10 Freds-, sikkerhets- og forsvarspolitikk

10.1 Konflikt, fred og fattigdom

To tredjedeler av Afrikas fattige befinner seg i land som nylig har vært gjennom eller fortsatt er i krig eller konflikt 1, og 90 prosent av væpnede konflikter i 2005 fant sted i lav- og lavere-mellom-inntektsland 2. Væpnede konflikter medfører store økonomiske tap for de land og befolkninger som blir rammet. Det afrikanske kontinent alene er blitt påført et økonomisk tap på over 97 milliarder norske kroner. Å hindre konflikt eller redusere konfliktnivået representerer i seg selv et viktig bidrag til reduksjon av fattigdom.

Mens væpnede konflikter tidligere medførte store militære tap, er antallet drepte som direkte følge av krigshandlinger i dag betydelig lavere. Nå bærer sivilbefolkningen som regel de største byrdene, både under og etter voldelige konflikter som direkte og indirekte følge av voldshandlinger. Kvinner er særlig utsatt. Kjønnsbasert vold mot kvinner, og i stor grad seksualisert vold, blir brukt som et våpen i krig og konflikt. Kvinner er sjelden til stede når fredsavtaler framforhandles, få kvinner deltar i sivile og militære fredsoperasjoner og kvinners menneskerettigheter er dårlig beskyttet i konflikt- og kriserammede områder 3.

Skiftende norske regjeringer har ført en politikk som vektlegger Norges internasjonale fredsarbeid. Dette har medført en bevisst satsing på forebygging, reduksjon eller løsning av konflikter samt redusert sårbarhet for utsatte grupper. Denne prioriteringen begrunnes ut fra en erkjennelse av at sikkerhet er grunnleggende for menneskers og staters utvikling.

Hensikten med en slik prioritering er tosidig. For det første et ønske om å redde liv, lindre nød og sikre menneskelig verdighet. For det andre er det viktig å bidra til fred og forsoning av sikkerhetspolitiske hensyn. Globaliseringen har ført til at virkninger av konflikter rundt om i verden i økende grad kan ha direkte konsekvenser for Norge. Derfor kan en argumentere for at tiltak for fred og forsoning i fjerntliggende land også kan bidra til stabilitet, sikkerhet og ivaretakelse av norske interesser. Samtidig kan imidlertid den samme utviklingen bidra til at norske og Norges alliertes interesser kommer i konflikt med hensyn til utvikling eller stabilitet og sikkerhet i andre land. Dette gjør det nødvendig å hele tiden måle hvor samstemt Norges internasjonale engasjement er med hensyn til utvikling, å slå fast hva som er motivert av hvilke interesser, og hvilke mulige interessekonflikter som må veies mot hverandre.

Norge har en lang tradisjon for å bidra til internasjonale militære og sivile operasjoner i områder rammet av krig og konflikt, med militære mannskaper fra 1947 og bidrag fra politi og justissektor siden 1989.

Norge er også en betydelig internasjonal humanitær aktør, og en rekke av våre nødhjelps- og utvik­lingsprosjekter befinner seg i land som på ulikt vis er preget av væpnet konflikt og ustabilitet. Norge og norske organisasjoner har spilt sentrale roller som forhandlere og tilrettelegger, av ulike fredsinitiativ, bla i Midtøsten, Colombia og på Sri Lanka. Statistikken over internasjonal og norsk utviklingshjelp i kapittel 3 synliggjør i hvor stor grad bistand og nødhjelp er blitt et politisk virkemiddel, og hvordan land med norsk engasjement i fredsforhandlinger og internasjonale militære operasjoner er prioritert.

Norges deltakelse i internasjonale militære operasjoner og ulike fredsinitiativ har som regel vært forankret i et klart flertall i Stortinget. De overordnede norske sikkerhets- og forsvarspolitiske mål ligger fast, men innholdet endres med endrede rammebetingelser, utfordringer og trusselbilder. Tre forhold er særlige viktige:

• Legitimitet (politisk og moralsk) og legalitet knyttet til deltakelse i internasjonale militære operasjoner.

• Samvirke og samarbeid mellom sivile og militære aktører i internasjonale militære operasjoner.

• Måling av resultater av vårt fredsarbeid.

Særlig punkt nummer to er viktig for vektleggingen av planlegging og gjennomføring av flerdimensjonale og integrerte operasjoner.

Det overordnede spørsmålet i dette kapitlet er derfor om norsk sivil og militær internasjonal innsats kan dokumenteres å ha bidratt til fattigdomsreduksjon eller i det minste ikke undergraver dette målet. Dernest er det et viktig spørsmål hvorvidt der kan være en motsetning mellom henholdsvis norske sikkerhetspolitiske hensyn og utviklingspolitiske hensyn.

Innenfor dette brede politikkområdet har utvalget valgt å fokusere på problematikk rundt samstemthet med hensyn til utviklingsmål innen freds- og forsoningsarbeid, våpen og våpen eksport og internasjonale operasjoner. Disse områdene gir en mulighet til å drøfte noen sentrale interessemotsetninger gitt Norges framtredende internasjonale fredsrolle og det faktum at Norge er verdens største våpeneksportør i forhold til folketall. Og videre, norsk vektlegging av en styrking av FNs militære fredsbevarende rolle i forhold til en svært begrenset norsk deltakelse i disse. Det finnes nødvendigvis andre områder med store interessemotsetninger, men utvalget har valgt å fokusere tiltakene mot de ovenfornevnte temaene.

10.2 En FN-ledet verdensordning

Verdien av å kunne leve i sikkerhet er grunnleggende for fred og frihet. Av de seks trusselgruppene FNs Høynivåpanel i 2004 oppfordret verden til å vise bekymring for over de neste tiårene, er fem sikkerhetsrelaterte: krig, vold, overgrep, atomtrussel, terrorisme og organisert vold 4. Væpnede konflikter medfører store menneskelige lidelser, hindrer utvikling og fører til store økonomiske tap for de land og befolkninger som blir rammet. Å skape fred eller redusere konfliktnivået kan således være en viktig faktor for å redusere fattigdom.

I 2007 var det registrert 13 større konflikter i 13 områder, hvor Afrika og Asia dominerer 5. Ifølge enkelte anslag befinner to tredjedeler av Afrikas befolkning seg i land som nylig har vært gjennom eller fortsatt er i en borgerkrigslignende tilstand. Demokratiske samfunn er minst sårbare for interne og væpnede konflikter, men de avstår ikke nødvendigvis fra bruk av militærmakt i andre land. Autokrati slår ned på regimekritikk og opprør, og har derfor også få væpnede konflikter. I motsetning har anokrati, som er verken fullt demokratiske eller helt autoritære, flest væpnede konflikter. Afrika sør for Sahara, Midtøsten og sentral- og sør- Afrika har høy andel av anokrati.

