9 Migrasjonspolitikk

9.1 Migrasjon og effekt på fattigdom

Det er mange og sammensatte årsaker til at mennesker flytter over landegrenser. Dette kan skyldes tvang som følge av flukt fra krig, forfølgelse og katastrofer. Det kan også skyldes ønsket om å finne arbeid eller få utdanning. En stor andel av flyttebevegelsene er familierelatert. Mange søker gjenforening med familiemedlemmer som alt er reist ut for å få arbeid eller utdanning eller har flyktet. I tillegg kommer de som inngår ekteskap over landegrensene og søker om å få innvandre.

Antallet internasjonale migranter er fordoblet siden 1980. I dag finnes det nærmere 200 millioner migranter internasjonalt 1. Migranter utgjør likevel bare en brøkdel (3 prosent) av verdens befolkning. I den utviklede delen av verden er andelen migranter i befolkningen ifølge OECD tre ganger høyere. Tall fra Verdensbanken viser at migrasjon fra sør til nord utgjør mer enn en tredjedel av all internasjonal migrasjon. En fjerdedel av all migrasjon skjer mellom utviklingsland, mens flytting mellom utviklede land står for 16 prosent. For innbyggere i verdens fattigste land representerer migrasjon en ettertraktet, men begrenset mulighet for å komme ut av fattigdommen, siden folk fra disse landene står for bare en liten del av de globale migrasjonsstrømmene 2. I forhold til folketallet er den frivillige migrasjonen (til forskjell fra flyktninger og asylsøkere) størst i mellominntektsland som for eksempel Mexico, Marokko, Tyrkia, Egypt og Filippinene. Migrasjonen fra de fattigste landene går som hovedregel til andre utviklingsland.

Migrasjon kan ha både positive og negative effekter på utvikling av fattigdom. For den enkelte er migrasjon en vei ut av fattigdommen, en mulighet til å forbedre egen og familiens levekår, slik det blant annet var for norske emigranter til Amerika på slutten av 1800-tallet. Konsekvensene for makrosamfunnet i avsenderlandene kan være både positive og negative.

Forskning viser at høyt kvalifisert arbeidskraft emigrerer mer enn den lavt kvalifiserte. Migrasjon av ufaglært arbeidskraft har imidlertid ifølge både OECD og Verdensbanken større potensiell effekt på reduksjon av fattigdom enn migrasjon av faglært arbeidskraft. For det første sender de ufaglærte mer penger hjem. Mulige forklaringer på dette kan være at ufaglærte migrerer for en kortere periode, har et ønske om å returnere til hjemlandet og ofte må etterlate familien hjemme. I tillegg bidrar migrasjon av lavt kvalifiserte sannsynligvis til nedgang i arbeidsløshet i landet de kommer fra. At arbeidsmigrasjon kan ha positive effekter både for avsender- og mottakerland indikeres også av en studie hvor det er beregnet at dersom industrialiserte land åpner sine arbeidsmarkeder for 3 prosent høyere andel utenlandsk arbeidskraft, ville det gi en økonomisk gevinst på verdensbasis på USD 150 milliarder årlig. Dette er 1,5 ganger den gevinsten en har beregnet at full liberalisering av varehandelen ville gi 3.

En gjennomgang fra OECD viser at det store flertallet av ufaglærte migranter i OECD-land kommer fra mellominntektsland. Kun 3 prosent av ufaglærte migranter i OECD-området kommer fra Afrika sør for Sahara, mens bare 4 prosent kommer fra Sør-Asia. Antallet ufaglærte migranter fra mellominntektsland i Latin-Amerika, Øst-Europa og Sentral-Asia er mye høyere.

Migrasjon av høyt kvalifisert arbeidskraft som det er mangel på i hjemlandet, kan ha en betydelig negativ effekt på fattigdomsutviklingen der. Verdens aller fattigste land blir ofte dobbelt tapere i internasjonal migrasjon: De nyter ikke fordelene ved migrasjon av ufaglært arbeidskraft, og de rammes hardt av migrasjon av faglært arbeidskraft, «brain drain» (på norsk: hjerneflukt) 4.

Helsesektoren er spesielt utsatt for hjerneflukt. Flere land i Afrika sør for Sahara har mindre enn 20 sykepleiere per 100 000 innbyggere, mens tallet i industrialiserte land er 50 ganger så høyt 5. I Filippinene, som aktivt har brukt migrasjon som utviklingsstrategi, migrerer 15 prosent av befolkningen som har høyere utdanning, mens bare 1,5 prosent av de med grunnskole som høyeste oppnådde utdanning migrerer 6.

Migrasjon av høyt kvalifisert arbeidskraft antas stort sett å ha negativ effekt på utviklingen i avsenderlandene, som ved migrasjon av sårt tiltrengt helsepersonell fra Afrika til rike land. Imidlertid opplever land som før var fattige, men nå nyter høy økonomisk vekst, som Taiwan og Sør-Korea, at tidligere migranter flytter hjem med utdanning og internasjonal erfaring og kontakter i bagasjen. Den eksplosive veksten i IT-industrien i Bangalore i India er i stor grad drevet fram av indiske IT-arbeidere som har kommet tilbake etter opphold i USA og andre vestlige land. Dette er gode eksempler på positiv sirkulær migrasjon. Det er imidlertid verdt å merke seg at strømmen tilbake kommer etter at situasjonen i hjemlandet har endret seg drastisk.

Migrasjon kan bidra til «brain gain», kunnskapsgevinst, dersom muligheten til å emigrere påvirker flere i avsenderlandene til å skaffe seg høyere utdanning. Den store økningen i antall sykepleiere i Filippinene illustrerer dette. Denne mekanismen fungerer imidlertid ikke i de aller fattigste landene, hvor mulighetene til å skaffe seg slik utdanning er mye mindre.

En annen uheldig konsekvens av migrasjon av de høyt kvalifiserte er at landenes evne til å bygge og vedlikeholde gode institusjoner svekkes. Det er stor enighet om viktigheten av velfungerende institusjoner for økonomisk og sosial utvikling og med utvandring av høyt kvalifisert arbeidskraft svekkes dette feltet 7.

De fleste migranter overfører betydelige pengebeløp til slekt i hjemlandet, og for mange fattige land er pengeoverføringer den klart største kilden til utenlandsk valuta. Verdensbanken har beregnet at totale pengeoverføringer fra utviklede land til utviklingsland gjennom formelle kanaler var på om lag USD 240 milliarder i 2007. Dette er mer enn det dobbelte av all offisiell bistand i verden, og det tilsvarer nesten to tredjedeler av samlede utenlandske direkteinvesteringer i utviklingsland 8. Tar en med overføringer gjennom uformelle kanaler, øker beløpet med om lag 50 prosent 9.

Verdensbankens studie av internasjonal migrasjon og økonomisk utvikling, «International Migration, Economic Development, and Policy», viser at pengeoverføringer har klar positiv effekt på reduksjon av fattigdom i familiene som mottar pengene. Eksakte målinger av dette er vanskelig, da det innebærer forutsetninger om hva migrantene ville ha tjent dersom de hadde blitt i hjemlandet, men svært mye forskning indikerer at det er riktig. En undersøkelse av tolv land i Latin-Amerika og Karibien viser at pengeoverføringer har hatt størst effekt i Mexico og El Salvador, der migrantene kommer fra lavinntektsfamilier. Ekstrem fattigdom (under 1 dollar om dagen) har falt med mer enn 35 prosent i begge land. Andelen av befolkningen som lever på mindre enn 2 dollar om dagen, har gått ned med 15 prosent i Mexico og 21 prosent i El Salvador. Gjennomsnittlig nedgang i ekstrem fattigdom og fattigdom for de tolv landene er på henholdsvis 14 og 8 prosent. Alt dette kan vanskelig tilskrives pengeoverføringer, men sammenhengen er klar.

Mens effekten for de som mottar pengeoverføringer er overveiende positiv, er det mer usikkert hvilken effekt overføringene har på økonomisk vekst i utviklingsland. Mens sparing, investeringer og forbruk øker, risikerer en også stigende valutakurs med uheldige virkninger for eksportinntektene og sysselsettingen. Insitamentene til å skape sitt eget livsgrunnlag kan også tenkes å bli svakere for noen av dem som får mulighet til å leve på overførte midler. En risikerer dessuten økende eiendomspriser og økte priser på tjenester som ikke importeres, noe som er til ulempe for de fattigste som ikke får penger fra utlandet. På samme måten som ved mye bistand er det dermed en viss risiko for økt avhengighet av pengeoverføringer fra utlandet 10.

