Narvik kommune - innsigelse til kommunedelplan for kystsonen 2013 - 2022

Departementet viser til brev fra Fylkesmannen i Nordland av 7. juli 2014. Kommunedel­planen for kystsonen i Narvik kommune er sendt til departementet for avgjørelse fordi det foreligger en uløst innsigelse fra Nordland fylkeskommune. Innsigelsen er knyttet til at arealformålet akvakultur er utelatt fra kommuneplanens sjøareal.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viderefører flerbruksområde for fiske, ferdsel, friluftsliv og akvakultur (FFFA) ved Gammelveggen. Denne lokaliteten ble tatt i bruk til oppdrett i 2011, basert på kystsoneplanen fra 2004. Området tillates brukt til akvakultur, begrenset til ett anlegg. Departementet har vektlagt at det ikke er påvist ulemper av vesentlig nasjonal betydning i forhold til fiske, naturmang­fold, friluftsliv og forurensning. Hensyn til rammebetingelsene for eksisterende næringsvirksomhet har derfor veid tyngst.

Departementet godkjenner Ytre-Rombaken som framtidig område for fiske, ferdsel, friluftsliv og natur (FFFN-område) i samsvar med Narvik kommunes vedtak. Området har ingen etablert oppdrettsvirksomhet, og kommunens ønske om å bevare denne delen av fjorden uten oppdrett av hensyn til naturmangfold og fiske har veid tyngst.

Innsigelsen fra Nordland fylkeskommune er med dette tatt delvis til følge.

Bakgrunn
Saken gjelder innsigelse fra Nordland fylkeskommune til kommunedelplanen for kystsonen i Narvik kommune for perioden 2013 – 2022.  Arbeidet med revisjon av kommunedelplanen startet i 2009. Planarbeidet ble utløst av en konkret søknad om etablering av et oppdretts­anlegg ved Gammelveggen. Det framgår av planprogrammet at hensikten med revisjon av kommunedelplanen er å oppdatere, systematisere og samordne eksisterende informasjon. Interessemotsetninger i forhold til bruken av sjøarealene skal avklares, og det skal blant annet vurderes om arealer som åpner for akvakultur skal opprettholdes eller reduseres. Da vedtak om utleggelse til offentlig ettersyn ble behandlet av komité for plan og næring den 11. april 2013, ble det besluttet at all akvakultur skulle tas ut av planen. Bakgrunnen for dette var at kommunen ønsket å hindre etableringer av nye områder for akvakultur av hensyn til natur, fiske og friluftsliv.

Den tidligere kommunedelplanen for kystsonen fra 2004 hadde som overordnet mål å gi forutsigbarhet og langsiktighet i arealbruken. Havbruk skulle være en naturlig del av den sjøbaserte næringen i kommunen. I planen var det fire avgrensede flerbruksområder for fiske, ferdsel, friluftsliv og akvakultur (FFFA) med følgende bestemmelser: ”Flerbruksområder der kommunen er åpen for at det etableres akvakulturanlegg, men der kommunen ikke tar stilling til lokaliseringen i denne planen. Eventuelle lokaliseringer avklares i konsesjonsbehandlingen etter oppdrettsloven. Kommunen bør utarbeide egne retningslinjer som gjelder omfang, lokalisering og utforming av akvakulturanlegg.”

For å hindre etableringer av nye oppdrettsanlegg, vedtok Narvik kommune et bygge- og deleforbud for sine sjøarealer 4. november 2011.

Behandling etter lov om akvakultur og forurensningsloven
Oppdrettsselskapet Mainstream Norway AS (nå Cermaq Norway AS) søkte i 2008 om å etablere seg ved Gammelveggen. Området var avsatt til fiske, ferdsel, friluftsliv og akvakultur (FFFA) i kommuneplanen av 2004. Verken Mattilsynet eller fylkesmannens miljøvern­avdeling framhevet konflikter av betydning ved denne behandlingen. Kommunen uttalte seg positivt til søknaden i 2009, men etter at det oppstod betydelige lokale protester, uttalte kommunen seg negativt i 2010. Fylkesmannen ga den 8. desember 2009 utslippstillatelse etter forurensningsloven til anlegget med et produksjonsvolum på maksimalt 3120 tonn biomasse. Dette vedtaket ble påklaget. Klagen ble behandlet av KLIF (nå Miljødirektoratet) som traff vedtak om midlertidig utslippstillatelse fram til 1. september 2014. Dette vedtaket er brakt inn for domstolene, men dette får ikke betydning for behandlingen av plansaken.

