Del 3
Generelle drøftelser

7 Prinsipper for ny lovstruktur

7.1 Innledning – generelle utgangspunkter

Utvalget er gitt i mandat å foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen, herunder lovens struktur. Lovens struktur skal gjennomgås bl.a. med henblikk på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, dvs. utbyggere (både privat­personer og bedrifter) og forvaltningsmyndigheter. På dette punkt er Bygningslovutvalget oppfordret til et samarbeid med Planlovutvalget, men har vært henvist til å se hen til Planlovutvalgets lovforslag, jf. NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II, samt behandlingen av temaet lovstruktur i pkt. 2.1.3 på s. 62 flg.

Som et generelt utgangspunkt kan nevnes at normer som styringsmiddel har til hensikt å fungere som en kommunikasjonsprosess der avsenderen er faglig spesialisert og i det vesentlige regelkompetent, mens mottakeren ofte er lite klart definert og kan ha dårligere forutsetninger enn avsenderen for å forstå regelbudskapet. Regelverkets målgrupper kan grovt inndeles slik:

• jurister, dvs. dommere, advokater og forvaltningsjurister

• andre eksperter, for eksempel forvaltningspersonell og næringsdrivende

• allmennheten. Det er store variasjoner innen denne gruppen med hensyn til generelle kunnskaper og evne til å forstå lovtekster.

Den gjeldende bygningslovgivningen må kunne sies å rette seg mot alle disse målgruppene. Spørsmålet er om utvalget bør ha noen særskilt målgruppe i tankene ved utformingen av lovforslaget, både hva gjelder enkeltbestemmelser og loven som et hele. Dette drøftes nærmere under pkt. 7.6.

I det følgende redegjøres det for en del prinsipper for ny lovstruktur, herunder oppbygging av en ny plan- og bygningslov. Selve lovforslaget kommer i delutredning II.

7.2 En felles plan- og bygningslov eller to lover

Selv om det i mandatet ikke ligger noen oppfordring til å vurdere spørsmålet om å dele plan- og bygningsloven, antas utvalget å stå fritt til å foreslå en separat bygningslov dersom dette anses å ivareta hensynet til forenkling, brukervennlighet, kvalitet og rettssikkerhet på en bedre måte enn en felles lov.

Det kan anføres at det bør unngås at lovverket innenfor ett enkelt livsområde eller i forhold til en avgrenset brukergruppe splittes opp i små enkeltlover. En slik oppsplitting øker faren for at regelverket ikke blir godt koordinert og gjør det vanskelig å få en oversikt over det samlede lovverket på området.

Et vektig hensyn som taler for en felles lov som omfatter så vel samfunnsplanlegging, styring av arealbruk og byggesaksbehandling, blir dermed sammenhengen mellom disse forskjellige sidene av offentlig virksomhet. Særlig koplingen mellom arealplanlegging og byggesaksbehandling er sentral. Vedtatte arealplaner avgjør hva som kan tillates av byggevirksomhet. Det kan heller ikke drives en fornuftig og meningsfull arealplanlegging uten at den er knyttet til mer generell og overordnet samfunnsutvikling og –planlegging.

I forlengelsen av samordningshensynet kommer rettspedagogiske hensyn. Justisdepartementet uttrykker det slik:

«Et sentralt hensyn må være det rettspedagogiske: Man bør sikre at regelverket når best mulig frem til dem som det angår. Dette vil ofte tilsi at regler som angår samme samfunnssektor eller livsområde, bør samles i én lov. Samtidig bør samordningshensyn ha stor betydning. I den grad det er mulig, bør regler som i stor grad griper inn i hverandre, samles i samme regelverk.» 1

Det har normalt heller ikke blitt ansett som en tilstrekkelig begrunnelse for separate lover at bestemmelsene administrativt hører under forskjellige departementer, i dette tilfellet Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

En løsning med to lover – en generell lov om regional og lokal planlegging og en separat bygningslov – ble vedtatt med knapt flertall våren 1981, 2 men senere forkastet. Dagens lov bygger på det valget Stortinget gjorde den gang, og det kan stilles spørsmål ved om det foreligger nye momenter i dag som tilsier en annen vurdering.

Det antatt vektigste moment for en deling, er at loven slik den er i dag er meget vidtfavnende. Det er et stort spenn fra reglene om generell, sektorovergripende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner til de spesielle og til dels teknisk detaljerte reglene som gjelder for det enkelte bygg eller den enkelte byggetomt.

Også Planlovutvalget har vurdert om det er naturlig å favne så vidt innenfor én og samme lov. Planlovutvalget har i sin første delutredning anbefalt at det fortsatt skal være en samlet plan- og bygningslov. 3 Utvalget trekker bl.a. fram at det går en logisk linje fra overordnet og sektorovergripende planlegging av klart politisk karakter, via arealplaner med rettslig virkning, til muligheter og begrensninger i den enkelte byggesak. Det vil bli vanskelig å bevare disse sammenhengene dersom loven blir delt. Etter høringen er standpunktet opprettholdt i delutredning II. 4

Argumentet om at det store spennet kan tale for én planleggingslov og én bygningslov (eventuelt deling på annen måte, som i en lov om generell samfunnsplanlegging og i en lov om arealplanlegging og byggesaksbehandling), kan imøtekommes noe ved å dele en felles lov i deler, dvs. i en plandel og en bygningsdel (samt en eller flere generelle deler). Dette er en anbefalt framgangsmåte ved større lover. 5 En slik inndeling bør imidlertid bare brukes i meget omfattende lover, og selv da bare dersom en slik grovinndeling er innholdsmessig naturlig. Det redegjøres nærmere for en slik mulig deling under pkt. 7.6 og 7.7 neden­for.

Dersom de teknisk detaljerte reglene som gjelder for det enkelte bygg/den enkelte byggetomt flyttes fra loven til forskriftene, jf. mandatet og pkt. 7.4 nedenfor, blir ikke spennet i loven så stort. Hovedargumentet for deling mister dermed også litt av sin vekt, uten at dette er avgjørende.

Bygningslovutvalget anbefaler etter dette at det utarbeides et forslag til én ny, felles plan- og bygningslov.

7.3 Forholdet mellom lovtekst og forarbeider

Rettstilstanden formes ikke bare ved fastsettelse av formaliserte rettsregler, men også ved rettsavgjørelser, praksis, uttalelser i lovforarbeidene m.m. Lovens forarbeider omfatter normalt utvalgsutredninger, proposisjoner, stortingskomiteenes innstillinger, samt forhandlinger i Stortinget.

Et sentralt spørsmål er om bygningsloven skal ha knappe lovtekster og utfyllende forarbeider, eller mer omfattende lovtekster.

Velger man knappe lovtekster, kan eksempelvis uklarhet i lovteksten og usikkerhet om hvordan et skjønnstema skal praktiseres søkes motvirket ved å omtale dette i lovens forarbeider. Det kan inntas utfyllende merknader til lovteksten, henvisninger til andre relevante bestemmelser samt anvisning på hvilke momenter som er relevante ved skjønnsmessige avgjørelser etter loven. Lovforarbeidene utgjør dermed en «skjult» del av lovverket, men er normalt vesentlig dårligere tilgjengelig enn selve lovteksten.

Det alminnelige publikum vil i utgangspunktet ikke ha andre kilder enn selve lovteksten tilgjengelig, og fordelingen mellom lov og forarbeider har således en praktisk side. For lover som retter seg mot et alminnelig publikum, og ikke bare eksperter på området, er det normalt anbefalt at lovteksten gir så utfyllende veiledning som mulig. Denne metoden vil imidlertid kunne føre til en vesentlig økning av lovens tekstmengde, noe som i seg selv kan gjøre loven uoversiktlig og vanskelig å finne fram i. Utgangspunktet om at lovforarbeidene normalt ikke er tilgjengelig for andre enn en begrenset krets jurister og andre fagspesialister, modifiseres ved at viktig materiale fra forarbeidene gjengis i kommentarutgaver, lærebøker mv. Disse kildene er vesentlig lettere tilgjengelig enn lovforarbeider.

Justisdepartementet har gitt følgende generelle anbefaling ved valg mellom forarbeider og forskrifter:

«Detaljreguleringer som ikke finner plass i lovteksten, bør heller gis i form av forskrifter enn ved omtale i forarbeidene. Forarbeidenes merknader bør knytte seg til presisering og anvendelsen av begreper i lovteksten og ikke utfylling av den.» 6

Også Lovstrukturutvalget har konkludert med at det

«fra et rettsinformasjonssynspunkt [vil] være å foretrekke at detaljreguleringer som ikke finner plass i lovteksten, ikke skjer i forarbeider, men heller gis i form av forskrifter. På den måten vil det gå klarere frem hva som er gjeldende rett, bl a slik at endringer i rettstilstanden må få en mer formalisert form.» 7

I tillegg har Lovstrukturutvalget anbefalt at forarbeidene ikke bør få en mindre framtredende rolle. Det pekes på at den innarbeidede tradisjonen med å gi utfyllende veiledning om lovens regler i forarbeidene, har klare fordeler. Den gir mulighet for å sette reglene inn i en sammenheng og til å gi svar på spørsmål om reglenes anvendelse som det vil være vanskelig å innpasse i lovens tekst. Det vesentlige er at man er seg bevisst det viktige samspillet mellom lovtekst og forarbeider som ligger i vår tradisjon. Forarbeidene må ikke benyttes til å unngå å ta endelig stilling til viktige problemer. Så langt som mulig bør man gi de nødvendige reglene i lovteksten.

Bygningslovutvalgets konklusjon er etter dette at merknader som knytter seg til presisering og anvendelse av begreper i loven, bør inn i forarbeidene og ikke i lovteksten (eller forskriftene) med mindre særlige hensyn taler for en slik løsning. I forarbeidenes merknader til den enkelte paragraf vil det være særlig naturlig å ta inn presiserende utsagn som ligger nær opp til bestemmelser som det ellers ville være naturlig å ta inn i lovteksten.

7.4 Fordelingen av regelverket mellom lov og forskrift

Fordelingen av regelverket mellom lov og forskrift er særskilt nevnt i mandatet, herunder om en del tekniske krav kan skyves til forskrift eller gjøres til gjenstand for standardisering.

I Norge er regelverket delt opp i tre vertikale nivåer: Grunnlov, lov og forskrift. Ved utformingen av den nye bygningslovgivningen som kommer i delutredning II, vil utvalget ta konsekvensene av skillet mellom lov og forskrift i større utstrekning enn hva som er tilfelle i dag. Utvalget vil likevel allerede nå peke på de hensyn som ligger til grunn for plasseringen av regelverket mellom de to nivåene.

Grensedragningen mellom de bestemmelser som skal gis i lovs form og de som kan gis ved forskrift, er også en grensedragning mellom statsmaktenes myndighetsområder og et spørsmål om i hvilken grad det demokratisk valgte Storting skal overlate lovgivningsmakt til forvaltningen ved delegasjon.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité 8 har foretatt en relativt bred drøftelse av spørsmål som gjelder forvaltningens bruk av forskrifter. Komiteen fremhever at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å gi forskrifter er nødvendig i dagens samfunn, men understreker samtidig at det i mange tilfeller er grunn til å utvise varsomhet med bruken av forskriftshjemler. Et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler også at det generelt er særlig grunn til å vise varsomhet med å bruke forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter til borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad framgå av loven.

Justisdepartementet har uttalt følgende om forhold som vil være av betydning ved denne vurderingen:

«Foruten rent politiske hensyn kan særlig forholdet til borgernes rettssikkerhet fremheves. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering.» 9

Rettssikkerhetshensyn kan således tilsi at det settes klare skranker for forvaltningens forskriftsutstedelse. Dette gjelder ikke bare fordi det er Stortinget som bør fastsette folks rettigheter og plikter, jf. ovenfor, men også fordi det (til tross for Lovdata etc.) kan være vanskeligere for folk flest å tilegne seg de tekster man finner i forskriftene enn de man finner i selve loven. Rettsinformasjonshensyn taler imot en splittelse av regelverket i lov og forskrift fordi delingen ofte kan virke kompliserende for den som skal sette seg inn i rettstilstanden. I motsatt retning taler at detaljerte tekniske krav, spesifikasjoner mv. vil føre til at lovene blir omfattende og av den grunn uoversiktlige, jf. nedenfor.

Når en fordel ved å bruke lovs form er at lov er den rettskilden som brukerne lettest kan skaffe seg tilgang til, er dette også delvis et spørsmål om hvilke grupper loven skal tilpasses: Juristene, andre eksperter (for eksempel profesjonelle utbyggere og kommunens saksbehandlere) og/eller allmennheten. De to førstnevnte gruppene må antas å kunne skaffe seg tilgang til og forstå det samlede regelverket selv om deler av dette kun finnes i forskrift. For private som mer sjelden er involvert i en byggesak, kan det være vanskeligere å få full oversikt over de regler som gjelder.

Et eksempel på at hensynet til tilgjengelighet er tillagt stor vekt finner vi i folketrygdloven (lov om folketrygd 28. februar 1997 nr 19). Her valgte man å ta inn i loven store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne i forskrifter. 10 Tankegangen fra dette arbeidet er neppe direkte overførbar til byggesaksdelen i plan- og bygningsloven, som ikke på samme måte som folketrygdloven angir enkeltpersoners plikter og rettigheter. Det skal i denne forbindelse også nevnes at ByggSøk-prosjektet vil få betydning for tilgjengeligheten til regelverket, se ovenfor under pkt. 5.8.

Tilsier hensynet til tilgjengelighet at materiale som strengt tatt kunne vært overlatt til forskrift, likevel bør fastsettes i lovs form? Dette spørsmålet vil bli vurdert konkret ved utformingen av lovforslaget i delutredning II.

Demokratihensynet, som er et vektig argument mot å overlate enkelte spørsmål til forskrifts form, kan oppveies noe ved at lovens delegasjonsbestemmelser utformes slik at de angir en innholdsmessig retning for utøvelsen av den delegerte lovgivning. Prinsippinnholdet i den delegerte lovgivning kan fastsettes i hjemmelsloven i stedet for å benytte vide bestemmelser av typen «Kongen kan gi forskrifter til utfylling og gjennomføring av denne lov». Også omfanget eller rammen av den delegerte lovgivning kan fastsettes i klare og presise formuleringer. Det skal imidlertid nevnes at dersom myndighet delegeres til den enkelte kommune, jf. for eksempel plan- og bygningsloven § 3 vedrørende kommunenes ad­gang til å gi vedtekter samt §§ 69 nr. 3 og 4, 78 nr. 1 tredje ledd og 91 a, får demokratihensynet en noe annen vekt: Det overlates til «lokaldemokratiet» å regulere forholdet. Det er et eget spørsmål som vil bli behandlet i delutredning II om det er hensiktsmessig å ha et nivå med lokale vedtekter i tillegg til planverk med tilhørende bestemmelser.

Det finnes omfattende og viktige områder hvor svært mye både kan og må overlates til forvaltningens skjønn. En forskrift framstår ofte som et nyttig supplement til og/eller en presisering av loven. Forskriftenes funksjon i forhold til loven kan imidlertid variere, og det kan være forskjellige begrunnelser for at en regel gis i forskrift og ikke direkte i loven. En vanlig begrunnelse for å plassere en bestemmelse i forskrift, er at det skal gis bestemmelser som det er nødvendig å endre relativt ofte (for eksempel beløpsgrenser). En annen begrunnelse er at reglene er svært detaljerte, og dermed uhensiktsmessige å ta inn i lovteksten. Loven nøyer seg med å gi hovedreglene, og trekker opp rammene for hvilke regler forskriftene kan inneholde. På denne bakgrunn kan tekniske detaljregler som oftest med fordel plasseres i forskrift. Særlig gjelder dette hvis de i praksis bare retter seg mot en avgrenset gruppe med fagpersoner. Dette synspunktet vil også bli lagt til grunn ved utformingen av lovforslaget. Et eksempel som illustrerer dette er § 67 i dagens lov. Bestemmelsen stiller detaljerte krav til dimensjonering av rør, noe det vil være naturlig å flytte til forskrift dersom bestemmelsen beholdes.

7.5 Forholdet til den generelle bakgrunnsretten

7.5.1 Den alminnelige forvaltningsretten

Reglene på bygningslovgivningens område hører til den spesielle forvaltningsretten. Det er imidlertid også en del regler og problemstillinger som er felles for hele eller store deler av forvaltningens område, – den alminnelige forvaltningsretten. Den alminnelige forvaltningsretten er dels lovfestet i forvaltningsloven av 10. februar 1967, og dels ulovfestet.

Forholdet mellom bygningslovgivningen og den lovfestede, generelle forvaltningsretten er i dagens lov angitt i plan- og bygningsloven § 15 første ledd. Når ikke annet er bestemt, gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter plan- og bygningsloven. Det er naturlig å tenke seg at man også i framtiden beholder et slikt tosporet system. Det som er spesielt for byggesaker reguleres i plan- og bygningsloven, og suppleres av den alminnelige (skrevne og uskrevne) forvaltningsrett. På den måten kan fokus rettes mot å fastsette særregler der særskilte hensyn gjør seg gjeldende, samtidig som fellesreglene for forvaltningen anvendes der slike hensyn ikke er til stede. I tillegg kommer uskrevne krav til saksbehandlingen som omfatter krav om god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling.

Også Planlovutvalget har foreslått at dette systemet opprettholdes, jf. lovforslaget § 1-15. 11

Til tross for at plan- og bygningsloven § 15 foreskriver at forvaltningslovens saksbehandlingsregler utfyller plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler, innebærer ikke dette nødvendigvis at alle spørsmål er løst. I enkelte tilfelle kan det oppstå spørsmål om forvaltningslovens regler kommer supplerende inn, eller om det er plan- og bygningsloven alene som gjelder (uttømmende regulert). Uklarheter på dette punkt vil bli søkt avklart i det nye lovforslaget med tilhørende motiver i delutredning II.

7.5.2 Kommuneloven

I plan- og bygningsloven er atskillig myndighet lagt til kommunenivå, jf. eksempelvis plan- og bygningsloven § 95 nr 1, hvoretter søknad om tillatelse behandles og avgjøres av kommunen. Kommunenes virksomhet omfattes av kommuneloven (lov om kommuner og fylkeskommuner 25. september 1992 nr. 107). Kommuneloven bygger på det prinsipp at kommunal kompetanse etter særlov, for eksempel plan- og bygningsloven, skal ligge til kommunestyret. Kommunestyrets overordnede stilling følger av kommuneloven § 6, som også bestemmer at kommunestyret har all avgjørelseskompetanse med mindre annet følger av lov eller kommunestyrets delegasjonsvedtak.

Før revisjonen av kommuneloven i 1992 hadde bygningsrådet en sentral stilling innen plan- og bygningslovgivningen. Ved lovrevisjonen ble bygningsrådet opphevet som særorgan, og plan- og bygningsloven legger ikke lenger kompetanse i byggesaker direkte til noe fast utvalg. For plansakene ble bygningsrådet erstattet av det faste utvalget for plansaker, jf. plan- og bygningsloven § 9-1. For byggesakene ble det ikke opprettet et tilsvarende organ og kompetansen som etter loven ligger til «kommunen», tilligger dermed kommunestyret som kommunens øverste myndighet, jf. ovenfor. Kommunestyret er m.a.o. kommunens øverste bygningsmyndighet, men kan delegere sin myndighet, jf. kommuneloven § 6.

Ved revisjonen av kommuneloven ble det bestemt at den enkelte kommune skal ha en stor grad av frihet til selv å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygning, se kommuneloven § 10. Kommunestyret kan i medhold av denne bestemmelsen opprette et eget utvalg for byggesaker, og har en alminnelig adgang til å delegere sin myndighet til dette utvalget. Enkelte delegasjonsforbud følger av plan- og bygningsloven og kommuneloven.

Ifølge kommuneloven § 23 nr. 4 kan både kommunestyret og andre folkevalgte organer med kompetanse, delegere denne til administrasjonen (med mindre det foreligger delegasjonsforbud, jf. ovenfor). Den enkelte kommune er i medhold av plan- og bygningsloven § 10-1 forpliktet til å ha en administrasjon som er i stand til å behandle byggesakene på en forsvarlig måte.

Kommunelovens system på dette punkt legges til grunn for Bygningslovutvalgets videre arbeid, og danner en premiss for lovforslaget som skal utarbeides.

7.5.3 Sektorlovgivningen

Plan- og bygningsloven har også berøringspunkter med ulike forvaltningsrettslige sektorlover som forurensningsloven, friluftsloven, konsesjonsloven, jordlova, kulturminneloven mv. Forholdet til sektorlovene vil bli vurdert nærmere i delutredning II. Det vises for øvrig til pkt. 8.7 nedenfor.

7.6 Innholdsmessig disponering

Byggesaksdelen i plan- og bygningsloven har gjennomgått flere delrevisjoner siden den fikk sin nåværende form i 1965. 12 Det har imidlertid ikke tidligere vært foretatt noen helhetlig gjennomgang, og loven fremstår som uoversiktlig og lite systematisk.

En felles plan- og bygningslov kan gjøres mer oversiktlig og mer tilgjengelig for brukerne ved å inndele loven i deler. Hver del kan igjen inndeles i kapitler, som nummereres fortløpende gjennom hele loven. Dette er en struktur som benyttes ved større lover, for eksempel straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven. Oppbygningen er systematisk, klar og oversiktlig, men bør forbeholdes meget omfattende lover der en slik grovinndeling er innholdsmessig naturlig, jf. pkt. 7.2 ovenfor.

Loven foreslås delt i fire deler, som igjen inndeles i kapitler. I forslaget er de materielle og prosessuelle bestemmelsene i hovedsak plassert i del 2 (plandelen) og del 3 (byggesaksdelen). Del 1 og 4 kan betraktes som hjelpedeler med formålsbestemmelser, definisjoner, angivelse av personell kompetanse, regler for å sikre etterlevelse, gjennomføringsbestemmelser etc., se nedenfor under pkt. 7.7, samt senere i delutredning II.

Planlovutvalget har i NOU 2003: 14 også foreslått å inndele loven i deler, men i langt flere deler enn det som her foreslås. Eksempelvis er del II viet nasjonale hensyn og oppgaver i planleggingen, del III regional planlegging og del IV kommunal planlegging. Antall kapitler i hver del varierer. Bygningslovutvalget har vurdert denne oppbyggingen av loven, men har kommet til at en lovstruktur med færre hoveddeler, er å foretrekke av hensyn til brukervennlighet.

Paragrafene kan nummereres fortløpende (§ 1, § 2, § 3 osv.) eller kapittelvis med en kombinasjon av kapittelnummer og paragraf (§ 1-1, § 1-2, § 1-3 osv.). Bygningslovutvalget vil bygge sitt lovforslag på hva som er mest oversiktlig og brukervennlig, også på sikt etter eventuelle lovendringer. Plan- og bygningsloven vil kunne bli en lov i kontinuerlig utvikling dersom Planlovutvalgets anbefaling om å nedsette en fast kommisjon for denne oppgaven 13 blir gjennomført. Justisdepartementet har anført at fortløpende nummerering er mest vanlig og ved behov for senere lovendring gis nyinnskutte paragrafer et «bokstavnummer», for eksempel § 39a. 14 Kapittelvis nummerering gjør det ikke uten videre lettere å føye til nye paragrafer på et senere tidspunkt. Man vil enkelt kunne føye til nye paragrafer til slutt i hvert enkelt kapittel, men i praksis vil det ofte være behov for å plassere nye bestemmelser et annet sted i det aktuelle kapitlet. Skal man unngå å endre nummereringen av de etterfølgende paragrafene i kapitlet, vil man også her måtte benytte «bokstavnummerering», for eksempel § 2-7 a. Ekstra komplisert blir det dersom man samtidig har behov for å skyte inn nye kapitler. Justisdepartementet har også trukket fram at det kan oppstå misforståelser når det refereres muntlig til paragrafer som er nummerert ved kombinasjonen av kapittel og paragrafnummer, dersom man ikke har lovteksten for hånden eller kjenner loven fra før. Justisdepartementets konklusjon er at kapittelvis nummerering bare bør overveies for store lover som dessuten har en markert kapittelinndeling. Dette gjelder særlig hvis de enkelte brukerne av en lov i praksis bare vil forholde seg til ett eller noen få av kapitlene i loven. I slike tilfeller vil kapittelvis nummerering gjøre det lettere for brukerne å orientere seg i loven. Bygningslovutvalget mener dette sistnevnte hensyn gjør seg gjeldende her, og foreslår kapittelvis nummerering. Dette er også foreslått av Planlovutvalget i utkastet til ny plan- og bygningslov (plandelen).

