Nærøysund kommune - innsigelse til reguleringsplan for Skillingstad

Bakgrunn

Saken er sendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet i brev datert 8. mai 2019 fra Fylkesmannen i Trøndelag. Departementet skal ta stilling til om innsigelsen fra fylkesmannen skal tas til følge, jamfør plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd. Saken gjelder en detaljregulering vedtatt av Nærøy kommune, som fra 1. januar 2020 inngår i Nærøysund kommune.

Hensikten med detaljregulering for Skillingstad er å legge til rette for etablering av campingplass, fire større utleiehytter, mindre campinghytter og en tursti langs strandsonen. Planarbeidet ble igangsatt i 2016. Planområdet er del av en landbrukseiendom på 729 dekar, hvorav 68 dekar er oppdyrka. På eiendommen drives virksomhetene Nærøydykk AS og Folkestad overnatting. Planforslaget vil legge til rette for utvikling av virksomheten, og tiltakshaver legger vekt på at markedet etterspør overnatting med sjøutsikt.

Kommunens utvalg for drifts- og utviklingssaker behandlet 10. desember 2015 søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og plan- og bygningsloven § 1-8, for fradeling av en ca. ett dekar stor boligtomt på samme eiendom. Boligtomten var ønsket plassert innenfor et område som i reguleringsplanen er foreslått til område for utleiehytter BUH1, og merket tomt 1. Søknaden ble avslått av kommunen, og en tilsvarende søknad ble avslått i 2013. Under befaringen framkom det at den aktuelle tomten allerede er opparbeidet.

I kommuneplanens arealdel, vedtatt 3. mai 2018, er området avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR).

Fylkesmannen i Trøndelag fremmet 26. mars 2018 innsigelse til reguleringsplanen ut fra hensynet til landbruk, strandsone og naturmangfold. Fylkesmannen som landbruksmyndighet fremmet innsigelse til 1) at det ikke er sikret at område for camping BC1 tilbakeføres til jordbruk ved opphør av virksomheten, 2) at tunet omdisponeres til utbyggingsformål slik at eiendommen blir uten driftssenter, og 3) til adkomstveg SV5 inntil traseen justeres slik at den ikke berører dyrka mark. Innsigelsene er begrunnet ut fra nasjonal jordvernstrategi og jordlova. Innsigelsene begrunnet i landbrukshensyn er i hovedsak løst.

Fylkesmannen som klima- og miljømyndighet fremmet innsigelse til område for utleiehytter BUH1. Innsigelsen er begrunnet ut fra byggeforbudet i strandsonen og statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Selv om området ligger i den minst strenge kategorien i retningslinjene (sone 3), skal utbygging ikke skje i urørte områder med spesielle friluftsinteresser, natur- og landskapskvaliteter eller kulturminneinteresser. Fylkesmannen mener det er sannsynlig at det finnes verdifullt naturmangfold i området. Dette er knyttet til forekomsten av bløt-/mudderbunnsområder i Vågsvågen, som sammen med brakkvannspollen Lonet trolig utgjør et svært viktig økosystem for ande- og vadefugler.

Ved oppstart av planarbeidet ba fylkesmannen om at det ble gjennomført kartlegging av naturmangfoldet i området. Dette ble ikke gjennomført. Fylkesmannen viser til at kunnskapsgrunnlaget ikke er tilfredsstillende, jamfør naturmangfoldloven § 8. Fylkesmannen mener derfor føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 må legges til grunn, siden det er grunn til å tro at viktig naturmangfold kan bli berørt.

Nærøy kommune vedtok reguleringsplanen i kommunestyremøte 18. desember 2018. Nærøy kommune har lagt vekt på at dette er en viktig sak knyttet til næringsutvikling i kommunen. Tiltaket vil bidra til å tilrettelegge for nye arbeidsplasser, og å videreutvikle en viktig bedrift som har drevet med dykkevirksomhet i over 20 år. Kommunen har mener det er avgjørende for intensjonen med planen å beholde BUH1 som vist i reguleringsplanen. Kommunen mener omfanget av BUH1 er beskjedent, og viser til at næringsvirksomhet skal vektlegges i vurderingen etter strandsoneretningslinjene.