Nordland fylkeskommune ga den 29. september 2014 endelig tillatelse til anlegget etter akvakulturloven, med forbehold om at det blir gitt endelig utslippstillatelse etter forurensnings­loven. Det er også tatt forbehold om utfall av behandling av klager til vedtaket etter akvakulturloven.

Nordland fylkeskommune fremmet i brev av 2. juli 2013 innsigelse til kommunedelplanen fordi Narvik kommune i planforslaget fjernet alle arealer som åpnet for etablering av akvakultur. Fylkeskommunen viser til fylkesplanens arealpolitiske retningslinjer om å sikre forutsigbarhet for næringslivet og sikre akvakulturnæringen tilstrekkelige og tilfredsstillende areal. Det er også vist til de Nasjonale forventningene til kommunal og regional planlegging, hvor det står at planlegging skal legge til rette for å opprettholde og videreutvikle fiskeri- og havbruksnæring innenfor en miljømessig bærekraftig ramme. Fylkeskommunen opplyste at innsigelsen ville falle bort hvis arealene ved Gammelveggen og Ytre-Rombaken ble avsatt til formål som tillater akvakultur.

Narvik bystyre vedtok 26. september 2013 ikke å ta innsigelsen til kommunedelplanen til følge. Bystyret viste til at planforslaget ikke er i strid med nasjonale føringer og regionale bestemmelser av vesentlig betydning.

Meklingsmøte hos fylkesmannen ble gjennomført 21. januar 2014. Narvik kommune viste til at det var et stort flertall i bystyret for å ta ut alle områder som viser akvakultur i kommunedelplanen. Fylkeskommunen var villig til å diskutere arealene ved Ytre-Rombaken hvis Gammelveggen ble tatt inn, men meklingen førte ikke fram.

Fylkesmannen framhever i sin oversendelse den 7. juli 2014 at saken er spesiell ved at fylkeskommunen ønsker at kommunen skal legge ut to konkrete arealer til akvakultur, hvor det ene området er i drift. De hensyn som taler for å utelukke akvakultur er i stor grad av lokal­politisk karakter. Saken reiser dermed det prinsipielle spørsmålet om Narvik kommune ut fra lokalpolitiske vurderinger kan unnlate å legge til rette for akvakultur innenfor sitt areal, i strid med overordnede styringssignaler. I denne vurderingen antas det å være et skille mellom de arealene som allerede er i drift og områder som ikke er tatt i bruk. Fylkesmannen mener at departementet som overordnet planmyndighet er nærmest til å avgjøre dette, og gir derfor ingen tilrådning i saken.

Ofoten villfisk har i brev av 24. juli 2014 påpekt at fjorden har store verdier knyttet til naturmangfold og fiske, og at saksbehandlingen har vært mangelfull i forhold til naturmang­foldlovens krav. De viser til at anadrome fiskeslag, herunder den rødlistede sjørøya, har sine vandringsveier gjennom det aktuelle området. Det er også bestander av uer og pigghå, gyteområder for torsk samt et rekefelt med aktivt fiske i nærheten. Disse forhold må vektlegges i saken.

Befaring og møte ble holdt den 7. oktober 2014 med representanter for kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Cermaq Norway AS, Naturvernforbundet i Nordland, Fiskarlaget, Ofoten villfisk, Fiskeridirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet til stede.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) uttalte seg i saken i brev av 20. november 2014. NFD viser til at det er lite som tyder på at området er belastet med lus eller rømt fisk fra anlegget, og lokalitetene det er snakk om har strømforhold som gjør dem godt egnet også med tanke på forurensningsproblematikk.

