging for anneks i detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt, utover det som allereie er godkjend i gjeldande reguleringsplan. Motsegna var grunngjeve i omsyn til villrein og manglande samsvar med føresetnadane i regional plan for Forollhogna villreinområde 2013-2025, og viser til rundskriv T-2/16 Nasjonale og vesentlege regionale interesser på miljø­området.

Mekling vart gjennomførd 16. august 2022, utan at partane kom til ei løysing.

Midtre Gauldal kommune ved kommunestyret vedtok i møte 1. desember 2022 detalj­regulering for Hundåslåtten hyttefelt, plan ID 2017006 med rettsverknad for dei delane det ikkje er motsegn mot. Områda utan rettsverknad, dei åtte nye tomtene og planføresegna om anneks, vart send til Kommunal- og distriktsdepartementet til endeleg avgjerd. Av saksfram­legget kjem det fram at kommunen meiner det ikkje er krav om konsekvensutgreiing da dette er ei reguleringsendring av ein eksisterande reguleringsplan, og at planen er i tråd med kommuneplanens arealdel.

I vedtaket viser kommunen til brevet der det blei bedt om mekling og tar opp at det må avklarast om statsforvaltaren har høve til å fremja motsegn, jf. plan- og bygningslova §§ 3-2 og 5-5, når villrein og høvet til randsona ikkje vart nemnt i uttala og ei mogleg motsegn ved auka tal på tomter ikkje vart varsla ved oppstart av planarbeidet.

I slutthandsaminga peika kommunen på at både i denne saka og i svært mange andre saker og planer som angår villrein, har statens forvaltningspraksis i plan- og dispensasjonssaker blitt strengare dei siste åra. Dette står opp mot kommunen si oppfatning av status for regional plan og handlingsrommet i randsona. I dette tilfellet meiner dei at kommuneplanens arealdel frå 2010 har forrang framfor regional plan for villrein, som er rettleiande. Kommunen opplever òg målkonflikt med andre faglege og politiske signaler om bruk av natur, opplevingar og folkehelse i Forollhogna, samt dei generelle råda om fortetting av eksisterande byggjeom­råde framfor nye osv.

Vidare framhevar kommunen at dei i den kommande høyringa av kommuneplanens arealdel 2019-2031 ville foreslå å ta ut to område i same del av Fordalen. Dei var i kommuneplanens arealdel 2010-2022 godkjend som LNFR-område for spreidde fritidsbustader og har til saman 23 ikkje utbygde hyttetomter.

Midtre Gauldal kommune ynskjer å bidra med ei god forvalting av villreinen i Forollhogna. Kommunen aksepterer òg at utbygging, ferdsel og annan aktivitet i randsona vil kunne påverke villreinens leveområde negativt, men meiner at dei tre planane som er sendt til departementet for avgjerd er døme på ansvarleg forvaltning.

Statsforvaltaren i Trøndelag peiker i oversendinga av saka til departementet på at detalj­reguleringa for Hundåslåtten i karakter er lik reguleringsforslaga for både Gammelvollia og Brudal hyttefelt. Det er frå fagstyresmaktene si side likevel gitt meir generelle signaler ved oppstart, og villreinomsyna er ikkje løfta fram. Samstundes peiker statsforvaltaren på at kommunen kjenner til regional plan og har eit ansvar for å ivareta omsynet til naturmangfald, og difor skal legge dette til grunn uavhengig av fagstyresmaktene sine innspel ved planoppstart. Statsforvaltaren finn det uheldig at det ikkje er gitt signaler om forvaltnings­praksis på et tidlegare tidspunkt i planleggingsfasen, verken frå statsforvaltaren eller fylkeskommunen. Kommunen har òg påpeikt dette i si handsaming av saka.

Statsforvaltaren peiker vidare på at planområdet ligg innanfor eit delområde av randsona som det ikkje er knytt særskilte retningslinjer til, og at den føreslegne fortettinga er av ein beskjeden karakter. På bakgrunn av desse forholda meiner statsforvaltaren at det kan være forsvarleg å akseptere den foreslegne fortettinga, og tilrår difor at motsegna ikkje blir teke til følge.

Møte og synfaring blei gjennomførd 27. mars 2023 med representantar frå Midtre Gauldal kommune, Statsforvaltaren i Trøndelag, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Fleire grunneigarar var òg til stade.