Vanligvis bør hver paragraf utstyres med en overskrift som kort forteller hva paragrafen handler om, noe som gjør det enklere å finne frem i loven. Bygningslovutvalget vil søke å utforme slike veiledende overskrifter i lovforslaget.

Særlig om del 3 Byggesaksdelen

Et spørsmål som kan drøftes, og som det er av interesse å få høringsinstansenes syn på, er den nye strukturen i byggesaksdelen i det kommende lovforslagets del 3. Vil for eksempel en inndeling som tar utgangspunkt i ulike tiltak eller brukere, og som samler alle de paragrafer som gjelder for en type tiltak eller brukere i samme kapittel, fremme lovens tilgjengelighet og brukervennlighet?

Man kan gruppere lovens tiltak på forskjellige måter. Nedenfor er det vist noen eksempler som tar utgangspunkt i dagens lov hva gjelder system. Eksemplene er først og fremst tenkt som en illustrasjon på mulige prinsipper for strukturering av loven. Som uttalt andre steder i utredningen vil utvalget bl.a. vurdere et system med færre «spor», herunder å sløyfe meldingssystemet.

Gruppering av lovens tiltak etter grad av kompleksitet/krav til saksbehandling/frister (typebestemt saksbehandling):

• tiltak fritatt for melde- og søknadsplikt

• meldepliktige tiltak

• enkle tiltak

• søknadspliktige tiltak

Gruppering etter grad av planavklaring:

• tiltak som må ha forutgående planbehandling

• tiltak som innebærer mindre vesentlige avvik fra plan

• tiltak som er i overensstemmelse med plan

Gruppering etter hvilket arbeid som skal utføres:

• nybygging

• tilbygging/påbygging

• ombygging

• vedlikehold

• riving

Gruppering etter størrelsen på det som bygges, for eksempel:

• enkeltstående, småbygging

• feltutbygging

Gruppering etter formål/karakter, for eksempel:

• boliger

• næring (kontorer, forretninger)

• landbruk-, natur- og friluftsområder

Man kan på samme måte foreta grupperinger av lovens ulike brukere, for eksempel:

• etter hvor ofte de bygger/hvor profesjonelle de er

• engangsbyggere

• flergangsbyggere

Gruppering etter hvilke interesser de bygger for, for eksempel:

• private

• offentlige

Gruppering etter hvilken «rolle» de har i saken/på hvilken måte de blir berørt, for eksempel:

• tiltakshavere

• naboer/gjenboere

• allmennheten/samfunnet

Dersom man skal strukturere loven etter tiltak eller brukere som skissert ovenfor, er spørsmålet hvilken inndeling som er mest hensiktsmessig. Målet må være at de fleste eller alle bestemmelser som gjelder for én type tiltak eller én bestemt brukergruppe, er å finne på ett sted i loven. Dersom loven skal ha egne kapitler for grupper av tiltak eller brukere, er det i tillegg naturlig å tilstrebe at gruppene har individuelle fellestrekk som er klare og som skiller seg fra fellestrekkene for de andre gruppene.

Med utgangspunkt i de ovennevnte grupperingene av tiltak/brukere, og med utgangspunkt i gjeldende (prosessuelle og materielle) bestemmelser, mener utvalget at det ikke er så mange særtrekk å finne for de ulike gruppene. De fleste bestemmelsene i loven gjelder for de fleste typer tiltak og brukere. Noen forskjeller er det imidlertid mulig å gripe fatt i. I et forsøk på å gi en nærmere redegjørelse for en inndeling etter noen av tiltaks- og brukergruppene nevnt ovenfor, kan man inndele tiltakene etter a) grad av kompleksitet og b) grad av planavklaring.

Ad a) Kompleksitet. Etter gjeldende lov er det en viss ulikhet i kravene til saksbehandling og kontroll av tiltak ettersom hvor omfattende eller komplekse de er. Dette gjør seg utslag i at noen tiltak er fritatt for melde- og søknadsplikt, noen er meldepliktige og noen er søknadspliktige. Dette kan markeres tydeligere i loven, f.eks. gjennom:

• eget kapittel om tiltak som er fritatt (vilkår for fritak mv.)

• eget kapittel om meldepliktige tiltak (som forklarer hva meldeplikt innebærer, hvilke tiltak som kan meldes, saksbehandlingsregler, mv.),

• eget kapittel om enkle tiltak (som forklarer hva enkle tiltak innebærer osv.)

• eget kapittel om søknadspliktige tiltak (som forklarer hva søknadsplikt innebærer osv.) Dette kapittelet vil bli meget omfattende og kan med fordel underdeles, f.eks. etter hvilken type arbeid som skal utføres.

Innvendingen mot denne inndelingen er at de samme materielle reglene stort sett gjelder for alle tiltak uansett kompleksitet. Kapitlene vil således ikke bli særegne, men inneholde mange bestemmelser som må gjentas fra kapittel til kapittel. Dette er i seg selv uheldig fordi det vil kunne føre til at lovteksten blir omfattende og av den grunn uoversiktlig.

Ad b) Planavklaring. En variant, eller i forlengelsen av en inndeling etter kompleksitet, er en inndeling etter i hvilken grad tiltaket er planavklart. Man kan tenke seg:

• eget kapittel som tar for seg nye tiltak som må planbehandles før de byggesaksbehandles (eventuelt parallell behandling, jf. Planlovutvalgets forslag til § 12-4 femte ledd)

• eget kapittel for tiltak med mindre vesentlige avvik fra plan (inneholdende bestemmelser om dispensasjon og mindre vesentlige reguleringsendringer)

• eget kapittel for tiltak i samsvar med eksisterende detaljert plan (kan gi grunnlag for en enklere prosess og behov for færre materielle bestemmelser fordi disse allerede finnes i planen)

• eget kapittel for tiltak i områder med kun meget grovmasket plan eller i uregulerte områder (stort behov for materielle bestemmelser)

En innvending mot denne inndelingsmåten er at brukeren ikke uten videre vet hvilket kapittel tiltaket faller inn under. De fleste brukere vil ha behov for veiledning knyttet til om tiltaket faller i den ene eller andre kategorien.

En inndeling av brukere etter a) hvor profesjonelle de er og b) etter interesser de bygger for, kan skisseres slik:

Ad a) Profesjonalitet. Slik det er i dag er lovens krav langt på vei de samme enten man er engangsbygger eller profesjonell entreprenør, enten man bygger et offentlig eller privat bygg, enten man bygger bolig eller industri, osv. Sett fra et likhetssynspunkt er dette kanskje riktig. Likeledes er det riktig dersom man av hensyn til helse, miljø, sikkerhet, kvalitet osv. mener at kravene må være de samme. Spørsmålet er imidlertid om det kunne være grunnlag for å differensiere i loven (skreddersy) i større grad ettersom hvilke brukere man har å gjøre med, for eksempel gjennom ytterligere forenkling av både prosessuelle og materielle krav når det gjelder utvalgte brukere.

Som utgangspunkt kunne det være grunn til å tro at man kan ha større tillit til kvaliteten hos store profesjonelle aktører enn hos mindre profesjonelle som bare har med én eller få byggesaker å gjøre. Dette kunne således begrunne ulike krav til f.eks. søknadsdokumentasjon, kontroll mv., og gi grunnlag for en lovstruktur basert på ulike regler etter grad av profesjonalitet. Erfaringer hos dem som jobber med tilsyn i kommunene bekrefter at det er store kvalitetsforskjeller mellom aktørene. Det er imidlertid ikke entydig at de store og antatt profesjonelle gjør den beste jobben. Et skille basert på størrelse, hvor ofte man bygger osv. vil dermed ikke «treffe» riktig. Tvert i mot vil det kunne virke demotiverende for mindre foretak som gjør en god jobb.

Ad b) Interesser. I dagens regelverk skilles det mellom private og offentlige tiltakshavere når det gjelder bl.a. bygging av vei, jf. forskrift om saksbehandling og kontroll § 7, hvor offentlige veianlegg der Statens vegvesen som tiltakshaver er fritatt for å bli behandlet etter lovens regler om saksbehandling, ansvar og kontroll. Det er flere eksempler i saksbehandlingsforskriften § 7, og man kunne tenke seg dette utvidet til å gjelde alle tiltak som bygges for det offentlige/allmennheten, f.eks. skoler, sykehus og barnehager.

En del av bakgrunnen for unntaket i saksbehandlingsforskriften § 7 er at lignende eller tilsvarende krav som stilles i plan- og bygningsloven blir ivaretatt gjennom særskilt lovgivning for det aktuelle tiltaket. Dermed unngås dobbeltbehandling. Dette er imidlertid ikke tilfelle for bygningene i ovennevnte eksempel, da det i dag ikke finnes særskilte bestemmelser for disse tiltakene som overlapper de forhold som plan- og bygningsloven regulerer.

Et argument som kunne tale for forenklede regler for offentlige tiltak er at det offentlige har et spesielt ansvar for å gå foran med et godt eksempel når det gjelder bl.a. kvalitet. Man bør således kunne ha tillit til at en offentlig tiltakshaver både har kompetanse og ansvarsfølelse som gjør det unødvendig med like strenge regler som for en privat tiltakshaver.

I tillegg til at et slikt forslag ville kunne komme i strid med likhetsprinsippet, er innvendingen også her at det ikke er et mønster som tyder på at offentlige tiltakshavere holder en høyere standard hva gjelder kompetanse og kvalitet enn private. Dessuten er det etter hvert flytende grenser mellom private og offentlige aktører og tiltak.

Som en oppsummering må det kunne konstateres at det er vanskelig å finne fram til meningsfylte grupperinger av lovens tiltak og brukere. Dersom man klarer å finne fram til slike, er det vanskelig å få til en inndeling med særegne regler for ulike tiltak eller brukere. Det vil også kunne føre til en omfattende lovtekst. En inndeling som i noen grad gjenspeiler tiltakenes kompleksitet (typebestemt saksbehandling) framstår likevel som hensiktsmessig og gjenfinnes nedenfor i pkt. 7.7.

7.7 Skisse til struktur for ny, felles plan- og bygningslov

Med forbehold om at det ved høringen eller ved utarbeidelse av lovforslaget i delutredning II viser seg å være tungtveiende hensyn som tilsier en annen lovstruktur, foreslås følgende skisse til struktur for ny, felles plan- og bygningslov.

Første del: Plan- og bygningslovens alminnelige del

Kap 1 Alminnelige/innledende bestemmelser

Her kan det som er felles for plan- og byggesaksdelen inntas, herunder:

• lovens formål

• lovens virkeområde, saklig og geografisk

• hovedtrekkene i plansystemet

• hovedtrekkene i byggesaksbehandlingen

• forholdet til forvaltningsloven og klage

Kap 2 Plan- og bygningsmyndigheter

Plan- og bygningsmyndighetene kan presenteres her, eventuelt separat i del 2 og 3.

Dette er langt på vei i overensstemmelse med Planlovutvalgets forslag til kapittel 1 og 2 i ny plan- og bygningslov. Denne delen av loven kan også suppleres med definisjoner, bestemmelser om samarbeidsplikt med andre offentlige myndigheter etc.

Annen del: Om planer

Planleggingsdelen av lovforslaget er ivaretatt av Planlovutvalget. 15 Bygningslovutvalgets forslag går bare på systematikken, jf. ovenfor under pkt. 7.6.

Tredje del: Om bygninger m.v.

Byggesaksdelen kan for eksempel innledes med kapitler for hver kategori/sakstype med de saksbehandlingsregler som gjelder for vedkommende sakstype. Deretter kan tematiske kapitler med de ulike materielle bestemmelsene som er uavhengig av sakstype komme. Denne delen kan avsluttes med et eller flere kapitler inneholdende alminnelige regler/fellesbestemmelser. For eksempel kan en dispensasjonsbestemmelse for byggesaksdelen stå her.

Fjerde del: Avsluttende bestemmelser (gjennomføring og håndheving)

Denne delen vil kunne omfatte regler som er felles for både plan- og byggesaksdelen, blant annet:

• ekspropriasjon

• innløsning

• skjønn

• utbyggingsavtaler

• sanksjoner

• straff

• ikraftsetting og overgangsbestemmelser

8 Utvalgets prinsipielle vurderinger av enkelte hovedspørsmål

8.1 Rollefordeling bygningsmyndigheter/utbyggere – tilsyn og kontroll

I utvalgets mandat er følgende angitt som grunnlag for arbeidet med rollefordeling:

«Rollefordelingen mellom bygningsmyndighetene og utbyggerne. Utvalget bør vurdere og komme med konkrete forslag til hva det offentliges rolle i byggesaker bør være, hvilke opplysninger og hvilke forhold som er nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere. Erfaringer med overgang fra kontroll til tilsyn, samt tilsvarende diskusjoner på andre sektorer, vil kunne være viktige grunnlag.»

Erfaringsmateriale og opplysninger som er innhentet, viser at det knytter seg problemer/uklarheter til spesielle deler av dagens regelverk når det gjelder roller og ansvarsfordeling.

I et effektiviseringsperspektiv er dette negativt. Det samme gjelder i forhold til det helt avgjørende aspektet; kvalitet på det som bygges. Forutberegneligheten vil også bli dårligere i et system som ikke har en optimal rollefordeling, og der det i tillegg er uklarheter knyttet til denne fordelingen.

Dagens system overlater et stort ansvar til de private aktører i byggesaken. Denne rollefordelingen kan bare fungere hvis både kommunen og den private part er klar over hva de har ansvar for i prosessen og hva dette ansvaret innebærer. I tillegg må aktørene faktisk innrette seg etter det regelverket som til enhver tid gjelder.

Utvalget har kommet til at det særlig er fordeling av oppgaver i forhold til kontroll- og tilsynsfunksjonene som ikke fungerer etter hensikten. Man bør se på hvordan man kan stimulere til økt etterlevelse av regelverket. Det gjelder på alle nivåer, og for alle aktører.

8.1.1 Oppgavefordeling i dagens lov – kort om kommunens oppgaver i saksbehandlingen

Plan- og bygningsmyndighetene har som oppgave å føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen overholdes. Dette følger av plan- og bygningsloven § 10-1. Kommunen har en særlig plikt til å føre kontroll når nye tiltak skal gjennomføres. Søknadspliktige tiltak må ikke settes i gang før kommunen har gitt tillatelse. Før tillatelse gis skal kommunen, ut fra de opplysninger som gis i søknaden, påse at nødvendig kontroll blir utført for at tiltaket ikke vil stride mot plan- og bygningslovgivningen, jf. plan- og bygningsloven § 95 nr. 2. Dette innebærer at det må gjennomføres en byggesaksbehandling som fører fram til et vedtak. Herunder har bygningsmyndighetene et særlig ansvar for å kontrollere tiltaket mot plangrunnlaget, i forhold til omgivelsene, byggegrunnen og miljøforhold, den ubebygde del av tomta og påse at nødvendige tekniske anlegg er sikret. En annen hovedoppgave for bygningsmyndighetene er å sikre at tiltaket har de nødvendige tillatelser fra andre myndigheter.

I tillegg til denne kontroll av ytre forhold som umiddelbart påligger kommunene, kommer kontrollen med selve byggverket, særlig i forhold til kravene i teknisk forskrift (TEK). Ved lovendringen i 1995 ble hovedansvaret for denne kontrollen lagt på tiltakshavers fagkyndige kontraktsmedhjelpere, som han plikter å la seg bistå av. Bygningsmyndighetenes oppgave er her å definere den kontroll som skal gjennomføres, og se til at denne kontrollen er gjennomført. Men bygningsmyndighetene har rett til også selv å gjennomføre kontroll.

Bygningsmyndighetenes kontroll i søknadsfasen består i å kontrollere om riktige forutsetninger for prosjekteringen er lagt til grunn. Når det gjelder kontrollen av de mer detaljerte tekniske rammebetingelser, er hovedansvaret lagt på tiltakshaverens fagkyndige medhjelpere. Bygningsmyndighetens oppgave er å påse at det vil bli foretatt nødvendig kontroll, jf. plan- og bygningsloven § 97 nr. 2 og forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK) § 20.

Ved lovendringen vedtatt i 1995 ble bygningsmyndighetenes kontrolloppgaver i utførelsesfasen radikalt endret. Ytterligere endringer er nylig gjort gjennom vedtagelsen av den nye forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 24. juni 2003.

8.1.2 Tilsyn og kontroll etter byggesaksreformen vedtatt i 1995 – bakgrunn og utvikling

Ot.prp. nr. 39 (1993-94) beskriver det nye prinsippet for kontroll med byggearbeid. Etter dagjeldende lov hadde kommunen oppgaven med å kontrollere prosjektering og utførelse av byggetiltak, mens den tidligere lovbestemte plikten til å ha en egen bygningskontroll allerede var fjernet. Mange kommuner hadde derved allerede bygget ned sin bygningskontroll, og det var enighet om at kontrollordningen fungerte dårlig, særlig i utførelsesfasen. Det var også store variasjoner fra kommune til kommune.

Målet med lovendringen i 1995 var å videreføre det pågående arbeidet med forenkling og effektivisering av byggesaksprosessen, og samtidig heve kvaliteten på bygg og redusere de omfattende byggskadene i Norge. Man ønsket en mest mulig rasjonell byggesaksprosess og samtidig riktig kvalitet på resultatet. Kvalitetssikring beskrives som mål også for den offentlige byggesaksprosessen. Et av virkemidlene for å nå målet om bedre kvalitet var ifølge lovforarbeidene å innskjerpe kontrollen, men samtidig overføre den til utbyggersiden, både for prosjektering og for utførelse.

Lovendringen i 1995 innebar at det ble utarbeidet et sett av regler hvor byggetiltaket først klassifiseres i tiltaksklasse 1, 2 eller 3, avhenging av vanskelighetsgrad og konsekvenser av mulige feil for helse, miljø og sikkerhet. Hele byggesaksprosessen – fra søknad til ferdigattest – skal være belagt med ansvar lagt til faglig kvalifiserte foretak. Ansvars- og kontrollkrav for tiltaket er tilpasset tiltaksklassen, slik at jo mer komplisert tiltak, desto strengere krav til foretakets faglige kvalifikasjoner for å få ansvarsrett og til kontrollen. Kontrollen kan enten utføres ved egenkontroll (hvor foretaket kontrollerer sin egen prosjektering eller utførelse) eller ved uavhengig kontroll (som gjøres av et annet kvalifisert foretak enn det som prosjekterer eller utfører).

Loven ga anvisning på en ny rollefordeling mellom det offentlige og utbyggersiden, ved at ansvaret for kontroll av prosjektering og utførelse er lagt til kvalifiserte foretak som gis ansvarsrett av kommunen. (Sentral godkjenning gis av Statens bygningstekniske etat). Kontrollen skal foregå etter en kontrollplan. Kommunens oppgave består i hovedsak av å kontrollere søknaden i forhold til gjeldende arealplaner, omgivelser, grunnforhold, utseende, planløsning mv. (tiltakets ytre rammer), mens detaljerte tekniske løsninger kontrolleres av kvalifiserte foretak. Lovforarbeidene understreker imidlertid at kommunen skulle kunne ta stikkprøver under hele prosessen.

Søknad om tillatelse til tiltak innbærer i hovedsak tre oppgaver for kommunen: Godkjenning av selve tiltaket, vurdering av kontrollplan og tildeling av ansvarsrett til foretak for søknad, prosjektering, utførelse og kontroll.

Ot.prp. nr. 39 (1993-94) viser til kommunens generelle plikt til å føre tilsyn med at plandelen og bygningslovgivningen følges, slik det fremgår av plan- og bygningsloven § 10-1. Dette er en bestemmelse som gjelder både i forhold til plan- og byggesaksdelen. Kommunens oppgave etter lovendringene i 1995 omtales i lovforarbeidene som tilsyn, der begrepet beskrives som «å forvisse seg om at nødvendig dokumentasjon foreligger og at innholdet vedrørende søknadsbehandlingens trinn 1 tilfredsstiller de offentlige kravene». Grunnlaget for tilsynet skulle være kontrollplanen, som er «en forpliktende erklæring for den kontroll som forutsettes gjennomført.» Ot.prp. nr. 39 understreker ansvarsfordelingen mellom offentlig bygningsmyndighet og private utbyggere ved «… det offentlige har et tilsyn med lovområdet, men skal ikke påta seg ansvar for utøvelsen av kontroll. Ansvar for utførelsen blir dessuten plassert direkte hos den utøvende. Kommunens ansvar blir altså mer avgrenset enn i dag, men med et klarere krav om å påse (gjennom dokumentasjon i søknadsbehandlingen) at utbyggersiden har klare løsninger for ivaretakelse av kravene.»

I heftet «De nye byggereglene» fra Norges byggforskningsinstitutt (1996), beskrives blant annet kommunens nye oppgaver og rolle. Heftet er utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet og Statens bygningstekniske etat. Her fokuseres det på tilsyn, og på at dette både krever en annen vektlegging i arbeidet med byggesakene og innsikt i nye fagområder, så som samfunnskunnskap, jus og organisatoriske spørsmål.

I Rundskriv H-12/97 fra Kommunaldepartementet, redegjøres det for de nye reglene om ansvar og kontroll. Det vises her til at kommunen nå har fått en ny rolle og oppgave, fra å være kontrollorgan til å skulle drive tilsyn, uten at dette konkretiseres nærmere.

Kommunaldepartementet igangsatte et veiledningsprogram via fylkesmannsembetene som delvis knyttet til seg eksterne ressurspersoner, og gjennomførte opplæring i kommunene.

Fylkesmennene har et noe annet ansvars­område i forhold til plan- og bygningsloven enn det kommunene har. Deler av loven er klageorganet så å si aldri i befatning med, og opplæringen i forhold til tilsyn og kontroll foregikk på et overfladisk nivå eller ble ikke berørt. Det ble derved i praksis overlatt til utbyggerne og kommunene selv å utforme innholdet i de nye rollene.

Lovendringen bød på store utfordringer for kommunene, og for de fleste trådte lovendringen i kraft uten at det ble gjort endringer i saksbehandlerkompetansen. Det antas at svært få kommuner fulgte oppfordringen i «De nye byggereglene» om å skaffe ny fagkompetanse. En stor utfordring lå i å gjennomføre rolleendringen, og kanskje særlig i å avvikle den inntil da gjeldende måte å behandle byggesaker på i søknads- og gjennomføringsfasen. Saksbehandlere med samme fagbakgrunn, kompetanse og erfaring som før, skulle nå utføre kommunal saksbehandling på en helt ny måte. Dette stilte store krav til den enkelte og til kommunen som sådan, og både avlærings- og opplæringsbehovet var stort. Samtidig uttrykte mange saksbehandlere stor skepsis til om det nye systemet ville føre til målet om bedre kvalitet. Man hadde til dels liten tro på at utbyggersiden ville mestre sin nye rolle. Mens det ble stilt konkrete krav til faglig utdanning og praksis på utbyggersiden, stiller loven ingen tilsvarende krav til kommunens kompetanse.

Tilsvarende skepsis kom til uttrykk fra utbyggersiden, hvor enkelte mente at alle vurderinger nå var overlatt til dem. Utbyggersiden var dels av den oppfatning at kommunen skulle legge deres godkjenninger og kvalifikasjoner til grunn, og ikke overprøve deres arbeid med prosjektering og utførelse. Det ble hevdet at loven nå var slik å forstå at en sentral godkjenning av foretak, for eksempel innen bygningsutforming, innebar at kommunen ikke kunne avslå et tiltak med hjemmel i skjønnhetsparagrafen, så lenge det var prosjektert av et godkjent foretak. Kommunikasjonen mellom offentlig og privat side i byggesaksbehandlingen var til dels vanskelig, og mye av diskusjonen handlet om hvem som hadde forstått systemet og hvordan man skulle få den annen part til å innrette seg bedre etter lovens system.

Problemene i startfasen skyldtes i stor grad uklarheter i rollene for både kommunen og utbyggerne. Det var sannsynligvis vanskelig for kommunene å se grensen for sitt engasjement i sakene i det kommunen har all myndighet etter loven, og skal være aktiv i forhold til «tiltakets ytre rammer». Samtidig skal kommunen unngå å havne i en situasjon hvor den faktisk prosjekterer eller kontrollerer i utbyggers sted.

