Namsos kommune - Innsigelse til detaljregulering del av Kjellmyrmoen, Bangsund

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag datert 16. september 2016. Saken er oversendt for behandling etter plan- og bygningsloven § 12-13. Det foreligger innsigelse fra Statens vegvesen, Region midt, begrunnet med deres statlige sektoransvar for trafikksikkerhet på veg og at forslaget bryter med den nasjonale "Nullvisjonen" om et transportsystem som ikke fører til tap av liv eller varig skade.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner Namsos kommunestyres vedtak av 25. august 2016 av detaljregulering for “Del av Kjellmyrmoen" datert 25.04.2016. Det tas inn endring i de tilhørende reguleringsbestemmelser, slik at § 3.1.5 får følgende ordlyd: "Det skal utarbeides en trafikkanalyse og foretas en kost/nytte- vurdering som grunnlag for å fastsette hvilke trafikksikkerhetstiltak som skal være ferdigstilt før nytt forretningsbygg kan tas i bruk."

Innsigelsen fra Statens vegvesen, Region midt tas ikke til følge.

Bakgrunn for saken

Den utløsende årsak til planarbeidet var en varslet nedlegging av dagligvarebutikken i Bangsund. Butikklokalene i Bangsund sentrum tilfredsstilte ikke dagens krav til funksjonalitet og drift. Gjeldende plan for «Kjellmyrmoen» åpner for forretning/kontor. Det ble høsten 2014 gitt dispensasjon fra gjeldende plan for å kunne oppføre ny nærbutikk på den klargjorte tomten nord for bensinstasjonen. Dispensasjonsvedtaket ble påklaget av Statens vegvesen og fylkeskommunen. Klagen ble tatt til følge og dispensasjonsvedtaket opphevet av fylkesmannen. Begrunnelsen for å si nei til butikketablering ved bensinstasjonen var trafikksikkerhet. Tomta ligger på østsiden av fylkesveien. Siden de fleste boligene, skolen og idrettsanleggene ligger på vestsiden av veien, vil en lokalisering ved bensinstasjonen kunne medføre uønsket fotgjengerkryssing. Det ble etterspurt en helhetlig plan for utviklingen av Bangsund og arealene langs fylkesveien. Kommunen ble oppfordret til å utrede alternative tomter for butikk på vestsiden av fylkesveien.

Våren 2015 satte Namsos kommune med støtte fra fylkeskommunen i gang arbeidet med en stedsutviklingsprosess for hele tettstedet. Det var varslet at Bangsund ville bli uten butikk fra nyttår 2016, og butikklokaliseringen ble derfor gitt hovedprioritet i arbeidets første fase. Når butikktomten er avklart, ønsker kommunen å fortsette arbeidet med en stedsutviklingsplan for utviklingen av hele sentrumsområdet i Bangsund. Kommunen ville normalt ha gjennomført stedsutviklingsprosessen først, med føringer for plassering av ny butikk. I dette tilfellet var tidspresset stort og flere viktige premisser for lokalisering av butikken gitt. Kommunen utarbeidet derfor som et forarbeid til reguleringsplanen en alternativstudie, der en undersøkte alle aktuelle butikklokaliseringer sentralt på Bangsund.

Reguleringsplanarbeidet som startet i 2015 har som formål å legge til rette for lokalisering av ny dagligvarebutikk, samt bedre trafikksikkerheten for myke trafikanter ved dagens krysningspunkt over Fv.17. For å utrede alle aktuelle tomter omfattet oppstartsvarselet et område på ca. 260 daa. langs fylkesveien. Det varslede området omfattet dermed det meste av gjeldende plan for Fv.17 gjennom sentrum («RV. 17 Bangsund» fra 1982) hele reguleringsplanen for Kjellmyrmoen fra 1983 (bensinstasjon, kro, motell, mv.), samt hele Gravjordet. Av potensielle tomter på vestsiden av hovedveien ble Gravjordet, som er nord for og nær viktige sentrumsfunksjoner, vurdert som mest aktuelt.

Planbeskrivelsen redegjør for at utredningen av 6 ulike tomtealternativ. Denne alternativ-studien konkluderte med at det ikke pr. dato var mulig å finne tomter på vestsiden som er store nok, har riktig plassering, synlighet fra Fv.17 og/eller akseptable investeringskostnader. Tomta som foreslås i foreliggende reguleringsplanen ligger ved bensinstasjonen, på andre siden av Fv.17 enn boligområder, skole og idrettsanlegg. For denne tomta finnes en utbygger og pr i dag en dagligvarekjede som ønsker å leie.