Klima- og miljødepartementet tilrår i brev av 28. juni 2023 at motsegna frå statsforvaltaren blir teke til følgje. Departementet meiner planforslaget vil kunne få vesentlege negative verknader for villrein og dermed være i strid med nasjonale miljøinteresser. Hundåslåtten hyttefelt ligg i direkte nærleik til heilårsbeite og trekkområde for villrein. Eit auka tal på hytter i dette området inneber vesentlege ulemper for villreinen og svekker sjansane for overleving og god utvikling i Forollhogna villreinområde. Klima- og miljødepartementet støttar difor motsegna til statsforvaltaren om at reguleringsplanen ikkje bør utvidast og godkjennast med åtte nye hyttetomter. Dette er òg i tråd med dei overordna retningslinjene i den regionale planen for Forollhogna villreinområde, som seier at det ikkje skal tillatast nye hyttefelt, utviding eller fortetting av eksisterande hyttefelt ut over det som er godkjend i plan.

Klima- og miljødepartementet meiner at kommunen som ei følgje av at statsforvaltaren i si uttale ved planoppstart peikte på at planen måtte vurderast etter prinsippa i naturmangfald­lova §§ 8-12, og viste til daverande rettleiar om planlegging av fritidsbustader T- 1450, burde tatt høgde for at villreininteressene i dette området kunne føre til at det vart fremja motsegn til den kommande reguleringsplanen. Departementet meiner difor at fordi planen kjem i konflikt med nasjonale miljøverdiar, må motsegna vurderast på vanleg måte.

Av omsyn til villrein meiner Klima- og miljødepartementet at òg dei seks hyttetomtene som til nå ikkje er bygd ut bør takast ut av reguleringsplanen. Departementet viser til at retnings­linjene i den regionale planen for Forollhogna seier at ein skal vurdere å redusere talet på hytter i eksisterande godkjende reguleringsplanar.

Klima- og miljødepartementet framhevar at om ein skal sikre god overleving for villreinen i Forollhogna villreinområde, som er eitt av ti nasjonale villreinområde, krev det at viktige beiteområde for villreinen blir skjerma mot inngrep og forstyrringar slik at situasjonen for villreinen kan forbetra seg og ikkje forverrast. Det vert òg vist til den faglege klassifiseringa som vart gjort av Forollhogna villreinområde etter kvalitetsnorma, som viser at utviklinga for villreinen i Forollhogna villreinområde har ein viss negativ tendens, sjølv om området vart klassifisert til å ha middels kvalitet. Videre vert det vist til at målet for kvalitetsnorma for villrein er at minimum middels kvalitet for det enkelte villreinområdet skal haldast ved lag eller bli nådd snarast mogleg. På lengre sikt er det eit mål at alle dei nasjonale villreinområda skal ha god kvalitet.

Kommunal- og distriktsdepartementet si vurdering

Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd avgjere om motsegna til reguleringsplanen skal takast til følgje, eller om kommunen sitt vedtak skal godkjennast. Departementet skal i denne saka ta stilling til om detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt kan bli godkjend i samsvar med vedtaket i Midtre Gauldal kommune, eller om dei negative verknadene for villreinen er så store at motsegna frå Statsforvaltaren i Trøndelag må bli tatt til følgje. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Villreinen er ein ansvarsart for Noreg og har stor nasjonal forvaltningsinteresse. Den regionale planen for Forollhogna villreinområde 2013-2025 med retningslinjer blei utarbeidd gjennom ein omfattande prosess. Det ligg føre eit svært godt kunnskapsgrunnlag, og den regionale planen gjev rammar for vidare planlegging og utvikling i og omkring Forollhogna villreinområde, med føremål om å ivareta villreinen på best mogleg måte. Dersom planen ikkje blir følgt opp i kommunale planar, gjev det grunnlag for å fremja motsegn. Klima- og miljødepartementet viser til at etter 2013 har situasjonen for villreinen nasjonalt forverra seg. I Forollhogna villreinområde er villreinen satt under press frå utbygging og ferdsel.

