Nøtterøy kommune - innsigelse til kommuneplanens arealdel

Avgjørelse i innsigelsessak, 28. januar 2008

Saken er oversendt Miljøverndepartementet ved fylkesmannens brev 14. september 2007, for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 20-5 femte ledd.

Miljøverndepartementet godkjenner ikke punkt 9.2 første avsnitt i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel for Nøtterøy, fordi bestemmelsen er i strid med nasjonale føringer for bygging i strandsonen. Innsigelsene fra fylkesmannen og fylkeskommunen tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken

Arealdelen til kommuneplanen for Nøtterøy kommune ble vedtatt av kommunestyret 20. juni 2007. Planen ble egengodkjent av kommunen, med unntak av bestemmelsene i punkt 9.2 første avsnitt, som det er fremmet innsigelser til fra fylkesmannen og fylkeskommunen.

Fylkesmannen ved miljøvernavdelingen fremmet 4. mai 2007 innsigelse til forslag til bestemmelser i kommuneplanen om utvidelse av eksisterende hytter. Det pekes på mangler i formuleringen av bestemmelsene, og at det særlig er problematisk med bygging i strandsonen. Dessuten vises til at bestemmelsene ikke er i samsvar med anbefalte arealnormer i fylkesdelplan for kystsonen i Vestfold.

Fylkeskommunen ved hovedutvalg for plan, areal og miljø fremmet 21. mai 2007 innsigelse til de samme bestemmelsene. Innsigelsen begrunnes med at fylkedelplan for kystsonen i Vestfold har retningslinjer for fritidsbebyggelse med maks 70 m2 BRA i strandsonen og 120 m2 i øvrige områder, mens kommunens forslag var 90 m2 BYA i strandsonen og 100 m2 BYA i de øvrige områdene.

Bestemmelsene ble seinere noe endret, blant annet slik at de angir T-BRA istedenfor BYA, og bestemmelsen knyttes til plan- og bygningslovens § 20-4 andre ledd bokstav c. 

Mekling i saken fant sted 8. juni 2007. Enighet ble oppnådd med unntak av bestemmelsene knyttet til strandsonen.

Kommunestyret vedtok kommuneplanenes arealdel i møte 20. juni 2007. Planen ble gitt rettsvirkning, med unntak av den aktuelle bestemmelsen i punkt 9.2 første avsnitt.

Kommunen oversendte saken til fylkesmannen ved brev 4. juli 2007. I brevet vises til at kommunen har ført en meget grundig og restriktiv praksis ved behandlingen av dispensasjonssaker i strandsonen, også sett i forhold til nabokommuner. Arbeidet med enkeltsaker er meget ressurskrevende, og kommunen ønsker derfor å endre rammene for og saksbehandlingen av denne typen saker. Tradisjonelt har kommunen hatt en svært begrenset størrelse på hyttene, med tidligere retningslinjer med grense på 75 m2. Kommunen er for øvrig meget betenkt på at retningslinjer til en fylkesdelplan skal kunne medføre innsigelse til en kommuneplan, og ønsker en juridisk vurdering av grunnlaget for en slik praksis.

Fylkesmannen oversendte saken til departementet i brev 14. september 2007. Fylkesmannen mener kommunen rettslig sett kan kategorisere alle eksisterende fritidsbygninger som spredt utbygging etter § 20-4 andre ledd bokstav c, men mener kommunen går for langt når det tillates å utvide alle fritidsboligene innenfor 100-metersbeltet og strandsonen til 90 m2  T-BRA. Fylkesmannen mener en eventuell utvidelse burde skje ved en soneinndeling, der hvert enkelt område vurderes nærmere.

Befaring og tilhørende møte ble holdt 13. desember 2007. Til stede var representanter for kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen og Miljøverndepartementet.

Miljøverndepartementets vurdering

De gjenstående innsigelsene i denne saken gjelder punkt 9.2 første avsnitt i bestemmelsene til kommuneplanen, som har følgende ordlyd:

”Eksisterende fritidseiendommer i LNF er å anse som spredt bebyggelse, jfr. PBL § 20-4, annet ledd litra c:
Innenfor 100-metersbeltet og Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder for Oslofjordregionen, kan eksisterende fritidsbebyggelse med et bruksareal (T-BRA) på inntil 90 m2, utvide hovedbygningen slik at samlet areal på eiendommen holdes innenfor denne grensen. Der tilbygg ikke kan sees fra sjøen eller ikke hindrer allmenn ferdsel, kan det tillates en samlet bebyggelse inntil 100 m2 T-BRA. Terrasse/platting på inntil 25 m2 i tilknytning til fritidsboligen kan tillates.”

Generelt sett er det positivt at Nøtterøy kommune har tatt opp spørsmålet om utvidelse av eksisterende fritidsboliger i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel. Imidlertid må det vurderes om de bestemmelsene kommunen har vedtatt er tilfredsstillende.