Pengeoverføringer kan også ha konsekvenser for inntektsfordelingen i mottakerlandene. Dersom migrantene i hovedsak kommer fra den fattige delen av befolkningen (noe de sjelden gjør), vil pengeoverføringer kunne bidra til en jevnere fordeling. Dersom de kommer fra familier med høyere inntekt, kan inntektsforskjellene i avsenderlandet øke. En studie fra 2007 viser imidlertid at økte pengeoverføringer i det store og hele medfører fall i antall ekstremt fattige, og at pengeoverføringer gjør også de som lever under harde økonomiske vilkår og regimer med dårlig styresett, bedre i stand til å greie seg økonomisk 11.

Det er også klare sammenhenger mellom migrasjon og barns utdanning og helse. Barn i familier med migranter har større sjanse for å få skolegang og går lenger på skole enn barn fra familier uten migranter. Effekten er spesielt sterk for jenter, hvor andelen som begynner på skolen, øker med 54 prosent. For gutter er økningen bare på 7 prosent. Noe av dette, men neppe alt, skyldes antakelig at det i utgangspunktet er flere gutter som går på skolen. Jenter fra migrantfamilier fullfører nesten to år mer skolegang enn jenter i familier uten migranter. Andre studier har vist at pengeoverføringer, har en positiv effekt på utgifter til utdanning i middel- og høyinntektshusholdninger, og de har en positiv effekt på utgifter til utdanning i husholdninger hvor foreldre har liten utdanning. Familier som mottar pengeoverføringer har også relativt færre barn som må arbeide. Dette gjelder særlig jenter. Studier viser også at pengeoverføringer har en positiv effekt på barns helse, og effekten er spesielt sterk i lavinntektshusholdninger.

Mottakerlandenes systemer for regulering av innvandring er medbestemmende for hvilken type innflyttere som kommer til landet. Canada og Australia bruker for eksempel poengsystemer, hvor migranter blir valgt ut på bakgrunn av kvalifikasjoner og kan søke jobber når de kommer til landet. Også i Europa er prinsippet om jobbtilbud vanlig. USA 12 har både systemer som bygger på at migrantene har jobbtilbud før de får oppholdstillatelse og systemer som ikke gjør det. Det norske systemet for arbeidsinnvandring bygger også på at det foreligger et jobbtilbud før det kan innvilges arbeidstillatelse. Faglært arbeidskraft kan få en arbeidstillatelse som danner grunnlag for varig bosetting og familiegjenforening, mens ufaglærte stort sett kommer som sesongarbeidere eller på andre typer tidsbegrenset opphold uten slike muligheter.

En del migranter vender hjem etter en tid. Det ser ut til at det er asylsøkerne og familiemedlemmer som kommer på familiegjenforeningsordninger som i minst grad reiser tilbake til sine opprinnelsesland. Når det gjelder de som faktisk reiser tilbake, tyder mye på at de under fraværet har skaffet seg kompetanse som de hjemmeværende ikke har. En studie av utvandrere som returnerer til Egypt, viser at de tjener nesten 40 prosent mer enn tilsvarende yrkesgrupper som ikke har emigrert. En annen forklaring kan selvsagt være at de som reiste ut, alt da hadde egenskaper og ressurser som de hjemmeværende ikke hadde. Undersøkelsen viser også at lange uteopphold gir klart høyere inntekt enn korte opphold, men at det ikke spiller noen rolle hvilket land de har vært i 13.

I noen tilfeller kan det dermed se ut som om sirkulær migrasjon fungerer etter hensikten: Mottakerlandene og bedriftene der tjener på å ha migrantene i arbeid i kortere eller lengre tid, migrantene selv har tjent penger og skaffet seg ny kompetanse, familiene i hjemlandene har mottatt penger mens de var borte, og migrantene vender hjem med økt kunnskapstilfang. Selv om dette fungerer bra i en del tilfeller, er likevel de faktorene som fikk migrantene til å ønske seg vekk fra sine hjemland, de samme som de vil ta i betraktning når de vurderer å flytte tilbake. Dersom forholdene i hjemlandet ikke har bedret seg vesentlig, eller dersom de ikke har greid å skaffe seg ferdigheter og ressurser som vil gjøre deres livssituasjon der vesentlig bedre, skal det antakelig mye til for å få dem til å returnere frivillig.

Utvalgets vurderinger

En vurdering av norsk migrasjonspolitikk ut fra et fattigdomsperspektiv bør bygge på både et individperspektiv og et samfunnsperspektiv. Migrasjon kan være en vei ut av fattigdom for den enkelte, samtidig som konsekvensene for opprinnelseslandet kan være både positive og negative, avhengig av migrantenes karakteristika så vel som ressursene som tilbakeføres.

Internasjonal migrasjon kan ha en betydelig positiv effekt på fattigdomsreduksjon. Migrasjon kan bidra mest til fattigdomsreduksjon når det er ufaglært overskuddsarbeidskraft som utvandrer fra fattige land, men kan virke negativt når det i hovedsak er faglært underskuddsarbeidskraft som utvandrer. Mye tyder derfor på at fordelene ved migrasjon er ujevnt fordelt. Per i dag er fattige land toveis tapere i internasjonal migrasjon. Migrasjon av ufaglært arbeidskraft fra de fattigste landene er svært begrenset, men fattige land er overrepresentert blant de som har opplevd stor emigrasjon av høytutdannede innbyggere. Utvalgets forslag til tiltak sikter mot å rette opp slike skjevheter.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim støtter ikke disse vurderingene.

Kilde: Development Prospects Group, Verdensbanken.

9.2 Migrasjon i et globalt perspektiv

9.2.1 Migrasjon og anstendig arbeid

Økt migrasjon er tett knyttet til den tiltakende globaliseringen. Reduserte transportkostnader har åpnet muligheten for flytting over landegrensene for flere. Potensielle migranter har imidlertid på ingen måte fått tilsvarende muligheter for friere bevegelse over landegrensene som det som skjedde i kapitalmarkedene med bølgen av liberalisering på begynnelsen av 1990-tallet. Det gjelder stadig svært restriktive regler for internasjonal migrasjon av arbeidskraft, og rettighetene til migrantarbeidere er betydelig svakere enn for eksempel det sterke rettsvernet som utenlandske investeringer har fått.

De siste årene har det skjedd en sterk økning i illegal immigrasjon. ILO regner med at det finnes mellom 15 og 30 millioner illegale immigranter på verdensbasis, og antallet øker 14. Mange av migrantene tar arbeid som lokalbefolkningen ikke ønsker. De er blant annet overrepresentert i yrker med stor helserisiko, og de faller ofte utenom sosiale ordninger. Mot denne bakgrunnen har ILO fremmet sitt arbeid for «decent work», anstendig arbeid. Denne agendaen har fire strategiske mål: Arbeidsmuligheter, arbeidsrettigheter, sosial beskyttelse og sikkerhet samt dialog og trepartssamarbeid. Målene gjelder alle arbeidere, kvinner og menn, både de som er tilsatt i det formelle arbeidsmarkedet, og de som arbeider på det uformelle eller svarte markedet.

Ett av de hete spørsmålene i debatten om vern av både migrantarbeideres rettigheter og rettighetene til arbeidere i utviklingsland er hvor sterkt rettsvernet skal være. Mange utviklingsland motsetter seg å lovfeste vidtgående økonomiske og sosiale rettigheter med den begrunnelsen at det vil prise dem ut av verdensmarkedene, hindre «infant industries» i å utvikle seg og dermed stoppe eller sinke den økonomiske veksten. Det hevdes at rike land bruker kravet om anstendig arbeid og merkekrav til varer som skalkeskjul for vern av egne markeder og produkter. Denne problemstillingen er videre utdypet i kapitlet om investeringer.

9.2.2 Menneskehandel og illegal migrasjon

Internasjonal menneskehandel er nært forbundet med mange av de samme faktorene som gir insitament til å søke arbeid utenlands. I tillegg blir mange barn bortført eller solgt og sendt bort fra sine hjemland. Voksne blir forespeilet at arbeid i rike land er en vei ut av fattigdom, og at de kan få arbeid bare de kommer seg dit. Mellommenn sørger for at de kommer inn i disse landene, og mange setter seg i stor gjeld til disse. De ender så opp i prostitusjon eller slavearbeid for å kunne betale tilbake det reisen angivelig har kostet. Menneskesmugling og menneskehandel av kvinner er blitt en storindustri som profiterer grovt på verdens fattigste og mest sårbare. Det anslås at denne, ofte organiserte, kriminelle virksomheten er verdens nest største etter illegal handel med våpen. Arbeidsgivere i mange land utnytter seg av slik illegal arbeidskraft, som både er billig, lett erstattelig, og som de lett kan kontrollere gjennom vold eller trusler mot dem eller deres familie. Episentrene for menneskehandel skifter. En tid var det høy grad av menneskehandel med kvinner fra Sør- og Øst-Asia. Etter Sovjetunionens fall overtok mafia fra Øst-Europa mye av feltet. Internasjonalt satses det sterkt på å få bukt med menneskehandel. En rekke FN-organisasjoner, OSSE, Europarådet og ILO arbeider med spørsmålet. Det samme gjør IOM, mange NGOer, ulike lands immigrasjons- og politimyndigheter samt Interpol. Men insentivene til å komme bort fra fattigdommen og til å tjene penger på de som ønsker det, er sterke. Det kreves derfor fortsatt betydelig innsats for å komme menneskehandel til livs. Et formalisert arbeidsinnvandringssystem fra utviklingsland, inkludert for kvinner, kan bidra til å redusere deres sårbarhet og faren for å ende opp som ofre.