Reketrålfeltet som er omtalt i saken, befinner seg i nærheten av og er delvis overlappende med eksisterende lokalitet på Gammelveggen og planlagt ny lokalitet i Ytre-Rombaken. Representanten for reketrålnæringen var bekymret for eventuell bruk av kitinhemmere i forbindelse med avlusningstiltak. Ut fra det som ble beskrevet både fra rekenæringens representant og konsesjonshaver på oppdrettsanlegget, kan NFD imidlertid ikke se at det er særlige forhold som gjør akvakultur spesielt problematisk i dette området sammenliknet med andre lokaliteter langs kysten. Opplysningene som har kommet frem, vekker ikke noen bekymringer for rekreasjon, fiskerier eller andre næringer av en slik karakter at det bør frarådes oppdrett. NFD er generelt av den oppfatning at det er uheldig å pålegge kommunene å legge til rette for en bestemt type virksomhet. Erfaringer viser at tilrettelegging for næringsvirksomhet må skje gjennom gode insentivordninger og ha forankring i lokaldemokratiet for å kunne bli vellykket. Innsigelsen dreier seg imidlertid om en lokalitet som ble tatt i bruk i 2011, basert på kystsone­planen fra 2004. NFD tilrår derfor at innsigelsen fra Nordland fylkeskommune ikke tas til følge, med unntak av området Gammelveggen.

Klima- og miljødepartementet (KLD) har i brev av 14. januar 2015 uttalt at forslag til kommunedelplan ikke vil medføre forringelse av viktige miljøverdier. KLD tilrår at innsigelsen fra Nordland fylkeskommune ikke tas til følge. KLD har i brev av 9. mars 2015 kommet med en oppdatert vurdering av saken etter naturmangfoldloven. Vurderingen framgår av Miljødirektoratets brev av 3. mars 2015. Konklusjonen i brevet er at akvakultur med oppdrett av laks i fjorden med høy sannsynlighet vil påføre økt skade knyttet til lakselus og rømming på bestandene av anadrom fisk i området. Det opplyses at ei elv i nærheten har bestander av laks og sjøørret som er regionalt viktige, og som gir grunnlag for rekreasjon ved fiske i elv og fjord. De aktuelle områdene har også viktige naturtyper og gyte- og oppvekstområder for arter som torsk, uer og reker. Graden av påvirkning på disse av akvakultur er usikker, men risikoen for negativ påvirkning er av en slik karakter at det er grunnlag for å anvende føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger
Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal avgjøre om innsigelsen fra fylkes­kommunen knyttet til utelatelse av arealformål som inneholder akvakultur skal tas til følge. Denne saken behandles etter plan- og bygningsloven av 2008. Etter § 11-16 andre ledd avgjør departementet om innsigelsen skal tas til følge og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

For å sikre en bærekraftig havbruksnæring er det i flere rapporter pekt på behovet for en mer robust arealstruktur, der arealer for akvakultur skal sees på tvers av kommune- og fylkes­grenser. Ofotfjorden er av oppdrettsnæringen vurdert som godt egnet for oppdrett blant annet på grunn av strømforhold og temperatur. Det er også god avstand til tilstøtende oppdretts­områder, noe som er gunstig ut fra hensyn til smittevern. Det foreligger ingen interkommunal plan for sjøområdene, men oppdrettsselskapene Ballangen Sjøfarm AS og Cermaq Norway AS har til sammen seks lokaliteter i Narvik, Evenes og Ballangen kommune som drives på tvers av kommunegrensene. Denne strukturen sikrer mulighet for lengre perioder med brakklegging som bidrar til bedre fiskehelse og reduserer belastningen på det omkring­liggende miljø. Oppdrettsselskapene ønsker seg i utgangspunktet to lokaliteter i Narvik kommune for å sikre en god arealstruktur. Fylkeskommunen, som er regional myndighet med innsigelsesrett innen akvakultur, har støttet næringen i dette synet.