Etter plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd bokstav c kan det til arealdelen av kommuneplanen gis bestemmelser om omfang og lokalisering av spredt fritidsbebyggelse i landbruks-, natur- og friluftsområder.

Formelt sett er det ingen grense for hvor store områder som kan omfattes av slike bestemmelser. De aktuelle bestemmelsene i kommuneplan for Nøtterøy skal gjelde for 100-metersbeltet langs sjøen og strandsonen etter rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden. Området er dermed geografisk avgrenset, selv om store deler av kommunens kyststrekning omfattes. Bestemmelsen vil få betydning for eksisterende hytter som er under den angitte størrelsen, på 90 eller eventuelt 100 m2  T-BRA. Det er ikke angitt hvor disse hyttene ligger, og det er ikke fortatt noen registrering av hvor mange hytter bestemmelsene vil få betydning for.

Rekkevidden av bestemmelsen er derfor noe uklar, slik at det kan være tvilsomt om lovens krav til omfang og lokalisering er oppfylt. Dette alene er imidlertid ikke avgjørende for departementets vurdering av saken, jfr. at det ikke lenger er innsigelse til de tilsvarende bestemmelsene i punkt 9.2 andre avsnitt for hytter som ligger bak 100-metersbeltet og strandsonen.

Den omstridte bestemmelsen åpner generelt for utvidelse av eksisterende hytter i 100-metersbeltet langs sjøen og i strandsonen, der det gjelder strenge nasjonale føringer for bygging. Strandsonepolitikken har blitt strammet inn de siste årene. Det er et viktig nasjonalt mål å unngå bygging i 100-metersbeltet lang sjøen, blant annet for å sikre allmenn ferdsel og friluftsliv og hensynet til landskap og natur. I St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand uttales at Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning, og det oppfordres til en streng praksis ved behandlingen av planer og dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen.

I dette tilfellet er innsigelsene også begrunnet i at kommuneplanen ikke følger de retningslinjene som framgår av fylkesdelplan for kystsonen i Vestfold. Kommunen har bedt om en vurdering av om det er adgang til å begrunne innsigelser med fylkesdelplanen. Miljøverndepartementet viser til at innsigelser kan fremmes der det gjelder tiltak i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn. Slike hensyn kan komme til uttrykk blant annet i stortingsmeldinger, formelle retningslinjer eller rundskriv, eller de kan være nedfelt i fylkesdelplaner. Selv om en fylkesdelplan ikke er direkte juridisk bindende for arealbruken, skal fylkesplanen være retningsgivende for kommunal planlegging, slik det framgår av plan- og bygningsloven § 19-6 første ledd.
Det er derfor fullt berettiget å begrunne innsigelser med henvisning til retningslinjer i en fylkesdelplan, slik fylkesmannen og fylkeskommunen har gjort i dette tilfellet.

Miljøverndepartementet mener det er uheldig at bestemmelsene for de enkelte kommuner ikke følger opp de retningslinjene som er gitt i fylkesdelplanen for kystsonen i Vestfold. De føringene som gis i fylkesdelplanen for bygging i strandsonen, bør kommunene følge opp i kommuneplanene.

Nøtterøy kommune er en attraktiv kommune som er utsatt for et sterkt hyttepress. I strandsonen der det er strenge nasjonale føringer for arealbruken, bør det ikke vedtas generelle bestemmelser som åpner for utvidelse av eksisterende fritidsbebyggelse. Det bør som utgangspunkt bare tillates tilbygg etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle, slik at hensynet til allmenn ferdsel, naturverdier, biologisk mangfold og landskap blir ivaretatt. Generelle bestemmelser bør bare gis for avgrensede strandområder og etter en grundig vurdering av interessene i området. Slike bestemmelser bør dessuten følge opp retningslinjer i fylkesdelplan.

På denne bakgrunn godkjenner departementet ikke de aktuelle bestemmelsene for Nøtterøy kommunene. 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 20-5 femte ledd godkjenner Miljøverndepartementet ikke Nøtterøy kommunestyres vedtak 20. juni 2007 forsåvidt gjelder punkt 9.2 første avsnitt i bestemmelsene til arealdelen til kommuneplanen.

Arealdelen av kommuneplanen for Nøtterøy er egengodkjent av kommunen, med unntak av den nevnte bestemmelsen. Departementets vedtak gjelder bare denne bestemmelsen. Departementet forutsetter at kommunen selv endrer kommuneplanens bestemmelser i samsvar med departementets vedtak. For kunngjøring av den endelige arealdelen til kommuneplanen gjelder plan- og bygningsloven § 20-5 åttende ledd.

Med hilsen

Erik Solheim 

Kopi:
Nøtterøy kommune
Vestfold fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning   

Vedlegg: Saksdokumentene i retur