Optimismen etter den kalde krigen knyttet til FNs sikkerhetsråds evne til å enes om å gripe inn i konflikter har ikke vedvart. Vi ser utviklingen av en multipolar verden som potensielt kan svekke FNs handlekraft i konflikter eller gjøre mandatene for inngripen mindre robuste. Økende motsetninger på globalt plan, økt konkurranse om natur- og energiressursene, en mulig gjenopptakelse av kjernevåpenrelaterte programmer, spredning av teknologi og materiale for å framstille masseødeleggelsesvåpen og større grad av privatisering av sikkerhet i konflikter er eksempler på forhold som svekker FNs rolle i konflikthåndtering.

På tross av denne utviklingen er FN i en unik posisjon til å fremme fred, utvikling og sikkerhet på verdenssamfunnets vegne. Norge er en betydelig finansiell bidragsyter til FN, som 6. og 7. største bidragsyter i 2006 og 2007.

Internasjonalt samarbeid er en forutsetning for fredelig internasjonal utvikling, og ikke minst for en nødvendig styrking av folkeretten. Norge har søkt å forankre sitt internasjonale engasjement gjennom et aktivt medlemskap i internasjonale organisasjoner, og ved å opprettholde et bredt internasjonalt engasjement for å påvirke utvikling av både politikk og praksis innen freds- og sikkerhetssektoren.

Videre representerer regionale organisasjoner, som African Union (AU), et stort potensial med tanke på regional krisehåndtering. NATO er fortsatt en hjørnestein i norsk utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Utviklingen av en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP) påvirker prioriteringene i norsk sikkerhetspolitikk og det militære samarbeidet i Europa.

I tillegg eksisterer det også omfattende samarbeid mellom «likesinnende land», forskere og frivillige organisasjoner. Denne form for nettverksarbeid er tid- og ressurskrevende, men prosessen fram mot forbudet mot landminer og klaseammunisjon er eksempel på at ikke-statlig samvirke også har stor betydning.

10.2.1 Sikkerhetspolitiske utviklingstrekk

En rekke forhold karakteriserer utviklingen av de sikkerhetspolitiske rammebetingelser, herunder en styrket posisjon for Russland og Kina og for regionale aktører. USA er fortsatt den helt dominerende militære makt, men viser tegn til en svekket økonomisk posisjon.

Avslutningen av den kalde krigen endret det internasjonale trusselbildet. Hovedtendensen er en endring fra krig mellom stater til større grad av interne konflikter, et i hovedsak fredelig Europa og hovedtyngden av konflikter lokalisert i Asia og Afrika. Bruk av terror som metode er også et trekk i dagens trusselbilde. Bruk av terrorisme som virkemiddel er ikke noe nytt, men har fått avgjørende fokus i mange lands sikkerhetspolitikk etter terrorangrepene mot USA og europeiske land i begynnelsen av dette tiåret. Krigene i Irak og Afghanistan, og økt spenning i Midtøsten, er på samme måte sentrale i det internasjonale sikkerhetspolitiske bildet. USAs invasjon i Irak har også ført til svekket internasjonal tiltro til en multilateral tilnærming til sikkerhet.

Kilde: Institutt for fredsforskning, PRIO, Senter for borgerkrigsstudier, CSCW. Pressemelding av 10.9.07 «Verden er bedre enn sitt rykte».

Økende behov for energi og knappheten på naturressurser er en potensiell konfliktkilde. Sikker energitilgang, først og fremst petroleum og gass er viktig for alle land og betydningen av energisikkerhet vil øke i årene framover. Det omfatter også sikring av infrastruktur knyttet til produksjon og leveranse.

Andre forhold som i økende grad påvirker sikkerhet, stabilitet og faren for konflikt er klimaendringene. De som lever i størst fattigdom, i underutviklede eller ustabile stater med udemokratiske og korrupte styresett, er i utgangspunktet hardest rammet 6. Det er også påvist en sterk korrelasjon mellom politisk stabilitet og et lands evne til å hindre økologiske katastrofer eller ødeleggelser 7.

10.2.2 Norsk sikkerhetspolitikk

Norsk sikkerhetspolitikk har som grunnleggende mål å sikre norske interesser gjennom å bevare norsk territoriell integritet, suverenitet og politisk handlefrihet. Det utvidete sikkerhetsbegrepet inkluderer diplomatiske, økonomiske, sosiale, politiske og miljømessige virkemidler. Forsvarspolitikk er den del av sikkerhetspolitikken som omhandler bruk av militære virkemidler.

De overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk er 8

• å forebygge krig og framveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet;

• å bidra til fred, stabilitet og videreutvikling av en FN-ledet internasjonal rettsorden;

• å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter og interesser og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press;

• sammen med våre allierte å forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep;

• å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører

Bindeleddet mellom sikkerhetspolitikken og forsvarspolitikken er de forsvarspolitiske målene. Det målet som er mest aktuelt å framheve her, er at Forsvaret, innen sitt ansvarsområde og gjennom samarbeid med andre lands myndigheter der dette er naturlig, skal:

• sammen med allierte, gjennom deltakelse i flernasjonale fredsoperasjoner og internasjonalt forsvarssamarbeid bidra til fred, stabilitet, håndhevelse av internasjonal rett og respekt for menneskerettigheter, samt forebygge bruk av makt fra stater og ikke-statlige aktører mot Norge og NATO.

De globale utfordringene og truslene er mer diffuse enn før, og de kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale, og mellom fred, krise, væpnet konflikt og krig. Derfor tilsier risikobildet at norsk sikkerhet best ivaretas gjennom å bidra til fred, stabilitet og en gunstig internasjonal utvikling, for på den måten å redusere risikoen for kriser, konfliktspredning, væpnet konflikt og krig.

10.2.3 Menneskelig sikkerhet

Det utvidede sikkerhetsbegrep innebærer også en langt bredere tilnærming til sikkerhet, og en forståelse av at militære virkemiddel alene ikke kan skape varig fred og stabilitet.

I dag er som sagt svært mange konflikter intrastatlige og voldshandlingene utføres ofte av ulike typer væpnede grupper, og rammer i særlig grad sivile. I flere av verdens konfliktsoner har vi de siste årene sett militære strategier basert på bruk av flybombing og klaseammunisjon fra flere staters side, eller improviserte sprenglegemer fra deres motstanderes side. En stadig større andel sivile blir også drept av organiserte grupper i urbane områder, ofte grunnet manglende statlig sikkerhet 9. Det er ingen statistikk som viser sårbarhet for drap i krig eller konflikter i forhold til kjønn eller alder, på tross av FNs Sikkerhetsråds resolusjon 1325. Resolusjonen skal øke kvinners deltakelse i konfliktløsning og arbeide for varig fred og styrke beskyttelsen av kvinners rettigheter i konfliktrammede områder. Norge har utviklet Handlingsplan for kvinners rettigheter og likestilling i utviklingsarbeidet, 2007–2009 10.