9.2.3 Økt internasjonal konkurranse om arbeidskraft

Økningen i migrasjon av høyt kvalifisert arbeidskraft startet på verdensbasis i løpet av 1990-tallet og øker framdeles. Personer med høy utdanning migrerer relativt oftere enn personer med lav eller ingen utdanning. Se tabell 9.1. For mange fattige land er andelen med høy utdanning som har flyttet til rike land svært stor. Enkelte afrikanske land opplever en dramatisk hjerneflukt: I flere land bor én av fire med høy utdanning utenfor landets grenser. Se tabell 9.2.

Ifølge en studie 15 kan flere faktorer sies å ligge til grunn for den økte migrasjonen av høykvalifisert arbeidskraft. For det første drives den globale kunnskapsøkonomien fram av teknologiske framskritt, rike land konkurrerer mot hverandre om de beste hodene og har behov for faglig ekspertise. Dette er særlig uttalt innen ingeniør- og realfagene, der rike land opplever rekrutteringsproblemer. For eksempel er en sjettedel av de ansatte i den amerikanske IT-sektoren innvandrere 16. For det andre blir befolkningen i vestlige land stadig eldre. Dette har konsekvenser for arbeidsmarkedet idet rike land vil trenge flere ansatte i helse- og sosialtjenestene. De store kostnadene knyttet til en eldre befolkning kan også føre til at rike land ønsker å tiltrekke seg høytlønnede migranter som gjennom skatt kan bidra til å betale for pensjons- og helsetjenester. For det tredje bidrar globaliseringen av produksjon og handel til at flere arbeidere flytter på seg.

Høykvalifisert arbeidskraft i fattige land kan ha sterke insentiver til å migrere. Lav lønn, dårlige arbeidsforhold, mangel på ressurser og begrensede muligheter til videreutdanning og karriere og tilsvarende svært mye bedre forhold i rike land er ofte avgjørende 17.

9.2.4 Internasjonale prosesser

I 2003 ble den globale migrasjonskommisjonen, «Global Commission on International Migration», etablert. Kommisjonen leverte sin rapport i 2005. I september 2006 arrangerte FN den første høynivådialogen om internasjonal migrasjon og utvikling. Et resultat av dette møtet var opprettelsen av det globale migrasjonsforumet. Forumet hadde sitt første møte i Brussel sommeren 2007 og sitt neste i Manila i oktober 2008. De tre sentrale temaene på Manilamøtet er migranters menneskerettigheter og utvikling, former for lovlig utviklingsfremmende migrasjon og samstemthet mellom migrasjons- og utviklingspolitikken på det institusjonelle og på det politiske nivået. Migrasjonsproblematikken trekkes inn i FN gjennom generalsekretærens spesialrepresentant for migrasjon og utvikling, Peter Sutherland, som deltar i forberedelsene til Manila og på konferansen.

Også Frankrike vil under sitt EU-formannskap i 2008, arrangere et ministermøte om migrasjon og utvikling i Paris. Dette forberedes med deltakelse fra utviklingsland gjennom tre forberedende konferanser: i Marokko om lovlige former for migrasjon, i Burkina Faso om illegal migrasjon og i Senegal om utviklingseffektene av migrasjon. EU har de senere årene fått en mer helthetlig tilnærming til politikkområdene migrasjon og utvikling.

Som globalt fenomen krever migrasjon både globalt og regionalt samarbeid. I Europa er EU den viktigste aktøren. Norges EU-tilknytning gjennom EØS-avtalen og Schengen-samarbeidet gjør at den politikken EU utvikler, også kan få betydning for veivalg i norsk politikk. Et eksempel på at EUs arbeid med å harmonisere praksis og prosedyrer på dette området også får betydning for Norge, er returdirektivet, som Norge vil bli bundet av gjennom Schengenavtalen. Det vil medføre at Norge må gjøre visse endringer i lover og forskrifter som styrker rettighetene for tredjelands borgere som sendes tilbake fordi de ikke har lovlig opphold her.

9.2.5 Tjenestehandel

Tjenestesektoren utgjør i snitt om lag halvparten av BNP i utviklingsland mot om lag 60 prosent i utviklede land. Sektoren er samtidig blant de raskest voksende i mange land og er også svært viktig for å muliggjøre vekst i andre sektorer 18. Uruguay-runden utvidet handelsforhandlingene i GATT og siden WTO til også å inkludere tjenester. Det ble imidlertid fokusert mest på de tjenestene hvor rike land typisk har fortrinn, som bank, forsikring og informasjonsteknologi. Fattige land har gjerne overskudd på lavt utdannet arbeidskraft, så liberalisering av handel med tjenester som er intensive i bruken av lavt utdannet arbeidskraft, ville derfor representere en eksportmulighet for fattige land. Mange typer tjenester er vanskelig å handle uten å flytte arbeidskraften til stedet der tjenesten skal leveres. Her er det en tett kobling mellom landenes handels- og innvandringspolitikk. Beregninger viser at dersom rike land hadde sysselsatt det overskuddet fattige land har på lavt utdannet arbeidskraft, kunne det gitt inntekter som er mange ganger større enn gevinstene en kan få ved liberalisering av kapitalmarkedene i disse landene. Restriktive regimer for bevegelse av arbeidskraft hindrer en slik utvikling 19.

Utviklingslandene har reist krav om økt handel med tjenester. Deres viktigste krav er retten til kortvarig arbeidsmigrasjon, tre måneder til fem år, enten som sjølsysselsatte, internt mellom ulike deler av et firma, eller utsendt av et firma for å utføre kortvarige arbeidsoppgaver. En slik kortvarig arbeidsmigrasjon – som den såkalte mode 4 i GATS-forhandlingene gjelder – omfatter ikke det å søke arbeid i et annet land og heller ikke permanent migrasjon. Den vil derfor bare dekke en liten del av migrasjonsbildet.

India har i denne sammenheng formulert et forslag i fire punkter :

• Gi fri og tilgjengelig informasjon om muligheter for kortvarig arbeidsmigrasjon

• Behandle arbeidsmigranter likt uavhengig av opphavsland

• Standardisere og harmonisere kvalifikasjoner og erfaring ved hjelp av avtaler

• Fjerne alle hindringer for fri bevegelse for faglært arbeidskraft, muligheten til å sammenlikne lønnsbetingelser og kvalifikasjonskrav

Kortvarig eller mer permanent arbeidsinnvandring og tjenestehandel representerer både en mulighet for fattige land til å høste gevinster fra økonomiene i rike land og for de rike landene til å få nødvendig påfyll av arbeidskraft. Tjenestehandel og midlertidig arbeidsinnvandring vil også kunne bidra til å løse problemet med hvordan en skal klare å skaffe nok arbeidskraft til omsorgstjenester med en relativt liten hjemmebasert arbeidsstyrke. Skatteinntekter fra tjenestehandel og arbeidsinnvandring vil også kunne bidra til å finansiere pensjoner og omsorgstjenester.

Mange OECD-land har i mange år åpnet for en viss midlertidig arbeidsmigrasjon, enten på bred basis som for eksempel enkelte kontinentale europeiske land, eller hovedsakelig på sesongbasis, som blant annet i Norge. I Norge hadde kortvarig arbeidsmigrasjon et betydelig omfang til og med 2003 og var i flere år den største kategorien arbeidstillatelser som ble innvilget. Etter EØS-utvidelsen til mange av landene sesongarbeiderne kom fra, er omfanget sterkt redusert. Verken myndigheter eller arbeidslivsorganisasjonene har etter utvalgets syn lagt tilstrekkelig vekt på å sikre korttidsinnvandrernes arbeids- og lønnsbetingelser.

Med utvidelsen av EU og det nye og bredere EØS-arbeidsmarkedet har situasjonen endret seg grunnleggende, både ved at den kortvarige arbeidsmigrasjonen har økt i bredde og omfang, og ved at diskusjonen om EUs tjenestedirektiv, om hvordan en skal sikre at tariffavtaler gjøres gjeldende for utenlandske firmaer i Norge, og hvordan en kan få til allmenngjøring av (flere) tariffavtaler, er blitt tema på den politiske dagsorden.