Det er liten tvil om at begge parter i startfasen var i villrede om sine oppgaver og sin rolle, og at fagdepartementet nok hadde en vanskelig oppgave med å formidle konkret hva lovendringen innebar i praksis. Kommunen ble tillagt en positiv godkjenningsoppgave hvor det måtte tas konkret standpunkt til tiltaket, kontrollopplegget og til om det skal tildeles ansvarsrett. Grensesnittet mellom godkjenning, kontroll og tilsyn kunne være vanskelig å se, og det krevde en bevisst holdning hos den enkelte saksbehandler og hos kommunen som sådan.

Bygningslovutvalget ser at begge sider har gjort bestrebelser for å komme fram til en bedre og felles forståelse av hvordan tingene skal forstås. Dette har vært en lang prosess, og arbeidet er enda ikke fullført. Utvalget har registrert at det er store forskjeller i hvordan loven praktiseres fra kommune til kommune. Ofte er det saksbehandlers fag- og erfaringsbakgrunn som avgjør hvordan regelverket forstås.

Det er to punkter i prosessen som spesielt har vært trukket frem som problematiske for både utbyggerne og kommunen. Dette er kravet til innholdet i en kontrollplan og hva som ligger i tilsynsbegrepet.

Kontrollplanen ble tidlig presentert som selve nøkkelen til å nå målet om bedre kvalitet, og som kommunens beste hjelpemiddel for å påse at tiltaket tilfredsstiller krav i lovgivningen. I praksis viste det seg å være vanskelig å oppnå dette. Kontrollplanen framsto ikke som det entydige kommunikasjonsmiddel som det ble omtalt som. Fra utbyggersiden blir det ofte sagt at kontrollplan er noe man utarbeider fordi man må ha det for å få vedtak om tillatelse, men at den for øvrig ikke har noen praktisk funksjon. Forklaringen på dette er at man arbeider etter andre metoder enn det kontrollplanen viser, nemlig foretakets eget kvalitetssikringssystem, som også må være på plass. For kommunene kan det derfor ha vært vanskelig å få et fornuftig forhold til det å skulle godkjenne kontrollplaner, og å finne nivået på kravet til godkjenning.

Det var neppe mange kommuner som hadde en god nok forståelse av den nye tilsynsoppgaven som skulle utføres fra 1997, da lovendringene trådte i kraft. Lovendringene var omfattende, og kommunene konsentrerte tilpasningen til de deler som gjaldt saksbehandlingen og det å treffe vedtak. Tilsyn med foretakenes systemer var ikke en prioritert oppgave, i den grad den overhodet var regnet som en del av byggesaksbehandlingen. Tilsynet var i praksis begrenset til dokument- og byggeplasskontroll, og fordi både kommunen og utbyggerne slet med forståelsen av loven, foregikk mye som før lovendringen.

Senere erfaring viser også at tilsynsoppgaven må vike for den løpende saksbehandling, med strenge krav til kort saksbehandlingstid. Tilsynsoppgaven blir lett salderingsposten for en saksbehandler som til enhver tid har liggende ubehandlede byggesøknader. Dette stemmer for så vidt med erfaring fra tilsvarende situasjoner: Det som ikke er obligatorisk må vike for de løpende oppgavene. Selv om det å drive tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen følges er en kommunal oppgave, oppfattes den ikke like forpliktende som for eksempel det å avgjøre søknader. Man blir ikke resultatmålt på samme måte med tilsynsarbeidet. Det må videre antas at brukerne som venter på vedtak, vil ha liten forståelse dersom den løpende saksbehandling måtte vike for tilsynsarbeidet.

Erfaringene så langt viser at tilsynsarbeid krever kunnskap, innsikt og tid. Dessuten må tilsynsarbeidet systematiseres og styres. Det er derfor sannsynligvis ikke mulig å gjennomføre tilsynsoppgaven uten at kommunen setter av ressurser til opplæring, og skaffer medarbeidere med riktig fagbakgrunn. Dessuten bør tilsynsarbeid være en egen arbeidsoppgave som ikke konkurrerer med andre oppgaver, men som utføres i for eksempel egen tilsynsgruppe/-enhet.

En annen faktor som har betydning for gjennomføring av tilsynsoppgaven er finansieringen. Plan- og bygningsloven § 109 gir kommunen hjemmel til å kreve gebyr for «behandling av søknad… og for andre arbeid som det etter denne lov, forskrift eller vedtekt påhviler kommunen å gjøre…». Gebyrenes størrelse og dekningsgrad varierer fra kommune til kommune, men det antas at samtlige kommuner tar noe gebyr for sitt arbeid etter loven. Det er generelt uklart hvor langt adgangen til å kreve gebyr fra brukerne går, og om det for eksempel har vært meningen at kommunens tilsynsarbeid også skal gebyrfinansieres. Lovgrunnlaget oppfattes som uklart på dette punkt, noe utvalget vil søke å avbøte.

8.1.3 Foreløpig evaluering av byggesaksreformen vedtatt i 1995 fra Norges byggforskningsinstitutt (NBI)

Det pågår et betydelig evalueringsarbeid gjennom et eget evalueringsprogram som gjennomføres av Norges forskningsråd. Evalueringsprogrammet løper over en 5-års periode, og vil ta for seg en rekke ulike sider ved byggesaksreformen vedtatt i 1995, og følgene av denne. Resultatet vil først foreligge høsten 2004. Dette evalueringsprogrammet vil kanskje være den viktigste kilde til kunnskap om effektene av byggesaksreformen sett over tid.

Utvalget har bedt Norges byggforskningsinstitutt, som har ansvaret for flere av prosjektene i programmet, om å utarbeide en foreløpig rapport som oppsummerer tre av prosjektene med spesiell relevans for utvalget. Dette arbeidet ble sluttført vinteren 2003.

Når det gjelder rollefordelingen mellom private og offentlige aktører i byggesakene, kan de foreløpige resultatene oppsummeres under følgende hovedoverskrifter:

1. Kommunal byggesaksbehandling og tilsyn

2. Foretakenes kontroll

3. Nye roller og styring i byggeprosessen

Ad punkt 1

Plan- og bygningsloven § 10-1 pålegger kommunen å føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen holdes. Plan- og bygningsloven § 97 gir kommunen adgang til å inspisere tiltaket og sjekke at kontrollplanen følges. Det har imidlertid vært stor usikkerhet kommunene mellom om hva tilsynet skulle innebære, og hvordan det skal gjennomføres.

Det kommunale tilsynet behandles direkte i den forrige veiledningen til saksbehandlingsforskriften § 29. Det fremgår av denne at kommunens tilsyn består av tre deler; tilsyn med prosjektering, tilsyn med utførelsen og tilsyn med foretakenes systemer. Det at kommunen fører tilsyn kan forstås dit hen at kommunen skal gjennomføre alle disse tre aktivitetene. Dette er muligens årsaken til at kommunene oppfatter tilsyn som en omfattende oppgave. Denne forståelsen av tilsynsbegrepet kan lett stå i veien når kommunene skal fortelle om egne forsøk på å utvikle og gjennomføre kontrollaktiviteter.

Omfanget av tilsyn med prosjektering synes å være svært lite. I forhold til samlet volum synes det hovedsakelig å være på sporadisk basis, selv om noen kommuner også legger vekt på erfaring med bestemte foretak over tid.

Omfang og innhold av kontroll på byggeplassene varierer. NBI rapporterer om at det i en kommune gjennomføres tilsyn på byggeplass i ca. 10 % av byggesakene. For de tilsyn man har sett nærmere på, har hovedfokus vært å finne områder som ikke var dekket av ansvar. Fra en kommune med noe tilsynserfaring, pekes det på at det ikke er egenkontrollen etter sjekklistene som sikrer god kvalitet på bygget, men derimot god kompetanse hos utøverne.

Det er ikke uvanlig at man ved tilsyn finner prosjekteringsområder som ikke er belagt med ansvar. Som eksempel kan nevnes bruk av «huskonsulenter», uten selvstendig ansvarsrett innenfor konstruksjonsteknikk.

De som har fått utført tilsyn, synes at dette var nyttig. De som ikke har fått utført tilsyn, ser fram til at kommunen kommer på byggeplassen. Kommunene må på grunn av ressurssituasjonen, prioritere strengt. Dette fører til at flere kommuner velger å foreta uanmeldt besøk der de har mistanke om at ikke alt er i orden, framfor å utøve tilsyn etter revisjonsmetodikk eller av pedagogiske årsaker.

Ad punkt 2

Det er klar forskjell på kontroll når det gjelder prosjektering og utførelse. I utførelsesleddet vil kontroll som regel være basert på at det er overensstemmelse mellom en tegning eller en målbar kravspesifikasjon og den konkrete utførelsen. I prosjekteringsleddet vil kontroll ofte være basert på at det skjer en fortolkning og skjønnsmessig vurdering av kvalitative (funksjons-) krav, og at disse resulterer i beskrivelse eller tegning. Oppfyllelse av myndighetskrav vil være ansett som en del av den prosjekterendes kjernekompetanse, og ikke noe som enkelt kan måles mot en størrelse angitt i en sjekkliste.

Undersøkelsen viser at alle de prosjekterende har et kvalitetssikringssystem. Det er imidlertid svært forskjellig hvilket forhold man har til dette systemet. Et flertall av arkitektforetakene i undersøkelsen benytter MAKS 16 som utgangspunkt for sine kvalitetssystem. De rådgivende ingeniørene har lenge drevet kvalitetsutviklingsarbeid i virksomheten. Flere av disse har tidlig etablert eget kvalitetssikringssystem. Tilnærmet alle foretak bruker tekniske forskrifter (TEK) som hovedgrunnlag ved utforming av sjekklister. Et foretak bruker noe de kaller mentale sjekklister, basert på intuisjon.

De aller fleste bruker generelle modeller for utforming av kontrollplaner. Flere benytter kontrollplan som er temmelig lik for alle prosjekter, men forholder seg i liten grad til kontrollplanen som reelt hjelpemiddel. At kontrollplanen er løsrevet fra eget kontrollarbeid, finner vi eksempel på hos flere. For de som arbeidet aktivt med kvalitetssikring var det viktig å forebygge egne feil, både av hensyn til økonomi og renommé. Sikkerhet ble også framhevet som et viktig motiv for denne gruppen av aktører.

Flere foretak etterlyser kommunalt tilsyn. De ønsker krav, kontroll og tilbakemelding på det kontrollarbeidet de utfører. Mange mener at kommunen bør bruke mer tid på gjennomgang av kontrolldokumentasjon og -planer. I dag oppfatter foretakene dette som et rent pliktløp, uten reell nytte.

Det vanlige er at prosjektering og utførelse foregår parallelt. Dette fører til tidsnød i kontrollarbeidet. Mange av de prosjekterende arbeider systematisk med eget kontrollarbeid, men er ofte sterkt presset på tid og levering. Kontrollarbeidet blir gjort, men noen ganger først etter at prosjekteringsmaterialet er levert. De prosjekterende er på samme måte presset til å levere kontrollerklæringer til kommunen for arbeid som dels ikke er gjort, dels ikke er kontrollert. Dette for ikke å forsinke byggeprosessen. Mellom levering og vedtak vil det være en viss behandlingstid, hvor altså det reelle bringes i pakt med det formelle.

Undersøkelsen viser at entreprenørene benytter sjekklister i stor utstrekning.

Totalentreprenørene styrer i stor grad sine underentreprenørers utforming og bruk av sjekklister. Kun en totalentreprenør i undersøkelsen vil i liten grad ha sjekklister fra sine underentreprenører. Flere utarbeider spesifikke kontrollplaner og sjekklister til hvert enkelt prosjekt, på grunnlag av egne maler.

Kontrollen foregår i stor grad på samme måte hos entreprenørene. Det er små forskjeller i praksis, mens prinsippene er de samme. Hovedsakelig benytter alle egenkontroll som dokumenteres på sjekklister, og totalentreprenørene gjennomfører stikkprøver av underentreprenørene.

Ad punkt 3

Rolleinnholdet som ansvarlig søker, rapporteres å ikke være vesentlig endret for arkitektene i forhold til tidligere. Stadige endringer i skjemaer, krav til kontrollplan og i grunnlagsmateriale som kreves for godkjenning av foretak, har imidlertid vært en ulempe.

Søkerrollen ser ut til å variere avhengig av om det er profesjonelle eller uprofesjonelle tiltakshavere. De uprofesjonelle synes å ha liten forståelse for rollen og oppgavene til ansvarlig søker, mens dette ikke har vært noe problem for de profesjonelle tiltakshavere.

Selve søkerrollen kan bli uklar dersom styringsoppgaver i forhold til tiltakshaver er plassert uten å ta hensyn til oppgaver og roller i forhold til det offentlige regelverket. I et par tilfelle visste ikke ansvarlig søker (arkitekten) hvordan avtalen om videre søkeransvar og samordning var mellom tiltakshaver og totalentreprenøren. Særlig problematisk ble dette når totalentreprenøren også var prosjekteringsleder, og kjøpte leveranser til utførelsen der prosjektering var inkludert (leverandørprosjektering).

En annen gruppe ansvarlige søkere, er de lokale ferdighusforhandlerne. Forhandlerne kan dekke flere fagområder i tillegg til søkerrollen, både prosjektering og kontroll av prosjektering og de utførende fagområdene. Enkelte av kjedefirmaene er godkjent som prosjekterende, eller prosjekterer innenfor forhandlerens ansvarsrett.

I disse foretakene, som vanligvis opererer med ett trinns søknader, er det ofte selgeren eller byggmesteren som tar jobben som ansvarlig søker. Bygge-/anleggsleder i foretaket tar over samordnerfunksjonen når igangsettingstillatelsen er klar. Heller ikke disse foretakene opplever søkerrollen som problematisk.

I undersøkelsen har man ikke truffet på andre ansvarlige søkere. Men en av arkitektene hadde registrert at en del andre aktører hadde sett på søkerjobben som en mulig nisjeaktivitet.

De «nye» ansvarsrollene begynner å finne sin form, bortsett fra samordnerrollen. Rollene ser imidlertid ut til å fungere forskjellig i de ulike gjennomføringsformene, med en noe urovekkende stor spredning. Men også i totalentrepriser som kan være sterkt presset på tid og økonomi, finner man klare endringer i tråd med reformens intensjoner. Spredningen og variasjonen kan skyldes at det fortsatt er manglende tilsyn, men det er neppe hele forklaringen. Det er også variasjon i prosjekter der gjennomføringsformen skulle være godt tilrettelagt for de nye rollene, men som likevel preges av dårlig eller tilfeldig prosjektering/ valg av løsninger og lignende. Spørsmålet er derfor om styringskompetansen og prosjektenes styringsopplegg er gode nok.

Byggesaksreformen vedtatt i 1995 legger opp til at prosjektenes styringsopplegg bygger opp rundt de ansvarsrollene som loven og forskriftene krever. Men styringsoppgavene legges ofte utenom eller ved siden av disse rollene.

Norges byggforskningsinstitutt reiser spørsmål ved om ikke tiltakshaver i større grad bør trekkes inn som ansvarlig for styringen av sine prosjekter, også overfor myndighetene. De privatrettslige forholdene er fortsatt tiltakshavers og de profesjonelle prosjektstyrernes domene, «regulert» av kontrakter, norske standarder og jurister. Spørsmålet er – i følge NBI – om ikke disse «privatrettslige» forholdene er modne for en grundig utredning og gjennomgang, når det nå ser ut til at de nye ansvars- og kontrollsystemene begynner å virke.

8.1.4 Virkninger av lovendringen

I forhold til målet om reduksjon av byggskader er det for tidlig å si om lovendringen i 1995 har hatt noen effekt. Det hevdes at skadene ikke er færre, men dette er enda ikke dokumentert.

Lovendringen har ført til mer byråkrati og papir i byggesaksbehandlingen. I tillegg til at utbygger må levere mer dokumentasjon for tillatelse til tiltak, har lovendringen i seg selv bidratt til et nytt fokus på saksbehandlingen, som igjen har medført at kommunene i større grad enn tidligere har laget rutiner for sitt arbeid.

Både utbyggere og kommuner har diskutert hva som ligger i ansvarsbegrepet etter plan- og bygningsloven. Mange har oppfattet dette som ensbetydende med «skyld», og at loven nå avgjør hvem sin skyld det er dersom det på ett eller annet tidspunkt oppstår en byggskade. Det foreligger per i dag ingen rettsavgjørelser som helt ut avklarer dette. Virkningene kan etter dette oppsummeres på følgende måte:

• lovendringene vedtatt i 1995 skapte uklarheter i rolleforståelsen hos utbygger og kommune

• tilsynsbegrepet var uklart og lite omtalt

• lovendringene trådte i kraft uten at kommunene endret saksbehandlerkompetansen

• det var/er vanskelig å få et fornuftig forhold til den obligatoriske kontrollplanen som skal følge byggesøknaden

• tilsyn foregår i begrenset utstrekning, og blir ofte nedprioritert i konkurranse med den løpende saksbehandling

• det er reist tvil om loven gir kommunen adgang til å kreve gebyr for tilsyn

8.1.5 Godkjenning av foretak – dagens ordning

I første fase etter lovendringen vedtatt i 1995 hadde godkjenningsforskriften (GOF) en klar forankring i krav til kompetanse hos enkeltpersoner hos det foretak som skulle godkjennes. Dette har senere blitt svekket, og er nå foreslått ytterligere utvannet. I dag er det den samlede kompetansen i foretaket som skal danne grunnlaget for en godkjenning. Dette prinsippet er imidlertid svekket ved at man har innført den såkalte «040-koden». Her kan et foretak få godkjenning for å forestå store deler av et tiltak selv om foretaket ikke har den nødvendige kompetansen i egne rekker. Forutsetningen er at foretaket benytter andre som tilfredstiller de krav som stilles i godkjenningsforskriften. Det foretaket som benyttes må ikke gjennom en egen godkjenning.

De siste endringer i GOF som trådte i kraft 1. juli 2003 innebærer en videreutvikling av prinsippet med en «040-kode» for hele tiltaket, eventuelt delt opp i noen få store områder.

Utvalget mener at dette ikke vil tydeliggjøre ansvarsplasseringen slik byggesaksreformen vedtatt i 1995 forutsatte. Det følger av Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse at det i dag gjennomføres tilsyn i kun 3% av sakene under prosjekteringen og i 5% under utførelsen. Undersøkelsen viser videre at det oppdages store feil i 33% av tilsynene ved prosjektering og i 38% av tilsynene ved utførelsen. 33% av tilsynene krever omfattende oppfølging.

En svekket godkjenningsordning vil kunne føre til at ansvarsplasseringen kamufleres bak en godkjent aktør, og at det blir vanskelig å vite om de enkelte deler av et tiltak er utført av folk med kompetanse og forutsetninger for å sikre et forskriftsmessig arbeid.

De siste endringer i GOF representerer en forenkling av godkjenningsordningen. Utvalget er i tvil om dette vil bidra til økt etterlevelse av regelverket.

8.1.6 Funksjonsbasert forskrift – hva er riktig løsning?

Selv om et foretak innehar både riktig kompetanse og gjennomfører byggeprosessen riktig i forhold til regelverket, kommer man opp i situasjoner der valg av løsning kan gi feil resultat eller feil på bygningen eller anlegget. I Norge har vi ikke noe organ som med et faglig utgangspunkt kan vurdere de faktiske løsninger og angi hva som er «best practice». Utover kommunens rolle som tilsynsmyndighet og fylkesmannen som klageorgan, finnes det ikke noe organ som kan spille rollen som faglig «mekler» der for eksempel kommunen og den utførende er uenige om valg av løsning, for å etterleve regelverket. Et slikt organ finnes bl.a. i Australia, jf. nedenfor.

8.1.7 Relevant utenlandsk rett

Utvalget har undersøkt hvordan kontroll og tilsyn fungerer i enkelte andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Undersøkelsene viser at systemet med en bygningskontroll slik vi kjenner fra Norge, fremdeles er gjeldende i mange land.

Utvalget har sett nærmere på systemet slik det praktiseres i delstaten Victoria i Australia. Dette fordi systemet der synes å fungere godt, samtidig som det australske rettssystemet bygger på de samme grunnverdier som det norske rettssystemet.

I delstaten Victoria i Australia finner man eksempler på at enkelte oppgaver er privatisert i stor utstrekning. Det er også eksempler på oppgaver hvor private konsulenter og offentlige organer konkurrerer. I noen tilfelle har tiltakshaver endog mulighet for å gå til en annen kommune i delstaten. Systemet synes å gi både valgfrihet og konkurranse, som igjen må kunne anses å være effektivitetsfremmende.

Utvalget vil redegjøre nærmere for dette systemet, for på denne måten å åpne for en drøfting av alternative måter å organisere roller og ansvarsdeling mellom private og offentlige aktører på.

Byggesaksbehandlingen m.m.

«Planning permission» gis kun av kommunen. Den tilsvarer i grove trekk vår rammetillatelse, men befatter seg i mindre grad med det vi gjerne kaller «indre rammer». Dersom tiltaket innebærer avvik fra gjeldende regulering, løses dette ved reguleringsendring og ikke ved dispensasjon. Mindre vesentlige endringer behandles administrativt.

«Building permission» gis enten av en kommunal eller en privat «building surveyor», og tilsvarer i grove trekk vår igangsettingstillatelse. Loven åpner altså for at også private firmaer og andre kommuner kan gi building permission.

Dokumentasjonskravet ved denne søknaden er langt mer omfattende enn hos oss, fordi kontrollen av prosjekteringen gjøres av en «building surveyor». I Norge krever ikke kommunen denne dokumentasjonen, fordi kontrollen er, og skal være, utført av de prosjekterende selv før søknaden sendes inn. Dette innebærer at det er større avstand i tid mellom planning permission og building permission enn mellom vår rammetillatelse og igangsettingstillatelse. I Norge kan prosjekteringen ha pågått lenge før det søkes om rammetillatelse. Mer vanlig er det at det søkes igangsettingstillatelse mens store deler av prosjekteringen ennå gjenstår.

Når building permission er gitt, og arbeidene igangsatt, er det building surveyor som følger opp kontrollen med utførelsen. I Norge gjøres dette av de utførende selv (egenkontroll etter en innsendt kontrollplan). I Victoria er det lovbestemt kontrollplikt på fem ulike stadier («notification stages») i utførelsesprosessen. «Building surveyor» skal varsles, og har da plikt til å inspisere.

Tiltakshaver kan fritt velge mellom de kommunale og private aktører. I praksis fordeler søknadene seg nokså likt. Det påstås at det ikke er noe problem å oppnå lik praksis mellom offentlige og private aktører. Det innrømmes imidlertid at det fra nabohold hevdes at de private aktører ikke har den samme tillit/uavhengighet som en offentlig aktør.

Ved søknad om building permission skal building surveyor påse at den byggeaktør som skal ha ansvar har lovlig utstedt «building practitioner`s sertificate» eller er lovlig registrert arkitekt, og at vedkommende har den nødvendige forsikring.

Roller

«Building Act 1993» definerer innhold og ansvar i de ulike rollene. To viktige funksjoner i forhold til søknad, søknadsbehandling, prosjektering, utførelse og kontroll er «building surveyor» og «building practitioner».

De viktigste oppgavene til en privat «building surveyor» er å utføre inspeksjon av bygning og byggearbeider etter loven, utstede building permissions (igangsettingstillatelse) og utstede tillatelse til bruk og midlertidige tillatelser etter loven. I tillegg definerer både lov og forskrift en rekke andre funksjoner den private building surveyor kan utføre.

Ordningen med en godkjent «building practitioner» kan sammenlignes med vår sentrale godkjenningsordning. Ordningen administreres av et «Building Practitioners Board», satt sammen av representanter fra byggenæringen. De som er sertifisert, føres inn i et register inndelt i kategorier og klasser. Bruk av betegnelsene i dette registeret er beskyttet av loven, og tillates bare brukt av de som er registrert. Sertifisering av building practitioners er personbasert. Alle arkitekter som er registrert i henhold til «Architect"s Act 1991» har også rett til å bruke tittelen «building practitioner» eller «registered building practitioner».

Lovbestemte organer

Delstatmyndighetenes byggefaglige etat kalles «Building Commission». Denne kan til en viss grad sammenlignes med Statens bygningstekniske etat (BE).

