Nordisk avtale om informasjonsutveksling i inndrivingssaker

Innledning

Økt bevegelsesfrihet for arbeidskraft, kapital, varer og tjenester over landegrensene er ikke bare en realitet men også et uttalt mål for arbeidet innenfor EU og EØS. I Norden har bevegelsesfriheten for arbeidskraft helt siden 60-tallet ført til en betydelig inn- og utvandring av arbeidskraft. Etter at man fjernet valutareguleringen og reguleringen av finansmarkedene i de nordiske landene, har også bevegelsen av kapital over landegrensene økt markant i Norden, på samme måte som i Europa og verden for øvrig.

Utviklingen i retning av større bevegelse av arbeidskraft og kapital fører naturlig med seg et behov for større samarbeid mellom myndighetene i de berørte landene. Dette gjelder bl.a. på inndrivingsområdet. I et slikt marked oppstår det for eksempel ikke sjelden situasjoner der private eller offentlige kreditorer har uoppgjorte krav mot skyldnere som er hjemmehørende i et annet land, eller der skyldnerens beslagbare aktiva befinner seg i et annet land. For at skyldnere ikke enkelt skal kunne unndra seg sine forpliktelser, er det derfor nødvendig å ha ordninger som gjør det mulig å inndrive krav på tvers av landegrensene.

Mellom de nordiske landene er det etablert samarbeid mellom inndrivingsmyndighetene på flere områder. I medhold av den nordiske bistandsavtalen 7. desember 1989 har de nordiske landene forpliktet seg til å yte hverandre bistand til innfordring av skatter mv. og til sikring av slike krav. I den nordiske bistandsavtalen artikkel 2 defineres hva som etter avtalen skal anses som skatt i de enkelte landene. For Norges del er dette inntektsskatt, formuesskatt, skatter i henhold til petroleumsskatteloven, skatt på honorar til utenlandske artister og arveavgift. I medhold av særskilt avtale inngått med hjemme i bistandsavtalen artikkel 20, kan det dessuten anmodes om bistand til innfordring av motorvognavgifter, merverdiavgift, avgifter til folketrygden, dokumentavgift og visse særavgifter.

Bøtestraffer og avgjørelser om inndragning og sakskostnader i straffesaker mv. som er fastsatt i et nordisk land kan i henhold til samordnet nordisk lovgivning tvangsinndrives i de andre nordiske landene, jf. for Norge lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. §§ 1 og 2.

Også privatrettslige krav som er fastslått ved rettskraftig avgjørelse av en domstol i et nordisk land, kan tvangsinndrives i et annet nordisk land i henhold til overenskomst 11. oktober 1977, som har ledet til samordnet nordisk lovgivning, i Norge lov 10. juni 1977 nr. 71 om anerkjennelse og fullbyrding av nordiske dommer på privatrettens område. Det er for øvrig ikke bare domstolsavgjørelser som kan gi grunnlag for tvangsinndriving etter denne loven – det vises til §§ 4 flg. i den nevnte loven.

For mange privatrettslige krav gjelder dessuten reglene om fullbyrding i Luganokonvensjonen, jf. lov 8. januar 1993 nr. 21 om gjennomføring i norsk rett av Luganokonvensjonen om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker (Luganoloven). Avtalen omfatter, men er ikke begrenset til, de nordiske landene. Luganokonvensjonen erstatter den nordiske overenskomsten av 1977 for saker som omfattes av Luganokonvensjonen, jf. artikkel 55.

For underholdsbidrag gjelder det en egen nordisk inndrivingsavtale. Underholdsbidrag til ektefelle, tidligere ektefelle, barn i ekteskap, stebarn, adoptivbarn, barn utenfor ekteskap eller mor til slikt barn, som er fastsatt i et nordisk land (ved rettskraftig dom, administrativ beslutning eller skriftlig avtale), kan tvangsinndrives i et annet nordisk land i samsvar med Konvensjon mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige om inndriving av underholdsbidrag, undertegnet i Oslo 23. mars 1962 (inntatt i lovsamlingen), jf. lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag m.v. § 6. Luganokonvensjonen kommer også til anvendelse i bidragssaker, jf. artikkel 1.

Når en kreditor finner det nødvendig å gå til tvangsinndrivingssak i et annet land på grunnlag av en av avtalene som er nevnt ovenfor, står vedkommende ofte overfor en vanskeligere prosess enn dersom det skulle søkes inndriving nasjonalt. Kreditor kan derfor ha behov for å kunne hente inn informasjon om skyldnerens formuesforhold etter en lettere prosedyre før et eventuelt søksmål eller en begjæring om tvangsinndriving. For kreditor vil det være en fordel å kunne innhente opplysninger om skyldnerens eiendeler og inntekter i vedkommende land for å ta stilling til om det har noen hensikt å søke tvangsinndriving i dette landet. Særlig kan det være en fordel dersom det kan innhentes opplysninger fra flere land samtidig, og deretter søkes tvangsinndriving der mulighetene for dette er best.

Også der tvangsinndrivingen skjer nasjonalt, f.eks. når norske myndigheter skal inndrive et norsk krav ved hjelp av utleggstrekk i lønn skyldneren har i Norge, kan det være behov for informasjon om skyldnerens eiendeler og inntekter i utlandet. Hvis skyldneren også har inntekter i Sverige, har dette betydning for hvor høyt utleggstrekket kan settes i Norge, ettersom det bare kan gjøres trekk i den utstrekning lønnen overstiger det som rimelighet trengs til underhold av skyldneren og dennes husstand, jf. dekningsloven § 2-7.