Bensinstasjonen har etter at butikken ble nedlagt i januar 2016 utvidet sortimentet og overtatt funksjoner som post og medisinutsalg. I kommunens oversendelse opplyses det at omsetningen ved bensinstasjonen har økt kraftig det siste året, og at det er mye «villkryssing» av fotgjengere og syklister over fylkesveien i området ved bensinstasjonen. I dag er det 60-sone i dette området og ingen gangfelt. For å løse både dagens utfordringer knyttet til trafikksikkerhet og nye utfordringer utløst av planlagte butikk, foreslås nedsatt fart, opphøyd gangfelt, optimalt plasserte ferdselsårer og gjerder etter behov.

Det foreslåtte planområdet er 19,4 daa med tillatt BYA på 30%. I planbestemmelsene åpnes det for at området kan benyttes til næringsbebyggelse og/eller forretninger. Som næringsbe-byggelse tillates bensinstasjon/vegserviceanlegg, bevertning, industri, lager. Under formålet forretninger tillates det oppført dagligvarebutikk/nærbutikk med grunnflate på inntil 1000 m² BRA. I tillegg tillates annen forretningsmessig virksomhet som blomsterutsalg, frisør m.m. i tilknytning til nærbutikken. Maksimalt samlet forretningsareal for dagligvare/nærservice er fastsatt til BRA=1500 m². Parkeringsarealer tillates i tillegg. I området tillates også oppført bygninger for forretning for plasskrevende varer/ bilbasert handel; dvs. biler, båter og andre motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer, samt planteskole/ hagesenter.

Kommuneplanens arealdel fra 2011 viderefører gjeldende reguleringsplaner for området. Arealbruken i det aktuelle området er primært styrt av reguleringsplan for "Kjellmyrmoen, Bangsund" fra 1983, men arealbruken nærmest Fv.17 inngår i reguleringsplan for "Rv. 17 Bangsund", sist revidert i 1991. Formålet i sistnevnte er imidlertid identisk med planen fra 1983. Reguleringsplanen fra 1983 disponerer det aktuelle området til formålet «forretninger, kontor mv.». På plankartet er det vist omriss av fire planlagte bygg med påskrift hhv. stasjon, kro, motell og utvidelse (stiplet omriss), samt inntegnet område for parkeringsplasser.

Fv.17 gjennom Bangsund har i dag årsdøgntrafikk på 3000 kjøretøy i sør og 3400 i nord, hvorav 16-17 % tunge kjøretøy. Det er enighet om at for alternativet ved bensinstasjonen bør sikring av krysningspunkt skje i plan heller enn ved planskilt kryssløsning for myke trafikanter. Planskilt kryssing vil gi store og kostnadskrevende konstruksjoner samtidig med en forventet lekkasjefare av myke trafikanter som tar «snarvegen» over fylkesvegen. Fv.17 er hovedferdselsåre mellom Innherred og Midtre og delvis Ytre Namdal. Vegen er en viktig hovedveg for bl.a. kystnæringene, og er i etatenes Grunnlagsdokument for NTP 2018-2029 foreslått omklassifisert tilbake til riksveg. Vegen vil sannsynligvis bli liggende i dagens trase i lang tid framover. Et opphøyd gangfelt vil medføre nedsatt fartsgrense og dermed redusert framkommelighet på vegen, noe transportnæringen anser som lite gunstig for store kjøretøy.

Statens vegvesen Region midt har i brev av 30. mai 2016 reist innsigelse til planen begrunnet i trafikksikkerhet. Deres konklusjon etter gjennomgang av planforslaget er at:

Statens vegvesen gav i forhåndsuttalelsen signal om at vi finner en etablering av ny dagligvarebutikk ved bensinstasjonen svært utfordrende for trafikksikkerheten. Som en følge av at det meste av boliger, skole og idrettsanlegg ligger på vestsida av fylkesveg 17, vil butikk på østsida skape en helt ny trafikksituasjon i Bangsund. Vi slutter oss til planens risiko- og sårbarhetsanalyse som beskriver planens risiko for trafikksikkerhet som både sannsynlig og farlig, men er uenig i vurderingen om at risikoen kan gjøres akseptabel ved etablering av et opphøyd gangfelt. Vår kunnskap tilsier at dette ikke er tilstrekkelig for sikkerheten i lys av den trafikkøkningen etablering på «feil side» av vegen innebærer. Det er videre stor forskjell på å rette på eksisterende utfordringer og å bevisst skape nye. Med bakgrunn i nullvisjonen og vårt statlige sektoransvar for trafikksikkerhet på veg, har Statens vegvesen derfor innsigelse til planen.