Kommunal- og distriktsdepartementet har vurdert om det faktum at Statsforvalteren i Trøndelag og Trøndelag fylkeskommune ikkje allereie ved oppstart varsla at dei kunne ha motsegn fell inn under reglane kring manglande medverknad og retten til motsegn etter plan- og bygningslova §§ 3-2 og 5-5. Lovkommentaren omtalar at oppstartsmeldinga bør identifisere moglege nasjonale eller regionale interesser planen kan ha følgjer for, og korleis dei kan ivaretakast i planen, jf. § 12-8. Departementet finn at det ikkje er noko i varselet som forslagsstillar sendte ut 31. oktober 2017 som omtalar mogleg konflikt med den regionale planen eller at planområdet er i randsona til det nasjonale villreinområdet. Det vart omtala at ein vurderte det som realistisk å foreta ei fortetting med ca. ni nye hyttetomter utan at det kjem i konflikt med andre interesser i området. Vidare vart det sagt at naturbasen var konsultert og området ikkje har registreringar i denne, samt at området ligg i nærleiken til Fordal landskapsvernområde og Forollhogna nasjonalpark utan at desse områda er markert på kartvedlegga. Varselet omtaler òg at tiltaket er i tråd med overordna plan og at det difor ikkje er krav om konsekvensutgreiing i forbindelse med planarbeidet. Manglande varsel om mogleg motsegn ved oppstart kan difor ha samanheng med opplysningane som statsforvaltaren og fylkeskommunen fekk som del av oppstartsvarselet. Departementet finn ikkje at statsforvaltaren ikkje har følgd opp kravet om plikt til medverknad i planprosessen etter § 3-2 tredje ledd, jamfør dialog og fleire møte om planens nærleik til villreinområdet. Statsforvaltaren sin rett til å fremje motsegn er dermed vurdert å vere i behald.

Departementet har òg vurdert kommunens argument om at kommuneplanens arealdel 2010-2022 har forrang for den regionale planen frå 2013, men finn ikkje at det kan tilleggast vekt i denne saka. Kommuneplanens arealdel 2010-2022 fastsette berre at planområdet er eit nåverande område for fritidsbustader i samsvar med planen frå 1985. Den seier ikkje noko om fortetting, endra eller utvida bruk av området. Når ein fremjar forslag til endring av ein vedteken reguleringsplan, gjeld dei same reglane som for ein ny plan. Arbeidet må då følgje dei rammene som ligg føre i vedtekne regionale planar og nasjonale retningslinjer.

Regional plan for Forollhogna villreinområde 2013-2025  skal følgjast opp ved revisjon av kommunale planar. I paragraf 1 d) i den regionale planen vert det lagt til grunn at godkjende byggeområde og hyttetomter i kommuneplanens arealdel og godkjende reguleringsplanar som ikkje er realisert, skal vurderast på nytt ved revidering av kommuneplanens arealdel. Departementet legg til grunn at om kommunen ikkje har ein oppdatert arealdel vil ein måtte gjere dei naudsynte vurderingane kring oppfølging av den regionale planen i arbeidet med reguleringsplanen.

Det har i saka vore argumentert for at ferdsel frå hytteområde er enklare å styre enn ferdsel på merka stiar frå ålmenta og turistar. Miljødirektoratet skriv i si tilråding til Klima- og miljødepartementet at fritidsbusetnader gjev potensiale for ein langvarig og gjentatt påverknad som er vanskelegare å reversere samanlikna med det å regulere ferdsel som ikkje har ein fritidsbustad som utgangspunkt. Kommunal- og distriktsdepartementet finn difor ikkje at det er grunnlag for å hevde at gjennomføring av andre tiltak for å redusere ferdsel, er eit tungtvegande argument for å tillate nye fritidsbustader i eit sårbart område som dette. Viss ein på lengre sikt skal nå målet i kvalitetsnorma for villrein om at dei nasjonale villreinområda skal ha god kvalitet, er det er mest sannsynleg naudsynt både å unngå å byggje nye hytter nær viktige leveområde for villreinen, og å regulere ferdsel på eksisterande stiar.

Ei oversikt i den nyleg vedtekne kommuneplanen synar at Midtre Gauldal kommune hadde om lag 330 ledige ferdig regulerte hyttetomter i 2019. I tillegg har kommunen store område avsett for LNF-spreidd fritidsbusetnad med plass til 100-200 nye hytter. Over ein periode på 15-20 år har det i snitt blitt bygd om lag 20 fritidsbustader i året. Kommunen har dermed ei tomtereserve som dekker betydeleg meir enn behovet i åra framover. Det er òg fleire andre område utanfor randsona til Forollhogna villreinområde der det er lagt til rette for fritids­bustader, og som heller bør byggast ut. I den nyleg vedtekne arealdelen til kommuneplanen har kommunen rydda i område innanfor randsonene til Forollhogna villreinområde. Med unntak for dei tre planområda Brudal II, Gammelvollia II og Hundåslåtten som er til handsaming i departementet, har kommunen teke ut nær alle ikkje utbygde hyttetomter i randområda og kompensert dette i andre områder utan konflikt med villreinomsyn. Dette er positivt, og inneber at talet på tilgjengelege tomter for fritidsbustader ikkje er vesentleg redusert.