9.2.6 Kvinner i internasjonal migrasjon

Kvinner utgjør nærmere halvparten av alle verdens migranter. Kvinneandelen økte fra 46,7 prosent i 1960 til 49,6 prosent i 2005. Rundt 95 millioner kvinner er migranter i dag (FN 2006) mot 85 millioner i 2000. Verdensbankstudien «Women in International Migration» viser at det er klare forskjeller mellom kvinner og menn når det gjelder årsaker til migrasjon, så vel som med hensyn til hvordan pengene de sender hjem til familien, brukes.

Forekomsten av familie i landet en flytter til, er en relativt sterk motivasjonsfaktor i forhold til de fleste makroøkonomiske og politiske faktorer. Menn motiveres dessuten sterkt av å ha kvinnelige familiemedlemmer bosatt i landet de flytter til, mens det kan se ut til at nettverk på hjemstedet spiller en relativt sterkere rolle for kvinner.

Rapporten viser også at tendensen en ser i mange land, til at kvinner er mest engasjert i direkte matforsyning til familien og menn mest i produksjon av mat og andre goder for salg, gjør at menns migrasjon betyr en umiddelbar nedgang i familiens samlede inntektsbringende produksjon. Dette kompenseres imidlertid i neste omgang av hjemsendte penger. Kvinners hjemsending ser relativt sett ut til å øke den samlede familieinntekten mest. Det at de reiser ut, går mer ut over den direkte matforsyningen enn familiens inntektsbringende produksjon. Noe av dette bortfallet av matproduksjon må imidlertid kompenseres gjennom kjøp av mat.

En annen viktig effekt av kvinners migrasjon ser ut til å være at andelen av familieinntekten som brukes på barns utdanning, er lavere enn i husholdninger hvor mannen er migrant. Dette tyder på at menn legger mindre vekt på barns utdanning enn kvinner gjør (og at barna ofte reiser ut sammen med kvinnene). Dette underbygges av funn som indikerer at husholdninger med kvinnelig overhode som mottar hjemsendte penger, øker andelen som brukes til hus, varige konsumgoder og helsetjenester og mindre på mat, mens dette ikke skjer i husholdninger hvor mannen er hjemme 20.

Menneskehandel er den negative siden ved kvinnelig migrasjon. Både kvinner og unge jenter utnyttes ofte etter at de er blitt smuglet inn i et land og er kommet i gjeld til bakmennene. De ender da lett som for eksempel hushjelper på slavekontrakter eller som prostituerte.

Utvalgets vurderinger

Mens det har vært et sterkt liberaliseringstrykk for friere flyt i kapitalmarkedene, gjelder svært restriktive regimer for bevegelse av arbeidskraft. Noen utviklingsland har derfor i WTO fremmet krav om å liberalisere handel med tjenester som innebærer forflytting av mennesker fra ett land til et annet (mode 4 i GATS-forhandlingene) og ønsker å åpne for økt kortvarig arbeidsmigrasjon. Utvalget anbefaler at Norge i større grad forsøker å imøtekomme utviklingslands forslag om liberalisering av bevegelse av arbeidskraft i GATS-forhandlingene. Norge bør ta initiativ til å utrede hvordan arbeidsmigranter kan behandles mer likt uavhengig av opphavsland.

Erfaring viser at det er vanskelig å stille betingelser om at migrasjon av arbeidskraft skal være sirkulær. En betydelig del av de som kommer, vil ønske å bli værende i landet. Mange migranter har imidlertid både utdanning og kompetanse som er ettertraktet i hjemlandet. I dag står migranter som ønsker å bevege seg mellom hjemland og arbeidsland overfor flere utfordringer. I Norge kan blant annet risikoen for å miste tillatelse til videre opphold i landet ved lengre opphold utenfor Norges grenser hindre migranter fra å reise til hjemlandet. Utvalget ser det som viktig at det legges mer til rette for at de som ønsker det lettere skal kunne bidra med sin erfaring i hjemlandet.

Utvalget vil påpeke at kvinner påvirkes i særlig grad av fattigdom og mangel på arbeid i hjemlandet. Kvinner utgjør en stor del av verdens ufaglærte arbeidskraft og utgjør over halvparten av verdens arbeidsmigranter. Irregulær migrasjon og menneskehandel må ses i sammenheng med manglende mulighet for legal migrasjon. Dess mer lukket den legale migrasjonsmuligheten, er dess større er markedet for irregulær migrasjon. Kvinner er spesielt sårbare for utnyttelse i en migrasjonssituasjon. Mange av asylsøkerne og de fattigste arbeidsmigrantene tyr til menneskesmuglere for å komme seg til land de kan søke om asyl og arbeid i. Mange setter seg i stor gjeld for å reise, og reiserutene er ofte livsfarlige. Menneskesmugling og menneskehandel med kvinner har blitt en storindustri som profiterer grovt på verdens fattigste og mest sårbare, ofte med lovnader om opphold og arbeid i utviklede land. Et formalisert arbeidsinnvandlingssystem fra utviklingsland, inkludert for kvinner, kan bidra til å redusere denne sårbarheten. Utvalgets vurdering er at en mer liberal migrasjons- og flyktningepolitikk med et tydelig kjønnsperspektiv vil være et viktig verktøy i kampen mot menneskehandel og den globale fattigdommen.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim støtter ikke disse vurderingene.

9.3 Innvandring til Norge

9.3.1 Arbeidsinnvandringsmeldingen

Regjeringen la i april 2008 fram en ny stortingsmelding om arbeidsinnvandring, St.meld. nr. 18 (2007 – 2008) 21. Meldingen tar utgangspunkt i at Norge blant annet i lys av den demografiske utviklingen har behov for noe innvandring for å dekke opp arbeidskraftbehovet i årene som kommer. Den gir en grundig gjennomgang av dette behovet og legger til grunn at det i hovedsak kan dekkes innenlands. Mobilisering av uutnyttet innenlandsk kapasitet står sentralt sammen med fortsatt innvandring fra EØS-området, men noe innvandring fra tredjeland (land utenfor EU/EØS-området) kan bli nødvendig. I det følgende er det gjort fortløpende referanser til hovedpunkter i meldingen.

9.3.2 Migrasjonsstrømmer til Norge

Innvandringen til Norge de siste tiårene kan i hovedsak kobles til hovedmigrasjonsstrømmene: arbeid, flukt, familie og utdanning. Mellom 1990 og 2006 innvandret over 284 000 personer med ikke-nordisk statsborgerskap til Norge. Om lag 43 prosent kom som følge av familieinnvandring, 29 prosent som flyktninger, mens 16 prosent skyldes arbeidsinnvandring. 11 prosent kom til landet på grunn av utdanning 22.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I dag består innvandrerbefolkningen 23 i Norge av 415 000 personer, som utgjør 8,9 prosent av befolkningen. De tre største innvandrergruppene i Norge har bakgrunn fra Pakistan, Sverige og Irak. I 2006 hadde om lag tre av fire innvandrere bakgrunn fra ikke-vestlige land. Disse utgjør 6,6 prosent av befolkningen. Det tilsvarende tallet i 1986 var 1,1 prosent 24.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Innvandrerbefolkningen, Statistisk sentralbyrå.

9.3.3 Arbeidsmarkedet i Norge

Norge har i dag uutnyttede arbeidskraftressurser blant de som allerede har innvandret til landet. Blant førstegenerasjonsinnvandrere er andelen sysselsatte rundt 60 prosent, sammenliknet med 70 prosent for hele befolkningen. Ikke-vestlige innvandrere har lavere sysselsetting enn andre. Innvandrere fra Afrika har en sysselsetting på 45,2 prosent. Lavest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra Somalia, med 31,7 prosent. Dernest kommer innvandrere fra Afghanistan og Irak med en andel sysselsatte på litt over 41 prosent i hver gruppe. Den lave sysselsettingen skyldes blant annet at det fra disse landene er mange flyktninger som har bodd kort tid her i landet, de har lavt utdanningsnivå, og det er lav yrkesdeltakelse blant kvinner. Det finnes også innvandrergrupper med lang botid i Norge som har lav yrkesdeltakelse. Innvandrere fra Pakistan har i dag en sysselsetting på 46,3 prosent, noe som i hovedsak skyldes svært lav sysselsetting blant kvinner med pakistansk bakgrunn (kun 29,1 prosent sysselsetting for kvinner, 62,2 prosent for menn). Tallene kan også vitne om manglende integrering og diskriminering i arbeidslivet 25.

En studie fra 2002 viser at inntekten til ikke-vestlige innvandrerfamilier i gjennomsnitt er 25 prosent lavere enn gjennomsnittsinntekten for befolkningen som helhet. For innvandrerfamilien som har bodd i landet i fem år, er inntektsgapet halvparten av dette. En vesentlig andel av innvandrerfamiliene er representert i den laveste inntektsklassen. 36,7 prosent av familiene fra Øst-Europa og 41,5 prosent av familiene fra Asia, Afrika og Sentral- og Sør-Amerika hadde en inntekt etter skatt på under 199 000 norske kroner, mens denne andelen var 5,2 prosent blant ikke-innvandrerfamilier. Forskjellen kan forklares ved at ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert i hotellnæringen, restaurantbransjen og i renholdsyrker, med andre ord arbeid som ikke krever mye utdanning, og som er lavt betalt (Migration Policy Group, 2007).