Building Commision (BC) skal overvåke hvordan bygningslovgivningen blir administrert og etterlevd. BC setter premisser for delstatens byggevirksomhet og er rådgivende organ for «Minister of Planning». BC driver utstrakt service overfor både byggeindustrien og forbrukerne. Målet er å heve kvaliteten på det som bygges, oppnå økt kundetilfredshet og gjøre industrien mer attraktiv for dens aktører.

Under Building Commission finnes fire selvstendige og lovhjemlede organ; «Building Advisory Council», «Building Regulations Advisory Committee», «Building Practitioners Board» og «Building Appeals Board».

Building Advisory Council består av 11 eller flere representanter, hvorav minst åtte er nominert fra forskjellige organisasjoner og interesseområder i byggenæringen. Foruten å være rådgivende overfor sentrale myndigheter, har rådet tre hovedfunksjoner. Det er administrasjon av loven og tilhørende regelverk (unntatt det som gjelder rørleggere), oppfølging av den effekt annet regelverk måtte ha på regelverket, samt behandle spørsmål knyttet til avgift for vedtak om tillatelse.

Building Regulations Advisory Committee utneves på samme måte som Building Advisory Council, og med Buildings Commissions direktør (the Commissioner) som leder. De 14-15 deltakere er nominert fra forskjellige organisasjoner og interesseområder i byggenæringen. Dette organets hovedfunksjoner er å være rådgiver for de sentrale myndigheter, akkreditere byggeprodukter, konstruksjonsmetoder og design, samt godkjenne komponenter eller systemer for byggevirksomhet i forbindelse med loven eller regelverket.

Building Practitioners Board er et organ som registrerer byggeaktører og overvåker deres atferd og praksis tilsvarende vår sentrale godkjenningsordning. Medlemmene utnevnes av regjeringen.

Building Appeals Board er klageorgan for en rekke typer saker; vedtak i byggesaker, midlertidige brukstillatelser, privat building surveyors behandling av konkrete byggesaker, pålegg i forbindelse med eksisterende bygg, klage på vedtak i Building Practitioners Board, klage på vedtak om godkjenning eller manglende godkjenning av pålagt utførelse. Organet behandler også tvister mellom tiltakshaver og building surveyors utøvelse av sin myndighet samt tvister mellom tiltakshaver og nabo vedrørende beskyttelse mot skade på eiendom. Det kan søkes til organet om å få vurdert om en bestemt bygningskonstruksjon eller del av denne er i samsvar med regelverket. Medlemmene utnevnes av regjeringen. Det stilles strenge krav til deltakelse for å hindre rolleblanding med de øvrige organene, jf. ovenfor.

Building Commission med disse fire underliggende organer, er i sin helhet finansiert ved en avgift beregnet ut fra investert byggekostnad.

8.1.8 Oppsummering

Etter å ha sett på de forskjellige sider ved byggesaksgjennomføringen etter dagens regler, finner utvalget å kunne konstatere at dagens system ikke fungerer tilfredsstillende.

Lovendringene vedtatt i 1995 representerte en ganske radikal liberalisering og privatisering av kontrollfunksjonen. Det er imidlertid etter utvalgets syn ikke etablert noen tilfredsstillende ordning som kan gi rimelig sikkerhet for at regelverket faktisk etterleves.

Flere veivalg har vært drøftet. Man kan enten vende tilbake til den gamle bygningskontrollen, videreutvikle dagens system med godkjenning av foretak og et styrket tilsyn i kommunene eller ta i bruk helt andre systemer og metoder for gjennomføring av byggesaken.

Den gamle bygningskontrollen bidro i større grad enn nåværende ordning til faktisk involvering og kontroll fra kommunens side, og ikke kun tilsyn med at «papirene er i orden». Bygningskontrollen bidro imidlertid til å gjøre ansvarsforholdene uklare. Utvalget mener derfor at å gå tilbake til denne ordningen ikke er noen egnet løsning. Det vil sannsynligvis heller ikke gi noen effektiviseringsgevinst.

Utvalget mener at man i framtiden bør bygge på fire grunnpilarer i byggesaksgjennomføringen:

1. Klare ansvarsforhold

2. Bedre tilsynsordninger

3. Kompetanse i foretakene

4. Privatisert og uavhengig kontroll

Ad punkt 1

Et bærende prinsipp uavhengig av faktisk modell er at ansvarsforholdene må være klare. Dette gjelder for alle deler av prosessen.

Ad punkt 2

Bygninglovutvalgets faktaundersøkelse viser at den lave graden av tilsyn både skyldes manglende ressurser og manglende kompetanse/forståelse for hva tilsynet skal være og hvordan det skal gjennomføres. En styrking av tilsynsfunksjonen krever en bedre ressurssituasjon i kommunene. Dette gjelder både økonomi og kompetanse. I dag oppfattes tilsyn som en utgiftspost for kommunene. Dersom tilsynsfunksjonen ble dekket av gebyr, ville tilsynet kunne øke i omfang. Kommunene må i tillegg sikre seg kompetanse til å gjennomføre tilsyn. Interkommunalt samarbeid og samarbeid med private aktører om tilsynsfunksjonen vil kunne være aktuelt.

Ad punkt 3

Etter utvalgets oppfatning er det liten grunn til å betvile det grunnleggende prinsipp i all kvalitetssikringsfilosofi om at kompetanse i foretakene og hos de som skal utføre arbeidet både i prosjekterings- og gjennomføringsfasen, er av avgjørende betydning. Dagens godkjenningsordning framstår etter utvalgets oppfatning ikke som tilstrekkelig for å sikre dette. Det finnes private ordninger i dag som foretar lignende godkjenninger innen tilgrensende områder. Utvalget vil se nærmere på muligheten for å la en privat organisasjon forvalte en godkjenningsordning.

Ad punkt 4

Spesielt i prosjekteringsfasen, men også i gjennomføringsfasen tilsier erfaringene med dagens ordning at dokumentert egenkontroll ikke sikrer prosessene på en god nok måte. For mange typer oppgaver vil dette være godt nok, men for mer kompliserte bygg eller anlegg, vil det etter utvalgets oppfatning være nødvendig med uavhengig kontroll. Den uavhengige kontrollen og oppfølgingen må gjennomføres på definerte kritiske stadier i byggeprosessen.

8.1.9 Utvalgets foreløpige vurdering

Utvalget ønsker å se nærmere på muligheten for å etablere et system med en privatisert og uavhengig kontroll, jf. ovenfor.

Utvalget vil i den forbindelse se på muligheten for å etablere et organ som kan vurdere de faktiske løsninger, og se på hva som er «best practice».

Interkommunalt samarbeid og samarbeid med private aktører om tilsynsfunksjonen vil kunne være aktuelt.

Utvalget vil også se på muligheten for å etablere et privat godkjenningsorgan for godkjenning av aktører i byggenæringen.

8.2 Søknadssystem og saksbehandling

Nedenfor følger en forenklet beskrivelse av normal saksgang ved behandling av byggesaker etter dagens lov.

8.2.1 Forhåndskonferanse – plan- og bygningsloven § 93a

Mange byggesaker innledes med en forhåndskonferanse. Ved anmodning om forhåndskonferanse opplyses det fra kommunen hvilke forberedelser som bør gjøres fra søker, i tillegg til at kommunen selv også må forberede konferansen slik at den kan bli mest mulig avklarende.

8.2.2 Søknad eller melding kommer inn

Når søknaden eller meldingen kommer inn (per post eller elektronisk), registreres den inn i saksbehandlingssystemet. Dette er en omfattende registrering som danner grunnlaget for den videre behandling av saken.

Det mottatte materialet gjennomgås for å se om søknaden/meldingen er komplett, og om det er valgt riktig søknadsform. Dersom søknaden/meldingen er mangelfull, kan det bli meldt tilbake hva som eventuelt mangler, slik at den kan kompletteres. Alternativt blir søknaden/meldingen returnert med beskjed om at den er så mangelfull at den ikke kan tas til behandling.

8.2.3 De ulike meldingstypene

Per i dag eksisterer følgende meldingstyper: Melding om driftsbygninger i landbruket – plan- og bygningsloven § 81, melding om midlertidige eller transportable bygninger, konstruksjoner eller anlegg – plan- og bygningsloven § 85, mel-ding om mindre tiltak på bebygd eiendom – plan- og bygningsloven § 86a, melding om byggearbeid innenfor en enkelt bedrifts område – plan- og bygningsloven § 86b.

Disse ulike reglene om meldinger inneholder mange ulike begreper om samme fenomen, f. eks. samtykke og godkjenning. Det er også ulike krav til dokumentasjonen som kan være vanskelig tilgjengelig.

Man må anta at det er behovet for en enklere og raskere saksbehandling som er begrunnelsen for disse spesielle reglene om saksbehandlingen. Det kan stilles spørsmål ved om disse hensynene ivaretas tilfredsstillende innenfor dagens regelverk.

8.2.4 De ulike søknadstypene

Følgende søknadstyper finnes i dagens lov: Ett-trinns søknadsbehandling – plan- og bygningsloven § 95, rammetillatelse – plan- og bygningsloven § 95a, enkle tiltak – plan- og bygningsloven § 95b.

Ett-trinns søknadsbehandling og enkle tiltak forutsetter at tiltaket er ferdig prosjektert når søknaden sendes inn. Arbeidet kan igangsettes umiddelbart etter at tillatelsen er gitt.

Ved to-trinns søknad søkes det først om rammetillatelse. Kommunen gir tillatelse til å gjennomføre prosjektet på visse vilkår. Når disse vilkårene er oppfylt og tiltaket er ferdig prosjektert, sendes det inn søknad om igangsettingstillatelse. Igangsetting kan søkes i flere trinn, og følge framdriften i prosjektet. Det er en vanlig og hensiktsmessig framgangsmåte i litt større byggesaker.

Saksbehandlingsreglene framgår av plan- og bygningsloven §§ 93 og 95b, saksbehandlingsforskriften, godkjenningsforskriften og teknisk forskrift. Kommunen skal vurdere tre forhold: Selve tiltaket, kontrollplan for tiltaket, og ansvarlige for hele byggeprosessen.

I saksbehandlingen skal kommunen i hovedsak vurdere om det er klart hva tiltaket gjelder, om det foreligger bindende arealplan, om rimelige skjønnhetshensyn er tilfredsstilt, om tiltaket er godt nok tilpasset omgivelsene, om omsøkt høyde kan godkjennes, om grunnforholdene er tilfredsstillende, om eiendommen har lovlig atkomst, om eiendommen har avkjørselstillatelse, om det kreves tillatelse for rettigheter på fremmed grunn, om det kreves dispensasjon fra noen regler eller plan, og om det foreligger nabomerknader og hvilken vekt de eventuelt skal tillegges.

Hele prosessen skal være belagt med ansvar, og kommunen skal tildele ansvarsrett for søker, prosjekterende, kontrollerende for prosjekteringen, utførende og kontrollerende for utførelsen. Foretaket som skal ha ansvarsrett må være kvalifisert for det. Tiltaket klassifiseres først i tiltaksklasse 1, 2 eller 3.

Kontroll med prosjektering og utførelse skjer etter en kontrollplan. Kontrollplan for prosjektering og utførelse skal vise hvilke punkter man skal kontrollere, hvilke regler som gjelder for kontrollpunktet og hvordan det skal kontrolleres (egenkontroll/uavhengig kontroll/tredjemannskontroll).

Dersom tiltaket krever utstikking, skal dette skje i samsvar med vedtak og stikningsplaner før tiltaket igangsettes.

Det beregnes gebyrer etter kommunens regulativ.

Når et tiltak etter plan- og bygningsloven § 93 er ferdig, skal den kontrollansvarlige foreta sluttkontroll, jf. § 99. Vedkommende skal bekrefte at tiltaket er utført i samsvar med tillatelsen, og at det foreligger dokumentasjon på at kontrollen er gjennomført i samsvar med godkjent kontrollplan. Dersom resultatet av sluttkontrollen viser at det ikke finnes mangler og byggearbeidene er fullført, skal kommunen utstede ferdigattest, jf. plan- og bygningsloven § 99 nr. 1.

8.2.5 Generell vurdering av mulige forbedringspunkter

Det må være en målsetting å utarbeide et system som er mer logisk, der det finnes en grunnstamme som er felles for alle saker. Dermed kan det åpnes for unntak eller lages spesielle unntaksregler der det er hensiktsmessig. Det må tilstrebes å etablere et system med færre «spor» enn dagens. Man kan for eksempel tenke seg et system som kun består av søknader. Vedtaket etter saksbehandlingen kan da resultere enten i en rammetillatelse eller igangsettingstillatelse, eventuelt med andre begreper og noe endret innhold.

Det bør vurderes om dagens rammetillatelse kan gjøres enklere slik at man kan oppnå tidlige avklaringer uten for stor ressursinnsats. Det er rimelig å anta at man kan få mer forutberegnelige, billigere og raskere prosesser ved tidlige avklaringer. Parallell behandling av plan- og byggesak er mulig i dag, men det bør vurderes om det kan legges bedre til rette for slik behandling. Det vises i denne sammenheng til Planlovutvalgets forslag til § 12-4 femte ledd.

Loven og forskriftene er i dag et konglomerat av ord, begreper og ordninger. Det å plassere tiltaket saksbehandlingsmessig kan i mange tilfeller være komplisert, både for søker og for kommunen. Dette er ikke i samsvar med behovet for en raskere og mer effektiv saksbehandling. Det bør kunne vurderes å sløyfe meldingsordningene og bare ha søknadsplikt, men å innføre enklere krav til ansvar og kontroll for visse typer tiltak. Det er åpenbart ikke nødvendig med like strenge krav til ansvar og kontroll for alle typer tiltak, og det er også et ønske fra de fleste aktører om å ha flere tiltak som omfattes av de enklere kravene til saksbehandling. Det er selvsagt ikke Bygningslovutvalgets intensjon å erstatte dagens meldingsordninger med mer omfattende og ressurskrevende søknader. Tvert i mot må det ses på hvordan man kan oppnå at enkle saker avklares på en enkel måte. Da utvalget er av den oppfatning at dagens ordninger ikke fungerer tilfredsstillende, og at det å ha så mange forskjellige ordninger i seg selv bidrar til å gjøre systemet mer komplisert for alle parter, vil det etter utvalgets syn være riktig å arbeide videre med en forenkling av søknadsformer og mer tilpasset saksbehandling etter sakenes ulike karakter og kompleksitet.

En forbedring på dette området vil gjøre det enklere både å søke og å behandle saker. Det vil også legge bedre til rette for at det gis god informasjon til den delen av publikum som ikke er profesjonelle aktører. Det må videre antas at en opprydding og forenkling på dette området vil bidra til at det legges bedre til rette for elektronisk søknadsbehandling.

8.3 Mekling som alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling i byggesaker

8.3.1 Hva menes med mekling i byggesaker

Med mekling i denne sammenheng menes aktivitet/initiativ fra myndighetene for å finne omforente løsninger på interessekonflikter mellom parter i byggesaker. Meklingen kan skje på ulike stadier i saken, men vil normalt skje når interessekonflikten klart kan konstateres, eksempelvis etter at klage på vedtak er innkommet fra nabo.

Asker kommune arbeider med et prøveprosjekt for mekling i byggesaker. Etter prøveprosjektet skal en nemnd bestående av en eller flere personer, ha i oppgave å bistå partene med å komme fram til en minnelig ordning i alle klager i byggesak. Lykkes ikke meklingen, skal nemnda ta stilling til realiteten i saken med endelig virkning. Fylkesmannen skal ikke lengre ha noen rolle som klageorgan, og rettslig prøving av nemndas avgjørelse skal være eneste alternativ. Prosjektet tenkes etablert med hjemmel i forsøksloven (lov om forsøk i offentlig forvaltning 26. juni 1992 nr. 87). Det er ikke klart når prøveprosjektet kan igangsettes.

8.3.2 Fordeler og ulemper ved mekling som tvisteløsning

Generelt kan det sies at mekling som fører til et forlik, er en god måte å løse tvister på. Av fordeler ved mekling kan nevnes:

• minnelige løsninger er tidsbesparende i forhold til full klagesaksbehandling

• sparer man tid, sparer man også kostnader

• mekling tilspisser forholdet mellom partene i mindre grad enn tradisjonell klagesaksbehandling

• mekling gir partene mulighet for en mer helhetlig tilnærming til konflikten, ved at man kan la forliket omfatte forhold som ikke omfattes av byggesaken (for eksempel felling av sjenerende trær)

• det er langt større mulighet for at begge parter blir fornøyd med resultatet (to vinnere), i stedet for at en avgjørelse i klagesak utroper en vinner og en taper

• det har en egenverdi i selv å ha vært med på å utforme og godta en løsning

• det er større sjanse for en løsning som kan fungere i framtiden

• det antas gunstig for det framtidige forhold mellom partene, for eksempel mellom naboer.

Av ulemper ved mekling nevnes:

• mekling kan være betenkelig hvis partenes ressurser i meklingssituasjonen er svært ulik

• forgjeves mekling kan føre til unødvendig bruk av ressurser

• forgjeves mekling kan medføre at en endelig løsning av konflikten forsinkes.

Noen innvendinger mot mekling i byggesaker, antas på denne bakgrunn å være:

• mekling vil kunne utnyttes av for eksempel naboer for å forsinke byggesaken, med vesentlig fordyring av prosjektene som resultat

• mekling hos fylkesmannen kommer for sent i prosessen

• det kan virke konfliktskapende for partene å møtes ansikt til ansikt, i stedet for kun å inngi skriftlig protest og klage

• ubehaget ved å møte naboen ansikt til ansikt under slike omstendigheter kan hindre enkelte i å fremme klage, selv om klagen er begrunnet.

8.3.3 Mellom hvem kan mekling være aktuelt? Partene i meklingen

I byggesaker kan man tenke seg ulike partsrelasjoner:

• konflikt mellom søkere og naboer/gjenboere eller noen andre med rettslig klageinteresse om utbygging av eiendom

• konflikt mellom kommune og søker om tiltak som ikke tillates oppført, eller kun delvis innvilges.

Mekling mellom private

Står tvisten mellom private, for eksempel om en utbygging naboene protesterer mot, kan tvisteløsning ved mekling være et aktuelt alternativ til klagebehandling. Kan partene fritt disponere over et rettsforhold ved avtale, vil det i alminnelighet ikke være noe i veien for at tvisten løses ved en avtale etter gjennomført mekling i stedet for klagebehandling. Det må imidlertid være en forutsetning at parten(e) ikke fraskriver seg realitetsbehandling og eventuell klageadgang etter loven, når de sier ja til mekling. Det må også være en forutsetning at partenes avtale ikke binder opp den offentlige myndighetsutøvelse som skal skje etter plan- og bygningsloven. To private kan ikke avtale seg fram til løsninger som ikke er i overensstemmelse med loven, forskriftene, planverket eller vedtekter. Bygningsmyndighetene må ha anledning til å vurdere tiltakets lovlighet selv om partene har oppnådd enighet om omfanget av en utbygging etc., jf. nedenfor.

Mekling mellom bygningsmyndigheten og tiltakshaver

Mekling mellom en kommune og en søker er etter utvalgets oppfatning mindre aktuelt. Det at kommunen ikke godkjenner en søknad innebærer ikke at det er en «konflikt» mellom kommunen og tiltakshaver. Kommunen har en annen rolle enn en tradisjonell motpart, fordi kommunen er satt til å håndheve plan- og bygningsloven med tilhørende bestemmelser. Vedtak skal fattes på bakgrunn av en faglig vurdering av søknaden opp mot bestemmelsene. Oppfyller søknaden lovens krav har søkeren rettskrav på å få tillatelse. Dersom kommunen finner å kunne lempe på krav som er nedfelt i regelverket, må det skje gjennom dispensasjoner i medhold av plan- og bygningsloven § 7. For at det skal kunne gis en dispensasjon må det foreligge «særlige grunner», og selv om det foreligger særlige grunner er det opp til kommunens frie skjønn om dispensasjon skal gis. Det er viktig å ikke skape det inntrykk at bygningsmyndighetene kan forhandle om de krav loven stiller opp, noe som lett vil kunne bli konsekvensen av en ordning med mekling mellom bygningsmyndigheter og tiltakshaver.

Det kan i denne sammenheng også nevnes at dersom vedtak om avslag/delvis avslag er fattet i saken, har kommunen og tiltakshaver en rekke muligheter for å komme videre i prosessen med å finne fram til et prosjekt som kan godkjennes. Dersom tiltakshaver klager på vedtaket, vil kommunen (underinstansen) etter forvaltningsloven § 33 andre ledd kunne oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. I forbindelse med denne vurderingen er det naturlig at kommunen i de tilfeller det er framkommet nye opplysninger, går i dialog med søker om løsning av saken.

En annen mulighet, som også anvendes i praksis, er at tiltakshaver i stedet for å klage tar kontakt med kommunen for å få svar på om søknaden kan endres slik at godkjenning oppnås. I de tilfeller der det finnes rettslig grunnlag for å godkjenne et revidert prosjekt, vil dette kunne gjøres på bakgrunn av en ny/revidert søknad uten at klage er innkommet. Tiltakshaver står dessuten fritt til når som helst å fremme ny søknad for behandling i kommunen.

8.3.4 Tidspunkt for mekling

Det legges i det følgende til grunn at mekling kun er aktuelt i tvister mellom private. Det må vurderes på hvilket tidspunkt av saken mekling skal kunne skje, eksempelvis:

• etter at naboprotester har innkommet til kommunen

• etter at vedtak i saken er fattet og klage har kommet inn til kommunen (underinstansen)

• i forbindelse med fylkesmannens klagebehandling av saken

• når som helst under sakens gang

Etter naboprotest

Normalt er det en fordel å starte mekling på et tidlig stadium av saken, for eksempel når det innkommer naboprotester mot et tiltak. Dette antas å være kostnadsbesparende, selv om prosjekteringen allerede er godt i gang. Et annet forhold er at konflikten vanligvis heller ikke er så tilspisset på dette tidspunkt.

Dersom kommunen tilbyr et meklingsmøte mellom sakens parter, vil det være mulig å tilpasse prosjektet slik at det er innenfor akseptable rammer for naboene. Også tiltakshaver vil være tjent med dette idet prosessen fram mot tillatelse til tiltak blir kortere dersom meklingen fører fram. Tiltakshaver slipper også den usikkerhet som hefter ved en klagesak.

Obligatorisk mekling etter innkommet naboprotest synes imidlertid vanskelig å anbefale. Gjør man ordningen obligatorisk vil det antakelig medføre at enkelte som ønsker å protestere, unnlater dette fordi de synes det er en belastning å møte søker personlig i et meklingsmøte, jf. ovenfor. Mange kan ha en ekstra barriere mot å måtte møte for en offentlig myndighet og tale sin sak. Dette kan gå ut over de berørtes rettssikkerhet, og er ikke ønskelig. Det må være en klar forutsetning for å innføre mekling i byggesaker at dette ikke går ut over enkeltpersoners rettssikkerhet.

Hensiktsmessigheten ved frivillig mekling på dette stadiet av saken må også vurderes. Det er klart at det kommer inn naboprotester i langt flere saker enn det man til slutt sitter igjen med som klagesaker. Forholdstallet 10:1 har vært nevnt i noen kommuner. Mange som leverer inn merknader, vil etter at de har mottatt et begrunnet vedtak, slå seg til ro med dette. I tillegg kommer at den nye ordningen der ansvarlig søker skal være mottaker av naboprotester, kan gjøre mekling på dette tidspunkt praktisk vanskelig å gjennomføre.

Av kapasitetsmessige årsaker kan det derfor være riktig som hovedregel å reservere eventuell mekling til de saker der man faktisk ser at saken ikke avsluttes med vedtak, nemlig gjennom at vedtaket påklages. Det skal også nevnes at det i mange kommuner allerede finner sted en form for mekling mellom private parter på et tidlig tidspunkt i prosessen, avhengig av kapasitet etc. blant byggesaksbehandlerne. Kanskje er en slik uformalisert mekling tilstrekkelig på proteststadiet, men frivillig mekling med hjemmel i loven kan tenkes dersom kommunen finner det hensiktsmessig.