To initiativ forankret i FN er sentrale i arbeidet med menneskelig sikkerhet; «Human Security» og «Responsibility to Protect». Grunnleggende for tenkningen er at det internasjonale samfunnet må ta ansvar for å beskytte sivile mot massemord, krigsforbrytelser, etnisk rensing og overgrep mot menneskeheten, der hvor nasjonalstaten svikter. Begge begrep tar utgangspunkt i sikkerhetens udelelighet. Alle har krav på sikkerhet, uten å differensiere grader av sårbarhet.

Menneskelig sikkerhet (Human Security) betyr å beskytte mennesker mot kritiske og gjennomgående trusler og situasjoner ved å bygge på deres styrker og aspirasjoner. Det betyr også å etablere systemer som gir mennesker grunnlag for overlevelse, verdighet og livsopphold.

Menneskelig sikkerhet komplementerer statssikkerhet, fremmer menneskelig utvikling og forsterker menneskelige retter. Det komplementerer statssikkerhet ved å være menneskesentrert og adresserer utrygghet som ikke har blitt vurdert som en trussel mot stater.

Ansvar for å beskytte (Responsibility to Protect, R2P) befolkninger mot massemord, etnisk rensking, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten er en internasjonal regjeringsforpliktelse for å forhindre og reagere mot alvorlige kriser, uansett hvor de oppstår. I 2005 ble det oppnådd enighet innen en FN-ramme om at stater har hovedansvar for å beskytte egen befolkning og at det internasjonale samfunnet har et ansvar for å iverksette tiltak når disse regjeringene ikke beskytter de mest sårbare blant oss.

Begrepene er blitt angrepet fra to sider. På den ene siden er det stilt spørsmål ved om de er blitt for utvannet til å ha relevans og kunne forhindre større overgrep 11. Fra annet hold er det uttrykt bekymring for at disse begrepene gir FNs Sikkerhetsråd og dets medlemmer for stor makt i å overprøve staters suverenitet. Begrepene er allikevel allment aksepterte og er innarbeidet i Norges målsettinger om å trygge enkeltmenneskers liv.

Utvalgets vurderinger

Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at FN er verdens viktigste organisasjon for å forebygge og dempe konflikter.

Norge bør særlig støtte opp under FNs reformarbeid med tanke på å gjøre organisasjonen mer effektiv og ressursutnyttelsen bedre. Det er viktig for FNs legitimitet at organisasjonen oppleves å være en organisasjon for alle land. Innen området sikkerhet, er det særlig viktig å støtte innsatsen mot kommando, kontroll og ledelsesstrukturer som gjør FN i stand til å lede komplekse internasjonale operasjoner. I forhold til fred og forsoning er det videre arbeidet med Fredsbyggingskommisjonen et viktig satsningsområde.

Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at for å sikre FN en tryggere økonomi, må Norge bidra til ordninger som sikrer at medlemslandene oppfyller sine økonomiske forpliktelser overfor organisasjonen. Samtidig må Norge arbeide for at FN bygger opp egne inntektskilder.

Som småstat har Norge særlig behov for internasjonale spilleregler som forhindrer vilkårlig bruk av makt og som beskytter interessene til svake land og svake parter i verdenssamfunnet. Norge må derfor arbeide for å utvikle og sikre slike spilleregler.

Norsk utenrikspolitikk må forsvare og videreutvikle rettigheter for stater og enkeltmennesker slik de er nedfelt i FN-pakten, Genève-konvensjonen og menneskerettighetserklæringene.

Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at det er gjennom FN verden kan begynne å bevege seg mot et kollektivt sikkerhetssystem som i større grad kan styres av hensynet til utvikling, menneskerettigheter og stabilitet, og i mindre grad av enkeltlands strategiske interesser. Flertallet i utvalget mener derfor at Norge i fordelingen av sine knappe ressurser på det militære området, må styrke FNs kapasitet ved å prioritere FN-ledete operasjoner. Utvalgsmedlem Julie Christiansen mener det på sikkerhetsområdet vil være unaturlig å løsrive bruk av norske militære styrker i utlandet fra norske sikkerhetsinteresser. Det innebærer at man i dagens situasjon vanskelig kan legge til grunn at FN-ledede operasjoner skal gis prioritet. Det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom FNs legitimerende rolle og deltakelse i NATO- og EU-operasjoner.

10.3 Norsk freds- og forsoningsarbeid

Det kan oppstå situasjoner hvor militær innsats er nødvendig for å ivareta menneskelig sikkerhet og stanse konflikter som medfører grove menneskerettighetsbrudd, lidelser for sivilbefolkningen og ødeleggelse av menneskers livsgrunnlag. Det er likevel ingen tvil om at forebygging av konflikt, og konfliktløsning gjennom forhandlinger, sparer både menneskelige lidelser og økonomiske ressurser sammenliknet med militær innsats. Fredelig konfliktløsning vil også normalt legge et bedre grunnlag for utvikling og fattigdomsreduksjon etter konflikt, og et viktig tiltak for å sikre en varig fredsløsning er gjennomføring av en sikkerhets­sek­tor­reform 12.

10.3.1 Norsk støtte til fredsprosser

Norske myndigheter, norske frivillige organisasjoner og forskningsinstitusjoner har gjennom en årrekke spilt en aktiv rolle i en rekke fredsprosesser. Norske myndigheter gir også betydelig støtte til utenlandske organisasjoner som arbeider for fred, konfliktløsning og forsoning. En positiv utvikling er at flere kriger nå stoppes gjennom forhandlinger enn ved militær seier, men samtidig er det tilbakefall til væpnet konflikt for 43 prosent av disse framforhandlede løsningene. Dette gjelder spesielt der det er uavklarte landkonflikter og der fredsprosessen ikke hadde nødvendig støtte eller var dårlig utformet, det viser seg også at bare 50 prosent av avtalene inkluderte forslag til våpenkontroll 13.

Bruk av utviklingsbistand til å bygge fred etter konflikt, er en prioritering for norske myndigheter. UD har opprettet en egen fagseksjon med ansvar for freds- og forsoningsarbeidet. I 2004 ble det strategiske rammeverket for fredsbygging framlagt, og i 2008 opprettet UD stiftelsen Norsk Ressurssenter for Fredsbygging. Den skal bidra med kompetansebygging for FNs fredsbyggingskommisjon, norske myndigheter og andre engasjerte på dette området.

