Nøtterøy kommuneplans arealdel 2011-2023 - Innsigelse til bestemmelse om størrelse på fritidseiendommer i strandsonen

 

Saken er oversendt Miljøverndepartementet ved fylkesmannens brev av 31. oktober 2011, for avgjørelse etter § 11-16 i plan- og bygningsloven (2008).

Miljøverndepartementet godkjenner ikke bestemmelsene i punkt 10.2, bokstav i, til kommuneplanens arealdel for Nøtterøy 2011-2023, fordi bestemmelsen er i strid med de statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen. Innsigelsene fra Fylkesmannen i Vestfold og Vestfold fylkeskommunen tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken

Arealdelen til kommuneplanen for Nøtterøy kommune 2011-2023 ble vedtatt av kommunestyret 22. juni 2011. Planen ble egengodkjent av kommunen, med unntak av bestemmelsene i punkt 10.2 bokstav i, som det er fremmet innsigelser til fra Fylkes­mannen i Vestfold og Vestfold fylkeskommune.

Fylkesmannen i Vestfold fremmet i brev av 9. februar 2011 innsigelse til forslag til bestemmelser i punkt 10.2, bokstav i, til Nøtterøy kommunes kommuneplan for perioden 2011-2023, for utvidelse av eksisterende fritidsboliger. Fylkesmannens miljøvernavdeling aksepterer ikke at alle eksisterende fritidsboliger innenfor 100-metersbeltet og strandsonen generelt anses som spredt bebyggelse i LNF-område. Følgelig har de innsigelse til hele bestemmelsens innhold.

Innsigelsene fra fylkesmannens miljøvernavdeling er i hovedsak begrunnet ut fra nasjonale mål om å unngå bygging i 100-metersbeltet og strandsonen. Det vises til nasjonale føringer om en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning, og en oppfordring om en streng praksis ved behandling av planer og dispensasjoner i 100-metersbeltet og strandsonen.

Fylkesmannen viser til at strandsoneforvaltningen er ytterligere skjerpet gjennom den nye plan- og bygningsloven og de nye statlige planretningslinjene for differensiert strandsoneforvaltning (SPR). Fylkesmannen mener at en bestemmelse om størrelse som gjelder alle fritidsboliger i strandsonen i kommunen medfører at kommunen mister muligheten til en konkret vurdering av hvilke utvidelser som er forsvarlige og akseptable for den enkelte fritidseiendom. Det være seg i forhold til landskapshensyn, allmenn ferdsel, plasseringsmuligheter, vektlegging av nåværende areal på fritids­boligen med videre.

Vestfold fylkeskommune hadde også innsigelse til hele bestemmelsen i sin hørings­uttalelse. I brev til Nøtterøy kommune datert 25. mars 2011 vises det til at fylkeskom­munen frafaller deler av innsigelsen i uttalelsen av 9. februar 2011. Fylkeskommunen viser til vedtak i fylkestinget av 15. mars 2011, der det åpnes for en generell størrelse på 90 m² BYA for fritidsboliger innenfor 100-metersbeltet og i strandsonen. De frafaller derfor innsigelsen til første del av bestemmelsen. Innsigelsen knyttet opp mot bestemmelsens to siste setninger opprettholdes.

Mekling i saken fant sted 26. april 2011. Det ble gjennom mekling oppnådd enighet på alle punkter med unntak av bestemmelsen knyttet til strandsonen.

Kommunestyret vedtok kommuneplanenes arealdel i møte 22. juni 2011. Planen ble gitt rettsvirkning, med unntak av den aktuelle bestemmelsen i punkt 10.2 bokstav i. Nøtterøy kommune hadde med en tilsvarende bestemmelse til kommuneplanens areal­del sist den ble rullert i 2007. Fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunen hadde også da innsigelse til bestemmelsen. Miljøverndepartementet behandlet saken, og i vedtak av 28. januar 2008 ble innsigelsen tatt til følge.

Kommunen oversendte saken ved brev 30. august 2011. I brevet vises det til at Nøtterøy kommune har ført en grundig og restriktiv praksis for dispensasjonssaker i strand­sonen, og at dispensasjoner er ressurskrevende for kommuneadministrasjonen, regionale myndigheter og folkevalgte, samt kostnads- og tidkrevende for grunneiere. På bakgrunn av dette ønsker kommunen å endre rammene for saksbehandling i denne type saker. Kommunen har nå har kartlagt eksisterende fritidsbebyggelse i kommunen. Det vises videre til at fritidsboliger (hytter) i Nøtterøy har svært begrenset areal­størrelse, og vesentlig lavere enn i nabokommunene. Lav arealstørrelse har ført til at mange hytter har meget lav standard blant annet når det gjelder sanitære forhold. Gjennom å tillate økt arealstørrelse kan også sanitærforholdene forbedres.