Det nasjonale målet om å legge til rette for akvakulturnæringen må imidlertid avveies mot andre nasjonale og regionale mål og lokale hensyn. Helhetlig planlegging av sjøarealene innebærer at kommunen avsetter arealer for akvakultur i kommuneplanen etter en avveining av ulike interesser.

Det er betydelige naturverdier i fjorden knyttet til sjøørret, villaks (anadrom villfisk) og gyteområder for torsk og uer. Det framgår av Miljødirektoratets vurdering etter naturmangfoldlovens kapittel 2 at det er høy sannsynlighet for at akvakultur med oppdrett av laks vil påføre økt skade på bestandene av anadrom villfisk i området. Påvirkning fra anlegget på annen villfisk er også sannsynlig. Det er særlig mulig påvirkning i forhold til gyteområder for torsk og uer som framheves som en utfordring i Miljødirektoratets uttalelse, men forskningen på dette har ikke kommet langt. Konklusjonen til Miljødirektoratet er at føre-var prinsippet i naturmangfoldloven bør anvendes i beslutningen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anbefaler at eventuelle nye områder for akvakultur bør ses i et regionalt perspektiv, for eksempel gjennom en regional plan eller interkommunal plan, der også hensynet til villfisken inngår i beslutningen. 

Nærmere om arealene ved Gammelveggen
Departementet vurderer det generelt som uheldig å pålegge kommunene å legge ut arealer til et bestemt formål, men samtidig må det være en viss forutsigbarhet for aktører som skal drive næringsutvikling. Søknaden om godkjenning av oppdrettslokaliteten ved Gammelveggen ble basert på en gjeldende kommuneplan der oppdrett kunne etableres etter en konkret søknad. Departementet har vektlagt behovet for forutsigbarhet ved vurdering av dette området. Det er også vektlagt at regjeringen har som mål å legge til rette for vekst i sjømatnæringen.

Det er ikke er påvist konkrete forhold som gjør oppdrett ved lokaliteten ved Gammelveggen spesielt problematisk i forhold til nasjonale interesser knyttet til naturmangfold. Virkningene i forhold til naturmangfold er først og fremst knyttet til konsekvensene av lakselus og rømning. Ved å godkjenne det ene området, vil omfang av oppdrett holde seg på et lavere nivå, og risikoen bli mindre.

Ut fra en samlet vurdering viderefører departementet arealbruken i kommuneplanen fra 2004 for området ved Gammelveggen som flerbruksområde for fiske, ferdsel, friluftsliv og akvakultur (FFFA-område). Området tillates brukt til akvakultur, begrenset til ett anlegg.

Nærmere om arealene ved Ytre–Rombaken
Området har ingen etablert oppdrettsvirksomhet, og departementet har vektlagt kommunens ønske om å bevare denne delen av fjorden uten oppdrett av hensyn til naturmangfold, fiske og friluftsliv. Området godkjennes som et framtidig flerbruksområde for fiske, ferdsel, friluftsliv og naturområde (FFFN-område) i samsvar med kommunens vedtak.

Innsigelsen fra Nordland fylkeskommune er med dette tatt delvis til følge.

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommunedelplan for kystsonen for Narvik kommune 2013- 2022 i samsvar med vedtak i Narvik bystyre av 26. september 2013, med følgende endring: Området Gammelveggen (område FFFN 1 i forslag til plankart), skal videreføres som flerbruksområde for fiske, ferdsel, friluftsliv og akvakultur (FFFA) i samsvar med kommuneplanen av 2004. Området tillates brukt til akvakultur, begrenset til ett anlegg.

Narvik kommune er orientert om vedtaket ved kopi av dette brevet.

Departementet forutsetter at kommunen retter opp kommuneplankart og bestemmelser i tråd med vedtaket. For kunngjøring av den endelige arealdelen til kommuneplanen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15.
 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi til:
Narvik kommune
Nærings- og fiskeridepartementet
Klima- og miljødepartementet
Fiskeridirektoratet
Miljødirektoratet
Nordland fylkeskommune
Cermaq Norway AS
Ofoten villfisk
Naturvernforbundet i Narvik