Kreditor kan også ha behov for informasjon om organiseringen av inndrivingsmyndighetene i et annet land, og hvilke rettsregler som gjelder.

På denne bakgrunn nedsatte Nordisk Ministerråd våren 2001 en arbeidsgruppe som skulle vurdere behovet for informasjonsutveksling mellom innkrevingsmyndighetene i Norden, og om det eventuelt var grunnlag for å lage en konvensjon om dette. Fra norsk side hadde Justisdepartementet og Finansdepartementet hver sin representant i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen avga sin rapport sommeren 2002. Rapporten inneholder et utkast til en nordisk avtale. Avtaleutkastet har etter at rapporten ble avgitt, blitt revidert i samarbeid mellom de nordiske justisdepartementene. Det siste avaleutkastet er vedlagt dette høringsnotatet.

Hovedprinsippene i avtaleutkastet er som følger: Inndrivingsmyndighetene i Norden, samt organer som representerer statene i egenskap av kreditor for et offentligrettslig krav, skal kunne hente inn informasjon om en skyldners eiendeler, inntekter m.v. i et annet nordisk land fra inndrivingsmyndighetene i dette landet. Plikten til å utlevere opplysninger gjelder opplysninger de selv har eller som de lett kan hente ut fra registre o.l. Opplysningsplikten gjelder i utgangspunktet også i forhold til taushetsbelagte opplysninger. Begjæring om å få utlevert opplysninger skal i utgangspunktet gå via en sentral myndighet i hvert land, som er utpekt for dette formålet.

Avtaleutkastet

Virkeområdet

Utgangspunktet

Virkeområdet for informasjonsutvekslingssamarbeidet er angitt i artikkel 2 nr. 1 i avtaleutkastet: Statene skal sørge for at kompetente myndigheter gir informasjon om en skyldners aktiva og passiva mv. (jf. artikkel 5) til de andre landenes inndrivingsmyndigheter i saker de har til avgjørelse, inkludert midlertidige avgjørelser slik som midlertidig sikring, når det gjelder følgende fordringer:

a) privatrettslige og offentligrettslige fordringer som er gjenstand for tvangsinndriving nasjonalt,
b) offentligrettslige fordringer som offentlige organer i egenskap av kreditor for kravet kan få tvangsinndrevet i andre stater med hjemmel i felleskapsretten eller eksisterende eller fremtidige bilaterale eller multilaterale avtaler mellom statene.

Bokstav a gjelder situasjonen der en inndrivingsmyndighet trenger informasjon fra utenlandske myndigheter i forbindelse med en pågående innkrevingssak nasjonalt, enten det gjelder en privatrettslig eller offentligrettslig fordring.

Det kan for eksempel være tvil om et bestemt formuesgode tilhører skyldneren, og om det dermed kan gjøres til gjenstand for utlegg. I noen tilfeller vil utenlandske myndigheter kunne gi svaret på dette. Det kan for eksempel dreie seg om et svenskregistrert kjøretøy som blir brukt til å bringe varer fra Sverige til skyldnerens foretak i Norge. Svenske inndrivingsmyndigheter vil da kanskje kunne gi svaret på hvem som er rett eier av bilen og varene.

Et annet eksempel på at en norsk inndrivingsmyndighet kan ha behov for opplysninger fra utlandet, er når det skal tas utlegg i skyldnerens lønn i Norge. Spørsmålet om skyldneren også mottar lønn i Sverige vil ha betydning for hvor høyt utleggstrekket i den norske lønnen kan settes uten at man fratar skyldneren det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og hans husstand, jf. dekningsloven § 2-7.

Bokstav b gjelder situasjonen der en offentlig kreditor (for eksempel skattemyndighetene) vurderer mulighetene for å få tvangsinndrevet et krav i et annet nordisk land, f. eks. fordi skyldneren ikke har tilstrekkelige midler innenlands til å dekke gjelden. Den offentlige kreditoren skal da kunne begjære informasjon fra inndrivingsmyndighetene i ett eller flere andre nordiske land om skyldnerens formuesforhold i vedkommende land, forutsatt at det kravet det dreier seg om, kan kreves inndrevet i dette landet i henhold til en folkerettslig avtale (for eksempel skattebistandsavtalen) eller fellesskapsrett. Meningen er at denne informasjonsinnhentingen skal kunne skje etter en enklere prosedyre enn ved en begjæring om tvangsinndriving. Dessuten skal den offentlige kreditoren kunne hente inn informasjon fra flere land samtidig, slik at kreditor deretter kan begjære tvangsinndriving i det landet der mulighetene til å få dekket kravet synes best.

Avtaleutkastet skiller etter dette mellom private og offentlige kreditorer, ved at informasjonsutveksling etter artikkel 2 nr. 1 bokstav b bare gjelder for offentligrettslige fordringer. Også privatrettslige fordringer kan i stor grad inndrives på tvers av landegrensene i Norden, jf. lov 10. juni 1977 nr. 71 om anerkjennelse og fullbyrding av nordiske dommer på privatrettens område og dessuten lov 8. januar 1993 nr. 21 om gjennomføring i norsk rett av Luganokonvensjonen om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker. På denne bakgrunn kunne man derfor tenke seg at også private kreditorer skulle kunne innhente informasjon på tilsvarende vis som offentlige kreditorer etter avtaleutkastet artikkel 2 nr. 1 bokstav b.