Fylkesmannen oversendte saken til Miljøverndepartementet i brev 31. oktober 2011. Fylkesmannen anbefaler at Miljøverndepartementet tar innsigelsen fra fylkesmannens miljøvern­avdeling og Vestfold fylkeskommune til følge.

Møte om saken ble avholdt 29. mars 2012. Til stede var representanter for kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen (deler av møtet), Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har i brev av 30. april 2012 anbefalt at Miljøverndepartementet tar innsigelsen til følge. Dette er begrunnet med at: Nøtterøy kommune er en kystkommune i Oslofjordregionen. I Oslofjordregionen legges det opp til en særlig streng praksis i forhold til arealbruk og bygging. DN mener at det ikke bør gis bestemmelser som åpner for en generell utvidelse av fritidsbebyggelse i strandsonen. Maksimalstørrelser for fritidsboliger bør fastsettes ut fra hvert områdes tålegrense ut fra en konkret vurdering, og bestemmelser om hyttestørrelser i kommuneplanen må følgelig differensieres områdevis.

Miljøverndepartementets vurdering

De gjenstående innsigelsene i denne saken gjelder punkt 10.2 bokstav i, i bestemmelsene til kommuneplanen, som har følgende ordlyd:

10.2 ”Eksisterende fritidseiendommer i LNF er å anse som spredt bebyggelse, jf § 11-11 første ledd nr.2 og følgende kan tillates uten plan etter behandling av enkeltsøknader:

i. Innenfor 100-metersbeltet og strandsonen, kan eksisterende fritidsbebyggelse med et bebygd areal (BYA) under 90 m², utvide fritidsboligen slik at samlet areal på eiendommen holdes innenfor 90 m² BYA. Der tilbygg ikke kan ses fra sjøen og ikke hindrer allmennhetens ferdsel, kan det tillates en samlet bebyggelse på inntil 100 m² BYA. Terrasse/platting på inntil 25 m² i tilknytning til fritidsboligen kan tillates.”

Det er positivt at Nøtterøy kommune har kartlagt eksisterende fritidsbebyggelse i hele kommunen, og med utgangspunkt i ny lov og retningslinjer på nytt tar opp spørsmålet om generelle bestemmelser for utvidelse av eksisterende fritidsboliger i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel. Imidlertid må det vurderes om de bestemmelsene kommunen har vedtatt er tilfredsstillende.

Etter plan- og bygningsloven § 11-11 om bestemmelser til arealformål etter § 11-7, nr. 5 og 6 kan det gis bestemmelser til arealdelen av kommuneplanen om omfang og lokalisering av spredt fritidsbebyggelse i landbruks-, natur- og friluftsområder.

Formelt sett er det ingen grense for hvor store områder som kan omfattes av slike bestemmelser. De aktuelle bestemmelsene i kommuneplan for Nøtterøy skal gjelde for 100-metersbeltet langs sjøen og strandsonen etter statlige planretningslinjer for diffe­rensiert forvaltning av strandsonen. Området er dermed geografisk avgrenset, selv om store deler av kommunens kyststrekning omfattes. Bestemmelsen vil få betydning for eksisterende fritidsbebyggelse som er under den angitte størrelsen, på 90 m² eller eventuelt 100 m² BYA. Kommunen har kartlagt alle fritidsboliger i kommunen og konkludert med at det totalt er 1028 fritidsboliger, og av dem har 254 under 90 m² BYA. Det er ikke oppgitt hvor mange av disse som faktisk er innenfor 100-metersbeltet/ strandsonen.

Den omstridte bestemmelsen åpner generelt for utvidelse av eksisterende fritidsbe­byggelse i 100-metersbeltet langs sjøen og i strandsonen, der det gjelder strenge nasjonale føringer for bygging. Strandsonepolitikken har blitt strammet inn de siste årene. Det er et viktig nasjonalt mål å unngå bygging i 100-metersbeltet lang sjøen, blant annet for å sikre allmenn ferdsel og friluftsliv og hensynet til landskap og natur. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning, og det oppfordres til en streng praksis ved behandlingen av planer og dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen.