Et viktig perspektiv er at konfliktløsning kan legge grunnlag for utvikling gjennom at nasjonale politiske prosesser kommer i gang igjen blant annet ved styrking av rettstaten. Virkemiddel Norge bidrar med på det siste feltet er politistyrker, jurister, retts- og fengselspersonell og mer generell demokratiserings- og valgstøtte. Et annet område hvor Norge har markert seg internasjonalt er støtte til forbud mot våpentyper med uakseptable humanitære og utviklingsmessige konsekvenser, og som i stor grad rammer sivilbefolkningen. Dette inkluderer antipersonellminer og klaseammunisjon, der avtalen inngått i Dublin i mai 2008 fikk støtte fra over 100 land.

Blant de forhold som gjør at Norge ansees som en troverdig tredjepart i konfliktløsningsprosesser, er tradisjon som betydelig bidragsyter, fravær av kolonifortid, utstrakte nettverk gjennom NGO-er og misjon, raske og fleksible finansieringsinstrumenter, samt en tverrpolitisk oppslutning om norske initiativ som gjør at norske aktører kan tåle tilbakeslag i fredsprosesser. Men, Norge fungerer ikke i et vakuum og internasjonale vedtak, som terrorlisting, kan begrense spillerommet for Norges forhandlingsrolle 14.

Ingen enkeltland kan sies å ha hatt særlig høy andel av vellykkede fredsmeklingsinnsatser når de opererer alene. I nesten alle konflikter vil Norge samarbeide tett med andre land, og i særlig grad med stormakter og regionale eller andre internasjonale organisasjoner. I utforskende faser, hvor partene ønsker diskresjon, kan de foretrekke organisasjoner eller små stater som tilretteleggere.

Prosessen med å bygge varig fred starter når partene er kommet til enighet og den fordrer langvarig innsats av mange aktører. FN og tunge fredsnasjoner er opptatt av å lage koalisjoner, vennegrupper og andre tiltak for å samordne den internasjonale støtten til partenes konfliktløsning. FN eller utvalgte land får ofte særskilte oppgaver i koordinering av innsatsen. De senere årene er det kommet nye aktører på banen som ikke har samme tradisjoner og politikk for konfliktløsning, hvilket kan medføre interessemotsetninger mellom land som ønsker å bistå.

10.3.2 Sikkerhetssektorreform

Et annet område Norge har prioritert gjennom internasjonale organisasjoner og egne prioriteringer er sikkerhetssektorreform (SSR). Dette skjer ut fra en erkjennelse av behovet for å beskytte enkeltindivid og samfunn i et økende antall interne konflikter, og at sikkerhetshåndheving ikke truer demokrati, menneskerett eller utvikling eller blir brukt av udemokratiske regjeringer for å beholde makten.

FNs sikkerhetsråd uttalte i 2007 at SSR er kritisk for konsolidering av fred og stabilitet, for å fremme fattigdomsreduksjon, rettsvesen og godt styresett, utvide legitim statsautoritet og forebygge at stater faller tilbake i konflikt. Som britiske DfID fastslår «... en dårlig håndtert sikkerhetssektor hindrer utvikling, reduserer investeringer og hjelper til å videreføre fattigdom.»

Ifølge OECD/DAC er en slik reform en omforming av sikkerhetssystemet som inkluderer alle aktører, deres roller, ansvar og handling, slik at det er ledet og drevet på en måte som er mer i overensstemmelse med demokratiske normer og gode styringsprinsipper, og slik bidrar til et velfungerende sikkerhetsrammeverk.

Dette medfører en langt bredere organisatorisk sikkerhetstilnærming. Det inkluderer utenom de tradisjonelle sikkerhetsaktørene, som de væpnede styrkene og politiet, også overordnede styrende og lovgivende organ, sivilsamfunns organisasjoner, justis- og rettsvesens institusjoner, som domstoler og fengsler, og ikke-statlige sikkerhets aktører 15.

En fattigdomsutfordring er at en SSR i seg selv ikke trenger å bidra til reduksjon av fattigdom, kanskje spesielt der militære og andre sikkerhets- og etterretningsaktører er innvevd i staters økonomiske, sosiale og politiske system, eller der staten er avhengig av det militære for å beholde makten. I slike tilfeller må det vurderes nøye om en SSR bør støttes, og i tilfelle må det være del av en mer langsiktig og fattigdomsreduserende strategi.

En utfordring med hensyn til en samstemt politikk for utvikling er ifølge OECD en mangel på en helhetlig SSR-strategi, som medfører at donorer støtter enkeltkomponenter framfor å sikre helheten i programmene. Der er videre rapportert mangel på ekspertise til å bistå landene, ikke bare teknisk, men i å skape en forståelse for behov for reform, styrket organisering og lokalt eierskap.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at fredelig forhindring og løsning av konflikter er det virkemiddelet med størst effekt for utvikling og fattigdomsreduksjon. Norge må videreføre og styrke innsatsen for å bidra til fredelige løsninger på konflikter, og til gjenoppbygging av stater og samfunn som kan bli i stand til å håndtere egne konflikter med fredelige virkemidler og ivareta interessene til de mest sårbare.

Samtidig må der være en erkjennelse av behov for samarbeid og samhandling med en bred rekke stater, organisasjoner og individer for å sikre at disse prosessene leder fram til varige og utvik­lingsfremmende løsninger. Dette krever høy grad av profesjonalisme og nøye vurdering av virkemidler og type av involvering fra norsk side. En større grad av fokus på kvinners involvering i fredsprosesser vil kunne styrke dette arbeidet.

Videre må initiativ sees i sammenheng når Norge i så stor grad prioriterer støtte til gjenoppbygging, bistand og statsbygging til land der Norge har deltatt i å sikre en fredsløsning. En forutsetning for at Norge skal kunne bidra positivt til slike prosesser, er at en har grunnleggende kunnskap om land og konflikter, så vel som kontinuerlig debatt om innhold og utbytte av norsk fredsengasjement.

I mange land som er preget av krig og konflikt, er barn og unge ofte en stor del av befolkningen. Dette krever at unge mennesker også må bli inkludert som sentrale aktører i prosesser som kan lede fram til en bærekraftig løsning på konflikten både i selve fredsprosessen, men og i gjenoppbyggingsfasen.

Norge, og norske organisasjoner og forskere, har vært pådrivere i arbeidet med å forby antipersonellminer og klaseammunisjon, og i å avgrense spredningen av håndvåpen. Dette er initiativ som er svært viktig å videreføre da det har stort potensiale for å redusere trusselen mot fattige og sårbare grupper. En annen viktig arena er sikkerhetssektorreform. Dette for å sikre demokratisk kontroll over militære maktmidler etter en konflikt og at disse midlene ikke blir brukt mot befolkningen eller for å opprettholde undertrykkende regimer.