En viktig grunn til at avtaleutkastet ikke åpner for at også private kreditorer skal kunne kreve opplysninger fra andre lands inndrivingsmyndigheter, er at den nordiske avtalen skal gjøre det mulig for inndrivingsmyndighetene å innhente opplysninger etter en enkel prosedyre sammenliknet med prosedyrene ved begjæring om tvangsinndriving over landegrensene. Bl.a. er tanken at den søkende myndigheten ikke skal måtte dokumentere kravet overfor den anmodede myndigheten. Det skal være nok å oppgi identiteten på den påståtte skyldneren for å få opplysningene, som da også vil kunne omfatte opplysninger underlagt taushetsplikt. Systemet er altså i stor grad bygd på tillit til at de søkende myndighetene ikke misbruker retten til å hente ut opplysninger. En slik tillit kan man vanskelig legge til grunn i forhold til en hvilken som helst privat kreditor.

Også i forhold til artikkel 2 nr. 1 bokstav a – som omfatter både private og offentlige krav – bør det presiseres at hovedhensikten med informasjonsutvekslingen er at informasjonen skal være til hjelp for inndrivingsmyndigheten i arbeidet med å tvangsfullbyrde fordringen nasjonalt. Hensikten er ikke å forsyne den private kreditoren med informasjon om skyldneren. Dette er likevel ikke til hinder for at informasjonen likevel vil kunne tilflyte kreditoren som følge av regler om partsinnsyn o.l., og at kreditoren kan ha nytte av denne informasjonen når han vurderer om det har noen hensikt å begjære tvangsinndriving i vedkommende land. Dette trenger i og for seg ikke anses som uheldig – det kan jo medføre en besparelse både for kreditorene og myndighetene at man unngår begjæringer om tvangsinndriving utenlands som ville ha vært resultatløse. Når informasjonsutvekslingen skjer i forbindelse med en innkrevingssak nasjonalt, vil det dessuten allerede ha skjedd en rettslig kontroll av kreditorens tvangsgrunnlag mot skyldneren. Det vil ikke være slik at enhver privatperson kan få tilgang til informasjon om andre personers formuesforhold, slik det i praksis ville ha blitt dersom private kreditorer hadde vært likestilt med de offentlige kreditorene etter artikkel 2 nr. 1 bokstav b.

I henhold til avtaleutkastet artikkel2 nr. 2 bør avtalepartene ved behov allment informere hverandre om hvordan inndrivingsarbeidet er organisert nasjonalt og om innholdet i nasjonal rett som har betydning for inndriving i denne staten. Artikkel 2 nr. 2 fastslår dermed ikke noen rettslig plikt til å veilede myndighetene i andre nordiske land.

Forbehold mot samarbeid vedrørende privatrettslige krav m.m.

Avtaleutkastet artikkel 2 jf. bilag B åpner for at statene kan ta forbehold mot å delta i enkelte deler av informasjonsutvekslingen. I Bilag B skal statene oppgi hvilke innkrevingssaker avtalene skal komme til anvendelse for. I Bilag C skal staten oppgi hvilke opplysninger som skal gis ut fra staten.

En stat kan dermed forbeholde seg retten til ikke å gi ut opplysninger som skal anvendes i den søkende staten for inndriving av en privatrettslig fordring.

En stat kan også forbeholde seg retten til ikke å gi ut opplysninger som er hentet inn eller kan bli hentet inn i arbeidet med å inndrive en privatrettslig fordring, hvis begjæringen om informasjon gjelder en sak om inndriving av en offentligrettslig fordring i den søkende staten, eller omvendt.

I kapittel 3 nedenfor gjøres det rede for departementets vurdering av om noen forbehold bør tas fra norsk side.

Betydningen av skyldnerens bosted og statsborgerskap

Avtaleutkastet artikkel 4 slår fast at plikten til å utlevere opplysninger gjelder uansett hvor skyldneren eller andre berørte har bosted eller statsborgerskap.

Gjennomføringen av informasjonsutvekslingen

Hvilke opplysninger som kan begjæres utlevert

En begjæring om opplysninger kan i henhold til artikkel 4 nr. 1 omfatte skyldnerens inntekter, eiendeler, gjeld m.m. Denne noe ubestemte angivelsen må ses i sammenheng med artikkel 5 nr. 1. Etter denne bestemmelsen skal den anmodede myndigheten, med de begrensninger som måtte følge av bilag C, på begjæring utlevere alle opplysninger om den personen begjæringen angår som finnes hos en inndrivingsmyndighet i den anmodede staten, og som vurderes å ha betydning for inndrivingssaken. Den anmodede myndigheten skal også gi ut opplysninger som uten vanskelighet kan hentes fra databaser eller på liknende måte.

Artikkel 4 nr. 1 presiserer videre at en begjæring om opplysninger også kan omfatte andre personer som er ansvarlige for å betale fordringen (for eksempel en kausjonist), i tillegg til hovedskyldneren. Dessuten kan inndrivingsmyndigheten be om opplysninger om en tredjepersons formuesforhold, hvis man kjenner til at tredjepersonen er i besittelse av aktiva som tilhører skyldneren, jf. artikkel 4 nr. 2.