Etter klage: Mekling i kommunen

Mekling bør etter Bygningslovutvalgets syn i hovedsak skje på kommunenivå etter at klage er innkommet. Dette fordi mekling i en tidlig fase har fordeler som nevnt ovenfor. Man bør m.a.o. ikke vente med meklingen til saken kommer til fylkesmannen. I tillegg kommer det moment at meklingens tema i hovedsak vil være å finne fram til en løsning på det som skal bygges, og som begge parter kan akseptere. I dette vil det ligge mye skjønn, og det er viktig at kommunenes egen praksis og policy blir tatt i betraktning ved vurderingen av realiteten. Fylkesmannen kan ikke forventes å ha full kjennskap til dette. Meklingen vil på mange måter bestå i å gå inn i de vurderinger som man gjør ellers i saksbehandlingen i kommunen, og det er som nevnt ovenfor viktig at man bemanner med riktig kompetanse. Hvilken type kompetanse som er hensiktsmessig å bruke, vil variere ut i fra hvilke tema som er gjenstand for uenighet.

Selv om mekling i enkelte kommuner allerede finner sted på dette tidspunkt i dag, er det utvalgets syn at dersom mekling settes i system vil den få større tyngde som konfliktløsningsmetode. Forhåpentligvis medfører dette at de involverte går til mekling med et klarere syn på hensikten med slike møter, og med større forliksvilje. I motsatt retning taler at den som eventuelt har fått medhold fullt ut i sin byggesøknad, kan ha lite å «gi» i en meklingssituasjon, jf. mer om dette nedenfor. Meklingen bør av den grunn være frivillig, og forbeholdt de saker som framstår som egnet. Obligatorisk mekling anses uaktuelt av de grunner som er nevnt ovenfor.

Etter klage: Mekling hos fylkesmannen

Dersom mekling ikke finner sted eller ikke fører fram i kommunen, går saken – eventuelt via folkevalgt organ – til fylkesmannen. Det kan være en mulighet å sette som vilkår for å få klagesaken behandlet av fylkesmannen, at man har gjennomgått mekling hos fylkesmannen. På denne måten vil man også oppnå å få saken «skåret til», dvs. rydde bort skinnuenighet og forhold som ikke vedkommer saken.

På den annen side kan man stille spørsmål om hensiktsmessighet av mekling i saker der en søker har fått vedtak om tillatelse. Det må antas at forliksviljen hos den som har fått medhold i kommunen, er liten. Det er på denne bakgrunn en forutsetning at mekling må være frivillig og ønsket fra alle parter. Motivasjonen hos den som har fått medhold for likevel å gå inn på en mekling kan være at alternativet er en klagebehandling, som i praksis ofte tar flere måneder. Å avvente byggestart, som tiltakshaver i de fleste tilfellene velger å gjøre selv om vedtaket kan gjennomføres så snart det er fattet (med mindre det er besluttet utsatt iverksetting), kan være både uønsket og innebære store kostnader for tiltakshaver.

Etter Bygningslovutvalgets vurdering må det være opp til fylkesmannen å vurdere om mekling er hensiktsmessig i den enkelte sak. Å innføre obligatorisk mekling som en betingelse for å få klagen behandlet av fylkesmannen dersom forlik ikke kommer i stand, vil antakelig være både uhensiktsmessig og tidkrevende.

Det er imidlertid tvilsomt om det er hensiktsmessig å åpne for frivillig mekling hos fylkesmannen. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken når den kommer til behandling som klagesak, men det ligger i sakens natur at av hensyn til det kommunale selvstyre, er fylkesmannens oppgave i stor grad å se på lovligheten av de kommunale vedtakene og i mindre grad gå inn og overprøve de spørsmål som er overlatt til kommunenes frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Fylkesmannsembetene er bemannet med kompetanse som skal utføre denne funksjonen (jurister), og er kanskje ikke så rettet inn mot å fylle alle de fagområder som vurdering av løsninger i byggesaker innebærer, fra arkitektoniske vurderinger til alle typer tekniske spørsmål. Dette kan tale mot mekling hos fylkesmannen.

8.3.5 Hvem skal mekle

Etter Bygningslovutvalgets vurdering er det den enkelte saksbehandler i kommunen (og eventuelt hos fylkesmannen) som bør mekle i saker mellom private. Det bør imidlertid ikke være slik at den samme saksbehandler som mekler forgjeves, etterpå tar realitetsavgjørelse i saken. En god mekling kjennetegnes ved at mekleren får fram partenes underliggende tanker og meninger, kanskje til og med i separate møter mellom partene. Det er ikke heldig for partenes tillit til prosessen og forvaltningen, om samme person som meklet og mottok informasjon om partenes tanker og meninger om så vel saken som motparten, tar av seg meklerhatten og går rett inn i rollen som «dommer» i saken. En kollega bør i så fall overta saken etter at det er klart at forlik ikke kommer i stand. I mindre kommuner kan dette medføre problemer. Interkommunalt samarbeid om denne oppgaven kan være aktuelt.

Mekleren bør dessuten ha taushetsplikt om de forhold som kom fram under meklingen, også overfor vedkommende som overtar saken. Dersom partene har et uttrykkelig ønske om det, for eksempel fordi de har fått et tillitsforhold til mekleren, bør mekleren imidlertid kunne ta realitetsavgjørelse i saken.

Mekling er et eget «fag», der det ligger premisser til grunn for en god mekling. Faglig trygghet og kunnskap om meklingsteknikker hos mekleren gir større sjanse for å oppnå det ønskede resultat – at partene kommer fram til en løsning seg i mellom. Det er et spørsmål om det i dag finnes ressurser i kommunene og hos fylkesmennene til dette, men et viktig formål med å innføre mekling som et tiltak i forbindelse med klagesaksbehandling, er nettopp at det er ressursbesparende for den offentlige forvaltning under ett i forhold til den ressurskrevende prosessen som klagebehandling er i dagens system. Kompetanse til å mekle anses ikke problematisk da dette kan opparbeides ved opplæringstiltak som kurs etc.

8.3.6 Dersom mekling fører fram

Dersom forlik kommer i stand, og dette forliket har et annet innhold enn det vedtaket som eventuelt allerede er truffet i saken, foranlediger det at kommunen/fylkesmannen treffer nytt vedtak. Dette innebærer også at partene må være avskåret fra å komme fram til en avtale som kommunen ikke aksepterer, og man kan tenke seg at det er en betingelse for forlikets gyldighet at det senere stadfestes med et tilsvarende vedtak. Da oppstår spørsmålet om dette vedtaket kan påklages av de samme parter som meklet, for eksempel i den hensikt å forhale saken. Dette antas å være uaktuelt. Et annet spørsmål er hvorledes man behandler andre med rettslig klageinteresse hva gjelder det nye vedtaket, for eksempel på grunn av en endring i tiltaket som berører deres interesser.

8.3.7 Dersom mekling ikke fører fram

Dersom forlik ikke kommer i stand, må det som nevnt ovenfor være full adgang til å klage/få behandlet klagen i medhold av forvaltningslovens regler. Et samtykke til mekling skal ikke innebære innskrenkninger av rettigheter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning, herunder forvaltningsloven.

8.3.8 Oppsummering og videre veivalg

Utvalget vil vurdere følgende elementer i en meklingsordning:

• etablering av frivillig mekling i saker der private parter står mot hverandre og der bygningsmyndighetene finner det hensiktsmessig, både

• etter at protester mot et tiltak har innkommet til kommunen, og

• i kommunen etter at det er innkommet klage, samt eventuelt

• etter at klage har innkommet hos fylkesmannen.

8.4 Ulovlighetsoppfølging

8.4.1 Dagens system

Dagens system overlater et stort ansvar til de private aktører i byggesaken. Denne rollefordelingen kan bare fungere hvis alle er klar over hva de har ansvar for i prosessen, og hva dette ansvaret innebærer. I tillegg må aktørene faktisk innrette seg etter regelverket. Dette har stor betydning for kvaliteten på det som bygges.

Det er på alle områder i samfunnet, også i byggesaker, slik at man for å sikre etterlevelse av regler må sørge for at det har negative konsekvenser å ikke overholde reglene. Plan- og bygningsloven har flere virkemidler som kan benyttes.

Plan- og bygningsmyndighetene kan følge opp overtredelser av plan- og bygningslovgivningen gjennom reglene i lovens kap XIX om ulovlig byggearbeid mv. og kap XVIII om straffansvar. Det kan også reageres i forhold til de ansvarlige foretak, jf. plan- og bygningsloven §§ 93b, 98 og forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett (GOF) § 20, og i forhold til produkter til byggverk etter plan- og bygningsloven § 77. Reaksjoner utenfor plan- og bygningsloven kan i noen tilfeller være aktuelle, f.eks. straffeloven § 166 om uriktige opplysninger og kapitlene 3a (foretaksstraff) og 18 (dokumentfalsk).

Plan- og bygningsloven inneholder en rekke særbestemmelser som gir myndighetene hjemmel til å pålegge den ansvarlige for en ulovlighet å rette opp forholdet. I lovens kapittel XIX er det gitt generelle regler for å forfølge alle typer brudd på bestemmelser gitt i loven, forskriftene, vedtekter eller planer. Paragraf113 gir plan- og bygningsmyndighetene hjemmel til å gi pålegg rettet mot den ansvarlige. Sanksjonsreglene tar sikte på å dekke alle forhold som faller inn under plan- og bygningslovgivningen, både formelle og materielle regler. Ulovlige forhold kan knytte seg til søknader og erklæringer, til utførelse og plassering av ulike typer arbeid/innretninger og bruk av bygg, innretninger, uteareal, vei, vann og avløp mv.

I 1995 ble det gjort en rekke endringer i sanksjonsreglene. Bakgrunnen for endringene var ønsket om å forenkle og effektivisere håndhevingen av regelverket. Anvendelsesområdet for sanksjonsreglene, jf. kap. XIX og særlig § 113, ble utvidet. Det ble også innført en ny § 116a der plan- og bygningsmyndighetene fikk hjemmel til å treffe vedtak om tvangsmulkt for å framtvinge en oppfyllelse av et pålegg. Samtidig ble det innført en bestemmelse som ga myndighetene adgang til å la være å forfølge overtredelser av bagatellmessig betydning, § 116b andre ledd. Reglene om ansvarshavende ble også endret. Det ble innført flere, oppdelte og mer funksjonsbaserte ansvarsområder. Dersom de godkjente ansvarlige foretak ikke gjennomfører sine oppgaver i tråd med gjeldende regelverk, kan godkjenningen som ansvarlig foretak trekkes tilbake.

Lovligheten av tiltaket må vurderes i forhold til rammetillatelsen/igangsettingstillatelsen og de forutsetninger som ligger til grunn for disse. Ulovligheter kan oppdages ved kommunalt tilsyn, ved at ansvarlig kontrollerende foretak melder fra, eller at andre, for eksempel naboer eller interesseorganisasjoner, kontakter kommunen.

8.4.2 Hvordan praktiseres regelverket?

De kommunale plan- og bygningsmyndighetene har i utgangspunktet plikt til å forfølge ulovlige forhold etter plan- og bygningslovgivningen, se plan- og bygningsloven § 10-1 første ledd. Dersom det oppdages ulovligheter, skal kommunen gripe inn og gi de pålegg som er nødvendige, jf. likevel § 116b andre ledd

Det generelle inntrykket er imidlertid at det å følge opp ulovligheter og aktører, er et område som nedprioriteres, og det er også mange innspill og erfaringer som tyder på at det nedprioriteres i en slik grad at det har konsekvenser for den generelle motivasjonen til å etterleve regelverket.

Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse, se vedlegg 1, viser at:

• det rapporteres i gjennomsnitt 10 ulovlige tiltak pr. kommune pr. år. Dette tilsvarer 3,2% av alle byggesakene

• kommunens anslag over totalt antall ulovlige tiltak (i forbindelse med søknadspliktige byggesaker) er i gjennomsnitt 74 saker pr. kommune. Dette tilsvarer 23% av antall byggesaker.

• 76% av ulovlige tiltak som rapporteres, følges opp. Dersom pålegg ikke følges opp, er advarsel/tilbaketrekking av ansvarsrett det virkemiddel som benyttes av flest kommuner. Tvangsmulkt er langt mer vanlig blant de store enn blant de små kommunene

• 56% av kommunene opplever regelverket knyttet til ulovlige tiltak som forståelig og enkelt å praktisere. Blant kommuner med mer enn 50.000 innbyggere, svarer samtlige «ja» på dette spørsmålet

• det gjennomføres tilsyn i 3,3% av sakene ved prosjektering og 5,0% ved utførelse

• det oppdages store feil i 33% av tilsynene ved prosjektering og 38% av tilsynene ved utførelsen. 33% av tilsynene krever omfattende oppfølging etter tilsynene

Etter utvalgets oppfatning bekrefter dette et inntrykk mange har hatt om at reglene ikke etterleves i tilstrekkelig grad. Man må anta at myndighetenes fortsatt manglende oppfølging kan lede til en ytterligere negativ utvikling.

8.4.3 Hvorfor følges så få saker opp med sanksjoner?

I Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse har man undersøkt om dagens regelverk vurderes å være hensiktsmessig av kommunene.

De store kommunene mener at regelverket er forståelig og enkelt å praktisere. Dette kan indikere at kompetanse er en viktig faktor. Når man likevel velger å ikke følge opp, er det nærliggende å konkludere med at det er ressurssituasjonen som er avgjørende. Dette er virksomhet som ikke genererer inntekter på lik linje med søknadsbehandling. I tillegg er det mer effektiv saksbehandling og kortere saksbehandlingstid som etterspørres. Innføringen av tidsfrister understreker og direkte påvirker denne prioriteringen.

Dersom man forutsetter at det å følge opp brudd på lovgivningen er nødvendig for å sikre gode resultater, er det også viktig at det lages regelverk og gis føringer fra sentrale myndigheter som sikrer en riktig prioritering.

En vesentlig faktor må uansett antas å være den utgift kommunen påføres ved denne type saksbehandling.

8.4.4 Muligheter for finansiering av ulovlighetsoppfølging innenfor dagens regelverk

Bøter

Straffansvar for overtredelse av plan- og bygningslovgivningen reguleres av plan- og bygningsloven §§ 110-112. Straffen for overtredelse av plan- og bygningsloven er bøter. Der det er aktuelt å følge opp ulovlighetssaker med straffansvar, må kommunen anmelde overtredelsen til politiet, som følger opp saken som ordinær straffesak. Dersom politiet finner grunnlag for å ilegge bot for overtredelsen av plan- og bygningsloven, vil boten tilfalle statskassen jf. straffeloven § 27. Det er således ikke mulig å finansiere kommunens arbeid med ulovlighetsoppfølging direkte gjennom ileggelse av bøter.

Tvangsmulkt

Plan- og bygningsloven § 116a gir hjemmel for å fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført gitte pålegg ved overtredelse av plan- og bygningslovgivningen. Med tvangsmulkt i forbindelse med forvaltningsrettslig lovgivning (f.eks. plan- og bygningsloven) forstås en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av loven. Ileggelse av slik tvangsmulkt har ingen strafferettslige konsekvenser. Formålet med tvangsmulkten er å framtvinge overholdelse av bygningsmyndighetenes vedtak, og den ansvarlige kan unngå mulkten ved å rette opp overtredelsen. Tvangsmulkt ilegges altså av prevensjonshensyn og virker etter sin hensikt dersom den ansvarlige innretter seg slik at han ikke må betale. Man kan altså ikke finansiere nødvendig arbeid med ulovlighetsoppfølging gjennom ileggelse av tvangsmulkt.

Tvangsfullbyrding

Dersom et pålegg ikke etterkommes, kan bygningsmyndighetene la de nødvendige arbeider utføre for den ansvarliges regning, jf. plan- og bygningsloven § 115 første ledd. I disse tilfellene vil kommunen i alle fall ha muligheter for å få dekning for utgiftene til gjennomføringen av selve pålegget, for eksempel rivingen. Det vil imidlertid kunne knytte seg usikkerhet til om kravet faktisk blir betalt eller lar seg inndrive. I tillegg vil ikke kommunens utgifter til den omfattende forutgående saksbehandlingen kunne kreves dekket innenfor denne hjemmelen.

Gebyrer

Gebyrnivået etter plan- og bygningsloven uttrykker kommunens gjennomsnittlige kostnad ved behandling av saker etter loven. Det må antas at lovens § 109 gir hjemmel for å ilegge et behandlingsgebyr for merarbeidet som ulovlighetsoppfølgingen medfører, ved behandling av søknader som kommer inn for etterfølgende godkjenning. Merarbeidet må ligge innenfor det som er pålagt etter loven. Dette må det tas hensyn til ved beregning av gebyrenes størrelse. Gebyret skal være et vederlagskrav for arbeid som ville vært unngått dersom søknads- eller meldekrav hjemlet i plan- og bygningsloven hadde vært fulgt.

Ulovlighetsoppfølging er imidlertid en svært ressurskrevende prosess, og selve behandlingen av enkeltsaker er bare en del av det nødvendige arbeid i denne forbindelse. Ofte, og spesielt i forbindelse med større ulovlighetsoppfølgingsprosjekter, vil det være nødvendig med omfattende forarbeider i form av registrering og kartlegging før selve behandlingen av enkeltsaker kan iverksettes. Det vil dessuten ofte være nødvendig med en del etterarbeider, for eksempel befaring på den aktuelle eiendom. Ulovlighetsoppfølging genererer flere klager, og det er ikke uvanlig at man får flere klageomganger i en og samme sak. Forberedende klagebehandling kan ikke finansieres gjennom gebyrer. Det er derfor rimelig å anta at selv med de muligheter for økte gebyrer som er hjemlet i dagens lov, vil kommunen i svært mange tilfeller ende opp med at det å følge opp ulovligheter blir en netto utgift. Alternativ tidsbruk ville vært å bruke de samme ressursene på behandling av ordinære saker som i de fleste tilfeller gir kommunen en inndekning tilsvarende ressursbruken.

8.4.5 Kort om ulovlighetsoppfølging i andre land

Stort sett alle europeiske land har bestemmelser om sanksjoner ved byggevirksomhet som ikke er i overensstemmelse med gjeldende lover, forskrifter og beslutninger fra bygningsmyndighetene. Dette gjelder både straff og administrative sanksjoner.

En fellesnevner synes å være at de kompetente myndigheter har adgang til å gi pålegg om midlertidig stansing og retting, herunder riving og avsperring. I tillegg kan de ta rettslige skritt, som å gå til søksmål og gi rettslige påbud.

Felles synes også å være adgangen til å iverksette tvangstiltak ved å gjennomføre retting på eierens bekostning, dersom eieren ikke selv fjerner eller retter det ulovlige byggearbeidet etter pålegg.

Tyske bygningsmyndigheter kan i visse tilfeller stanse byggearbeider dersom de finner at ansvarlig utførende ikke har nødvendig kompetanse. Stansingen av byggearbeidene kan opprettholdes inntil kvalifisert personell benyttes. Etter det utvalget kjenner til, bruker tyske bygningsmyndigheter denne muligheten aktivt. Utvalget antar at pålegg om stans i dag i hovedsak benyttes når det oppdages tilfeller der det bygges uten tillatelse eller i strid med tillatelse, eller ved større feil som vil være vanskelige å rette i ettertid, eller når fare er i ferd med å oppstå. I mindre grad benyttes stansing ved mangler knyttet til ansvarsretter eller utførelse av arbeider.

8.4.6 Oppsummering og veivalg

Det må etter utvalgets mening være et utgangspunkt at den som skaper ekstra kostnader, skal betale dem.

Bygningslovutvalget vil se nærmere på lovendringer som er nødvendige for å unngå den situasjonen man i dag har ved at det er de som innretter seg etter regelverket som finansierer kommunens oppfølging av de som velger å ikke forholde seg til søknadsplikt og vedtak. Utvalget mener det kan være riktig på dette området å motivere til, eventuelt framtvinge, riktig ressursbruk gjennom lovgivningen. Hva man skal endre må ses i sammenheng med tilsyn og godkjenning av ansvarlige, da det ofte i tillegg til oppfølging av ulovligheten som gjerne skjer overfor tiltakshaver, også kan være aktuelt å vurdere konsekvensene i forhold til ansvarsretten.

Det er mange årsaker til at feil oppstår, og det er ikke i alle tilfeller like klanderverdige forhold som ligger til grunn. Men det er uansett viktig å slå fast at dersom det er et pengemotiv som ligger bak, så bør dette møtes med økonomisk baserte virkemidler.

Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse, og det utvalget ellers har fått av tilbakemeldinger, viser at det å følge opp ulovligheter krever en viss spesialkompetanse og rutine. Det bør ses på mulighetene for å etablere støttefunksjoner på dette området til de kommuner som ikke selv har riktig eller tilstrekkelig kompetanse i egen organisasjon. Et samarbeid innenfor regioner kan her være et alternativ. Man bør også kunne se på om det er mulig å innhente ressurser/kompetanse eller å overlate oppgaver til det private på dette området. Dette må selvsagt avveies i forhold til de viktige rettssikkerhetsspørsmålene som gjør seg gjeldende ved denne formen for myndighetsutøvelse.

Man må uansett sette kommunene bedre i stand til å drive en aktiv ulovlighetsoppfølging. Dette må ses som et ledd i å oppnå en større effektivitet i systemet. Etter Bygningslovutvalgets syn bør det bl.a. vurderes å utvide muligheten for å stanse byggearbeider som ikke er lovmessige.

8.5 Finansiering av fellesinnretninger – kostnadsfordeling

8.5.1 Problemstilling og mandat

Ved finansiering av anlegg og andre fellesinnretninger som skal tjene ett eller annet felles bruksformål, er det en utfordring å finne fram til redskaper som sikrer at disse virkelig blir betalt av brukerne. Hvis ikke, vil resultatet kunne bli at man ikke får bygd nødvendige anlegg og bygninger, eller at noen brukere betaler mens andre får gratis tilgang til samme gode.

Bygningslovutvalget har i mandatet blitt bedt om å se på reglene om finansieringsansvar for vei, vann og avløp. Av mandatet fremgår følgende:

«Kostnadsfordeling. Plan- og bygningsloven har regler om refusjon for utgifter til veg, vann og avløp, dvs tekniske infrastrukturtiltak. Reglene er detaljerte og vanskelige, og krever meget god innsikt for å kunne brukes hensiktsmessig. Utvalget bør vurdere andre muligheter med sikte på å finne frem til nye, enklere regler, jf. også Holt-utvalgets forslag i NOU 1987: 33 om et kommunalt administrativt regulativ for kostnadsfordeling.»

8.5.2 Gjeldende refusjonsordning

Gjeldende refusjonsordning skriver seg fra en lovendring i 1986, se lovens kap. IX samt Ot.prp. nr. 57 (1985-86) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Refusjonsreglene beskrives ikke nærmere her, men er utførlig behandlet i boken Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, Oslo, 2000, s. 575-603.

Bygningslovutvalget gjennomførte primo 2003 en spørreundersøkelse blant landets kommuner, der halvparten av kommunene innga svar. 18% av de kommunene som svarte hadde brukt refusjonsbestemmelsene i plan- og bygningsloven kap. IX i løpet av de siste tre årene. Blant kommuner med mer enn 50.000 innbyggere hadde 50% av kommunene benyttet refusjonsbestemmelsene de siste tre årene.

8.5.3 Utredninger om emnet

Byggesaksutvalget foreslo i NOU 1984: 9 Forenklinger i bygningsloven m.v. II et forenklet refusjonssystem. I tillegg ble det foreslått et differensiert system for tilknytningsavgifter, som også skulle omfatte vei (etter samme opplegg som for vann- og avløpsledninger). Supplert med en adgang til å inngå avtaler mellom private utbyggere og kommunen, ble dette ansett tilstrekkelig. Kommunaldepartementet tok imidlertid allerede i høringsrundskrivet (H-6/85) avstand fra utvalgets forslag på dette punkt, og foreslo deretter lovendringer 17 som ble gjennomført ved lov av 20. juni 1986 nr. 37 (gjeldende refusjonsregler).

Holtutvalget gjennomgikk i NOU 1987: 33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningslovgivningen erfaringene fra lovendringen, bl.a. basert på en spørreundersøkelse blant landets kommuner gjennomført våren 1987. Temaet var i hvilken grad kommunene faktisk brukte lovens bestemmelser om refusjon. Ca. 40% av de som svarte, brukte refusjonsbestemmelsene. Spørreundersøkelsen viste også at mange kommuner ikke fant noen logisk begrunnelse for at det ikke var mulighet for innkreving av tilknytningsavgift for vei.

Med sikte på en bedre samordnet lovgivning og forenklet håndtering av saksfeltet, la Holtutvalget fram en skisse til et fordelingssystem basert på en sammenkopling av dagens refusjonssystem, avtaleordninger og reglene om tilknytningsavgifter. For å markere endringene i forhold til refusjonssystemet, foreslo utvalget betegnelsen kostnadsbidrag . Kostnadsbidraget ble foreslått fastsatt ut fra en godkjent kostnadsramme for anlegget eller etter faste kommunale satser, se lovforslaget § 9-3 med kommentarer. 18 Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp.