Statens vegvesen viser til at det er svært sjelden de fremmer innsigelse mot etableringer med bakgrunn i statlig sektoransvar. Bakgrunnen for trafikksikkerhetsvurderingen i dette konkrete tilfellet, er at butikken vil bli liggende på motsatt side av Fv.17 i forhold til omtrent all bebyggelse og tilhørende aktivitet i Bangsund. Dette innebærer økt kryssing av fylkesvegen av gående og syklende som skal til butikken, og dermed økt risiko for ulykker. At bensinstasjonen ligger der allerede i dag, er etter vegvesenets oppfatning ikke et argument for bygging av butikk på samme tomt.

Nord-Trøndelag fylkeskommune peker i sin høringsuttalelse av 30. juni 2016 på at de savner en helhetlig og langsiktig tilnærming til saken, og at stedsutviklingsprosessen, hvortil kommunen er bevilget midler, ideelt sett burde ha kommet først. Videre er de klar på at andre vurderte alternativer (alternativ 3A og 3B, Gravjordet) etter deres faglige vurdering fremstår som de beste alternativene for butikketablering, da disse ligger langs den mest aktuelle utviklingsretningen for Bangsund. Fordi dette er en krevende sak hvor det er ulike interesser som må avveies, ble saken lagt frem for Fylkesrådet: Deres vurdering var følgende:

«Fylkesrådet har tidligere signalisert at alternativ 3A er den klart beste lokalisering for en ny butikk på Bangsund, men at bygging av butikk kan aksepteres på tomtealternativ 1B, øst for fylkesveg 17. Dette under forutsetning av at Statens vegvesen ut fra faglige vurderinger fastlegger omfanget av nødvendige tiltak, og at tiltakshaver/kommunen dekker kostnadene ved nødvendige tiltak. Fylkesrådet fastholder denne vurderingen.»

Mekling i saken ble avholdt 23. august 2016 med representanter fra Namsos kommune, Statens vegvesen, Region midt, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag. Det ble ikke oppnådd enighet om en omforent løsning eller grunnlag for videre planprosess lokalt.

Namsos kommunestyre behandlet planen 25. august 2016 og vedtok da enstemmig følgende:

«Namsos kommunestyre vedtar i medhold av Plan- og bygningsloven § 12-12, reguleringsplan for “Del av Kjellmyrmoen" datert 25.04.16 med regulerings-bestemmelser av samme dato.
Namsos kommunestyre tar ikke innsigelsen fra Statens vegvesen til følge.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har i sitt oversendelsesbrev av 16. september 2016 funnet det vanskelig å komme med en entydig tilråding i saken. På den ene siden må hensynet til lokaldemokrati og utviklingsmuligheter for lokalsamfunnet på Bangsund vektlegges, og på den andre siden må trafikksikkerhet alltid veie tungt. Under forutsetning av at planforslagets alternativ til lokalisering er eneste realistiske mulighet for etablering av dagligvarebutikk på Bangsund, finner fylkesmannen å kunne tilrå at planvedtaket stadfestes av departementet. Tilrådningen forutsetter likevel at Statens vegvesen involveres og utarbeider tiltak som vil gi best mulig trafikksikkerhet i planområdet, at disse tiltakene innarbeides i planen og gjennomføres av kommunen.

Fylkesmannen har i sitt oversendelsesbrev også vurdert planen ut fra prinsippene i naturmangfoldlovens §§ 8-12 og konkludert med at kunnskapsgrunnlaget er godt i eksisterende og tilgjengelige kilder for naturmangfold i området.

Befaring og møte i saken ble avholdt 9. desember 2016. Tilstede var representanter for Namsos kommune, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet, Statens vegvesen Region midt og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det var stort lokalt oppmøte fra lokalsamfunnet på Bangsund.