Kompetente myndigheter

I avtaleutkastet brukes begrepene ”den søkende myndighet” og ”den anmodede myndighet” om de nasjonale myndighetene som henholdsvis fremmer og tar i mot begjæringer om å få utlevert opplysninger om en skyldner, jf. artikkel 1. Hvert av landene skal utpeke hvilken eller hvilke nasjonale myndigheter som skal fylle disse rollene. Tanken er at brukerne av systemet skal kunne forholde seg til en sentral myndighet i hvert av landene. Etter at en begjæring er sendt til denne sentrale myndigheten, skal det imidlertid ikke være noe til hinder for at den videre kommunikasjonen skjer direkte mellom de aktuelle inndrivingsmyndighetene, jf. artikkel 10. Det kan likevel også tenkes løsninger der den sentrale myndigheten utfører hele oppgaven på egen hånd, ved å ta i mot begjæringen, finne frem de relevante opplysningene og oversende disse til den søkende myndigheten. En slik fullt ut sentralisert gjennomføring er kanskje mest aktuelt der alle relevante opplysninger kan finnes i sentrale registre og liknende. Dersom det er aktuelt å hente frem opplysninger fra arkivene til lokale inndrivingsmyndigheter, vil den sentrale anmodede myndigheten derimot kanskje finne det mer hensiktsmessig å overlate den videre kommunikasjonen med den søkende myndigheten til den aktuelle lokale inndrivingsmyndigheten selv.

Krav til begjæringen

I avtaleutkastet er det ikke stilt krav om at den søkende myndigheten må dokumentere at det finnes et krav mot skyldneren som kan begrunne begjæringen om opplysninger. Det er tilstrekkelig å oppgi identiteten til skyldneren (navn, adresse og andre relevante identifikasjonsopplysninger) samt angi hva fordringen gjelder, jf. artikkel 5 nr. 1.

Den søkende myndigheten skal bare begjære utlevering av opplysninger dersom det kan antas at det finnes relevante opplysninger hos den anmodede myndigheten, jf. artikkel 4 nr. 3. Hvis en ikke har noen holdepunkter for å tro at inndrivingsmyndighetene i et bestemt land har relevante opplysninger om skyldnerens formuesforhold, skal en ikke belaste systemet gjennom å be om opplysninger. Men dette vil det være opp til den søkende myndigheten å vurdere. Dersom den anmodede myndigheten faktisk har opplysninger av betydning, er det ikke aktuelt å avslå en begjæring om å få utlevert disse opplysningene med den begrunnelse at den søkende myndigheten ikke hadde grunn til å anta at slike opplysninger fantes. Artikkel 4 nr. 3 vil i første rekke fungere som en retningslinje for de søkende myndighetene, med sikte på å hindre at det helt rutinemessig sendes begjæringer om å få utlevert informasjon fra inndrivingsmyndighetene i de andre landene.

I artikkel 6 nr. 2 er det stilt visse formelle krav til en begjæring om opplysninger.

Utlevering av opplysningene

På begjæring skal den anmodede myndigheten utlevere relevante opplysninger, med de forbehold som følger av Bilag C, som finnes hos en nasjonal inndrivingsmyndighet, eller som uten vanskelighet kan hentes inn fra databaser eller liknende, jf. artikkel 5. nr. 1. Etter avtaleutkastet skal det derimot ikke være noen plikt til å gjøre noen form for etterforskning omkring skyldnerens formuesforhold, for eksempel ved å ta seg ut til skyldnerens bopel for undersøke hva som finnes av løsøre.

Utleveringsplikten gjelder også for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, med unntak for opplysninger som nevnt i artikkel 11. Utover dette sier artikkel 5 det opplagte at den søkende myndigheten kan begrense sin begjæring til bare å gjelde visse slags opplysninger, og at den anmodede myndigheten står fritt til å utlevere andre opplysninger som den antar kan ha betydning for inndrivingen.

Annet

Avtaleutkastet artikkel 7 til 9 inneholder enkelte prosessuelle regler, bl.a. om oversettelse av begjæringer, som ikke omtales nærmere her.

Taushetsplikt m.m.

Artikkel 11 nr. 1 slår fast at avtalen ikke påvirker rettighetene eller beskyttelsen til personer etter lov og praksis i den anmodede staten. Dette utgangspunktet må likevel tåle visse begrensninger, bl.a. som følge av regelen i artikkel 12 (se nedenfor).

Den anmodede staten skal etter artikkel 5 nr. 1 (se ovenfor i punkt 2.2.4) utlevere opplysninger selv om de er underlagt taushetsplikt. Artikkel 11 nr. 2 oppstiller likevel noen unntak fra opplysningsplikten:

a) opplysninger som inndrivingsmyndigheten i den anmodede staten ikke vil kunne hente inn i forbindelse med inndriving av tilsvarende fordringer nasjonalt,
b) opplysninger som avslører forretningshemmeligheter, industrielle hemmeligheter eller yrkeshemmeligheter, og
c) opplysninger som, hvis de blir kjent, kan være til skade for rikets sikkerhet.

Den anmodede myndigheten skal opplyse den søkende myndigheten om grunnen til at en begjæring om opplysninger ikke blir etterkommet.

Når det utleveres opplysninger som er taushetsbelagte i den anmodede staten, kan det tenkes forskjellige prinsipper for den videre behandlingen av disse opplysningene i den søkende staten. En løsning kunne ha vært at myndighetene i den anmodede staten måtte behandle opplysningene i samsvar med, eller i hvert fall minst like strengt som, de taushetspliktreglene som gjelder i den anmodede staten, slik at beskyttelsen til den som har krav på hemmelighold ikke blir dårligere som følge av at opplysningene utleveres til et annet land (”overført taushetplikt”).