8.5.4 Mulige virkemidler for finansiering av fellesinnretninger

Som det framgår av de utredninger som tidligere er utført omkring dette emnet, finnes det flere typer instrumenter som kan benyttes til å sikre investeringer i fellesinnretninger. Av disse samt andre, mer ukjente måter kan nevnes:

• en mer kompensatorisk og fleksibel måte å utforme reguleringsplaner på, som gir mulighet for å innarbeide vilkår for bygging av fellesinnretninger

• nyttebaserte investeringsbidrag

• ordninger basert på verdistigning

• avtaler (utbyggingsavtaler og offentlig privat samarbeid (OPS))

Utformingen av reguleringsplaner faller utenfor Bygningslovutvalgets mandat. Planlovutvalget har i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II, foretatt en total gjennomgang av plansystemet.

Så vel Planlovutvalget som Bygningslovutvalget foreslår lovregler om utbyggingsavtaler, se kap. 9. Utbyggingsavtaler kan supplere for eksempel de nyttebaserte investeringsbidrag, men ikke erstatte dem. Dette fordi forholdet til tredjepart som måtte få fordeler av investeringen, ikke omfattes av utbyggingsavtalen. Videre kan offentlig privat samarbeid (OPS) også komme supplerende inn, for eksempel ved oppføring, vedlikehold og drift av de områdeuavhengige fellesinnretninger (utdannings-, helse- og sosialfunksjoner).

I det følgende presenteres og diskuteres nyttebaserte investeringsbidrag. Ordninger basert på verdistigning omtales også kort.

Nyttebaserte investeringsbidrag

Formålet med disse instrumentene er å framskaffe bidrag til investeringer i fellesinnretninger, typisk opparbeidelse av vei, vann og avløp. I motsetning til reguleringene styrer de ikke arealbruk og arealverdier, men utnyttelse av den kapasitet som ligger i de fellesinnretninger planleggingen skaper. Bidragene som innkreves for å dekke kostnadene til fellesinnretningene er – som navnet tilsier – basert på nytte. Bidragene er øremerket et investeringsformål, i motsetning til skatt. Det er imidlertid utfordringer forbundet med å håndtere tidsforskjellen mellom bygging og innkreving. De nyttebaserte investeringsbidrag kan inndeles i forhåndsinnkreving, etterbetaling og standardiserte avgifter.

Når det gjelder forhånds­innkreving , er område- og formålsspesifikke bidrag de mest aktuelle. Man må i utgangspunktet kunne dokumentere en funksjonell sammenheng mellom utbyggingen og den veksten som vil skje lokalt på den ene side, og det tilleggsbehovet for innretninger som er nødvendig for å betjene veksten på den andre. Finansieringsordningen skal ta sikte på å avhjelpe de utbyggingsbehovene som f.eks. veksten i folkemengde genererer. Løpende oppgraderings- eller vedlikeholdsbehov som måtte følge av at f.eks. kommunen tidligere har forsømt sine plikter, skal ikke kunne dekkes inn gjennom denne ordningen. Et annet prinsipp som ligger til grunn for metodebruken, er at man må kunne dokumentere sammenheng mellom anvendelsen av de investeringsbidragene som avkreves fra løpende utbygginger, og den nytte disse utbyggingene gir for gjennomføringen av aktuelle fellesinnretninger. Prinsippet er lett å forstå ut fra den betraktning at den som er med å betale, har krav på å få tilgang til det gode det er betalt for. Det fører i praksis til «øremerking» av bidragene. Investeringsbidrag brukes gjerne i forbindelse med investeringer i fellesinnretninger hvor kapasiteten bare kan utvides gjennom terskelvise investeringer. Nå en utvidelse er foretatt, vil det være ledig kapasitet en tid fremover. Det er verdt å merke seg at investeringsbidragene ikke trenger å være knyttet til en konkret utbygging.

Slike bidrag kan kombineres med offentlige midler i områdebaserte investeringsprogrammer.

Styrken ved forhåndsinnkreving av investeringsbidrag består i at de gir svar på mange av de utfordringer som man gjennom reguleringsplan ikke er i stand til å håndtere:

• de løser utfordringen med fysisk udelelighet, slik at det en enkelt utbygging belaster fellesinnretningene motsvares av utbyggingens bidrag til investeringene

• de løser forholdet til tredjepart, som verken reguleringer eller avtaler normalt gjør fullt ut

• siden oppgjørene foreligger i penger, kan de forvaltningsmessige transaksjonene av bidragene foretas mer eller mindre uavhengig av reguleringene

• dessuten innkreves bidragene direkte fra forslag til utbygginger som betingelse for å oppnå tillatelse til tiltak. Effektiviteten i innkrevingsordningen må derfor antas å bli bedre, sammenlignet med etterbetaling, hvor bidraget utlignes på eiendommer som får nytte av fellesinnretninger hvor utbyggingen alt er gjennomført.

Svakhetene er imidlertid flere, og til dels tungtveiende:

• siden forhåndsinnkreving må være basert på bindende kriterier gitt på forhånd, blir de ofte kompliserte å forvalte

• en ikke uvesentlig del av utfordringene knyttet til forvaltningen, skyldes også at det må opereres med øremerkede fonds. Det vil alltid være betydelig risiko for at framtidige investeringer i fellesinnretninger forskyves i tid, eller at vesentlige endringer i forutsetningene for gjennomføringen forandres underveis. Skal denne forvaltningen fungere, vil det derfor forutsette betydelig engasjement og omkostninger fra for eksempel kommunenes side

• investeringsbidrag av denne typen dekker neppe alene kapitalbehovet for framtidige fellesinnretninger. Normalt vil det bare kunne fungere som en av flere muligheter for å supplere skatte- og avgiftssystemet, bruk av avtaler, etc.

• en av de store utfordringene knyttet til bruk av denne typen investeringsbidrag må likevel være fordelingsvirkningene. Spesielt gjelder dette de mest ambisiøse ordningene, hvor det inngår fellesinnretninger som funksjonelt sett er uavhengig i forhold til planområdets avgrensning, slik som flere kommunale tjenestefunksjoner.

Bidrag basert på etterbetaling er en generell form for refusjon. Utgangspunktet er at det i forbindelse med en utbygging blir behov for en, eventuelt flere, fellesinnretninger som gjennomføres og finansieres som en del av utbyggingen. Utbygger (eventuelt andre) forskutterer investeringen og søker etterbetaling av tilgrensende tomteeiere som får nytte av denne. Utbyggingen bidrar til å øke kapasiteten for vedkommende fellesinnretninger. Kapasitetsøkningen gir eiendommer som ligger innenfor det området som betjenes av disse innretningene grunnlag for videre utbygging. Heri ligger forutsetningen om eiendommenes nytte av fellesinnretningen. Etterbetaling er først og fremst et redskap for å sikre en viss kostnadsdekning ved enkeltutbygginger, i motsetning til forhåndsinnkreving som blir et instrument for å skaffe kapital til bygging av fellesinnretninger. Dette redskapet har et «smalt» bruksområde. Til gjengjeld finnes det ingen andre lett anvendbare virkemidler som dekker akkurat denne byutviklingssituasjonen.

Av fordeler ved etterbetaling av nyttebaserte investeringsbidrag nevnes:

• den er basert på oppgjør i penger som også kan gjøres gjeldende overfor tredjepart

• den dekker spesialiserte utbyggingssituasjoner. Et tradisjonelt eksempel oppstår når utbygger som forutsetning for å kunne bygge, må bekoste ny vei fram til byggeområdet og denne veien skaper fordeler for naboeiendommer

• sammenlignet med forhåndsinnkreving virker det dessuten fordelaktig ved at det ikke er nødvendig med forvaltning av løpende innkreving og fondsdisposisjoner for finansiering av en framtidig og usikker utbygging.

Det sistnevnte representer også en vesentlig svakhet ved ordningen:

• den kan ikke brukes til å akkumulere kapital for å sikre tilstrekkelig midler slik at byggingen av fellesinnretningen kan gjennomføres. Den blir altså ikke som forhåndsinnkreving et instrument for å skaffe kapital til bygging av fellesinnretninger, men heller et redskap for å sikre en rettferdig fordeling av kostnadene

• effektiviteten i innkrevingen av bidragene kan heller ikke måle seg med forhåndsinnkreving hvor bidragene direkte knyttes til nye prosjektforslag. Ved etterbetaling rettes kravet om bidrag mot alle eiere innenfor et nærmere avgrenset «nytteområde», uten hensyn til eiernes interesser eller planer for utbygging på sin eiendom. Erfaringsmessig bidrar dette til mer krevende forvaltningsoppgaver og høyere transaksjonskostnader

• dessuten øker det risikoen for at man ikke vil kunne fordele investeringen fullt ut på de som angivelig får nytte av den. Det betyr at man bare får dekket inn en del av investeringsbeløpet.

Standardiserte avgifter gir kommunene adgang til å innkreve avgifter for løpende utbygging øremerket en bestemt type fellesinnretninger, men ikke til områdeavgrensede prosjekter. Størrelsen på denne typen avgifter fastsettes sentralt gradert etter byggeformål, for eksempel basert på byggekostnadsindekser, og vedtas innført lokalt ut fra politiske vurderinger og behov. Avgiften avkreves automatisk i forbindelse med byggesaksbehandlingen, forutsatt at de er vedtatt innført innenfor vedkommende kommune.

Styrken ved et mer rendyrket avgiftssystem som dette, er enkelheten og derved muligheten for enklere administrasjon og mindre transaksjonskostnader.

Svakheten går på to forhold:

• generelle avgifter anvendt i planleggingen har tendens til å virke aktivitetsdempende, iallfall på kort sikt. Det vil si at kommuner som innfører denne typen avgifter, kan risikere generelt tilbakeslag i sin byggevirksomhet i forhold til kommuner som ikke benytter seg av slike avgifter. Av denne grunn er det viktig at avgiftene holdes på et mest mulig moderat nivå

• dessuten vil selvsagt standardiserte avgifter være vanskelig å tilpasse lokale markeder og konkrete prosjekter. Det innebærer at de ikke vil være like egnet til å løse finansieringsspørsmål i alle typer utbygginger. De kan fungere godt i en normalsituasjon under forholdsvis enkle og oversiktlige forhold. I større og kompliserte transformasjonsprosjekter må de suppleres med andre virkemidler, bl.a. bruk av avtaler, for å gi smidighet til gjennomføringen og skaffe tilstrekkelig kapital.

Ordninger basert på verdistigning

Dette instrumentet bygger på læren om at det er verdiskapingen i samfunnet som genererer verdiendringer i fast eiendom. Verdistigningen burde derfor ikke komme den enkelte eier eksklusivt til gode, men føres tilbake til samfunnet, helt eller delvis. I byplanleggingen blir det følgelig viktig å anvende instrumenter som i det minste tilbakefører noe av verdistigningen til samfunnets behov for fellesinnretninger eller allmennyttige formål generelt.

Legger man denne typen betraktninger til grunn, vil man umiddelbart stå overfor den innvending at byplanlegging ikke utelukkende bidrar til verdistigning i fast eiendom. Det er noen ganger nødvendig med inngrep som forårsaker redusert verdi, eller inngrep som stiller noen eiendommer i en svakere posisjon med hensyn til potensielt realiserbare verdier enn deres naboer. Dermed vil et system som forutsetter tilbakeføring av økt eiendomsverdi til samfunnet også måtte inkludere redskaper for det motsatte. Det vil si å kompensere eiere som får sine eiendommer forringet eller dårligere stilt i forhold til naboen.

De forvaltningsmessige og politiske implikasjonene for en byplanlegging basert på denne tankegangen er krevende. Forvaltningsmessig reiser både utformingen av virkemidlene og bruken av dem store utfordringer. Det gjelder spesielt nødvendigheten av å etablere et politisk akseptert, sosialt rettferdig og etterprøvbart system for verdsetting av eiendom. Politisk er det også slik at mange er interessert i å få kompensasjon som følge av offentlig regulering, mens få vil erklære seg enig i at verdiøkningen på deres eiendom bør være gjenstand for refordeling.

8.5.5 Aktuelle løsningsalternativer

Redegjørelsen ovenfor i pkt. 8.5.4 er generell, og gjelder for finansiering av alle typer fellesinnretninger. Bygningslovutvalget ønsker å få høringsinstansenes syn særlig på to modeller for et enklere system for finansiering av vei, vann og avløp, som er særskilt nevnt i mandatet.

En sammenkopling av refusjonsreglene i en noe forenklet form, avtaleordninger og tilknytningsavgifter som også omfatter vei

Utbyggingsavtaler regulerer forholdet mellom utbygger og kommune, mens forholdet til tredjemenn ikke er omfattet. Refusjon er et virkemiddel som er aktuelt der en utbygger får pålegg om å opparbeide vei og/eller hovedledning for vann og avløpsvann som også tredjemenn får nytte av. Et alternativ til refusjonssystemet for å løse forholdet til tredjemenn, er at partene ordner dette på privatrettslig grunnlag. Man søker å forhandle seg fram til andre løsninger, men har refusjonsreglene å falle tilbake på dersom enighet ikke oppnås. Selve refusjonssystemets eksistens fungerer således som et ris bak speilet, og er en motivasjonsfaktor for å framtvinge private løsninger. Refusjonssystemet oppfattes som tungvint og vanskelig å administrere i sin nåværende form. Det er begrensede forenklingsmuligheter i et fordelingssystem som samtidig skal være individuelt rettferdig. En viss grad av forenkling, særlig når det gjelder gjennomføringsreglene, synes likevel mulig å vurdere.

En tilknytningsavgift for vei, på linje med tilknytningsavgiften hjemlet i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 31. mai 1974 nr. 17, kan vurderes innført i tillegg til ovennevnte. Slik får man et fleksibelt regelsett som kan tilpasses den enkelte sak. Ordningen er som nevnt drøftet og foreslått tidligere av så vel Byggesaksutvalget som Holtutvalget.

Å sløyfe refusjonsreglene og i stedet basere seg på en ordning med tilknytningsavgifter (i tillegg til utbyggingsavtaler)

Adgangen til å kreve tilknytningsavgifter for vann og avløp vurderes utvidet til også å omfatte vei. Der veier og ledninger allerede bekostes av kommunen, vil en utvidelse av avgiftsordningen innebære at systemet som helhet forenkles. Dersom private opparbeider veier og ledninger, kan man tenke seg en ordning der kommunen innkrever avgift fra grunneiere som får fordeler av anlegget og refunderer tiltakshaver et forholdsmessig beløp. Dette er et system som åpner for bygging selv om kommunen ikke har midler eller kapasitet. Den som ikke vil vente på kommunen, men selv opparbeider anlegget, får kompensasjon fra avgiftssystemet (og slipper selv avgift). Tilknytningsavgiftene må kunne differensieres uten at systemet gjøres for komplisert, avhengig av om eiendommen allerede er blitt belastet med opparbeidelsesomkostninger på annen måte. Et tilsvarende alternativ ble drøftet, men ikke foreslått av Byggesaksutvalget, jf. NOU 1984: 9 Forenklinger i bygningsloven m.v. II s. 12-13.

8.6 Lovens virkeområde

I forbindelse med lovens virkeområde, er Bygningslovutvalget i mandatet bedt om å vurdere behovet for egne bestemmelser i loven om anvendelsen på Svalbard. Vurderingen skal skje i samarbeid med andre myndigheter. Videre er utvalget bedt om å vurdere hvorvidt reglene for virkeområde i sjø er tilstrekkelige og hensiktsmessige. Det er særlig pekt på forholdet til undersjøiske tiltak eller tiltak som er festet til havbunnen, også av midlertidig karakter. Utvalget er også bedt om å vurdere hensiktsmessigheten av å innføre en saklig angivelse av hvilke områder loven skal gjelde for, sett i forhold til særlovgivning som også regulerer bygging og drift av ulike typer infrastruktur. Dette skal ses både i forhold til annet regelverk, og til lovens formål, som begge er egne punkt i mandatet.

Utvalget forstår mandatet slik at det særlig er det saklige virkeområdet som skal vurderes – både i sjøområder og generelt. Det må også vurderes hvordan loven mest hensiktsmessig kan angi hvilke tiltak som omfattes. Dette kommer ikke så tydelig fram i dagens lov.

Spørsmålene knyttet til geografisk virkeområde, hører imidlertid tematisk sett hjemme i lovens plandel, og Planlovutvalget har i sin siste utredning, NOU 2003: 14, foreslått nye regler om dette. Bygningslovutvalget er av den oppfatning at lovens geografiske virkeområde bør være det samme for byggesaksbestemmelsene som for planbestemmelsene.

8.6.1 Lovens virkeområde på Svalbard

Etter at mandatet ble utformet, er det utført et arbeid med å innføre deler av plan- og bygningsloven innenfor Longyearbyen planområde som forskrift til Svalbardloven lov 17. juli 1925 nr. 11. Dette har vært et samarbeid mellom Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Longyearbyen lokalstyre. Med få unntak ble plan- og bygningslovens regelverk innført i Longyearbyen planområde med virkning fra 1. april 2003. Unntakene gjelder bl.a. reglene om melding, samt refusjons- og ekspropriasjonsbestemmelsene som ikke passer pga. eierstrukturen innenfor området.

Utvalgets mandat er imidlertid ikke endret når det gjelder forholdet til Svalbard, og utvalget vil derfor vurdere om det skal inntas noe om Svalbard i plan- og bygningsloven. Bygningslovutvalget vil i siste delutredning, der hovedtyngden av lovendringer vil bli foreslått, vurdere anvendelsen av disse på Svalbard.

8.6.2 Planlovutvalgets forslag

Planlovutvalget har foreslått to bestemmelser om lovens virkeområde, en for det saklige og en for det geografiske virkeområdet, jf. §§ 1-2 og 1-3 i NOU 2003: 14. Utvalget har ingen omtale i særmotivene til § 1-2 av hvilke tiltak eller type tiltak som faller innenfor lovens saklige virkeområde, men viser til at det med uttrykket « bygge- og anleggstiltak » siktes til alle tiltak som omfattes av loven, enten det krever tillatelse etter reglene i lovens kapittel XV og XVI, eller reguleres direkte gjennom arealplanene uten tillatelse. Det presiseres at også endring av bruk av bygninger omfattes.

Planlovutvalgets forslag til bestemmelse om lovens geografiske virkeområde, tilsvarer med noen endringer dagens § 1. Mens dagens lov gjelder ut til grunnlinjen, har Planlovutvalget foreslått en utvidelse av virkeområdet med 1 nautisk mil. Som begrunnelse har utvalget bl.a. vist til EUs vannressursdirektiv, som har tilsvarende anvendelsesområde. Dette direktivet skal gjennomføres i Norge blant annet gjennom bruk av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Etter Planlovutvalgets vurdering vil det kunne bli komplisert å ha forskjellig virkeområde for loven avhengig av om vedkommende spørsmål faller inn under virkeområdet for vannressursdirektivet eller ikke.

Planlovutvalget har foreslått å åpne for at Kongen kan utvide eller innskrenke virkeområdet i sjø. Forslaget er begrunnet i at det kan være behov for dette i tilfelle hvor det er en nær sammenheng mellom næringsmessige behov, og/eller vernebehov, for å se forskjellige oppgaver i sammenheng over kommunegrensen samt at virkeområdet bør kunne utvides når det er nødvendig for å få til gode helhetsløsninger i kystsoneplanleggingen.

Dagens unntak for rørledninger i sjø er omtalt under bestemmelsen om det geografiske virkeområdet i § 1-3. Et flertall i Planlovutvalget går inn for å fjerne unntaket, mens et mindretall på tre går inn for å beholde unntaket slik det er i dag. Flertallet mener at det er vanskelig å se begrunnelsen for at rørledninger som føres inn til eller nær land, ikke skal omfattes av loven også for den del av ledningen som ligger i sjøen. Det mener at rørledninger kan ha stor betydning for bruken av både sjø- og landarealet i området, samtidig som annen arealbruk kan bli avgjørende for hvor rørledninger kan eller ikke kan ilandføres. Flertallets konklusjon er derfor at planlegging av rørledninger i sjø bør inngå i den alminnelige arealplanlegging.

Bygningslovutvalgets vurdering av forslaget

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag om å dele bestemmelsene om lovens virkeområde i to paragrafer. Dette virker ryddigere enn dagens ene bestemmelse, og gir bedre oversikt.

Bygningslovutvalget anser spørsmålet om å utvide lovens geografiske virkeområde med 1 nautisk mil for å være av utpreget planfaglig art, og vil avvente høringen på Planlovutvalgets forslag. Bygningslovutvalget er av den oppfatning at loven fortsatt bør ha samme geografiske virkeområde for plan- og byggesaksdelen.

Når det gjelder forslaget om å åpne for at Kongen kan utvide eller innskrenke virkeområdet, antas det ikke å være det samme behovet for fleksibilitet i byggesaksbestemmelsene. Bygningslovutvalget har derfor ingen særskilte merknader til Planlovutvalgets forslag på dette punkt.

Planlovutvalgets forslag om å fjerne unntaket for rørledninger i sjø for transport av petroleum i dagens bestemmelse om virkeområde, tar Bygningslovutvalget ikke stilling til nå. I stedet avventes høringen av forslaget. Dersom planlegging av rørledning i sjø skal inngå i den alminnelige arealplanlegging, slik Planlovutvalgets flertall foreslår, må det likevel vurderes hvorvidt og eventuelt i hvilken grad slike tiltak også skal byggesaksbehandles. Bygningslovutvalget vil komme tilbake til dette i delutredning II.

8.6.3 Lovens saklige virkeområde

Historisk utvikling og gjeldende rett

Dagens lov har ingen bestemmelse hvor lovens saklige virkeområde er angitt eksplisitt og samlet. Man må gå til flere bestemmelser for å finne ut hvilke tiltak som skal behandles etter loven. Paragraf 1 gjelder det geografiske virkeområdet, men har et unntak fra det saklige virkeområdet i andre ledd. For en del tiltak gjelder hele loven, mens for andre gjelder loven så langt den passer. I den senere tid har det vært en utvikling mot at stadig flere tiltak skal behandles etter plan- og bygningsloven.

Opprinnelig var det kun tiltak i form av oppføring av bygninger som skulle undergis saksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen. Etter hvert ble også bygningsmessige konstruksjoner og anlegg, som ikke kunne rubriseres som bygninger, likestilt.

Det var i utgangspunktet bare menneskelagde fenomener som ble underlagt byggesaksbehandling, mens for eksempel forandringer av grunnen i form av graving og oppfylling falt utenfor. Det var også et vilkår for å komme inn under bygningslovens saksbehandling, at innretningen hadde en viss fast og varig tilknytning til grunnen.

Bygningsloven av 1965 anga en saklig begrensning som fremgikk av § 1 sammenholdt med §§ 81 og 82. Begrensningen gjaldt driftsbygninger for jordbruk og skogbruk, sportshytter, sommerhus og kolonihagehus, som bare gikk inn under loven i den utstrekning dette var direkte angitt (kommunale vedtekter).

Unntaket for hytter etc. i loven av 1965 ble opphevet i plan- og bygningsloven av 1985.

Avgrensningsspørsmål har særlig vært knyttet til såkalte § 84-tiltak. Paragraf 84 har vært en slags «sekkepost» for tiltak som ikke kan karakteriseres som bygning eller lignende, eller hvor bygning bare er en liten del av et større tiltak. Utviklingen har gått fra en kasuistisk oppregning til mer generelle formuleringer.

Således hadde § 84 i bygningsloven av 1965 følgende oppregning:

«…kaianlegg, moloer, dokker, bruer, transformatorer, tank- og beholderanlegg, underjordiske anlegg, haller og bedrifter i fjell, tribuner, idrettsanlegg.».

I plan- og bygningsloven av 1985 ble hovedkarakteristikken av arbeider som skulle omfattes av § 84 beholdt, men de nevnte eksemplene ble fjernet fordi de ble ansett å være tilfeldige og at de bidro til tvil om hva som skulle gå inn under § 84. Det ble forutsatt at de arbeider som skulle omfattes av bestemmelsen skulle fastlegges gjennom praksis og veiledning, eventuelt forskrift fra sentrale myndigheter, jf Kommunaldepartementets rundskriv H-20/86. For å unngå tvil om hjemmelsgrunnlaget ble det likevel tatt inn en uttrykkelig bestemmelse om meldeplikt for masseuttak og masseoppfylling. Meldeplikt for masseuttak ble under Stortingsbehandlingen begrenset til å gjelde masseuttak ut over husbehov.