Spesialistkvoten åpner for at Norge kan importere spesielt tiltrengt arbeidskraft, men kvoten benyttes i liten grad. Se omtale over. Ettersom Norge ikke foretar systematisk registrering av utdanningsnivå ved innvandring, finnes det lite sikker kunnskap om utdanningsnivået til innvandrerne til Norge, og det er vanskelig å si om innvandrerne til Norge representerer «brain drain» for avsenderlandet. De tallene som finnes tyder på at utdanningsnivået blant innvandrerne fra de fleste landgrupper er lavere enn gjennomsnittet i Norge for tilsvarende aldersgruppe. Fordelingen på yrkesgrupper viser at en relativt høy andel av de ikke-vestlige lønnstakerne befinner seg i gruppen «andre yrker» som i hovedsak omfatter yrker uten spesielle krav til utdanning. Her finner vi 23 prosent av de ikke-vestlige, mot 6,3 prosent av lønnstakere totalt (med oppgitte yrkesopplysninger). De vestlige lønnstakerne hadde på den annen side en tilsvarende høy andel i akademiske yrker, på 20 prosent. Blant lønnstakere totalt var denne andelen 11,3 prosent, og blant de ikke-vestlige, 6,7 prosent 26.

9.3.4 Spesielt om behovet for helsepersonell

På verdensbasis er det i dag dramatisk mangel på kvalifisert helsepersonell. Verdens-helseorganisasjon mener det globalt er behov for om lag 4,3 millioner flere helsearbeidere enn i dag. Av disse er 2,4 millioner leger, sykepleiere og jordmødre. Mest prekær er mangelen på helsepersonell i de landene som har de største helseproblemene. Afrika er belastet med omtrent en fjerdedel av verdens totale sykdomsbyrde, mens kontinentet kun disponerer tre prosent av verdens helsearbeidere og én prosent av verdens totale økonomiske ressurser på helsetjenesteområdet (inkludert bistand) 27. Det er mot dette bakteppet at Norge har forpliktet seg til å føre en politikk som kan bremse strømmen av kvalifiserte helsearbeidere fra fattige land 28.

Kilde: WHO, 2008.

I 2004 var det totalt litt over 230 000 ansatte i helse- og omsorgssektoren i Norge. I mai 2006 var 2,5 prosent av alle stillinger i sektoren ledige. I fjerde kvartal 2006 var det 12 000 utenlandske helsearbeidere i arbeid i helsetjenesten i Norge. Tall fra Statens helsetilsyn viser at innvandringen til Norge av helsepersonell direkte fra Afrika er liten (om lag fem leger og fem sykepleiere årlig). Innvandringen av autoriserte leger fra land utenom Sverige og Danmark (vesentlig Øst-Europa) er på omtrent 300 per år. Norges bidrag til hjerneflukt fra utviklingsland i denne sektoren dreier seg derfor sannsynligvis mest om den dominoeffekten en mener foregår når Norge rekrutterer fra et land i Europa, og dette landet igjen rekrutterer fra andre land som til slutt får personell fra utviklingsland 29. Dette er imidlertid effekter som det er vanskelig å dokumentere.

Norge står som de fleste andre europeiske land overfor en kommende eldrebølge. Økningen i tallet på eldre vil gradvis begynne å gjøre seg gjeldene fra 2013, og vil gi spesielt store utfordringer etter 2025. Det vil bli færre yrkesaktive per pleietrengende. I 2005 var hver fjerde person 55 år eller mer, mens hver tredje person vil være over 55 år i 2025. De demografiske endringene ventes å føre til økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. Fremskrivninger for arbeidsmarkedet for helse- og sosialpersonell i Norge viser at det særlig etter 2025 kan bli mangel på hjelpepleiere og omsorgsarbeidere 30.

På kort sikt har imidlertid Norge tilstrekkelig opptak til de fleste høyere helsefagutdanninger til å møte behovet for arbeidskraft i pleie- og omsorgssektoren. Utfordringen er sviktende søkning til videregående opplæring 31.

Tiltak som regulerer migrasjonen mellom enkeltland, vil ha begrenset effekt i en globalisert verden. Hovedproblemet i helsepersonellkrisen er at det er globalt underskudd på helsearbeidere og at den demografiske utviklingen i mange europeiske land og land i OECD-området, på samme måte som i Norge, viser tiltakende aldring i befolkningen. Derfor hjelper det lite at noen land utvikler en ansvarlig politikk for å motvirke tapping av helseressursene i sør dersom mange andre åpner for rekruttering. Dette understreker behovet for internasjonale retningslinjer.

Det har vært tatt til orde for å utvikle kompensasjonsmekanismer for avsenderland som kan iverksettes når utdannet personell fra utviklingsland kommer til rike land som Norge for å arbeide 32. Beregninger fra den afrikanske unionen viser at fattige land bærer en utdanningskostnad på USD 500 millioner for det utdannede helsepersonellet som migrerer til rike land. Med andre ord en subsidiering fra fattige til rike land. Ulike kompensasjonsordninger er foreslått: deling av skatteinntekter, en ekstra avgift i tillegg til visumavgiften som direkte overføres tilbake til hjemlandet, fortsatte skatteforpliktelser til hjemlandet, og utdanningsstøtte som må tilbakebetales dersom man migrerer. Slike kompensasjonsordninger innebærer imidlertid store praktiske utfordringer med hensyn til administrasjon og organisering. En særlig utfordring er hvordan kompensasjonsordningen kan ta høyde for at helsepersonell etter relativt kort tid kan forlate det landet som i utgangspunktet har kompensert avgiverlandet.

9.3.5 Arbeidsinnvandring til Norge

Norge mottar svært få arbeidsinnvandrere fra fattige land. Av de 34 000 som innvandret til Norge for å arbeide i perioden 1990 – 2005, var 27 000 (79 prosent) fra Europa 33.

Norge har restriktive regler for arbeidsinnvandring. Alle som ikke er nordiske 34, statsborgere, må ha arbeidstillatelse for å kunne arbeide i Norge. Som hovedregel må tredjelandsborgere ha fått innvilget første gangs arbeidstillatelse før innreise 35 og de kan ikke få arbeidstillatelse dersom det finnes tilgjengelig arbeidskraft av angjeldende type i landet eller innen EØS/EFTA-området. Nordiske statsborgere og EØS-borgere kan reise inn og søke arbeid i landet uten slik forhåndstillatelse. Det finnes tre ulike typer arbeidstillatelse for tredjelandsborgere.

Arbeidsinnvandringsmeldingen deler inn arbeidsinnvandrere fra tredjeland i fem grupper. a) Høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell samt b)Faglærte skal kunne få familiegjenforening og muligheter til varig opphold. c) Nyutdannede skal kunne få arbeidstillatelse i seks måneder mens de søker arbeid innen de to førstnevnte gruppene (og familiene til studenter skal kunne arbeide full tid). d)  Sesongarbeidere får arbeidstillatelse for seks måneder men ikke mulighet for familiegjenforening eller varig opphold. e)Ufaglærte får tillatelser ettersom behovene tilsier det, og denne ordningen rettes mot særlige behov for arbeidskraft i Norge og spesielle geografiske regioner (i første omgang folk fra Barentsregionen i Russland). Imidlertid gis det en liten åpning for midlertidig innvandring av personer fra utviklingsland som ledd i bistandsprosjekter for å prøve ut ordninger med sirkulær migrasjon. Det skal opprettes en egen nettportal med all relevant informasjon for arbeidsinnvandring, og en ønsker å trekke utenrikstjenesten mer aktivt med i informasjonsarbeid om arbeidsmuligheter i Norge.

Det skal også bli enklere for arbeidsinnvandrere å komme i arbeid i Norge. De som er ansatt i internasjonale selskaper, og de som tilhører gruppene a) og b) ovenfor, skal kunne begynne å arbeide før arbeidstillatelsen foreligger.

Fra fattige utviklingslands ståsted er kanskje ett av de viktigste forslagene i Arbeidsinnvandringsmeldingen at det skal utarbeides regler mot aktiv rekruttering av personer med høyere utdanning fra land som sårt trenger disse selv. Slikt arbeid er alt i gang på helseområdet, men problemet med hjerneflukt gjelder også andre yrkesgrupper som ingeniører, økonomer og mange kategorier universitetsfolk. Det skal ikke legges hindringer i veien for at disse kan søke arbeid i Norge på egen hånd, men fra norsk side skal vi ikke aktivt medvirke til å drenere utviklingsland for fagfolk. Norge er et lite arbeidsmarked og lønnsnivået her er ikke spesielt attraktivt for folk med høy utdanning, men signaleffekten av en slik ordning er viktig. Når Norge i tillegg skal arbeide aktivt for at det lages internasjonale standarder for å motvirke slik aktiv rekruttering, kan effekten bli merkbar. Meldingen sier imidlertid ikke noe om hvorvidt de reglene som skal lages, bare skal gjelde det offentlige, eller om det skal legges restriksjoner på all virksomhet som rekrutteringsbyråer i Norge driver i utlandet.