For at taushetspliktreglene skal være enklere å bruke i praksis, har man i avtaleutkastet valgt en annen løsning. Det følger av artikkel 12 at opplysninger som blir utlevert til en stat kan behandles i samsvar med de taushetspliktreglene som gjelder i denne staten. Norske innkrevingsmyndigheter som har fått opplysninger fra for eksempel Sverige, skal etter dette kunne behandle opplysningene i samsvar med norske regler. Løsningen innebærer dessuten at man unngår problemer knyttet til det å ”merke” opplysninger som er hentet inn fra utlandet, noe som ville ha vært nødvendig dersom disse opplysningene skulle være underlagt særskilte regler. Taushetspliktreglene varierer heller ikke så mye mellom de nordiske landene, og av den grunn skulle det ikke være så store betenkeligheter ved å la mottakerlandets regler overta når opplysninger blir utlevert.

Løsningen med å la opplysningene bli underlagt mottakerlandets taushetspliktregler svarer til det som gjelder etter den nordiske skattebistandsavtalen.

Avsluttende bestemmelser

De avsluttende bestemmelsene i artikkel 13 til 18 blir ikke nærmere omtalt her.

Bør det tas forbehold mot noen deler av samarbeidet?

Inndriving av privatrettslige fordringer

Etter Bilag B kan en stat forbeholde seg retten til ikke å gi ut opplysninger som skal anvendes i den søkende staten for inndriving av en privatrettslig fordring.

Adgangen til å ta forbehold er tatt med pga. enkelte prinsipielle forskjeller mellom landene med hensyn til hvordan privatrettslige fordringer blir inndrevet. I enkelte land, bl.a. Danmark, følger man i stor grad et såkalt forhandlingsprinsipp ved inndriving av privatrettslige fordringer. Det vil si at inndrivingsmyndigheten, som i Danmark er de alminnelige domstolene, ikke har ansvar for å utrede skyldnerens formuesforhold og finne frem til aktiva som det for eksempel kan tas utlegg i. Det er den private kreditoren selv som må gjøre dette. Dersom de danske inndrivingsmyndighetene, på begjæring fra en utenlandsk inndrivingsmyndighet, skulle hente frem opplysninger i tilknytning til inndriving av en privatrettslig fordring i utlandet, ville dette harmonere dårlig med det forhandlingsprinsippet som gjelder ved inndriving av private fordringer i Danmark. For Danmarks vedkommende kan det derfor være aktuelt å gjøre unntak for privatrettslige fordringer.

I Norge gjelder det ikke et tilsvarende forhandlingsprinsipp ved inndriving av privatrettslige fordringer. I Norge undersøker namsmyndighetene ex officio skyldnerens formuesforhold, med tanke på å finne aktiva som det kan tas utlegg i. Departementet kan derfor ikke se at det skulle gjøre seg gjeldende tilsvarende prinsipielle betenkeligheter ved å utlevere denne type opplysninger til en utenlandsk myndighet i forbindelse med at denne inndriver et privatrettslig krav. Dette kan tale for at Norge ikke bør ta forbehold mot å la konvensjonen gjelde også privatrettslige fordringer.

Norge kan derimot ha problemer av en litt annen art i forhold til privatrettslige fordringer. Privatrettslige fordringer blir i Norge inndrevet gjennom de alminnelige namsmyndighetene. Det kan by på en del praktiske problemer å involvere disse myndighetene i arbeidet med å hente inn og utlevere opplysninger på begjæring fra en utenlandsk inndrivingsmyndighet, fordi det dreier seg om et høyt antall lokale myndigheter.

Slik de alminnelige namsmyndighetene er organisert i dag, ser departementet gode grunner for at Norge ikke bør forplikte seg til å hente inn opplysninger fra de lokale namsmyndighetene som følge av det påtenkte samarbeidet om informasjonsutveksling mellom inndrivingsmyndighetene i Norden. Departementet vurderer det imidlertid slik at det av den grunn ikke skulle være nødvendig å avstå fra samarbeidet i sin helhet når det gjelder privatrettslige fordringer. En bedre løsning synes å være å la en sentral, statlig myndighet med ansvar for inndriving av visse offentligrettslige fordringer, for eksempel Statens Innkrevingssentral, oppfylle Norges forpliktelser til å utlevere opplysninger også når det gjelder privatrettslige fordringer. Denne sentrale myndigheten kan i så fall svare på begjæringer om informasjon fra utenlandske myndigheter ut fra sin egen, ordinære informasjonstilgang, uten å måtte involvere de alminnelige namsmyndighetene for eventuelt å skulle supplere den informasjonen som den sentrale myndigheten selv sitter med.

En slik oppfyllelse av forpliktelsene fra norsk side kan imidlertid gjøre det nødvendig med visse justeringer i avtaleutkastet. Etter avtaleutkastet artikkel 5 skal den anmodede myndigheten utlevere alle opplysninger som kan antas å ha betydning i saken, ”og som finnes hos en nasjonal inndrivingsmyndighet”. Hvis en tar dette på ordet, betyr det at den norske anmodede myndigheten må undersøke om det finnes opplysninger om den aktuelle skyldneren hos en eller flere lokale namsmenn i Norge. Hvis man går inn for en løsning der SI på egen hånd skal kunne ta hånd om begjæringer om opplysninger, bør man dermed fra norsk side gå inn for å justere avtaleteksten på dette punktet.

De spørsmålene som er tatt opp ovenfor, må etter dette ses i sammenheng med spørsmålet om hvilken eller hvilke myndigheter som skal utpekes som kompetent til å fremme, ta i mot og svare på begjæringer om opplysninger overfor myndighetene i de andre nordiske landene, se kapittel 4.