Ved lovrevisjonen vedtatt i 1995 ble § 84 endret på nytt. For det første ble tiltakene etter bestemmelsen gjort søknadspliktige. For det andre ble virkeområdet både presisert og utvidet. Det ble tatt inn i bestemmelsen at reglene gjaldt «vesentlig terrenginngrep» – et begrep som ble ansett som et samlebegrep som skulle erstatte det tidligere «masseuttak og -fylling». Videre ble begrepet ansett å omfatte en gråsone der det tidligere hadde vært tvil. Det ble i tillegg innført en hjemmel for kommunen til å fastsette høyde og form på terreng.

Ved samme lovendring ble anlegg av vei og parkeringsplass gjort søknadspliktig etter plan- og bygningsloven gjennom en tilføyelse i § 84. Slike tiltak hadde også tidligere som hovedregel falt inn under loven, hvis de medførte masseuttak eller -fylling eller omfattet konstruksjoner av ulik art. Det hadde imidlertid vært uklart om veier uten slike konsekvenser var omfattet av loven.

For å tydeliggjøre virkeområdet for bestemmelsene i § 84, ble det presisert at reglene gjaldt tiltak på og i grunnen, i vassdrag og sjøområder. Det ble foreslått i høringen at tilsvarende presiseringer burde tas inn i lovens § 1. Dette ble likevel ikke gjort med den begrunnelse at «…den [§ 1] gir uttrykk for omtrent det samme som foreslått her. Disse tilføyelsene endrer ikke lovens virkeområde, jfr. § 1, men er en forklaring og påminnelse om virkeområdet, på samme måte som i § 93.», jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 147.

Ved lovrevisjonen vedtatt i 1995 ble brønnloven, tidligere lov 31. mai 1957 nr 1, opphevet og de nødvendige regler for å videreføre brønnlovens krav ble innarbeidet i plan- og bygningsloven § 83. Bestemmelsen omfatter også gårdsdammer og andre dammer i nærheten av bebyggelsen, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) side 190.

Etter at § 84-tiltakene ble gjort søknadspliktige ved siste lovrevisjon, vil tiltakene som omfattes av dagens lov i hovedsak følge av ordlyden i plan- og bygningsloven § 93 første ledd bokstav a til j, som angir søknadspliktige tiltak. Noen av de tiltakene som i utgangspunket faller inn under ordlyden i § 93, er likevel unntatt fra hele eller deler av lovens bestemmelser.

For tiltak etter §§ 81, 84 og 85 gjelder lovens bestemmelser «så langt de passer». I § 82 om fritidsbebyggelse, er det spesifikt angitt hvilke bestemmelser i loven som ikke gjelder.

Det er unntak fra søknads- og meldeplikt for hemmelige militære anlegg, men vedkommende militære myndighet har ansvaret for at bestemmelsene i plan- og bygningsloven eller i medhold av loven blir overholdt. Kommunaldepartementet kan gjøre unntak fra søknadsplikt og kontroll mv. for tiltak innenfor en enkelt bedrifts område, jf. § 86b.

Det er unntak fra reglene om saksbehandling, ansvar og kontroll for visse tiltak som behandles etter annet lovverk, jf. saksbehandlingsforskriften § 7 og også unntak fra andre byggesaksregler for noen av disse tiltakene. Mindre tiltak er unntatt fra saksbehandling, ansvar og kontroll, men øvrige regler i loven gjelder, jf. saksbehandlingsforskriften § 5.

I bestemmelsen om lovens virkeområde er det gjort ett unntak i det saklige virkeområdet for rørledninger i sjø for transport av petroleum, jf. § 1 første ledd fjerde punktum. Begrunnelsen for unntaket var at det knytter seg sterke nasjonale interesser til slike rørledninger, og at dette medfører et særlig behov for klare saksbehandlingsregler og raske avklaringer. En avveining mellom kommunens ønsker og behov for slik planlegging og petroleumsmyndighetenes interesser, førte til unntaket. (Ot.prp. nr. 51 (1987-88)).

8.6.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget har gjennom sin faktaundersøkelse, se vedlegg 1, samt kontakt med fylkesmennene i kystfylkene, kartlagt omfanget av tiltak i sjø som behandles etter plan- og bygningslovens regler om søknads- eller meldeplikt. Undersøkelsen viser at de tiltak som er hyppigst forekommende i sjøområder er moloer, mudring, vann- og kloakkanlegg og kaier.

I kommunenes svar til faktaundersøkelsen framkommer det også en del forslag om tilføyelser av mindre tiltak som bør unntas fra byggesaksbehandling etter saksbehandlingsforskriften § 5, og andre tiltak som ikke bør være unntatt. Utvalget ønsker på en bedre og mer fleksibel måte enn i dagens lov å tydeliggjøre hvilke tiltak som faller inn under loven, og hvilke som kan unntas fordi de er av bagatellmessig betydning. Tiltak som har marginal samfunnsmessig betydning bør ut fra et effektiviserings- og forenklingshensyn ikke behandles etter plan- og bygningsloven. Utvalget vil gjennomgå det innsamlede materialet, samt det som eventuelt innkommer fra høringsinstansene, og vurdere de ulike tiltak i sammenheng med bestemmelsene om søknads- og meldeplikt.

Utvalget foreslår ingen prinsipielle endringer av lovens saklige virkeområde. Gode grunner kan likevel etter Bygningslovutvalgets syn tale for å la flere av lovens bestemmelser også gjelde for driftsbygninger i landbruket. Utvalget har dessuten funnet det hensiktsmessig å se på en del fenomener som kan tenkes å falle inn under plan- og bygningslovens virkeområde og som eventuelt også utløser søknadsplikt, men hvor dette kan være uklart etter dagens regler. Dette gjelder tiltak i luften/over grunnen, under grunnen, samt i ikke klart definerte grensesoner mellom disse.

Det kan være at noen av disse tiltakene faller direkte inn under loven, uten at de i praksis byggesaksbehandles, enten fordi tiltakshaver er ukjent med dette kravet og kun forholder seg til særlovsmyndighet, eller fordi den enkelte kommune selv ikke vurderer tiltaket slik at det faller inn under plan- og bygningsloven. Noen av de nevnte tiltak behandles antagelig allerede i dag etter plan- og bygningsloven i en del kommuner.

Ved vurderingen av hvilke tiltak som skal behandles etter plan- og bygningsloven, bør det også vurderes om det er andre aspekter enn det fysiske tiltaket som skal være avgjørende for om det kreves søknadsplikt. Det bør for eksempel vurderes om virkninger av et tiltak, så som støy, vibrasjoner, støv, stråling, varme, kulde, magnetisme, vannlekkasjer, opptørking og annen klimaendring skal føre til at et tiltak som i utgangspunktet ikke er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven, likevel skal være det pga. virkningene.

Utvalget har utarbeidet en oversikt over ulike fenomener som eventuelt vil bli vurdert videre i fase 2 av utvalgets arbeid. Denne vurderingen vil også omfatte hvilke av fenomenene som er regulert etter annet lovverk, og om det vil være hensiktsmessig med en eventuell dobbeltbehandling eller ikke videre framover.

Noen fenomener over og under bakken som kan tenkes å falle inn under plan- og bygningslovens virkeområde og eventuelt krav om søknadsplikt:

Luft

• Antennemaster (tele, radio)

• Taubaner

• Skiheiser

• Kraftlinjestrekk (lange strekk over fjordarmer, dalbunner o.l.)

• Kraner og kranutliggere

• Store broer (over områder)

• «Svevebaner» (tog, trikk, bane på egne traseer over terreng)

• Anlegg knyttet til korridorer for lufttransport (for eksempel ambulansehelikopter til sykehus)

• Midlertidige anlegg (bygging av offshoreanlegg)

• Elektrifisering av jernbane

• Flagg (master, vimpler)

• Vegetasjon

• Belysning (lyskastere, belyste fenomener, laserbilder)

Under grunn

• Tunneler for vei, jernbane, vann, avløp og båter

• Traseer for kraftkabler i grunnen

• Traseer for olje/gassledninger i grunnen

• Traseer for VA-ledninger i grunnen

• Underjordiske anlegg/fjellanlegg

  • Radar, telekommunikasjon

  • Forsvaret, militære og sivile anlegg

  • Kraftverk

  • Forskjellig type underjordiske lager

  • VA anlegg, renseanlegg o.l.

  • Olje/gassproduksjon og transport

• Injeksjon av fjell og/eller løsmasser

• Peler, pilarer, spunt, «jetpeler» m.m.

• Brønner

• Frysing av jord

• Vegetasjon (røtter)

Under (eller i) sjø

• Undersjøiske anlegg i.f.m. olje/gassproduksjon

• Undersjøiske anlegg i.f.m. transport/samferdselsanlegg

  • Rørbruer inkl. ventilasjon

  • Undersjøiske tunneler inkl. ventilasjon

  • Flytebruer

  • Festeanordninger til andre typer bruer

• Undersjøiske anlegg i.f.m. kabler og ledninger

  • Undersjøiske kabler (el/tele)

  • Vannledninger

• Undersjøiske anlegg i.f.m. annen energiproduksjon

  • Bølgekraftverk

  • Tidevannskraftverk

• Undersjøiske anlegg i.f.m. oppdrettanlegg for

  • fisk

  • skjell og andre sjødyr

• Undersjøiske anlegg i.f.m. annen marin matproduksjon

  • tang/tareanlegg

• Undersjøiske moloer (jetéer) eller andre anlegg for beskyttelse mot skade fra f.eks. skip

• Skip eller oljeplattformer i opplag (midlertidig)

• Skipsvrak

• Husbåter

• Mudring

• Peler, pilarer, spunt etc.

• Fyrlykter, stolper, bøyer

• Terrengmessige inngrep i strandsonen (for eksempel «kunstig» sandstrand)

Utvalget vil gjerne ha tilbakemeldinger fra høringsinstansene på hvordan disse tiltakene behandles i dag, og om det er behov for endringer i bygningslovgivningen, eventuelt i særlovgivningen, i forhold til saksbehandlingen av slike tiltak.

8.7 Forholdet til annet regelverk

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og særlovgivningen reiser problemstillinger av ulik art. Hvor i lovverket ulike regler som har betydning for et tiltak er plassert, har bl.a. betydning for tilgjengeligheten. Utstrakt bruk av særlovgivning i tillegg til de regler som framgår av plan- og bygningsloven, kan gjøre det vanskelig for tiltakshavere og andre å finne fram til bestemmelser av betydning for byggesaken.

Den behandling som skjer etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven, har bl.a. betydning for effektiviteten. Utforming av reglene, og sammenhengen mellom disse, er viktig for den avklaring som er påkrevd for å ivareta krav til helse, miljø, sikkerhet mv. Ulike prosesser for behandlingen av et tiltak (dobbeltbehandling) kan ha betydning for tidsbruken, og manglende samordning kan føre til at realisering av tiltaket tar lenger tid enn ønskelig.

Tillatelse fører ikke – uten særlig hjemmel – til at arbeid kan utføres uten samtykke fra andre offentlige myndigheter der dette måtte være påkrevd etter lovgivningen. Spørsmålet er om slike forhold i større grad bør få sin avklaring gjennom byggesaksbehandlingen.

Et særskilt spørsmål er om bygningsmyndighetene skal ha ansvar for å avklare privatrettslige forhold av betydning for byggesaken. Mange byggesaker reiser spørsmål av privatrettslig art, og særlig de forhold som reguleres av grannelova (lov av 16. juni 1961 nr. 15) vil ofte være sentrale for aktørene i en byggesak. Her er det tale om hensyn som i dag i noen grad ikke avklares gjennom den offentlig plan- eller byggesaksbehandlingen, men som den enkelte tiltakshaver må forholde seg til.

8.7.1 Nærmere om samordnings- og koordineringsspørsmål

Utforming av regelverket

En av problemstillingene mandatet tar opp knytter seg til forenkling av regelverket, herunder en vurdering av om det er hensiktsmessig at de hensyn som skal/bør ivaretas gjennom byggeprosessen er spredt i flere lover. Problemstillingen er relevant både i forhold til den generelle bakgrunnsretten så som forvaltningsloven og kommuneloven – og i forhold til sektorlover som f. eks. forurensningsloven, friluftsloven, konsesjonsloven, jordlova, kulturminneloven mv. Dersom man kan unngå dobbeltbehandling, vil dette innebære forenkling av den prosessen som fører til realisering av tiltaket. En mulighet for å unngå dobbeltbehandling vil være at man i mindre grad benytter sektorlovgivning, slik at flest mulig forhold reguleres gjennom de generelle bestemmelsene i plan- og bygningsloven. En annen mulighet er å unnta tiltak som får en betryggende behandling gjennom sektorlovgivningen fra byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Saksbehandlingsforskriften § 7 unntar allerede i dag en rekke tiltak fra saksbehandlingsreglene. En tredje mulighet for å unngå dobbeltbehandling vil være å legge kompetansen etter særlovgivningen til de samme organer som har kompetanse etter plan- og bygningsloven. Man vil da opprettholde de materielle reglene i særlovgivningen, og eventuelt også særlige saksbehandlingsregler, men systemet vil bli enklere og mer oversiktlig fordi man unngår problemet med samordning og avklaring mellom ulike organer og/eller nivåer. En slik løsning krever imidlertid tilstrekkelig kompetanse og ressurser hos bygningsmyndighetene.

Om det er mulig å unngå – eller redusere ulempene ved – dobbeltbehandling beror på en konkret vurdering av hvert enkelt saksområde. Kommunens reelle muligheter til å påta seg eventuelle nye oppgaver, og hvordan kompetanseproblemene skal løses, vil stå sentralt ved vurderingen. Et særskilt problem vil knytte seg til ulikheter i oppbyggingen av sektorlover og plan- og bygningsloven. Sektorlovgivningen er ofte svært detaljert med hensyn til hvilke vilkår som må være oppfylt for at en tillatelse skal gis, mens vurderingen etter plan- og bygningsloven ofte beror på mer generelle, skjønnsmessige vurderinger.

Tilgjengeligheten til reglene kan forbedres f. eks. gjennom henvisninger fra plan- og bygningsloven til særlovgivningen, og omvendt. Dette er primært et spørsmål om tekniske løsninger for henvisninger.

8.7.2 Saksbehandlingen etter gjeldende plan- og bygningslov

Bygningsmyndighetenes samordnings- og koordineringsplikt etter dagens plan- og bygningslov

Plan- og bygningsloven § 10-1 andre ledd regulerer bygningsmyndighetenes samarbeidsplikt. Her framgår det at plan- og bygningsmyndighetene skal søke samarbeid med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven, og innhente uttalelse i spørsmål som hører under vedkommende myndighets saksområde. Den samordningen det her er tale om er noe annet enn den koordineringen som skal skje etter § 95, se nedenfor. Unnlatt innhenting av relevant informasjon fra andre myndigheter kan være brudd på utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17.

Plan- og bygningsloven § 94 nr. 2 inneholder bestemmelser om byggesøknaden. Når arbeidet etter bestemmelser i lovgivningen er betinget av tillatelse eller samtykke også fra annen myndighet enn kommunen, eller når planer for arbeidet skal legges fram for slik myndighet, skal det opplyses i søknaden om saken har vært lagt fram for slik myndighet. Foreligger avgjørelse eller uttalelse fra vedkommende instans, skal denne vedlegges søknaden. Tiltakshaver har ikke noen plikt til å forelegge eller avklare saken med sektormyndighet før han søker om tillatelse til tiltak. Bygningsmyndighetene har en selvstendig plikt til å klarlegge hvilke sektormyndigheter som skal involveres, og besørge saken forelagt for disse.

Plan- og bygningsloven § 95 inneholder bestemmelser om behandlingen av søknaden i kommunen: Når søknaden er fullstendig, skal den snarest mulig behandles og avgjøres av kommunen. Når tiltaket er betinget av tillatelse eller samtykke fra annen myndighet, eller når planer for tiltaket skal legges fram for slik myndighet, kan kommunen likevel vente med å avgjøre saken inntil det foreligger avgjørelse eller uttalelse fra vedkommende myndighet. Kommunen kan også gi rammetillatelse innenfor sitt myndighetsområde, med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden. Bestemmelsen gjelder søknadspliktige tiltak.

Bygningsmyndighetene har et koordineringsansvar når andre myndigheters interesser blir berørt av tiltaket. De myndigheter bygningsmyndighetene har koordineringsansvar overfor er listet opp i § 95 nr. 3: Når tiltaket krever tillatelse eller samtykke fra helsemyndighet, brannvernmyndighet, arbeidstilsynet, vegmyndighet, havnemyndighet, forurensningsmyndighet, Sivilforsvaret, jordlovmyndighet, friluftsmyndighet og fredningsmyndighet, eller planer for tiltaket skal legges fram for myndighet som nevnt, skal kommunen forelegge saken for vedkommende myndighet, hvis avgjørelse eller uttalelse ikke er innhentet på forhånd. Ved forskrift kan bestemmelsen utvides til også å gjelde overfor andre myndigheter. Avgjørelse eller uttalelse fra sektormyndighetene skal foreligge innen 4 uker.

Når det gjelder kommunens plikt til å forelegge saker for andre myndigheter, vises det f. eks. til plan- og bygningsloven § 7 tredje ledd siste setning der det fremgår at dispensasjonssøknader skal legges frem for fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt.

Det er bare når tiltaket krever tillatelse, eller når det følger av loven at uttalelse skal innhentes, at bygningsmyndighetene har plikt til å forelegge saken for nevnte myndigheter (hvis ikke annet følger av forskrift). I mange tilfeller inneholder ikke lovgivningen noe slikt krav. For eksempel skal vannet etter plan- og bygningsloven § 65 være «hygienisk betryggende». Det er imidlertid ikke noe krav i plan- og bygningsloven eller helselovgivningen om at vannkvaliteten skal være godkjent av helsemyndighetene eller at saken skal forelegges helsemyndighetene før godkjennelse. Hvis helsemyndighetene i ettertid mener at tiltaket likevel er i strid med helselovgivningen, kan helsemyndighetene gripe inn til tross for tillatelsen. Dersom regelverket i stor grad bygger på skjønnsmessige formuleringer som «betryggende» og lignende, vil man samtidig åpne for at ulike myndigheter utøver forskjellig skjønn med hensyn til hva som er godt nok. En fordel med spesifikke krav, eller med et system der uttalelse innhentes på forhånd, vil være at man unngår etterfølgende reaksjon fra sektormyndighet. Dette er gjennomført i særreglene om behandling av enkle tiltak.

Om bygningsmyndighetenes virkemidler

Det framgår av § 93a at forhåndskonferanser kan involvere bl.a. «andre berørte organer». Dette omfatter også sektormyndigheter med interesser i byggesaken. I praksis vil sektormyndighetene i varierende grad delta i slike konferanser. Manglende ressurser både i kommunen og hos sektormyndighetene kan føre til at slike møter ikke prioriteres.

Det fremgår av § 95 nr. 1 andre ledd at kommunen kan vente med avgjørelsen inntil det foreligger avgjørelse eller uttalelse fra sektormyndighet. Kommunen kan imidlertid også velge å gi rammetillatelse innefor sitt myndighetsområde, med forbehold om at igangsettingstillatelse ikke vil bli gitt før forholdet til andre myndigheter er brakt i orden. Det må legges til grunn at kommunen også kan godkjenne tiltaket fullt ut, men ta forbehold om at arbeidene ikke må påbegynnes før nærmere spesifiserte tillatelser fra sektormyndighetene foreligger. Kommunen kan derimot ikke avslå søknaden med den begrunnelse at nødvendig tillatelse fra sektormyndighet ikke foreligger.

Sektormyndighetenes plikt til å underrette bygningsmyndighetene

Enkelte tiltak er unntatt saksbehandling etter plan- og bygningsloven fordi tiltakene blir godkjent av vedkommende sektormyndighet etter annen lovgivning. Hvilke dette er fremgår av saksbehandlingsforskriften § 7. Sektororganet skal underrette bygningsmyndighetene.

8.7.3 Samordning gjennom planprosessen

Planlovutvalget har fremmet forslag som tar sikte på en bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Planlovutvalget foreslår løsninger som i størst mulig utstrekning tar sikte på at plan etter plan- og bygningsloven skal kunne erstatte flest mulig vedtak etter særlov. Der dette ikke er mulig, tas det sikte på å samkjøre saksbehandlingen etter de forskjellige lovene, slik at saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven dekker saksbehandlingskravene etter de fleste sektorlover som stiller krav om tillatelse for et tiltak eller en virksomhet. (En prosess vil med andre ord kunne munne ut i flere vedtak).

Innenfor sektorer der Planlovutvalgets forslag blir gjennomført, vil trolig problemer knyttet til dobbeltbehandling ved byggesaksbehandlingen også kunne løses ved at de kommunale arealplaner vil gi den nødvendige avklaring forut for behandlingen av byggesaken i kommunen. Reell samordning gjennom planprosessen vil kunne få stor betydning for hvilke samordningsproblemer som gjenstår ved byggesaksbehandlingen. Jo mer som forutsettes avklart gjennom planer etter plan- og bygningsloven, og desto større betydning disse planene får for byggesaksbehandlingen, jo færre problemer vil bygningsmyndighetene stå ovenfor – i alle fall når det gjelder den delen av lovverket som tar sikte på arealavklaringer.

8.7.4 Privatrettslige forhold

Et særskilt spørsmål er om bygningsmyndighetene skal ha et ansvar for å avklare privatrettslige forhold av betydning for byggesaken. Mange byggesaker reiser spørsmål av privatrettslig art, og særlig de forhold som reguleres av grannelova vil ofte være sentrale for aktørene i en byggesak.

Privatrettslige regler og avtaler kan på forskjellige måter ha betydning for retten til å bygge. En betingelse for å bygge er bl.a. at man eier grunnen eller har sikret seg annen rett til å bygge der. Rett til vei kan også bero på privatrettslige forhold. Og det kan foreligge servitutter som setter grenser for hvor og hvordan man har rett til å bygge. Dessuten medfører grannelova rådighetsbegrensninger. Utgangspunktet er at privatrettslige forhold og konflikter faller utenfor det plan- og bygningsmyndighetene skal ta stilling til. Reglene i plan- og bygningsloven regulerer i utgangspunktet bare den rettslige situasjonen mellom myndighetene og den tiltakshaver som ønsker å få gjennomført tiltak av betydning for arealbruken i det aktuelle området. Det følger av plan- og bygningsloven § 95 nr. 2 at plan- og bygningsmyndighetene skal påse, ut fra de opplysninger som er gitt i søknaden, at «tiltaket ikke vil stride mot bestemmelser som er gitt i eller i medhold av denne loven». I Bygningslovkomiteens innstilling (1960) side 177 het det at komiteen ikke hadde «funnet å pålegge bygningsrådet som en alminnelig plikt å påse at også bestemmelser i andre lover blir fulgt». At byggetillatelse ble gitt, innebar «at det ikke fra bygningslovgivningens side er noe til hinder for at arbeidet utføres i samsvar med søknaden og tillatelsen». Bygningslovkomiteen presiserte videre at bygningsmyndighetene ikke skulle ta «standpunkt til om private byggservitutter eller andre private rettsforhold kan være til hinder for at arbeidet utføres».