Et annet viktig forslag med positivt fortegn for utviklingsland er at det nå skal utredes hvordan hjemsending av penger kan gjøres enklere og billigere. Bakgrunnen er at det er svært dyrt å sende penger hjem fra Norge.

9.3.6 Innvandring til Norge på grunn av utdanning

Norge mottar få studenter fra fattige land. 70 prosent av de som innvandret på grunn av utdanning i perioden 1990 – 2005, kom fra ikke-vestlige land, men det er særlig studenter fra Kina, Russland, Filippinene og Polen som får utdanningstillatelse 36.

Det er få forskere fra utviklingsland i faste vitenskapelige stillinger i Norge, men en relativt stor andel av forskerrekruttene kommer fra land utenfor OECD-området. Halvparten av de utenlandske forskerne ved norske universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner kommer fra OECD-land utenom Norden. Kina, Russland og Iran er de viktigste opprinnelseslandene for forskere med ikke-vestlig bakgrunn. Mens hele 90 prosent av de utenlandske forskerne i faste vitenskapelige stillinger har bakgrunn fra OECD-land, er 40 prosent av utenlandske forskerrekrutter fra land utenfor OECD-området.

Den sammenpressede norske lønnsprofilen gjør det mer attraktivt å være forsker i rekrutteringsstilling enn seniorforsker i Norge. Sistnevnte kan oppnå betydelig høyere lønninger i andre land. Den norske doktorgradsordningen er god sammenlignet med andre OECD-land, og det er høy søkning når norske doktorgradsstipender lyses ut internasjonalt. Igjen medfører imidlertid det norske lønnssystemet en fare for at utenlandske stipendiater «lekker» til institusjoner i andre land når de er klare til å gå over i høyere vitenskapelige stillinger.

Kvoteordningen åpner hvert år for at 1 100 studenter fra utviklingsland og Øst-Europa kan få studere i Norge, hovedsakelig på master- og doktorgradsnivå. Det uttalte målet med støtteordningen er å tilføre studentene relevant kompetanse som kan komme hjemlandene til gode når studentene reiser tilbake etter endt utdanning. Studenter som ikke reiser tilbake til hjemlandet, må betale tilbake stipendet som et studielån. Likevel velger en del kvotestudenter å bli i Norge eller reise til et annet land enn hjemlandet etter endt utdanning.

Fra og med skoleåret 2006/07 gjør en lovendring det mulig for internasjonale studenter å arbeide ved siden av studiene. Studentene får nå en generell tillatelse til å arbeide deltid (maks 20 timer per uke) sammen med oppholdstillatelsen.

9.3.7 Flyktningstrømmer til Norge

Ved inngangen til 2007 bodde det 125 100 personer med flyktningbakgrunn i Norge. De utgjorde 2,7 prosent av Norges befolkning. På ti år er antall personer med flyktningbakgrunn blitt nesten fordoblet. I 1997 utgjorde flyktninger fra Balkan, Vietnam og Iran de største gruppene i Norge, mens det ti år senere er flest flyktninger fra Irak, Somalia og Afghanistan. I 2005 mottok Norge 5 400 asylsøkere, hvorav omtrent 10 prosent fikk innvilget asyl. I tillegg fikk 35 prosent av asylsøkerne oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Norge mottar hvert år et gitt antall kvoteflyktninger. I 2007 var tallet 1 200. I 2007 tok Norge i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger også imot 1 200 flyktninger fra land der de først hadde søkt asyl, for gjenbosetting her. Utlendingsdirektoratet vurderer og innvilger slike tillatelser og tar både sikkerhetsmessige og integreringsmessige hensyn. De prioriterer dessuten folk med helsefaglig bakgrunn på grunn av behovet for arbeidskraft i denne sektoren. Da dette gjelder personer som allerede er fordrevet fra sine hjemland, vurderes det ikke å være i strid med målet om å unngå aktiv rekruttering av helsepersonell fra utviklingsland. Det er en viss konkurranse med andre OECD-land om denne arbeidskraften.

9.3.8 Irregulær migrasjon

Det finnes ingen sikre tall på omfanget av irregulær innvandring til Norge. I 2005 hadde bare 7 prosent av asylsøkerne i Norge lovlige reisedokumenter da de søkte om asyl, og 90 prosent søkte om asyl ved politistasjoner inne i landet, ikke ved grensen 37. Det finnes ingen programmer i Norge som kan gjøre det mulig for illegale immigranter å få en annen status. Menneskesmugling til prostitusjon og slavearbeid, både av kvinner og barn, forekommer imidlertid også i Norge, og det finnes spesialtiltak for ofrene for dette 38. Blant annet kan de få en særlig oppholdstillatelse på inntil seks måneder – en såkalt refleksjonsperiode der de skal få praktisk oppfølging og hjelp – når de ikke har annet grunnlag for lovlig opphold. I 2007 fikk 31 personer innvilget refleksjonsperiode i seks måneder, som er en utvidelse av refleksjonsperioden i forhold til tidligere.

9.3.9 Asylsøkernes situasjon

Mange asylsøkere oppholder seg i lengre perioder ved norske mottak. De som ikke evner å tilegne seg språkkunnskaper, eller har en relevant jobberfaring, har ofte problemer med å skaffe seg innpass og jobbmuligheter. For mange oppleves et langvarig asylopphold som deprimerende og destruktivt, og de er dårlig forberedt for en integrering i Norge eller eventuell frivillig eller tvungen retur. For den siste gruppen blir det et ytterligere nederlag at de ikke har klart å sikre seg inntekter eller ferdigheter til å understøtte familie. Dansk erfaring er her relevant. Gjennom en frivillig organisasjon tilbys asylsøkere kortere yrkesforberedende kurs, Want2work, eventuelt også bedriftsutplassering. Erfaringene er så langt positive, både for oppholdet i Danmark og med hensyn til å skaffe seg jobb etter retur. Utvalget tar med dette imidlertid ikke stilling til andre sider av dansk innvandrings- og asylpolitikk.

9.3.10 Integreringspolitikk

Regjeringen la i oktober 2006 fram en handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Innsats mot rasisme og diskriminering er et gjennomgående tema i planen som har følgende fire hovedinnsatsområder: arbeid, oppvekst, utdanning og språk, likestilling og deltakelse.

Handlingsplanen annonserer satsinger og tiltak som skal bidra til å få den enkelte i arbeid. Kommunene nevnes som sentrale aktører i bosetting og integrering av nyankomne innvandrere, og handlingsplanen sier at regjeringen vil styrke integreringstilskuddet til kommuner som bosetter flyktninger og deres familier.

Et viktig tiltak Regjeringen foreslår er å bevilge 42,6 millioner kroner til gjeninnføring av norskopplæring for asylsøkere som venter på å få behandlet sin søknad. Asylsøkere som oppholder seg i ordinære mottak, skal kunne få inntil 250 timer opplæring i norsk.

Innvandrerbefolkningen er overrepresentert blant personer med vedvarende lav inntekt. Innsatsen må for arbeidsinnvandrere så vel som asylsøkere må derfor også ses i sammenheng med regjeringens handlingsplan mot fattigdom.

I forbindelse med lanseringen av handlingsplanen fikk Arbeids- og inkluderingsdepartementet utarbeidet en evaluering av den norske integreringspolitikken med vekt på anti-diskriminering. Rapporten er utarbeidet av the Migration Policy Group og ble lagt fram i november 2007. Resultatene fra evalueringen bygger opp under resultater fra the Migrant Integration Policy Index (MIPEX) basert på 140 indikatorer. Der får Norge en 8-plass blant 28 land: de 25 EU-landene samt Canada, Norge og Sveits. Norge scoret høyt på å gi immigranter tilgang til arbeidsmarkedet, på human familiegjenforeningspolitikk, på langsiktighet i opphold og når det gjelder politisk deltakelse. Vi er mye svakere når det gjelder for eksempel anti-diskriminering og tilgang til statsborgerskap. Det er vanskelig å bli norsk statsborger, og Norge tillater heller ikke dobbelt statsborgerskap 39.

I Arbeidsinnvandringsmeldingen opplyser Regjeringen at den arbeider med innføring av norskopplæring for arbeidsinnvandrere, med en startpakke med informasjon om rettigheter og plikter, med å forbedre ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning og med å videreføre frivillige organisasjoners arbeid for innvandrere.