Opplysninger som er hentet inn for en annen type fordring enn den det begjæres bistand for

Etter bilag C kan et stat forbeholde seg retten til ikke å gi ut opplysninger som er hentet inn eller kan bli hentet inn i arbeidet med å inndrive en privatrettslig fordring, hvis begjæringen om informasjon gjelder en sak om inndriving av en offentligrettslig fordring i den søkende staten, og omvendt. Visse stater, men muligvis ingen av de nordiske statene, opererer med et ”spesialitetsprinsipp” i forhold til spørsmålet om å distribuere opplysninger mellom offentlige organer, på den måten at opplysninger som er hentet inn for privatrettslige formål ikke kan brukes til offentligrettslige formål, og omvendt. I Norge gjelder det ikke en slik generell begrensning i forhold til utveksling av opplysninger, og antakelig er det dermed ikke behov for å ta et slikt forbehold. Dette kan muligens stille seg annerledes ved spørsmål om opplysninger som er innhentet til bruk for inndriving av visse offentligrettslige fordringer, også skal kunne benyttes ved inndriving av privatrettslige fordringer.

Opplysninger hos domstol

Etter Bilag C vil en stat kunne forbeholde seg retten til ikke å gi ut opplysninger som finnes hos en domstol i den anmodede staten. Som redegjort for ovenfor i kapittel 3.1 kan det for Norges vedkommende være behov for å unngå å forplikte seg til å hente inn opplysninger fra de alminnelige namsmyndighetene i sin helhet, ikke bare domstolene, men særlig namsmennene.

Valg av kompetent myndighet i Norge

De ulike inndrivingsmyndighetenes oppgaver i Norge i dag

Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å etablere et nytt organ for å ivareta oppgavene etter avtalen. En må derfor undersøke hvilke eksisterende organer som kan være egnet til å være kompetent organ i henhold til avtalen.

Privatrettslige krav

De fleste privatrettslige krav inndrives som tidligere nevnt gjennom de alminnelige namsmyndighetene. Det finnes ikke noe sentralt overordnet organ for de alminnelige namsmyndighetene som ville være egnet til å ta i mot og behandle begjæringer fra utlandet om opplysninger til bruk i inndrivingsøyemed. Underholdsbidrag inndrives gjennom Trygdeetatens Innkrevingssentral og Folketrygdkontoret for utenlandssaker, jf. punkt 4.1.4.

Skattekrav

Begjæring om innfordring av krav som omfattes av den nordiske bistandsavtalen 7. desember 1989 skal sendes til Skattefogden i Oslo og Akershus. For krav som omfattes av nordisk avtale om gjensidig bistand i tollsaker 11. februar 1981 skal begjæring om innkreving sendes Toll- og avgiftsdirektoratet.

Bøtestraffer m.m.

Bøtestraffer og avgjørelser om inndragning og om sakskostnader i straffesaker mv. som er fastsatt i et nordisk land kan i henhold til samordnet nordisk lovgivning fullbyrdes i de andre nordiske landene, jf. for Norge lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. §§ 1 og 2. I Norge er det Statens Innkrevingssentral (SI) som tar i mot begjæring om å innkreve bøter som er fastsatt i et annet nordisk land, og som står for innkrevingen i Norge. Når SI får oppdrag om å inndrive f.eks. en svensk bot i Norge, så kommer begjæringen direkte fra Kronofogden i Sverige. Den går ikke via en norsk statsadvokat eller en annen norsk myndighet. Det er også SI som fremmer begjæring til de aktuelle nordiske innkrevingsmyndighetene når man ønsker å innkreve en norsk bot mv. utenfor Norge.

Underholdsbidrag

Trygdeetatens innkrevingssentral står for innkreving av underholdsbidrag etter ekteskapsloven og barneloven etter reglene i lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag m.v. Underholdsbidrag fra et annet nordisk land, som kan fullbyrdes her i riket etter avtale med vedkommende land (jf. konvensjon mellom Norge, Danmark, Finnland, Island og Sverige om inndriving av underholdsbidrag, undertegnet i Oslo den 23 mars 1962), blir innkrevet etter de samme reglene. Etter gjeldende rett skal begjæring fra et annet nordisk land fremsettes for Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Det er planlagt at Trygdeetatens Innkrevingssentral skal ta over arbeidet med innkreving i de nordiske landene.

Utpeking av kompetent organ i henhold til avtalen

På bakgrunn av Statens Innkrevingssentrals (SI) rolle i forbindelse med innkreving av norske og utenlandske straffebøter m.m. (se ovenfor i punkt 4.1.3), kan det være naturlig at det også er SI som får oppgaven med å ta i mot og svare på begjæringer om opplysninger fra utenlandske myndigheter med ansvar for inndriving av slike krav.

Når det gjelder begjæringer om opplysninger i tilknytning til inndriving av privatrettslige krav, bør man etter departementets syn unngå å involvere de alminnelige namsmyndighetene. Det er gjort nærmere rede for dette ovenfor i kapittel 3.1. Departementet foreslår i stedet at SI også skal svare på disse begjæringene, og at SI i den forbindelse kan bruke de registrene og andre informasjonskilder som de ellers bruker i inndrivingsarbeidet. Med det apparatet og de informasjonssystemene SI har i dag, fremstår organet som velegnet for en slik oppgave. Opprinnelig (1990) var oppgaven til SI å kreve inn økonomiske straffekrav utstedt av politiet og domstolene, men i dag innkrever SI også en rekke andre kravstyper, bl.a. tollforelegg, årsavgift for motorvogn, TV-lisensavgift, utdanningslån fra Lånekassen, eldre bidragsgjeld og ulike gebyrer ilagt av ulike offentlige myndigheter.