Etter plan- og bygningsloven § 1-8 er det i utgangspunktet et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen. I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlige hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Strandsonen skal bevares som et natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Statlige planretningsliner for differensiert forvaltning av strandsonen (SPR) ble vedtatt av regjeringen i mars 2011. Planretningslinjene legger opp til at byggeforbudet skal være strengest praktisert der presset på arealene er størst. Nøtterøy kommune er en kystkommune i Oslofjordregionen og er dermed i den kategorien der presset på arealene er størst.

SPR gir klare føringer for at det skal praktiseres en restriktiv holdning til vesentlig utvidelse av eksisterende fritidsboliger. Planretningslinjene er tydelig på at når kommunen i kommuneplanen angir bestemmelser for størrelse og standard av eksisterende fritidsboliger i strandsonen skal det skje etter en konkret vurdering. Eksisterende bebyggelse i landbruks-, natur- og friluftsområder har ulik beliggenhet i forhold til strandsonen generelt. De aktuelle områdene der bebyggelsen ligger vil i varierende grad være attraktive områder i forhold til allmennhetens bruk. Attraktiviteten påvirkes av om de ligger ved aktuelle steder for bading, ilandstigning og opphold, om de berører stier og ferdselsårer, om de er særlig synlige og om det må tas spesielle hensyn til landskaps­verdier. Miljøverndepartementet støtter Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmannens miljøvernavdeling i at maksimalstørrelser for fritidsboliger bør fastsettes ut fra hvert områdes tålegrense basert på en konkret vurdering. Det er blant annet uklart hvordan bestemmelsen er tenkt i forhold til eksisterende fritidsbebyggelse innenfor Ormø - Færder landskapsvern­område.

Direktoratet for naturforvaltning har i sin oversendelse foretatt en vurdering etter naturmangfoldloven. Det vises til at etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmang­fold inkludert landskap, og det skal fremgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken. Forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4 og 5 trekkes også inn i skjønnsutøvingen. Direktoratet påpeker at det ikke foreligger infor­masjon i sakens dokumenter om naturmangfold, eller om hvilke effekter en eventuell utvidelse av disse fritidsboligene vil ha på naturmangfold. Kommunen viste i møtet den 29. mars til at vurderinger etter kap. II i naturmangfoldloven vil inngå i behandlingen av enkeltsøknadene.

En forutsetning for å gi bestemmelser om størrelse på fritidsboliger i kommuneplanen er at det er foretatt en konkret vurdering, jf. punkt 5.2 i SPR. Bestemmelser som åpner for generell utvidelse av fritidsboliger bør ikke gjelde i områder med viktige naturmang­foldverdier. En vurdering og gjennomgang av naturmangfoldlovens prinsipper er ett av flere hensyn som bør legges til grunn i en slik konkret vurdering.

Slik Direktoratet for naturforvaltning påpeker, kan kommunen gjennom å gi en bestemmelse om størrelse som gjelder alle eksisterende fritidsboliger i strandsonen, skape forventninger om mulighetene for slik utbygging, og kommunen kan få en svakere hjemmel for å gi avslag i enkeltsøknader.

Nøtterøy kommune er en attraktiv kommune som er utsatt for et sterkt hyttepress. I strandsonen der det er strenge nasjonale føringer for arealbruken, bør det ikke vedtas generelle bestemmelser som åpner for utvidelse av eksisterende fritidsbebyggelse. Det bør som utgangspunkt bare tillates tilbygg etter en konkret vurdering i hvert enkelt til­felle, slik at hensynet til allmenn ferdsel, naturverdier, naturmangfold og landskap blir ivaretatt. Generelle bestemmelser bør bare gis for avgrensede strandområder og etter en grundig vurdering av interessene i området.

På denne bakgrunn godkjenner departementet ikke de aktuelle bestemmelsene for Nøtterøy kommunene.

 Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Miljøverndeparte­mentet ikke Nøtterøy kommunestyres vedtak 22. juni 2011 av punkt 10.2 bokstav i, i bestemmelsene til arealdelen til kommuneplanen.

 

Arealdelen av kommuneplan 2011-2023 for Nøtterøy er egengodkjent av kommunen, med unntak av den nevnte bestemmelsen.

Departementets vedtak gjelder bare denne bestemmelsen. Departementet forutsetter at kommunen selv endrer kommuneplanens bestemmelser i samsvar med departementets vedtak.

For kunngjøring av den endelige arealdelen til kommuneplanen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15.

 

Med hilsen

 

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:

Nøtterøy kommune, Postboks 250, 3163 Nøtterøy

Direktoratet for naturforvaltning, Postboks 5672 Sluppen, N-7485 Trondheim

Vestfold fylkeskommune, Svend Foynsgt. 9, 3126 Tønsberg