9.3.11 Pengeoverføringer fra Norge

En studie av pengeoverføringer fra Norge understreket at det ikke finnes sikker kunnskap om hvor store beløp innvandrere i Norge overfører til sine hjemland 40. Overføringenes bidrag til fattigdomsreduksjon og vekst influeres av hvordan pengene overføres, og hvor mye penger mottakeren til slutt sitter igjen med. Kostnadene ved å overføre NOK 1 000 fra Norge varierer mellom 5 og 25 prosent. Forskning viser at pengeoverføringer har best utviklingseffekt dersom de går via finansinstitusjoner som banker eller mikrokredittorganisasjoner hvor det kan skapes kreditt også for andre enn mottakeren. Imidlertid er bankvesenet ofte svakt utbygget i mange utviklingsland, og det er ofte stor usikkerhet knyttet til tid og kostnader ved bruk av tjenestene i denne sektoren. En pengeoverføring til Pakistan kan for eksempel ta mellom 11 og 23 dager, og overføringen er ofte beheftet med skjulte kostnader, slik at det er usikkert hvor mye som faktisk når mottakerne.

Norge har i europeisk sammenheng et relativt strengt regelverk for pengeoverføringer. Dette gjør at det finnes få alternative pengeoverføringstjenester, noe som innebærer mangel på konkurranse og høy pris. Uformelle overføringstjenester (‘hawala’ er en mye brukt generell betegnelse) er ikke lovlig i Norge. For pengeoverføringer til land som ikke har et fungerende bankvesen eller kontorer for pengeoverføringer, kan imidlertid hawala være eneste mulighet til å sende penger. Hawala-operatører er lovlige i Storbritannia, Sverige og Danmark, men ulovlige i Spania, Nederland og Norge. Noen av hawalatilbyderne som opererer i det irregulære markedet i Norge, er offentlig registrerte selskaper i land med mindre restriktivt regelverk.

Somalia er ett av de land som er mest avhengig av pengeoverføringer. Fra Norge i dag finnes det ingen lovlige måter å overføre penger til Somalia. Mulighetene til å sende penger til Irak er også svært begrensede, og til de kurdiske områdene i nord er hawalatjenester per i dag eneste mulighet. I følge Økokrim benytter også innvandrere fra Afghanistan, Iran og Sri Lanka slike selskaper. (Carling et al 2007). Mangelen på lovlige pengeoverføringstjenester kan bidra til reduserte pengeoverføringer og dermed mindre fattigdomsreduksjon i opprinnelseslandet fordi migrantene risikerer kriminalisering, og fordi kostnadene ved å overføre antakelig blir høyere.

Det strenge regelverket er blant annet motivert av ønsket om å motvirke skatteunndragelse, hvitvasking og finansiering av terrorisme. Siden hawalatjenester er ulovlige, og dermed ikke blir ført tilsyn med, har de ikke insentiv for å iverksette rutiner som vil gjøre det lettere å spore pengeoverføringer. Enkelte av de etablerte internasjonale hawalaoperatørene har likevel slike rutiner på plass. Denne informasjonen kommer ikke norske myndigheter til gode, så lenge hawalaoperatørene er ulovlige i Norge. Uttalelser fra norsk politi og norske finansmyndigheter tyder på at en innser at den manglende åpenheten som forbudet fører med seg, er et stort problem, og at en ønsker å finne løsninger for å legalisere ordningene.

Utvalgets vurderinger

Norsk politikk har et klart forbedringspotensiale når det gjelder å utnytte synergier mellom arbeids- og innvandringspolitikken og utviklingspolitikkens mål om fattigdomsreduksjon. Migrasjon er det området som gir Norge nest lavest score (etter handel) på Commitment to Development Indexen (CDI). I 2007 scoret Norge 4,9 poeng på delindeksen for migrasjon og kom på ellevte plass på denne. Kritikken mot Norge er at økningen i antallet ufaglærte arbeidere til landet siden 1990 er liten, og at andelen utenlandske studenter fra utviklingsland er liten. Norge får ros for å gi studentene gode økonomiske kår og for å bruke mye penger på utgifter til flyktninger. CDI gir høyere score til land for å motta ufaglært arbeidskraft enn de gir for kvalifisert arbeidskraft.

Utvalget konstaterer at for ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS er mulighetene for arbeidsmigrasjon til Norge meget begrenset under gjeldende regelverk. Regjeringen har foreslått å forenkle regelverket for rekruttering av arbeidstakere fra land både i og utenfor EØS-området. Ordningen skal imidlertid gjelde for høyt kvalifiserte spesialister, nøkkelpersonell, faglærte og ansatte i internasjonale selskaper. Utvalgets vurdering er at det bør legges mer til rette for rekruttering av ufaglært arbeidskraft da dette kan gi en positiv effekt for utvikling i avsenderlandet. Studier viser at ufaglært arbeidskraft også sender mer penger hjem enn høykvalifisert arbeidskraft. Enhver form for migrasjon medfører store utfordringer. Det må være en forutsetning at arbeidsinnvandrere, mens de er ansatt i Norge, har samme arbeidsrettigheter som norske arbeidere.

Utvalgets medlemmer Audun Lysbakken og Anne K. Grimsrud mener at i migrasjonspolitikken må norske myndigheter veie ulike hensyn mot hverandre. Innvandring av ufaglært arbeidskraft kan være et gode både for de landene migrantene opprinnelig kommer fra og for Norge. Disse medlemmene ser svært positivt på innvandring, og er kritisk til den forskjellsbehandling av migranter som EØS-avtalen pålegger Norge. Det er imidlertid avgjørende å hindre at økt migrasjon fører til sosial dumping og utvikling av en ny og etnisk basert underklasse i Norge. Uregulert konkurranse om de jobbene i samfunnet som er dårligst betalt er derfor ikke et gode, verken for samfunnet eller mennesker som trenger arbeid. I arbeidslivet vil forrykning av maktbalansen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere få store konsekvenser. Innvandring kan derfor ikke reguleres ut fra arbeidsgivernes ønsker alene. Dette gjør det nødvendig med begrensninger i adgangen til innvandring for ufaglærte arbeidere. Innvandring av ufaglært arbeidskraft må derfor reguleres etter situasjonen i arbeidsmarkedet og i samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim mener på et prinsipielt grunnlag at fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og mennesker over landegrensene er et mål. Det er dessverre flere grunner som gjør at fri innvandring ikke vil være en ansvarlig og farbar vei å gå. Den innretningen den norske velferdsstaten har gjør at insentivene for å ikke arbeide kan være framtredende. Dersom man åpner opp for fri innvandring av ufaglært arbeidskraft med tilhørende familiegjenforening – arbeidskraft som det primært vil være behov for i lavtlønnede yrker – og et sjenerøst velferdssystem der krav og plikter ikke er blant de mest framtredende kjennetegn – vil rett og slett ikke regnestykket gå opp. Integreringspotensialet bør også spille inn når man vil åpne grensene. Det er også for naivt å tro at Norge skal kunne redusere fattigdom i særlig grad ved å åpne grensene for tilnærmet fri arbeidsinnvandring av både faglært og ufaglært arbeidskraft. Dersom norsk næringsliv har et stort behov for arbeidsinnvandring fra tredjeland, bør man vurdere å se nærmere på hvordan arbeidsgiverne selv kan påta seg mer av det økonomiske ansvaret og velferdsforpliktelsene som dette fører med seg. En sveitsisk modell eller en Nordsjømodell bør også kunne vurderes. Norge kan bidra mest til fattigdomsreduksjon i utviklingsland gjennom å støtte opp under politiske og økonomiske reformer, en friere verdenshandel og andre tiltak som skaper vekst og arbeidsplasser for de fattige. Dette vil treffe de mange og ikke bare de få som er så heldige å komme seg bort

Utvalget peker på at siden Norge ikke foretar systematisk registrering av utdanningsnivå ved innvandring, finnes det lite sikker kunnskap om utdanningsnivået til innvandrerne til Norge, og det er vanskelig å si om de representerer hjerneflukt for avsenderlandet. På verdensbasis er det i dag dramatisk mangel på kvalifisert helsepersonell. Rekruttering av helsepersonell direkte fra Afrika er som nevnt liten, men siden Norge importerer helsepersonell fra andre europeiske land, og siden disse igjen kan importere personell fra utviklingsland, kan det foreligge en «dominoeffekt» som imidlertid er vanskelig å dokumentere. Utvalget registrerer at regjeringen i St.meld nr. 18 (2007 – 2008) om arbeidsinnvandring understreker behovet for nasjonale og internasjonale regler som hindrer at nøkkelpersonell fra fattige land blir aktivt rekruttert til rike land, og at regjeringen i påvente av internasjonale regler vil utarbeide nasjonale retningslinjer. Utvalget støtter en slik tilnærming.