Mekling ble gjennomført 15. februar 2019. Resultatet ble at kommunen imøtekommer innsigelsene til BC1, slik at området tilbakeføres til jordbruksformål ved opphør av turistvirksomheten, og til område BAA1 (tunet), som endres til landbruksformål. Det ble ikke enighet mellom kommunen og fylkesmannen som klima- og miljømyndighet om innsigelsen til område for utleiehytter BUH1. Det ble konkludert med at løsning på innsigelsen til adkomstveg SV5 må ses i sammenheng med BUH1.

Fylkesmannen i Trøndelag tilrår i sin oversendelse av saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet at innsigelsen tas til følge. Fylkesmannen mener hensynet til strandsone og naturmangfold må vektlegges foran behovet for næringsutvikling.

Møte og befaring ble gjennomført 29. august 2019. Til stede var representanter fra Nærøy kommune, Fylkesmannen i Trøndelag, Trøndelag fylkeskommune, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, samt tiltakshaver.

Klima- og miljødepartementet tilrår i brev 28. oktober 2019 at innsigelsen tas til følge. Departementet vurderer at utleiehyttene i område BUH1, med 15 meters byggegrense mot sjøen, kommer i konflikt med de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen og byggeforbudet i plan- og bygningsloven § 1-8. Departementet mener at de fire hyttene kan aksepteres dersom de trekkes lenger vekk fra sjøen, med en byggegrense mot sjøen på minst 80 meter slik fylkesmannen har foreslått. Dette vil redusere de negative konsekvensene for mudderbanken, naturmangfoldet og landskapet.

Klima- og miljødepartementets tilrådning er begrunnet med at planen innebærer risiko for forstyrrelser av fuglelivet. Departementet viser til at fylkesmannen har trukket fram at området med stor sannsynlighet er et viktig økosystem for både stedegne fugler, fugler på trekk og fugler som overvintrer. Videre kan områdene nærmest sjøen omfatte naturtypen strandeng, som er definert som trua i rødlista for naturtyper. Klima- og miljødepartementet mener det manglende kunnskapsgrunnlaget tilsier at føre-var-prinsippet i naturmangfold­loven § 9 må legges til grunn. Når det gjelder friluftsliv, mener departementet at planen ikke vil redusere allmennhetens muligheter i området.

Landbruks- og matdepartementet tilrår i brev 13. september 2019 at den gjenstående innsigelsen som gjelder dyrka mark ikke tas til følge, da adkomstvegen SV5 etter deres vurdering ikke berører nasjonale eller viktige regionale jordverninteresser. Departementet viser til at vegtraseen vil legge beslag på mindre enn ett dekar dyrka mark i ytterkant av et jorde. Nærøy kommune har uttalt at det er mulig å justere vegtraseen slik at en unngår beslag av dyrka mark, og Landbruks- og matdepartementet anbefaler at dette følges opp.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal ta stilling til om Nærøy kommunes vedtak av detaljregulering for Skillingstad i så stor grad er i konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser at vedtaket må endres. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd, jamfør plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd.

Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen tydeliggjør nasjonal arealpolitikk i 100-metersbeltet langs sjøen. Retningslinjene er differensiert geografisk, slik at vernet er strengest der presset på arealene er størst. Nærøysund kommune ligger i sone 3, definert som områder med mindre press på arealene. I alle sonene er det forutsatt at arealbruken i strandsonen skal vurderes i kommuneplanens arealdel. I sone 3 skal det være enklere å gi tillatelse til tiltak i 100-metersbeltet lang sjøen, men utbygging i urørte områder med spesielle friluftsinteresser, natur- og landskapskvaliteter eller kulturminneinteresser skal likevel unngås. Før det gis tillatelse, bør alternative plasseringer vurderes, herunder om tiltaket kan trekkes bort fra sjøen. Der det tillates utbygging, bør hensynet til andre interesser ivaretas best mulig. Behovet for næringsutvikling og arbeidsplasser, for eksempel satsing på reiseliv og turisme, skal tillegges vekt i vurderingen av tiltak i 100-metersbeltet.