10.4 Våpen og våpenhandel

Tilgang til våpen og ammunisjon er en forutsetning for at en militærmakt skal kunne opprettholde sikkerhet, men det er også brukt til å undertrykke og utarme grupper og individer. Å kunne avgrense tilgang til våpen og ammunisjon kan derfor være et svært viktig virkemiddel for større sikkerhet og utvikling. På det internasjonale plan gjelder dette å hindre utbredelse av atomvåpen, kjemiske og biologiske masseødeleggelsesvåpen som kan true store deler av jordens befolkning. På det lokale plan gjelder det å hindre tilgang til håndvåpen og ammunisjon til de grupper og individer som utgjør en trussel mot fred og sikkerhet. Noe av dette arbeidet må skje innen internasjonale organisasjoner, men Norge er også i en unik posisjon til å direkte påvirke kontroll av spredning av våpen og ammunisjon.

Norsk industri, inkludert dels statseide, er en stor leverandør av våpensystemer, komponenter til våpenindustrien og ammunisjon. Norge er rangert som nummer 20 på listen over handel med Major Conventional Weapons (MCW) for 2006 16. Den norske stat eier 50 prosent av Nammo-konsernet som i 2003 var verdens tredje største ammunisjonsprodusent, som også har fabrikker i Sverige, Finland og Tyskland. Stortingsmelding nr. 33 satte den totale verdien av norsk våpeneksport i 2006 til 2, 92 milliarder NOK, hvorav 15 prosent var ammunisjon og eksplosiver, og det er notert jevn eksportøkning over de siste årene, spesielt av ammunisjon. Hovedtyngden av disse våpnene og ammunisjonen ble eksportert til andre NATO-medlemmer og de nordiske landene, men også til Japan, Sveits og Australia.

Et stortingsvedtak fra 1959 sier at «Norge vil ikke tillate salg av våpen eller ammunisjon til områder som er i krig, eller der det er trussel om krig, eller land involvert i borgerkrig» 17. En 1997-presisering sier at Utenriksdepartementet videre skal vurdere «aspekt knyttet til demokratiske retter og fundamentale menneskerettigheter». Norge opererer en A og B liste for type av våpen for eksport, der A er underlagt strengest kontroll. Likeledes er det en tredeling av type land det kan gis eksport-lisens til. I gruppe 1 er NATO-medlemmer og andre nære partnere, gruppe 2 er land Norge ikke vil eksportere forsvarsmateriale til, mens gruppe tre land kan motta materiale fra B-listen. Dette kontrollsystemet er strengere enn det mange andre NATO-land følger, og Norge har også tilsluttet seg EUs «Code of Conduct on Arms Export». Samtidig er det registrert at Nammos fabrikker utenfor Norge ikke følger norsk eksportregelverk. Det medfører salg til land Norge anser som uønskede mottakere av håndvåpenammunisjon.

Utfordringen, i et sikkerhets- og fattigdomsperspektiv, er derfor ikke primært den kontrollen som våpeneksport fra Norge er pålagt, men at kjøperlandene kan reeksportere det norskproduserte militærmateriellet – inkludert NATO land. For å forhindre at våpen går til uønskede mottakere eller å avgrense mottakernes bruk er det innført et sluttbrukersertifikat (EUC), der Norge skal gi samtykke til reeksport fra land som har signert denne. Men, gruppe 1-land, inkludert NATO-allierte, er unntatt fra sertifikatordningen,

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at Norge har stor mulighet til å bidra til å redusere sårbarheten til sivilbefolkningen i konfliktrammede områder, både gjennom egne tiltak, gjennom utvikling av avtaler i internasjonale organisasjoner og gjennom bidrag til avvæpning og sikkerhetssektorreform i konfliktområder.

Våpen- og ammunisjonsproduksjon kan bidra til økt vold mot fattige og sårbare, og være et virkemiddel for undertrykking fra både stater, grupper og individ. Det er viktig for Norge som våpen­eksportør å innføre tiltak som fører til åpenhet og som gir mulighet til å spore eksporterte våpen og ammunisjon.

Norge må delta aktivt i det internasjonale arbeidet mot spredning av atomvåpen og for at atomvåpenstatene tar nedrustningsforpliktelsene i Ikkespredningsavtalen på alvor. Og at konvensjonene om kjemiske og biologiske masseødeleggelsesvåpen følges opp og skjerpes. Vi må bidra aktivt til et sterkest mulig press mot stater som måtte ha slike våpen.

10.5 Internasjonale operasjoner

Terskelen for bruk av militær makt har for Norges del alltid vært høy. Norge har i henhold til FN-pakten eller NATO-traktaten en forpliktelse til å bidra til internasjonale militære operasjoner i visse tilfeller. Etter NATO-traktatens artikkel V har Norge plikt til å bistå dersom et NATO-land blir utsatt for væpnet angrep. Denne NATO-forpliktelsen er også forankret i FN-paktens artikkel 51, som hjemler staters rett til militært selvforsvar mot væpnet angrep. Dersom FNs sikkerhetsråd gir mandat til bruk av væpnet makt i medhold av FN-paktens kapittel VII, er Norge som medlemsstat forpliktet til å støtte vedtaket, selv om dette ikke medfører noen automatisk folkerettslig forpliktelse til å stille med militære styrkebidrag.

10.5.1 Norsk deltakelse

Fra deltagelse i Tysklandsbrigaden fra 1947 til dagens engasjement i Afghanistan har Norge bidratt med nær 120 000 personell i 56 ulike operasjoner 18. De fleste av disse operasjonene har vært gjennomført under direkte FN-ledelse eller FN- mandat, der enten NATO, EU, AU eller koalisjoner har ivaretatt utøvelsen. Deltakelse i disse operasjonene har utgjort en del av Norges samlede utenriks- og sikkerhetspolitikk. Samtidig som antall fredsbevarende operasjoner steg fra 1990, har det ifølge informasjon fra Forsvaret vært en klar reduksjon i norsk deltakelse i FN-ledede operasjoner til fordel for operasjoner under NATO-kommando, og Norge har også engasjert seg i EU-ledede operasjoner. Av de ti statene som deltar med flest uniformerte FN-styrker, er syv lavinntektsstater, med Bangladesh, Pakistan og India som de tre største troppebidragsyterne. Tidlig i 2008 hadde FN 82 000 militære styrker og 9 000 politi utplassert. Norge deltok i seks av disse FN-operasjonene, men bidro kun med 56 militære og 38 politi.

Norsk politi har deltatt i internasjonale fredsoperasjoner siden 1989, benevnt som «Civilian Police». Dette har i hovedsak vært under FN-ledelse og inkluderer trening av nasjonalt politi, men Norge har også bidratt til regionale organisasjoner og i bilaterale prosjekter der det i 2007 var 30 utsendte. Holdningsarbeid for å forbedre kvinners sikkerhet er en del av mandatet. Regjeringens mål er at inntil 1 prosent av den norske politistyrken til enhver tid skal delta i fredsbevarende oppdrag.