Sett i samanheng med den store tomtereserven for fritidsbustader som finst i kommunen, vurderer departementet at dei åtte nye tomtene i reguleringsplanen for Hundåslåtten hyttefelt, saman med dei 27 nye tomtene i dei to andre planane departementet har til avgjerd vil ha avgrensa positiv innverknad på lokal verdiskaping gjennom hyttebygging. Samstundes kan moglegheitene for nye fritidsbustader som ligg i desse planane gje store negative verknader for villreinen i Forollhogna. Nødvendigheita av å sjå alle inngrep samla gjennom kommuneplanens arealdel er framheva i den regionale planen for Forollhogna, då ein i enkeltplanar ikkje kan sjå den samla belastninga som økosystemet er eller vil bli utsett for. Ut frå ei vurdering etter naturmangfaldlova § 10 sitt prinsipp om samla belastning finn Kommunal- og distriktsdepartementet at det i denne saka må leggjast stor vekt på omsynet til villrein, og at dei åtte nye tomtene difor bør takast ut av detaljreguleringa for Hundåslåtten hyttefelt.

Statsforvaltaren har òg motsegn til at det for eksisterande fritidsbustader i Hundåslåtten hyttefelt opnast for at uthuset òg kan nyttas som anneks. Denne delen av motsegna vert ikkje tatt til følgje. Samla maksimalt bruksareal for hovudbygg og anneks vil vere 115 m² BYA, fordelt på maks. 90 m² for hovudbygg og 25 m² for anneks/uthus. Dette er mindre enn maksimal storleik på fritidsbustader innanfor både Brudal hyttefelt II og Gammelvollia hyttefelt II. Departementet meiner i denne saka at det må vere innanfor kommunen sitt handlingsrom å avgjere om det opphavelege uthuset òg skal kunne nyttas som anneks så lenge samla BYA er moderat.

Departementet rår likevel kommunen til å vurdere om maksimal storleik på dei eksisterande hyttene innanfor Hundåslåtten hyttefelt bør reduserast ytterlegare til 75 m² BYA. Dette vil vere i samsvar med føresegna som er gitt i kommuneplanens arealdel 2019-2031 for randområda til Forollhogna villreinområde.

Konklusjon
Kommunal- og distriktsdepartementet har etter ei samla vurdering kome til at forslaget om å legge til rette for åtte nye tomter i Hundåslåtten hyttefelt ikkje vert godkjend. Kunnskapen om villreinens sårbarheit knytt til fritidsbustader og ferdsel gjer at det må leggjast avgjerande vekt på omsynet til dei nasjonale villreininteressene i denne saka. Hundåslåtten hyttefelt ligg i direkte nærheit til heilårsbeite og er del av område registrert som vinterbeite. Det har noko avstand til det som er sentrale kalvingsområder og trekkområder for villreinen. Meir utbyg­ging og auka menneskeleg aktivitet i dette området vil kunne føre til vesentlege ulemper for villreinen og svekke sjansane for ein videre god overleving og utvikling for villreinen i Forollhogna villreinområde.

Motsegna til detaljregulering for Hundåsslåtten hyttefelt  er med dette tatt delvis til følgje.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet detaljregulering for Hundåslåtten hyttefelt, vedteke av kommunestyret i Midtre Gauldal kommune 1. desember 2022, med følgjande endring:

• Forslag til nye tomter (T1-T8) vert teke ut av planen.

Midtre Gauldal kommune er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet. Kommunen må gjere dei naudsynte endringane i planen.

Det kan ikkje klagast på departementet sitt vedtak, jf. plan- og bygningslova § 12-13, siste ledd. For kunngjering av vedtaket gjeld plan- og bygningslova § 12-12 andre ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Midtre Gauldal kommune
Miljødirektoratet
Trøndelag fylkeskommune