For underholdsbidrag, toll og skatter har man valget mellom å legge oppgaven til Statens Innkrevingssentral eller til henholdsvis Trygdeetatens Innkrevingssentral, Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattefogden i Oslo og Akershus. Det enkleste systemet får man hvis oppgaven legges til SI. Det er i utgangspunktet liten grunn til å la kravets art være avgjørende for hvilken myndighet som skal utlevere opplysninger om en persons formuesforhold. På den annen side kan det være hensiktsmessig å holde seg til de samme samarbeidspartnere som når det er spørsmål om inndriving, og det kan dessuten være at disse kan opplyse saken bedre. For disse kravstypene mener departementet derfor at den søkende myndigheten bør kunne velge om den vil henvende seg til Statens Innkrevingssentral eller til henholdsvis Trygdeetatens Innkrevingssentral, Toll- og avgiftsdirektoratet og Skattefogden i Oslo og Akershus. Den myndigheten som mottar begjæringen, skal besvare den.

Taushetsplikt

Etter avtaleutkastet skal opplysninger kunne utleveres til andre nordiske inndrivingsmyndigheter selv om opplysningene er taushetsbelagte, likevel med noen unntak i artikkel 12 nr. 2. Bl.a. plikter man ikke utlevere opplysninger som må anses som forretningshemmeligheter.

De alminnelige reglene om taushetsplikt for forvaltningsorganer finnes i forvaltningsloven §§ 13 flg. Disse reglene gjelder i den utstrekning det ikke er gitt avvikende regler for særlige deler av forvaltningen. Statens Innkrevingssentral er omfattet av de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e gjelder dessuten tilsvarende for de alminnelige namsmyndighetene, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-6 og domstolloven § 63 a.

Taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13 er opplysninger om ”noens personlige forhold” og om ”tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår”. Opplysninger som det er aktuelt å utlevere for inndrivingsformål vil formodentlig sjelden falle innenfor den siste kategorien, selv om det ikke kan utelukkes. Derimot vil opplysninger om skyldnerens formuesforhold ofte være å anse som personlige forhold og dermed taushetsbelagt. Visse skattemessige opplysninger om inntekt og formue regnes likevel ikke som personlige, men er tvert i mot fritt tilgjengelig i offentlige skattelister.

Strengere regler om taushetsplikt enn dem som følger av forvaltningsloven kan følge av lover som regulerer de aktuelle registre som opplysningene hentes fra. Når f. eks. folketrygdloven § 21-9 gir dem som utfører tjeneste for trygdeorganer, en snevrere adgang til å gi opplysninger videre til andre forvaltningsorganer enn de ville hatt etter forvaltningsloven, må det legges til grunn at namsmyndighetenes adgang til videreformidling av de samme opplysningene er tilsvarende begrenset.

Forvaltningsloven gir i dag ingen klar hjemmel til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til inndrivingsmyndigheter i utlandet (med mindre den som har krav på taushet samtykker til det, eller opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. § 13 a nr. 1 og 3). Det nærmeste man kommer en hjemmel er § 13 b første ledd nr. 5:

”Taushetsplikt etter § 13 er ikke til hinder for (…) at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag (…)”.

Departementet vil ikke foreslå endringer i forvaltningsloven som generelt åpner for å utlevere taushetsbelagte opplysninger til utenlandske myndigheter. I denne omgang foreslås bare å åpne for utveksling av taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med inndriving av fordringer. Hvis det senere viser seg å være tilsvarende behov for å kunne utlevere taushetsbelagte opplysninger i andre sammenhenger, kan man eventuelt vurdere å innføre et mer generelt unntak fremfor å ha flere spesialregler.

Bestemmelsene om unntak fra taushetsplikten ved informasjonsutveksling mellom nordiske innkrevingsmyndigheter kan mest hensiktsmessig utformes som unntaksregler for de aktuelle myndighetene og plasseres i tilknytning til andre regler om den aktuelle myndigheten. Bestemmelsene vil da kunne gis en utforming som den informasjonen myndigheten sitter inne med, uavhengig av kilde og av hvilken lov som pålegger taushetsplikt.

For skattefogdene gjelder taushetspliktbestemmelsen i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 7 for arbeidet med innkreving av merverdiavgift. Hovedregelen er at opplysninger om noens forretnings-, drifts-, formues- og inntektsforhold og om andre økonomiske og personlige forhold er taushetsbelagte dersom opplysningene ikke er alminnelig kjent. Unntak fra taushetsplikten er gjort bl.a. for opplysninger som gis til annen offentlig myndighet for bruk i dennes arbeid med toll og andre avgifter til stat eller med skatter til stat eller kommune. Bestemmelsen må forstås slik at unntaket bare gjelder andre norske offentlige myndigheter.

Når skattefogdene innkrever arveavgift, kommer bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e til anvendelse, fordi lov 19. juni 1964 nr. 14 om avgift på arv og visse gaver ikke har noen egen bestemmelse om taushetsplikt.

Når skatteoppkrever innkrever skatt, gjelder taushetspliktreglene i lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning § 3-13 tilsvarende med hjemmel i instruks etter lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt § 56. Hovedregelen etter § 3-13 er at taushetsplikten omfatter opplysninger om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. I annet ledd er det gjort noe mer omfattende unntak fra taushetsplikten enn det som ville følge av forvaltningslovens regler. Taushetsplikten er blant annet ikke til hinder for at opplysninger gis til offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll, avgifter, trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler. Bestemmelsen må forstås slik at unntaket bare gjelder norske offentlige myndigheter. Dersom skattefogden som overordnet organ mottar opplysninger fra skatteoppkreveren, vil § 3-13 få anvendelse også for skattefogden.