Justisdepartementets Styrkebrønn ble opprettet som en beredskapsgruppe i 2004, med FN, OSSE og EU som sentrale oppdragsgivere. Gruppen består av 40 medlemmer, inkludert dommere, statsadvokater, krigsadvokater, politijurister og personell med fengselsfaglig bakgrunn. Den skal gi råd og bistå med demokrati- og rettsstatsutvikling i land som har gjennomgått krig, interne konflikter eller er i en demokratiseringsfase.

Kilde: Data mottatt fra Forsvaret.

10.5.2 Legalitet og legitimitet

De siste ti år har særlig tre internasjonale konflikter skapt diskusjon om legalitet og legitimitet for militære operasjoner:

• Kosovo 1999: Det er uenighet om den folkerettslige basis for NATOs aksjon. Det forelå ikke noe mandat fra FNs sikkerhetsråd, men de som støttet NATOs angrep på Jugoslavia har anført at humanitære grunner gjorde at den militære intervensjonen likevel var i overensstemmelse med folkeretten.

• Afghanistan 2001: Både USAs invasjon og NATOs senere engasjement i Afghanistan har skjedd i forståelse med FNs sikkerhetsråd, og med mandat fra FN.

• Irak fra 2003: Det er bred enighet om at det amerikanske angrepet på Irak ikke hadde dekning i folkeretten. Først etter invasjonen har resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd ønsket internasjonale styrker velkommen.

I alle disse tilfellene har det vært debatt i Norge og andre vestlige land om hvorvidt militær inngripen kunne støttes. Det viser at legalitet og legitimitet ikke nødvendigvis henger sammen. Legale krigsoperasjoner kan oppfattes som illegitime, og illegale som legitime.

Diskusjonen om hvorvidt det finnes folkerettslig grunnlag for humanitær intervensjon er nesten like gammel som folkeretten. Siden FN-pakten har Norges syn vært at det ikke eksisterer noen rett til humanitær intervensjon utover folkeretten. Dette fordi FN-pakten ikke bare regulerer hvilke typer trusler som skal kunne møtes med internasjonale militære tiltak, men også etablerer prosedyre­regler for hvordan vedtak om militære tiltak skal skje: Det er FNs sikkerhetsråd som har monopol på å gi mandat til internasjonal maktbruk ut over selvforsvarstilfellene.

10.5.3 Operasjonstyper og kompleksitet

Siden andre verdenskrig har norske styrker deltatt i operasjoner over hele konfliktskalaen:

• Konfliktforebyggende operasjoner

• Militære observatørmisjoner

• Fredsbevarende operasjoner

• Fredsopprettende operasjoner

• Humanitære operasjoner

Normalt vil en internasjonal militær operasjon gå gjennom fire faser etter en krevende forberedelsesfase; 1) Innsetting, 2) Gjennomføring av operasjonen, 3) Stabilisering, 4) Militær sikkerhet rundt gjenoppbygging. De sivile og militære virkemidlene vil variere i omfang og intensitet avhengig av hvilke faser man går igjennom, og det vil være en konstant vurdering av hva slags virkemiddel som trengs i den gitte konteksten, og hvordan de skal fases inn og ut.

Med unntak for Irak har det vært tradisjon med konsensus om deltakelse i militære operasjoner, eller at bare enkeltpartier har vært imot. Det er likevel en økende samfunnsdebatt om norsk deltakelse i internasjonale militære operasjoner, og hvilken type oppdrag Norge bør påta seg.

I integrerte, multidimensjonale operasjoner samordner FN militær, humanitær og utviklingsrettet innsats. Det omfatter blant annet tilrettelegging for humanitær bistand og økonomisk gjenoppbygging, demobilisering og reintegrering av tidligere soldater, gjenoppbygging og reform av politi og rettsvesen, tilsyn med at menneskelige rettigheter respekteres og at valg avholdes 19.

Den tidligere omtalte kompleksiteten i dagens konflikter stiller store krav til både politiske myndigheter, militære styrker og sivile aktører. Det er et internasjonalt politisk ansvar å analysere og adressere årsakene til konflikt, og samtidig bidra til forhandlingsbaserte løsninger og beskytte en truet befolkning. Det er også et politisk ansvar å utstyre og forberede de aktører som skal inngå i en operasjon på en måte som gjør det realistisk å løse oppdraget, både militært, sivilt og humanitært.

Operasjonenes kompleksitet stiller også svært høye krav til militære styrker både når det gjelder øving, trening og utrustning, robusthet i forhold til engasjementsregler og evne til samhandling med og forståelse for andre aktørers mandat, organisering og prioriteringer.

Politisering, økt kompleksitet og mer operasjonell erfaring har medført et forsterket fokus på integrerte operasjoner 20, og de multidimensjonale utfordringene slike medfører. Det er en pågående debatt om forholdet mellom sivile og militære aktører i operasjonsområdet. Fokus er rettet mot behovet for bedre koordinering og samhandling, avklaring av roller og bedre kjennskap til hverandres virksomhet og operasjonsmåte. Dette gjelder på alle nivå, fra overordnet internasjonal politisk koordinering til lokalt samvirke i felt.

10.5.4 Koordinering og organisering

Sivile aktører i konfliktområdet utgjør et konglomerat av multinasjonale, internasjonale og nasjonale humanitære og utviklingsorienterte organisasjoner og preges av både statlige og private aktører. Mens det på politisk, militært og sivil side finnes en rekke koordineringsorganer, er det en utfordring å kunne skape en samordnet innsats og en aksept for at koordinering skal føre til organisert samhandling og ikke kontroll av enkeltaktører. I tillegg til nasjonalstaten utgjør sivile aktører den viktigste komponenten i statsbygging, gjenoppretting av rettsstaten, gjenoppbygging og humanitær støtte og det er en økende erkjennelse av at å sikre en varig fred, først og fremst avhenger av denne innsatsen.

«All of government approach» bygger på en anerkjennelse av at sårbare stater kan utgjøre både en utviklingsutfordring og en trussel mot internasjonal sikkerhet, og sikkerhets, styresett og utviklingsutfordringene må sees i sammenheng. Dette innebærer at stater som involverer seg i slike konflikter, må sikre en integrering av forsvarsmessige, diplomatiske, utviklingsmessige og andre politiske virkemidler overfor disse statene.

En del av denne debatten er i hvilken grad militære aktører skal ta del i humanitære, gjenoppbyggings- og statsbyggingsaktiviteter, og under hvilken kommando. Det foreliggende rammeverket for komplekse kriser er klart på at militære skal innordnes humanitære prioriteringer og kommandolinjer, den såkalte Oslo-erklæringen 21. Introduksjonen av Provincial Reconstruction Teams, med både militært og sivilt mannskap, har utfordret dette skillet. Her er stor forskjell nasjoner imellom i hvilken grad militære selv står for formidling av humanitær assistanse, rehabilitering og utviklingsprosjekt, eller om de overlater dette til de humanitære aktørene eller private firma. Norge har opprettholdt et klart skille i oppgavene, men dette er under kontinuerlig internasjonal debatt.