Mange papirløse migranter lever under uverdige forhold og utnyttes grovt blant annet på arbeidsmarkedet og boligmarkedet. Arbeidsgivere i mange land benytter seg av slik arbeidskraft, som både er billig, lett erstattelig, og som de lett kan kontrollere ved trusler om å røpe deres opphold til myndigheter. Man regner med at det i dag er 5 millioner arbeidsinnvandrere i Europa uten papirer eller lovlig opphold. Irregulær migrasjon representerer en utfordring som må møtes på ulike plan. I dag har personer uten papirer ikke rett til helsetjenester ut over akutt behandling. I praksis betyr dette for eksempel at gravide ikke har rett til undersøkelser, og at barn ikke har rett til å oppsøke helsesøster. Utvalget ser det som viktig at forholdene for papirløse migranter bedres.

Utvalget vil understreke viktigheten av at Norge fører en human og solidarisk flyktning- og asylpolitikk. Norge har en klar moralsk forpliktelse til å ta sitt ansvar for mennesker som trenger beskyttelse. Asylssøkere som oppholder seg lenge i norske mottak, opplever ofte sin situasjon som deprimerende og destruktiv og som dårlig forberedelse til integrering i Norge eller frivillig eller tvungen retur. Erfaringer fra Danmark viser at språkopplæring, kortere yrkesforberedende kurs og eventuelt bedriftsutplassering gir bedre tilpasning både i Danmark og etter eventuell hjemreise.

Norge har behov for mer arbeidskraft i årene framover, men har uutnyttede arbeidsressurser i innvandrere som allerede er kommet til landet. Manglende integrering og diskriminering i arbeidsmarkedet samt manglende utnyttelse av arbeidsressursene i innvandrerbefolkningen, gir både tapt arbeidsinnsats for Norge og tapte pengeoverføringer til innvandrernes opprinnelsesland.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim støtter ikke utvalgets vurderinger gjengitt i de 4 foregående avsnitt.

Pengeoverføringer fra migranter har en klar positiv effekt på fattigdom, og er også positivt forbundet med andre utviklingsmål, som barns utdanning og helse. I dag finnes det ingen lovlige måter å sende pengeoverføringer til Somalia fra Norge på. Pengeoverføringer har en klar positiv effekt på fattigdom i mottakerlandene. Norge har et svært restriktivt regelverk for pengeoverføringer sammenlignet med andre land. For eksempel er hawalaoperatører som er lovlige i Storbritannia, Sverige og Danmark, ulovlige i Norge. Noen av hawalaoperatørene som opererer i det irregulære markedet i Norge, er offentlig registrerte selskaper i land med mindre restriktive regelverk. Norges strenge reguleringer for pengeoverføringer som fører til liten konkurranse blant tilbyderne, relativt høy pris på overføringen og totalt fravær av lovlige pengeoverføringsalternativer til enkelte land, antas å ha en direkte negativ effekt på fattigdomsutvikling. Utvalget ser det som viktig at pengeoverføringer til utviklingsland blir enklere og billigere.

9.4 Forslag til tiltak innen migrasjonspolitikken

9.4.1 Arbeidsinnvandring

Tiltak 1: Utvalgets flertall med unntak av medlemmene Anne K. Grimsrud, Audun Lysbakken og Kristian Norheim anbefaler innført en ordning der ufaglært arbeidskraft fra utenfor EØS området sidestilles med faglært arbeidskraft. Alle som får jobb i en norsk bedrift, bør få arbeidstillatelse, uavhengig av om de er ufaglærte eller høyt kvalifiserte arbeidsmigranter. Det bør ikke settes volummessige begrensinger på arbeidsinnvandring som forutsetter at vedkommende har tilbud om arbeid i Norge. Det forutsettes at de forpliktelser Norge har overfor EØS, må overholdes, og at regelverket utformes i tett samarbeid med partene i arbeidslivet.

• Det må stilles krav til ansettelsesforhold og underhold ved egne midler. Familien til arbeidsinnvandrer bør kunne søke om oppholdstillatelse i familiegjenforeningsøyemed på linje med dagens ordninger for faglært arbeidskraft.

• Arbeidsinnvandrere gis rett til gratis språkopplæring dersom de mangler grunnleggende kunnskaper i norsk. Arbeidstilsynet bør styrkes for å sikre at lønn, sosiale rettigheter og andre arbeidsvilkår er på samme nivå som for arbeidstakere bosatt i Norge.

Utvalgsmedlemmene Audun Lysbakken og Anne K. Grimsrud anbefaler at det åpnes for innvandring av ufaglærte arbeidere fra utenfor EØS-området gjennom kvoter som årlig faststilles i samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene.

Tiltak 2: Utvalget, med unntak av Kristian ­Norheim, anbefaler at Norge i større grad forsøker å imøtekomme utviklingslands forslag om liberalisering av bevegelse av arbeidskraft i GATS-forhandlingene. Norge bør ta initiativ til å utrede hvordan arbeidsmigranter kan behandles mer likt uavhengig av opphavsland.

Tiltak 3: En bør stimulere til og legge til rette for at de som ønsker det lettere skal kunne bidra med sin erfaring og kompetanse i hjemlandet på ulike måter. Tiltak som bør vurderes er:

• Låneordninger med større risikotaking til migranter som ønsker å starte bedrift i eget hjemland. Man bør kunne søke lån i Norge mens utbetaling gjøres i hjemlandet.

9.4.2 Tiltak for å begrense hjerneflukt

Det mest effektive tiltaket mot hjerneflukt er bedre arbeidsmuligheter i hjemlandet. Gjennom tiltak for å styrke sektorer med stor migrasjon, som helse og utdanning, vil man kunne bidra til å minske insentivene til å emigrere. Dette vil først og fremst gjøres gjennom bistandsmidler og er derfor ikke i fokus i denne utredningen.

Tiltak 4: Utvalget støtter at Norge arbeider for at det utvikles internasjonale etiske retningslinjer for rekruttering av helsepersonell og annen faglært nøkkelkompetanse. Rike land bør ikke aktivt rekruttere faglært nøkkelpersonell fra fattige land. Den enkeltes rett til å søke arbeid i et annet land bør imidlertid ikke begrenses.

Tiltak 5: Utvalget ser det som viktig at Norge i påvente av internasjonale retningslinjer utarbeider nasjonale retningslinjer for ansvarlig rekruttering av faglært kompetanse der tiltak som å begrense rekruttering av utdannet personell, utdanne ikke-utdannet personell i Norge og utvikling kompensasjonsordninger vektlegges.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim støtter ikke vurderingen og tiltakene 4 og 5 under punkt 9.4.2.

9.4.3 Et forenklet regelverk for pengeoverføringer

Tiltak 6: Utvalget understreker viktigheten av at pengeoverføringer til utviklingsland blir enklere og billigere, og at regjeringen aktivt arbeider for dette. Det anbefales også at regelverket endres slik at det blir mulig å overføre penger lovlig til Somalia og det nordlige Irak. Dette vil også bidra til økt konkurranse mellom pengeoverføringsoperatører.

9.4.4 Irregulær migrasjon og flyktningepolitikk

Tiltak 7: Utvalget anbefaler en mer offensiv holdning for å bedre forholdene for papirløse migranter både i Norge og internasjonalt. Tiltak som vurderes som viktige, er:

• Gi rett til grunnleggende helsetjenester ut over akutt behandling for papirløse migranter i Norge og gjøre det lovlig å yte humanitær bistand til papirløse migranter.

• Etablere legaliseringsordninger for lengeværende papirløse migranter i lov eller forskrift. Papirløse migranter som har oppholdt seg i landet i mange år, må få rett til ny vurdering av sakene sine, der faktisk botid tillegges vekt. Særlig må dette gjelde barn. Myndighetene bør vurdere bruk av amnesti for papirløse migranter. Bruk av amnesti vil ikke være en fast ordning, og kan derfor ikke spekuleres i.

• Ofre for menneskehandel som ønsker og trenger å bli i Norge, må kunne få innvilget oppholdstillatelse. Mulighet for oppholdstillatelse bør ikke være betinget av samarbeid med politiet. Viktigheten av å bekjempe bakmennene må ikke gå på bekostning av ofrenes rettigheter.

Tiltak 8: Utvalget anbefaler at det blir vurdert å gi kortere yrkesopplæring til asylsøkere umiddelbart etter ankomst til Norge. Dette for å lette integrering og jobbsøking i Norge og gi asylsøkere jobbferdigheter som både de og hjemlandet vil dra nytte av ved en frivillig eller tvungen retur.

• Asylsøkere som venter på å få sin søknad om opphold behandlet, må lettere kunne få arbeidstillatelse i ventetiden.

  Utvalgsmedlem Kristian Norheim støtter ikke tiltakene 7 og 8.