I denne saken er snakk om videreutvikling av en reiselivsbedrift som driver sjørelatert virksomhet. Departementet har derfor forståelse for ønsket om å tilby attraktive overnattingsplasser nær sjøen. De foreslåtte utleiehyttene i område BUH1 ligger imidlertid svært nær sjøen, med arealformålsgrense 8–25 meter fra strandlinja. Det har vært vurdert å flytte BUH1 østover, bak området for campingplass, noe som også ble drøftet i meklingen. Kommunen uttrykte da at dette ikke er et aktuelt alternativ, og pekte på at den foreslåtte byggegrensen på 80 meter ville berøre dyrka mark. Slik Kommunal- og moderniseringsdepartementet ser det, vil det ikke være mulig å flytte alle de fire tomtene innenfor planområdet uten at de kommer i berøring med dyrka mark. For å imøtekomme fylkesmannens innsigelse, foreslo Nærøy kommune i meklingen at BUH1 reduseres ved at to av tomtene ut av planen. Dette ble imidlertid ikke akseptert av fylkesmannen, siden de to andre tomtene fortsatt vil ligge svært nær sjøen.

De foreslåtte utleiehyttene vil komme tett innpå mudderbunns­områdene i Vågsvågen, og aktivitet rundt hyttene vil kunne påvirke fuglelivet i strandsonen negativt. Etter Kommunal- og moderniserings­departementets vurdering, er det imidlertid ikke sannsynliggjort at det i området forekommer fuglearter som er så sårbare for forstyrrelser at utbyggingen vil medføre vesentlige negative virkninger. Departementet viser til at det hverken i Naturbase eller Artskart er registrert slike arter. For fuglelivet vil det likevel være en fordel om hyttene trekkes lenger unna sjøen. Det er videre påpekt at det nærmest sjøen kan være forekomster av den rødlistede naturtypen strandeng. Deler av disse arealene kan bli nedbygd eller ødelagt ved en utbygging som flere steder ligger svært nær strandlinja.

Det er presisert i strandsoneretningslinjene at utbygging i områder med spesiell verdi for blant annet naturmangfold ikke bør tillates, og det skal uansett vurderes om tiltaket kan trekkes bort fra sjøen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at potensialet for forstyrrelser på fugleliv og konflikt med mulige forekomster av strandeng vil reduseres dersom de foreslåtte utleiehyttene trekkes noe lenger unna sjøen. Departementet mener det vil være tilstrekkelig å trekke turvegen minst 20 meter unna sjøen for å unngå at eventuelle forekomster av strandeng berøres. Området for utleiehytter flyttes tilsvarende lenger unna sjøen, og ny byggegrense må ikke være nærmere enn 25 meter fra strandlinja. Med denne løsningen vil alle de fire tomtene fortsatt kunne bebygges. Departementet mener dette vil være tilstrekkelig for å unngå mulige forekomster av strandeng, og at det til en viss grad vil kunne redusere risikoen for forstyrrelser av fuglelivet. Departementet vurderer at en slik justering vil være i samsvar med føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 om å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Ved å trekke tomtegrensa lenger tilbake fra sjøen, vil vedtaket også være i tråd med prinsippet i naturmangfoldloven § 12 om en lokalisering som gir de beste samfunnsmessige resultatene.

Nærøy kommune har ikke fattet nytt planvedtak etter meklingen. Det innebærer at innsigelsene som gjelder landbruksinteressene formelt sett ikke er løst, selv om Nærøy kommune og fylkesmannen kom til enighet i meklingen. I vedtaket legger Kommunal- og moderniseringsdepartementet meklingsresultatet til grunn og vedtar planen med de endringer som fremgår av meklingsprotokollen datert 21. mars 2019.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd, godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Nærøy kommunestyre sitt vedtak 18. desember 2018 av reguleringsplan for Skillingstad, med følgende endringer:

• Område for camping BC1 endres til kombinert formål landbruk og camping og får følgende bestemmelse som tillegg i punkt 3.7: «Området skal tilbakeføres til jordbruksformål ved opphør av turistvirksomheten».
• Arealformål BAA1 endres til arealformål landbruk (LL).
• Turveg GT flyttes slik at den ikke på noe punkt er nærmere sjøen enn 20 meter. Arealformålsgrensa i område for utleiehytter BUH1 flyttes tilsvarende, og får ny byggegrense mot sjø som er minst 25 meter fra strandlinja.

Nærøysund kommune bes om å endre plankartet og bestemmelsene i tråd med departementets vedtak. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12.

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljødirektoratet
Nærøysund kommune
Trøndelag fylkeskommune