Civilian Military Co-operation (CIMIC) er ifølge NATOs doktrine 22 definert som: «Koordinering og samarbeide, til støtte for misjonen, mellom leder av NATO-operasjonen og sivile aktører, inkludert nasjonal befolkning og lokale myndigheter, så vel som internasjonale, nasjonale og ikke statlige organisasjoner og «agencies».»

CIMIC har tre hovedfunksjoner; 1) sivil-militær liaison for å legge til rette for og støtte planlegging og utførelse av operasjonen, 2) støtte til det sivile miljø, for å understøtte den militære operasjonen og 3) støtte for den militære styrken, for å sikre sivil støtte og informasjon.

Dette stiller igjen store krav til bidragsytere. På denne bakgrunn er det også interessant å analysere hvordan vi i Norge velger å organisere oss for å møte disse utfordringene. Afghanistan-oppdraget gir en innsikt i organisering og sivil og militær fordeling. For 2008 er det en paritet mellom den militære og sivile innsatsen, og Norge har engasjert seg sterkt for å forbedre FNs koordineringsrolle. De norske militære styrkene er lagt under ISAF-kommando, og Norge leder et Provincial Reconstruction Team i Faryab-provinsen i tillegg til at norske spesialstyrker er utplassert i Kabul og der er norske militære i ISAF-hovedkvarter og også i UNAMA.

NATOs «Comprehensive Approach» har som mål å føre militære, politiske, utviklings og humanitære virkemiddel sammen på en koordinert måte 23(Utenriksminister Gahr Støre, januar 2007).

Faryab-provinsen har også politi og Styrkebrønn-nærvær, og egne utsendte fra Utenriksdepartementet administrerer humanitær-/utviklingsstøtten. Slik er det opprettet et klart skille mellom den militære og den humanitære operasjonen, samtidig som det er mulighet for et tett og koordinert samarbeid. Norge bidrar også med personale fra politi og Styrkebrønnen til sentrale regjeringsorganer i Kabul.

I Norge er det opprettet en sentral koordineringsgruppe for Afghanistan, der involverte departementer er invitert for å sikre kontakt på både politisk og embetsnivå. Med utgangspunkt i denne organiseringen er det utvalgets inntrykk at den ikke i god nok grad sikrer en samstemt nok norsk politikk for internasjonale operasjoner.

Utvalgets vurderinger

Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at terskelen for bruk av militærmakt skal være høy. Norges deltakelse i internasjonale militære operasjoner forutsetter et klart FN-mandat, styrkene må utrustes, øves og forberedes på en måte som gjør dem i stand til å løse de ulike utfordringer oppdraget medfører og grensegangene mellom våre sivile og militære bidrag må være klare. Norge bør også delta aktivt i kapasitets- og kompetansebygging av regionale organisasjoner.

Det er utvalgets oppfatning at det er avgjørende viktig for en operasjon at man evner å tenke helhetlig i alle faser av operasjonen. Dette for å sikre mest mulig samstemt politikk for utvikling, åpenhet og forståelse i beslutningsprosessene mellom de berørte parter. Det er grunnleggende for en helhetlig tilnærming at de mange aktører som opererer i kjernen og ytterkanten av ulike operasjoner, har solid kjennskap til og respekt for hverandres kompetanse, virkeområder og metoder. Utvalget foreslår derfor en rekke tiltak for å bedre denne kjennskapen.

Flerdimensjonale og integrerte operasjoner kjennetegnes av stor kompleksitet. Det er avgjørende for en vellykket gjennomføring at vi evner å samordne nasjonale bidrag på en mest mulig effektiv og systematisk måte og at den måten vi velger å organisere oss på, tar høyde for aktørmangfold og flerfaglighet i beslutningsprosessene.

Utvalgsmedlemmene Julie Christiansen og Kristian Norheim mener at selv om et lavere konfliktnivå generelt vil styrke også norsk sikkerhet, så må det til en hver tid ligge en grundig sikkerhetspolitisk vurdering til grunn for bruk av norske styrkebidrag i utlandet.

Disse medlemmene mener videre at det er en viktig visjon å bidra til en FN-ledet verdensorden, men slik FNs kompetanse, kapasitet og organisering er i dag, vil andre sikkerhetsorganisasjoner måtte være viktige i utøvelsen av internasjonale militære operasjoner. Det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom å støtte opp om FNs legitimerende rolle og det å bidra til å styrke andre forsvarssamarbeid og sikkerhetsstrukturer internasjonalt.

Norge bør i oppbyggingen av Forsvaret dimensjonere for støtte til og deltakelse i FN-ledede operasjoner.

10.6 Organisering og ressurser

Her er mange og veldig forskjellige aktører involvert i freds-, sikkerhets- og forsvarssektoren. Med et stadig større fokus på utvikling av integrerte og multidimensjonale operasjoner innen FN, en «comprehensive approach» innen NATO og større grad av sivil-militær samhandling i felt stilles nye krav til samordnet policy, utvikling, praktisk samhandling og ikke minst organisering. Kort sagt en mer helhetlig tilnærmelse, kombinert med en klar rolledeling. Samhandling skjer mellom statlige og private institusjoner og organisasjoner med veldig forskjellige mandat, organisasjonsstrukturer og tradisjoner, og som tradisjonelt har hatt liten formell kontakt og erfaring fra samarbeid.

Erfaring tilsier at en detaljstyring av de involverte aktørene ikke vil føre fram, det kan virke hemmende for å sikre utnyttelse av den bredden i kunnskap, engasjement og nettverk de forskjellige aktørene har. Multidimensjonale tilnærminger stiller enda større krav til form og organisering av samhandlingen, og til å gi rom for kritisk diskusjon om tilnærminger og prioriteringer. Samtidig synes der å være bred enighet om at dagens organisering ikke er tilfredsstillende for å ivareta en mer samordnet innsats, det forblir for kunnskapsmessig og organisatorisk fragmentert.

Forsvarsmeldingen peker på behov for bedre koordinering av norsk militær og sivil innsats i internasjonale operasjoner, og i denne utredningens fattigdomsperspektiv må også norsk fredsinnsats, sikkerhetssektor, reforminvolvering og våpeneksport inkluderes. Dette tilsier policykoordinering og involvering av alle fagministerier i beslutningsprosesser, og en bred og permanent organisert konsultasjon for å sikre flest mulig syn i avveiningen av norske forpliktelser og interesser og en bredest mulig oppslutning om den valgte policy.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at organisering og ansvarsklarhet er svært viktig for å lykkes i å finne de beste virkemidlene for å sikre fred og utvikling i en gitt sit­uasjon og konfliktfase. Det gjelder i Norge, i internasjonale organisasjoner, i forhold til stater i og etter konflikt og med de som utfører det praktiske freds-, forsonings- og gjenoppbygging og utviklingsarbeidet i felt.