Departementet foreslår at det tas inn en ny bestemmelse om unntak fra taushetsplikt i lov 21. juli 1894 nr. 5 om delvis Omordning av det Civile Embedsværk § 5, som kan lyde:

Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at skattefogden gir opplysninger om personers inntekts- og formuesforhold til myndigheter i andre nordiske land i samsvar med den nordiske avtalen... (dato) om informasjonsutveksling i inndrivingssaker.

Departementet foreslår videre at en tilsvarende bestemmelse om unntak fra taushetsplikt som den som foreslås i loven av 1894, tas inn i straffeprosessloven § 456 for Statens Innkrevingssentral, og i lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag § 6 for Trygdeetatens Innkrevingssentral:

Lov 9. desember 1955 nr. 5 om innkreving av underholdsbidrag § 6 nytt sjette ledd skal lyde:

Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at innkrevingssentralen gir opplysninger om personers inntekts- og formuesforhold til myndigheter i andre nordiske land i samsvar med den nordiske avtalen... (dato) om informasjonsutveksling i inndrivingssaker.

Straffeprosessloven § 456 nytt siste ledd skal lyde:

Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at innkrevingssentralen gir opplysninger om personers inntekts- og formuesforhold til myndigheter i andre nordiske land i samsvar med den nordiske avtalen... (dato) om informasjonsutveksling i inndrivingssaker.

For Toll- og avgiftsdirektoratets arbeid med toll gjelder taushetspliktbestemmelsen i lov 10. juni 1966 nr. 5 om toll § 8. Bestemmelsen kommer imidlertid ikke til anvendelse for informasjonsutveksling med fremmed stat, jf. sjette ledd. Etter tolloven § 4 første ledd nr. 2 har Kongen kompetanse til å vedta bestemmelser til iverksetting av overenskomst med annen stat om tollsamarbeid eller annen gjensidig bistand i tollsaker, om at norsk tollmyndighet uten hinder av gjeldende bestemmelser om taushetsplikt skal innhente og meddele opplysninger til bruk for annen stats myndigheter for å sikre oppkreving av toll og offentlig avgifter mv. For tollovens vedkommende kan opplysning til andre nordiske innkrevingsmyndigheter altså gis dersom Kongen treffer vedtak om dette.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det eller de organer som blir utpekt til å ta i mot og svare på begjæringer om informasjon, vil oppleve en økt arbeidsbelastning som følge av dette, men det er vanskelig å fastslå omfanget av dette. Ved ikke å involvere de alminnelige namsmyndighetene i arbeidet med å finne frem og utlevere informasjon, bidrar man til å redusere kostnadene.

Hvis man ser på de totale økonomiske og administrative konsekvensene for det offentlige, er det meningen at man skal oppnå en gevinst, men det er vanskelig å tallfeste denne gevinsten. Den potensielle gevinsten består dels i at det rettes færre begjæringer om tvangsinndriving til norske inndrivingsmyndigheter fra utlandet, fordi noen kreditorer vil unnlate dette dersom de har fått opplysninger som tilsier at det ikke har noen hensikt å gå til sak om tvangsinndriving. En potensiell gevinst ligger det også i at en bedre adgang til informasjon fra utenlandske inndrivingsmyndigheter kan bidra til en mer effektiv inndriving av norske offentligrettslige fordringer i utlandet. Informasjonstilgangen kan også lette arbeidet med inndriving av både offentligrettslige og privatrettslige fordringer nasjonalt.

Oppsummering

Det foreslås at Norge undertegner og ratifiserer en avtale om informasjonsutveksling mellom inndrivingsmyndighetene i Norden, som i hovedtrekk følger det vedlagte avtaleutkastet.

Det foreslås at Norge ikke tar forbehold mot bl.a. informasjonsutveksling i forbindelse med inndriving av privatrettslige krav, jf. avtaleutkastet Bilag B og kapittel 3 ovenfor.

Det foreslås at Statens Innkrevingssentral skal ta i mot og svare på begjæringer om informasjon fra utenlandske myndigheter i forbindelse med inndriving av privatrettslige krav, og bøtestraffer og avgjørelser om inndragning og om sakskostnader i straffesaker mv. Når SI svarer på slike begjæringer, skal SI hente informasjon fra de kildene som den bruker i forbindelse med sitt eget inndrivingsarbeid.

Departementet foreslår at Skattefogden i Oslo og Akershus skal kunne ta i mot og svare på begjæringer som gjelder krav omfattet av den nordiske skattebistandsavtalen, og at Toll- og avgiftsdirektoratet skal kunne svare på begjæringer om krav som omfattes av den nordiske avtalen om gjensidig bistand i tollsaker. Det foreslås at Trygdeetatens Innkrevingssentral skal kunne svare på begjæringer i saker om innkreving av underholdsbidrag. For alle disse kravtypene skal den utenlandske myndigheten kunne velge om den vil rette henvendelsen til de nevnte organene eller til SI. Det organet som mottar begjæringen, skal da besvare den.

For å fjerne de lovmessige hindringene mot å kunne utlevere taushetsbelagte opplysninger til de andre nordiske inndrivingsmyndighetene, foreslår departementet at det ved lov fastsettes at lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for at de aktuelle opplysningene utleveres.