Samferdselsdepartementet (SD) anbefaler i sitt brev av 6. mars 2017 at innsigelsen fra Statens vegvesen Region midt ikke tas til følge. Innsigelsen har vært nøye vurdert fra departementets side, og de ser at det er en rekke ulemper knyttet til en etablering av dagligvarebutikk på østsiden av fylkesvegen. Derfor støtter departementet Vegdirektoratets sekundære anbefaling om at det tas inn rekkefølgebestemmelser i reguleringsplanen som sikrer at det gjennomføres fartsdempende tiltak som reduserer risikoen i tilstrekkelig grad før en ny butikk åpnes.

Samferdselsdepartementet peker i sine vurderinger på at det ikke foreligger en trafikkanalyse som sier noe mer om hvor mange flere gående eller syklende som vil krysse vegen som en følge av butikketablering ved bensinstasjonen. Departementet støtter vegvesenets uttalelse om at lange og oversiktlige strekninger kan oppmuntre til høyere fart. Siden gående/syklende også krysser vegen flere steder på grunn av vegstrekningens utforming, støtter departementet også vegvesenets vurdering om at kun én fotgjengerovergang ikke er tilstrekkelig for å sikre alle som vil krysse vegen. Departementet forutsetter at Statens vegvesen i samråd med kommunen bør kunne finne akseptable tiltak som har en tilfredsstillende risikoreduserende effekt. Det er ikke gjort en kost/nytte- vurdering av tiltak som eventuelt må på plass, da det p.t. ikke foreligger enighet mellom kommunen og vegvesenet om hvilke konkrete tiltak det kan være aktuelt å gjennomføre. Departementet forutsetter at vegvesenet og kommunen må se nærmere på dette.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til vurderingene som er mottatt fra fylkesmannen og Samferdselsdepartementet. Det er flere viktige hensyn og interesser som må veies opp mot hverandre. Hensynet til lokaldemokratiet og målet om å legge til rette for mer lokal tilpassing av arealpolitikken tillegges stor vekt.

Departementet legger også stor vekt på trafikksikkerhet og "Nullvisjonen". Departementet viser til at barnehagen og bensinstasjonen allerede er lokalisert på østsiden av Fv.17. Videre åpner gjeldende plan for ytterligere bygging angitt som kro og motell ved bensinstasjonen. Departementet mener trafikksikkerhetsvurderingene må gjøres med utgangspunkt i at det allerede er åpnet for en framtidig utbygging på østsiden av fylkesvegen.

Det er bred enighet om at et tettsted som Bangsund med et innbyggertall på noe i underkant av 1000 og forventet vekst, bør ha sin egen dagligvarehandel. Bangsund ligger ca. 12 km fra kommunesenteret Namsos som har nærmeste større dagligvarebutikk, og har et begrenset kollektivtilbud. Samtidig har det vist seg vanskelig å finne noen som ønsker å videreføre dagligvarehandel i den tidligere butikkens lokaler.

Departementet viser til at det gjennom planprosessen er blitt vurdert flere ulike lokasjoner langs Fv.17 for etablering av dagligvarebutikk. Kommunens valg er begrunnet blant annet med at dette arealet er mest tilrettelagt og raskest kan gjennomføres.

Departementet viser til at det foreliggende forslaget til planbestemmelser inneholder rekkefølgekrav som sikrer at opparbeidelse av gang- og sykkelveger, ny fotgjengerovergang, kjøreareal og avkjørsler som er viktige for trafikksikkerheten, er ferdigstilt før nytt forretningsbygg kan tas i bruk. Kommunal- og moderniseringsdepartementet slutter seg til Samferdselsdepartementets vurderinger om at det må utarbeides en trafikkanalyse med kost-/ nyttevurdering som underlag for å fastsette hvilke konkrete tiltak det kan være aktuelt å gjennomføre.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner etter dette reguleringsplanen med en endring i rekkefølgekravet i reguleringsbestemmelsene.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Namsos kommunestyres vedtak 25. august 2016 av reguleringsplan (detaljregulering) for del av Kjellmyrmoen, datert 25. april 2016. Det tas inn endring i de tilhørende reguleringsbestemmelser, slik at § 3.1.5 får følgende ordlyd: Det skal utarbeides en trafikkanalyse og foretas en kost/nytte- vurdering som grunnlag for å fastsette hvilke trafikksikkerhetstiltak som skal være ferdigstilt før nytt forretningsbygg kan tas i bruk.

Det forutsettes at Namsos kommune gjør vedtatte endring i reguleringsbestemmelsene.

Namsos kommune er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Namsos kommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Samferdselsdepartementet
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Region midt Statens vegvesen