Plan- og bygningsmyndighetenes vurdering av privatrettslige forhold ved byggesaksbehandlingen er imidlertid en problemstilling som ofte kommer opp i praksis. Hvor langt plan- og bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt etter forvaltningsloven § 17 går når det gjelder å avklare privatrettslige forhold som hjemmelsspørsmål, nabogrenser etc. har bl.a. vært et tema i flere saker ombudsmannen har behandlet. Ombudsmannens årsmelding for 2002 side 35, med videre henvisninger, inneholder en grundig drøftelse av denne problemstillingen.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om privatrettslige forhold

Privatrettslige forhold kan ha betydning både for bygningsmyndighetenes saksbehandling og avgjørelse. For det første kan plan- og bygningsloven selv gi anvisning på at privatrettslige rettigheter må undersøkes før det kan gis tillatelse. Enkelte bestemmelser i plan- og bygningsloven oppstiller som vilkår at bestemte privatrettslige forhold foreligger før det kan gis tillatelse, jf. for eksempel § 66 nr. 1, som krever at en byggetomt skal være sikret atkomst for å kunne gi tillatelse til bygging eller deling og § 66 nr. 2, som krever at avløpsvann skal være sikret før fradeling eller oppføring av bygning kan tillates. Eksistensen og omfanget av privatrettslige rettigheter vil her kunne være avgjørende for om fradelingstillatelse eller tillatelse til tiltak kan gis. Tilsvarende vil det også kunne bero på eksistensen og omfanget av privatrettslige rettigheter om kravet i § 65 om tilfredsstillende adgang til drikkevann for å få tillatelse, er oppfylt. Også i forhold til plan- og bygningsloven § 70 nr. 2 om avstand fra nabogrense kan privatrettslige forhold være avgjørende for om det kan gis tillatelse. Dersom eiendomsgrensene er uklare, slik at det er usikkert om avstandskravet på minimum fire meter mellom omsøkte bygning og naboeiendommen er overholdt, kan søknaden avslås inntil forholdet er avklart, jf. Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, Oslo, 2000, side 207. Tiltakshaver må da først sørge for å få avklart hvor eiendomsgrensen går før det gis tillatelse. Dette er et relevant rettslig forhold som har direkte betydning for vurderingen av om avstandskravet i § 70 nr. 2 er oppfylt.

For det annet kan privatrettslige forhold også komme inn som relevante skjønnsmoment ved tolkningen og anvendelsen av plan- og bygningslovgivningen. Hvilken relevans og vekt det skal legges på private interesser, typisk nabohensyn, vil bero på en tolkning av den enkelte bestemmelse. Ett eksempel på en bestemmelse hvor myndighetene også plikter å trekke inn nabohensyn er § 70 nr. 1, hvor tap av utsikt og lysforhold etc. vil være et sentralt vurderingstema i forbindelse med godkjenning av bygningens plassering og byggehøyde. Et annet eksempel er § 78 hvor ulempe og sjenanse for beboerne i strøket vil være et sentralt vurderingstema ved plassering av bedrifter og anlegg mv. Også i dispensasjonssaker vil nabohensyn være et sentralt moment som kan tilsi at dispensasjon nektes eller at det stilles vilkår. Som eksempler kan nevnes dispensasjon fra regler i lov eller plan om avstand til naboeiendom, bygningens høyde, utnyttelsesgrad etc. Det kan også nevnes at reglene om nabovarsel i plan- og bygningsloven § 94 nr. 3 er en klar indikasjon på at plan- og bygningsmyndighetene skal ta nabomessige hensyn.

Omfanget av plan- og bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt i forhold til privatrettslige forhold, har som nevnt vært vurdert i flere ombudsmannssaker. I tillegg til uttalelsen fra 2002 vises det f.eks. til ombudsmannens årsmeldinger for 1979 side 65, 1988 side 159 og 1995 side 227. Siden plan- og bygningsmyndighetenes oppgave ved avgjørelsen av et søknadspliktige tiltak er å påse at tiltaket ikke strider mot bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, jf. § 95 nr. 2 første ledd, kan plan- og bygningsmyndighetene ikke ha noen generell plikt til å undersøke underliggende privatrettslige forhold før tillatelse gis. I en sak referert i ombudsmannens årsmelding for 1988 side 159 ble det på den bakgrunn lagt til grunn at det ikke etter forvaltningsloven § 17 kunne utledes noen generell plikt for bygningsmyndighetene til å varsle eieren/bortfesteren av en eiendom når det kom inn en søknad om byggetillatelse fra den som festet eiendommen. Det kan uansett bare bli tale om en begrenset undersøkelsesplikt i forhold til privatrettslige forhold, jf. forvaltningsloven § 17. Noe annet ville være en ugjørlig oppgave for plan- og bygningsmyndighetene. Det må imidlertid antas at plan- og bygningsmyndighetene i en viss, begrenset utstrekning må undersøke om det planlagte tiltaket kommer i strid med private rettsforhold. Plan- og bygningsmyndighetene kan ikke helt uten videre avvise å vurdere tiltakshavers rett i forhold til andre rettighetshavere, for eksempel en grunneier som protesterer, under henvisning til at dette er et privatrettslig forhold. Ved å gi tillatelse til byggetiltaket, legger plan- og bygningsmyndighetene til rette for en faktisk utnyttelse av eiendommen som kan komme klart i strid med andre private parters rettsstilling. Det synes da ikke urimelig at plan- og bygningsmyndighetene pålegges en viss undersøkelsesplikt, men det er etter gjeldende rett vanskelig å angi noe generelt om hvor langt undersøkelsesplikten går.

Sivilombudsmannen har i avgjørelsen inntatt i årsmeldingen 2002 side 32 oppstilt følgende veiledende retningslinjer for plan- og bygningsmyndighetenes saksbehandling:

1. Dersom det er klart at tiltakshaver ikke har eller vil få noen rett til å disponere over eiendommen i samsvar med tiltaket, må plan- og bygningsmyndighetene kunne avvise saken. Det samme må også gjelde dersom det framstår som klart, for eksempel som følge av protest fra naboen, at bygget vil bli oppført på naboeiendommen uten at det er sannsynliggjort noen slik rett.

2. Dersom det er uklart om tiltakshaver har rett til å disponere grunnen, bør plan- og bygningsmyndighetene i samsvar med undersøkelsesplikten be om nærmere opplysninger fra tiltakshaver som sannsynliggjør retten.

3. Dersom tiltakshaver ikke kan sannsynliggjøre sin rett, må plan- og bygningsmyndighetene kunne avvise saken og opplyse om at tiltakshaver kan komme tilbake med ny søknad når det privatrettslige forholdet er avklart.

4. Dersom tiltakshaver kan sannsynliggjøre sin rett, slik at retten til å disponere grunnen framstår som rimelig klar, må plan- og bygningsmyndighetene avgjøre saken ut fra bestemmelsene i plan- og bygningsloven, men uten å ta stilling til den privatrettslige tvisten. Det bør i så fall fremgå av tillatelsen at den bare gjelder i forhold til plan- og bygningslovgivningen og ikke innebærer noen avgjørelse av den privatrettslige tvisten mellom partene.

8.7.5 Utvalgets foreløpige vurderinger

Utvalget vil i delutredning II gå nærmere inn på bygningsmyndighetens rolle og virkemidler i forhold til sektormyndighetenes behandling av tiltak som krever tillatelse etter plan- og bygningsloven, herunder se nærmere på problemene knyttet til dobbeltbehandling.

Tiltakshaver har ansvaret for å innhente de nødvendige tillatelser for det tiltaket som ønskes igangsatt, men tiltakshaver har i dag ikke plikt til på forhånd å klarere tiltaket. Det kan imidlertid være aktuelt å innta bestemmelser om at tiltakshaver må sørge for å innhente tillatelse fra andre myndigheter før søknad om tillatelse behandles av bygningsmyndighetene. Kommunen må likevel ha adgang til å påbegynne byggesaksbehandlingen der dette er hensiktsmessig. Hensynet til samlet medgått tid kan tilsi at parallell behandling er ønskelig.

Når det gjelder privatrettslige forhold, bør utgangspunktet fortsatt være at disse i hovedsak faller utenfor det bygningsmyndighetene har plikt til å ta stilling til. Det er behov for å klargjøre og presisere hvilke spørsmål som likevel skal behandles av bygningsmyndighetene. Utvalget tar i hovedsak sikte på å kodifisere og klargjøre det som i dag anses å være gjeldende rett. Etter Bygningslovutvalgets oppfatning er det neppe grunnlag for å foreta vesentlige endringer i dagens rettstilstand. Verken effektivitetshensyn eller forenklingshensyn tilsier endringer av gjeldende rett utover en klargjøring av grensene etter de linjer som er trukket opp i praksis.

8.8 Forholdet mellom byggesaksregler og kostnader

8.8.1 Innledning

I mandatet heter det om utvalgets arbeid:

«Utvalget skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. Enklere og raskere prosesser vil gi grunnlag for kostnadsreduksjoner for både boligprosjekter og øvrige byggetiltak og virke motiverende for igangsetting av nye tiltak.»

Et argument i kritikken av byggesaksreformen som ble vedtatt i 1995 og satt i kraft i 1997, har vært at den virker fordyrende på et boligmarked som allerede er anstrengt. Det hevdes også at det er andre kilder til omfattende kostnadsøkninger i den offentlige byggesaksbehandlingen. I forbindelse med Planlovutvalgets arbeid, utarbeidet KanEnergi AS en artikkel 19 der det bl.a. uttales at det foreligger et besparingspotensial på 3–3,5 milliarder kroner på boligsektoren, knyttet til regelforenklinger som kan gi inntil ett års redusert gjennomføringstid på boligprosjektene.

Bygningslovutvalget har innhentet data gjennom to utredninger. «Boligprisutviklingen i Norge», utferdiget av Raadhuus AS den 25. februar 2003, tar for seg sammenhengen mellom boligkostnadsutviklingen, konsumprisutviklingen og reallønnsveksten. Den andre utredningen «Prosentvis andel av prosjektkostnader for plan- og byggesaksbehandling», er utarbeidet av Reed Business Information Norway AS (Byggfakta) 23. april 2003. Byggfakta har gjennomført en undersøkelse der formålet var å få frem en %-vis fordeling av typiske kostnadsfaktorer i et byggeprosjekt. I tillegg har Bygningslovutvalget hatt tilgang på «Økt kostnads-fokus?», Husbankens utredning for Kommunal- og regionaldepartementet, og «Initiativ for lavere kostnader i boligbygging», ECON-rapport 23/03, Holte­Prosjekt/­ECON.

8.8.2 Kostnadsnivået

Da lovreformen vedtatt i 1995 ble innført, var en hovedbegrunnelse for denne at det var for dårlig kvalitet og for mange feil og skader på det som ble bygget. Reformen ble basert på en kvalitetsstyringstenkning som skulle tydeliggjøre plassering av ansvar for forskriftsmessig utførelse, og derigjennom medvirke til en kvalitetshevning. Det nye systemet ble fra enkelte hold hevdet å være sterkt fordyrende, og behovet for enklere regler står fortsatt sterkt. Det er viktig å forhindre unødige kostnader. Bygningslovutvalget er imidlertid også opptatt av at kravet til et enkelt og effektivt regelverk ikke må føre til kompromisser som gjør at kvalitet i det som blir bygget må vike. Sammenhengene mellom regelverk og kostnader er kompliserte, og direkte årsaksforhold er ikke lett å påvise. Utvalget har sett nærmere på to hovedspørsmål:

• Har de nye reglene om byggesaksbehandling etter ikrafttreden i 1997 medvirket til prisstigningen?

• Har boligprisene faktisk steget så mye som påstått?

Avveining av de forskjellige hensyn som skal ivaretas ved offentlige byggesaksregler tilsier at det er nødvendig å skaffe seg oversikt over det samlede kostnadsbildet. Man må imidlertid også se på de enkelte kostnadskomponentene i et prosjekt.

Hvordan er sammenhengen mellom byggesaksbehandlingen og prissutviklingen?

Har byggesaksreformen, som trådte i kraft i 1997, medvirket til økte boligkostnader? I det etterfølgende avsnitt redegjøres det for to undersøkelser om prisutviklingen. Man må her være oppmerksom på at de undersøkelser det er vist til gjelder for landet som helhet. På landsbasis er det statistisk sett ikke så lett å se at byggereglene, eller byggesaksreformen i seg selv, har resultert i høyere boligkostnader. Når det likevel hevdes at offentlig byggesaksbehandling lokalt har resultert i til dels betydelige fordyrelser på enkeltprosjekter, kan forklaringen like gjerne skyldes ulikheter i kommunal plan- og byggesaksbehandling. Forklaringen er ofte at saksbehandlingen tar veldig lang tid. Innføring av tidsfrister for kommunal saksbehandling er en følge av dette. Mye tyder på at kommunene allerede er i ferd med å innrette seg etter de nye fristene, slik at omfanget av saksbehandlingstiden blir vesentlig redusert. De mange mulighetene til å påklage enkeltvedtak har også vist at det er nødvendig å se nærmere på klageadgangen.

Har boligprisene steget?

Ser man på prisutviklingen i avisenes boligannonser kan det synes som om at det har vært en ganske formidabel prisøkning på boligmarkedet. I Raadhus AS sin vurdering av boligprisutviklingen 20 har man valgt å se prisutviklingen over et perspektiv på ca. 20 år. Det er for å redusere virkningen av de svingninger som alltid vil være tilstede, og for å unngå at en bare ser på utviklingen etter det desiderte lavnivå man hadde omkring 1992.

Den nominelle prisutviklingen i Norge har steget markant siden 1980. Over en 20-årsperiode, med en indeks satt til 100 i 1980, viser nivået i 2002 en indeks på 381. Det gir nesten en firedobling av prisnivået. Justeres denne prisutviklingen med konsumprisindeksen (KPI) får man et bilde av hvordan den såkalte realprisutviklingen har vært i den samme perioden. Uttrykt på denne måten viser prisnivået i 2002 at prisene ligger ca. 40% høyere enn i 1980, og ca. 23% høyere enn i 1987 under den såkalte «jappetiden». Det er likevel atskillig lavere enn den nominelle økningen. Det er imidlertid først når prisutviklingen ses i forhold til lønnsutviklingen i den samme perioden at man får et mer dekkende bilde av hva det reelt koster å bo. Ved å se prisutviklingen i forhold til lønnsutviklingen i den samme perioden (1980-2002), får man et godt uttrykk for faktisk kjøpekraft i boligmarkedet. I samme undersøkelse er utgangspunktet fortsatt 1980, med en indeks lik 100 som for konsumprisindeksen. Deretter falt denne indeksen noe, men begynner å stige igjen i 1985. Men selv i 1988, da boligmarkedet i ettertid har blitt karakterisert som «brennhett», kom ikke indeksen høyere enn 110. Så ble den nær halvert på fem år, ned mot 60. Fra 1993 ser man en vekst igjen, men veksten må kunne karakteriseres som svært moderat, og passerer 100 først i 2000. På tross av sterk fokus på høye boligpriser de siste årene, gjorde boligprisene i 2002 ikke større innhugg i gjennomsnittslønnen enn i 1980. 2002-nivået er 103,6, hvilket betyr at forholdet mellom boligpriser og lønninger har steget med ca. 4 prosent over en periode på mer enn 20 år. Denne utviklingen finner man også belyst i rapporten fra HolteProsjekt/ECON. Om man ser på hvordan den totale forbruksutviklingen har vært, viser det seg at den andelen av husholdningens inntekter som går med til bolig, lys og brensel, minker i forhold til samlet forbruk.

Utvalget finner at årsaksforholdene, når det gjelder prisutvikling på boliger, må analyseres nærmere. Det må undersøkes hvorledes regelverket må være for å redusere unødige kostnader, samtidig som kvalitative mål opprettholdes.

8.8.3 Kostnader forbundet med endring av regelverket

Grovt sett kan kostnadene deles i tre hovedområder:

• opplæring av bransje og offentlig ansatte

• ressursbruk ved saksbehandlingen for private og offentlige aktører

• finanskostnad i saksbehandlingstiden

Kostnader som følge av endringer i de tekniske krav er ikke drøftet i denne sammenheng.

Opplæring

Nye regler må læres og innarbeides. Det medgår betydelige ressurser til opplæring. Saksbehandlingen går midlertidig nødvendigvis noe tregere mens læringen pågår. Selv om de nye reglene innebærer en forenkling, vil det likevel oppstå en viss forsinkelse i startfasen. Med den omfattende opplæring og kursing av byggenæringen som har funnet sted, er det grunn til å tro at kunnskap om byggesaksbehandling er høyere i dag enn før reformen, og at dette ikke lenger har noen vesentlig kostnadsdrivende effekt.

Ressursbruk ved saksbehandling

Saksbehandlingsforskriftens krav til søknadsdokumentasjon er noe mer omfattende enn før reformen. Formalitetene rundt godkjenning og søknad om ansvarsrett er også med på å øke tidsforbruket. Erfaringen er at tidsbruken går ned etter hvert som dette læres.

Byggesaksreformen medførte etablering av Godkjenningsordningen med en del nye krav til foretakene. I den grad nye krav innebærer noe mer enn det som allerede var påkrevd fra andre hold i byggenæringen, kan dette også ses som en viss merkostnad.

Byggfaktas undersøkelse viser en prosentvis andel for plan- og byggesaksarbeider som i snitt er på 1,16% av huskostnad. I følge Holte/ECON-rapporten 21 utgjør offentlige krav i gjennomsnitt 7,3% av kostnadsøkningen. Her ligger det flere kostnadselementer enn i Byggfaktaundersøkelsen. Høyere krav i teknisk forskrift, økte miljøkrav (rent bygg), økte satser for merverdiavgift, merverdiavgift på tjenester mv., kan også ha hatt betydning. Forklaringen på avviket mellom Byggfakta og Holte/ECON kan f.eks. være at førstnevnte har definert «andel for plan- og byggesaksarbeider» til kun å gjelde kostnader i tilknytning til selve søknadsbehandlingen.

Finanskostnad i saksbehandlingstiden

KanEnergi AS anfører som nevnt i sin rapport at det foreligger et besparingspotensial på 3–3,5 mrd. på boligsektoren ved mer effektiv saksbehandling. Dette er imidlertid kun et anslag, som ikke synes å være tilstrekkelig dokumentert. I følge Statistisk sentralbyrå, er samlet omsetning i bygge- og anleggsvirksomheten i 2002 på ca. 148 mrd. Av dette kan byggevirksomheten antas å være ca. 2/3, og boligbygging ca. 1/2 av det igjen. Det tilsvarer en samlet huskostnad på ca. 50 mrd. for boliger i år 2002. I følge rapporten fra Byggfakta utgjør påslaget som relaterer seg til honorar, administrasjon/byggeledelse, plan- og byggesaksarbeid, finanskostnad, tomtekostnad, andre kostnader og offentlige avgifter, til sammen 55,2% av huskostnaden. Det bringer totalkostnaden for boligbygg til 77,4 mrd. i 2002. Hvis hele denne samlede investering blir forlenget i ett år pga. utsatt salgstid, vil rentekostnaden totalt sett kunne utgjøre de 3–3,5 mrd. som anslås som besparingspotensial.

I følge Byggfakta utgjør finanskostnadene 7,04% av huskostnadene. Med en samlet huskostnad for 2002 på 50 mrd. vil finanskostnaden for dette totalt sett være ca. 3,5 mrd. pr. år. Uansett hvor effektive byggesaksreglene er, kan denne kostnaden neppe forenkles bort i sin helhet.

8.8.4 Andre kostnadsfaktorer

Utviklingen i byggenæringen

Byggenæringens egne organisasjoner, representert ved Byggenæringens Landsforening BNL, har påpekt at det faktisk har vært en nedgang i bransjens produktivitet de siste årene på omlag 10%. Da er produktivitet å forstå som produsert antall gulvkvadratmetere pr. årsverkinnsats. Det betyr at der andre deler av næringslivet har sett en produktivitetsøkning, bl.a på grunn av teknologiutviklingen, har byggenæringen gått motsatt vei. Årsakene kan være flere, men det er grunn til å peke på at en del av forklaringen kan ligge i at byggevirksomhet er svært arbeidskraftintensiv.

Utvalget er ikke kjent med at det har vært gjort noen sammenstilling og analyse av produktivitetsutviklingen i byggenæringen sett i forhold til samtidige forandringer av andre parametere som også må antas å kunne ha betydning. Byggesaksreformen er kun ett av flere forhold som kan ha spilt en rolle i årsaksbildet, sammen med f.eks. forhold som betydningen av konkurranse om all offentlig anskaffelse, markedssituasjonen/økonomien/konjunkturene, og omstrukturering i byggenæringen.

Bygningslovutvalget vil søke å få disse forholdene nærmere analysert, herunder se på hvordan de samvarierer i tid, og hvordan påvirkningsforholdet er mellom dem.

Bygningslovutvalget vil i forbindelse med delutredning II innhente ytterligere analyser for å kartlegge sammenhengen mellom byggesaksregler og kostnader, og påregner i den forbindelse bl.a. å kunne nyttiggjøre seg resultatet av det arbeid som Kommunal- og regionaldepartementet har iverksatt gjennom opprettelsen av en arbeidsgruppe, som etter det opplyste skal legge fram sitt arbeid medio 2004.

Husbankens betydning

Utredningen «Økt kostnadsfokus» 22 viser tydelig de lokale variasjonene en kan oppleve på enkelte kostnadsparametere, i dette tilfelle tomtekostnadene. Mens tomtekostnader pr. m² bruksareal viser en ganske jevn stigning for landet som helhet, viser kostnadsutviklingen for Oslo et kraftig fall fra 1999 til 2000, for så å stige i 2001 og 2002.

Husbanken har, med sine normer for lån og tilskudd, vært en av de viktigste pådrivere for å sikre en god boligstandard i etterkrigstidens Norge. Men Husbankens rolle er under diskusjon, noe som ovennevnte rapport er et eksempel på. I forhold til kostnadsutviklingen er det ett aspekt det særlig er relevant å peke på. Rapporten er antakelig inne på et vesentlig forhold når den peker på den asymmetriske kunnskap om sammenheng mellom kostnader og kvalitet, som finnes mellom kjøper og selger i boligmarkedet. Tidligere var Husbankens rolle å sikre boligens funksjonalitet med krav til rom og arealer ute og inne. I dag er dette i stor grad ivaretatt på andre måter. Tidligere var det også slik at folk i langt større grad bygde hus til seg selv, og til sitt eget behov. Den som bygger selv har de beste forutsetningene for å vite hva pengene går til. Fortsatt eksisterer denne muligheten, men den er forbeholdt de få som kan skaffe seg egen tomt. Det store flertall på boligmarkedet kjøper hus som er reist av andre, enten det er en ny bolig eller en brukt bolig. Da er det ikke byggekostnadene alene som bestemmer prisen. Av betydning er i denne sammenheng bl.a. også hva den enkelte boligkjøper er villig til å betale, og hva kjøperen tror han får for pengene. Den faktiske kunnskapen om kvalitet på materialer og utførelse er ikke alltid til stede hos en gjennomsnittskjøper. Kjøper er derfor i stor grad prisgitt den informasjon selger er villig til å gi om alt ved bygget som ikke er iakttagbart. Manglende kunnskaper hos kjøper kan svekke konkurransen og bevisstheten om kvalitet og standard. Disse forholdene kan være med på å drive kostnadene oppover.

Feil og byggskader

Det er alminnelig enighet om at feil og byggskader er en betydelig kostnadsdrivende faktor. Da kan det være grunn til å se nærmere på om det finnes noen sammenhenger mellom utviklingen av feilforekomster, og andre utviklingstrekk i næringen. Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet en rapport på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet som redegjør for omfanget av kostnader pga. feil, mangler og skader. Et sammendrag av rapporten er publisert i kompendiet «De nye byggereglene» 23 som kom i forbindelse med byggesaksreformen. Feil og skadeutviklingen i næringen er dessverre ikke kontinuerlig overvåket, og pålitelig statistikk er det lite av. Man har derfor vært henvist til denne ene kilden.

Av ovennevnte rapport fremgår feilfordelingen som angitt nedenfor:

• byggherrens overordnede rammebetingelser 20%

• feil i prosjekteringen 20%

• prosjekteringsunnlatelse/forenklet prosjektering 20%

• feil på materialer og produkter som leveres byggeplassen 10%

• feil under bygging 30%.

Enkelte av de større aktørene i byggenæringen, som representerer utførelsesleddet, har pekt på at 60% av feilkostnadene, de tre første faktorene, ligger i prosjekteringsfasen. Hovedansvaret for prosjektet i denne fasen ligger hos tiltakshaver.

Sett i sammenheng med byggesaksreformen kan det kanskje antas at 70% av feilkostnadene, henholdsvis

• feil i prosjekteringen (20%)

• prosjekteringsunnlatelse/forenklet prosjektering (20%)

• feil under bygging (30%)

skyldes forhold som ligger under de ansvarlige (SØK, PRO og UTF). På dette stadiet har tiltakshaver ikke lenger det samme ansvar i forhold til oppfyllelse av offentlig regelverk.

Intet system kan erstatte kvalifikasjonene til den som skal utføre en oppgave i første hånd. I større grad å sikre at de som skal ivareta de forskjellige ansvarsfunksjonene innehar tilstrekkelig og relevant kompetanse, innebærer et klart potensial for kostnadsreduksjon og kvalitetssikring.