Skal Norge lykkes i sine fredsinitiativer og internasjonale operasjoner, er det avhengig av profesjonalitet i alle ledd. Det innebærer at de norske aktørene har nødvendig kompetanse og ressurser til å ivareta det ansvar de påtar seg og at dette blir del av en kontinuerlig refleksjons- og læringsprosess. Dette stiller krav om en felles kompetanseoppbygging og et permanent kompetansesenter.

Sterkere kompetansevektlegging kan innebære et behov for prioritering av den norske innsatsen, både mellom aktører og innsatsområde. I en slik avveining av hvor norske ressurser skal settes inn må dens evne til å redusere fattigdom veie tungt.

10.7 Utvalgets overordnede vurderinger

Utvalget mener der er en åpenbar sammenheng mellom konflikt og fattigdom. Virkemidler som kan skape fred og forbedret sikkerhet for fattige fremmer økonomisk og sosial utvikling og kan bidra til utvikling av bedre styresett. Dette igjen er positivt for Norge, sikkerhet for norske interesser og verdenssamfunnet. Fred er et fellesgode når den også ivaretar de fattiges interesser og bidrar til etablering av bedre styresett.

Å skape og opprettholde fred eller redusere konfliktnivået, enten gjennom forhandlinger, sivile bidrag eller ved å benytte militære styrker i konfliktforebyggende, fredsopprettende og fredsbevarende operasjoner, kan skape de forutsetninger som er nødvendig for å redusere fattigdom.

Freds, forsvars- og sikkerhetspolitikk er et område med mange avveininger når det gjelder samstemt politikk for utvikling. Det overordnede er samstemming av norsk politikk og valg av de virkemidlene som er mest effektive i forhold til å redusere fattigdom og garantere vedvarende utvikling. En annen avveining er hvilke virkemiddel som bør benyttes i hvilken situasjon, tatt i betraktning både våre forpliktelser til Tusenårsmålene, menneskelig sikkerhet, R2P og våre allianseforpliktelser. Og videre, når skal hvilke tiltak fases inn og ut, hvordan best ivareta interessene til de som trenger fred opp mot beskyttelse av de norske sivile og militære som skal bistå den. Og, hva gir best resultat i forhold til fattigdomsreduksjon på både kort og lang sikt, og hva er mest kostnadseffektiv utnyttelse av norske og internasjonale ressurser.

Det enkle svaret er at tiltak som kan forhindre eller løse voldelige konflikter gjennom forhandling eller med bruk av fredelige virkemidler gir best utbytte for verdens fattige. Dette på tross av at mange forhandlede konflikter faller tilbake i konflikt, etter den første framforhandlede løsningen. En kombinasjon av politiske og humanitære/utvik­lingsmessige virkemidler vil måtte benyttes gjennom hele fasen fra forebygging, via forhandling til forsoning og (mer) fredelig sameksistens. Forhandlinger og fredelige løsninger gir grunnlag for større deltakelse fra fattige land og evne til å håndtere egne konflikter, og dermed en større grad av eierskap og eget ansvar for å sikre og bevare fred, godt styresett og utvikling.

Et overordnet mål er å avgrense skade på sivilbefolkningen og redusere bruk av voldelige midler. Eksportkontroll og sporing av ammunisjon, kontroll av håndvåpen, streng håndheving av forbud mot miner og klasevåpen og sikkerhetssektor-reform er virkemiddel som det er stor internasjonal støtte for og hvor Norge har stort internasjonalt nettverk og påvirkningskraft. Dette er et område med stor samhandling mellom politiske, sivilsamfunn og militære aktører, med bred deltakelse fra utviklingsland og som skaper internasjonale nettverk som ivaretar arbeid internasjonalt og i de fattigste landene.

I noen tilfeller vil militære virkemiddel være eneste alternativet for å beskytte befolkninger, hind­re overgrep mot de mest sårbare og ødeleggelse av infrastruktur og eiendom. Forhold som øker fattigdom og sårbarhet og hindrer utvikling. Slike intervensjoner er de mest ressurskrevende personalmessig, logistisk og økonomisk. Erfaring har ført til en økende erkjennelse av at de militære intervensjonene må kombineres med politiske og utviklingsmessige virkemidler for å bidra til varig konfliktreduksjon. De er også mest politisk sensitive og stiller de største kravene til organisering og koordinering i Norge og internasjonalt.

Gitt kompleksiteten og det store antallet av forskjellige aktører, i Norge og internasjonalt, og behov for å prioritere forkjellige virkemiddel i forskjellige faser, er her behov for stor grad av samordning innen feltet. Samtidig er det viktig å erkjenne at de forskjellige aktørene har forskjellige tilnærminger, retningslinjer og former for organisering, og at det er begrenset formell kontakt dem imellom og kjennskap om arbeidsmåter og prioriteringer. Dette stiller krav til organisering, dialog og samordning mellom norske politiske, militære, humanitære og utviklingsaktører.

10.8 Forslag til tiltak innen freds-, sikkerhets- og forsvarspolitikken

10.8.1 Fred og forsoning

Tiltak 1. Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at ettersom arbeidet med å hindre konflikt eller redusere konfliktnivået er av stor betydning globalt så vel som for norske interesser, og i tillegg er et viktig virkemiddel for å redusere fattigdom, bør innsatsen styrkes og profesjonaliseres ytterligere.

• Utenriksapparatet bør i større grad orienteres mot arbeid i konfliktområder. Flere land har allerede lagt om sin utenrikstjeneste og bistandsapparat mot konfliktområder som utgjør en global utfordring. Det bør foretas en betydelig omlegging av ressursbruken i utenrikstjenesten hjemme og ute for å kunne håndtere de utfordringene en slik prioritering skaper på en fullgod måte.

• Arbeidet med å profesjonalisere innsatsen innen fred og forsoning bør videreføres. Arbeidet bør være kunnskapsbasert og skje i nært samspill med norske og internasjonale forskningsmiljøer.

• Internasjonale nettverk bør utbygges videre. Ulike aktører kan spille ulike roller, fra FN, via nasjoner til private aktører. Norge bør videreutvikle sin rolle og plass som sentral støttespiller for slike aktører.

• Norge må sikre kvinners plass i sentrale posisjoner i bredden av det internasjonale engasjementet Norge påtar seg.

• Norge må anerkjenne barn og unge som sent­rale aktører i freds- og gjennoppbyggingsprosesser, og ha et barn- og ungdomsperspektiv i det internasjonale engasjementet Norge tar på seg.

10.8.2 Våpen og våpenhandel

Tiltak 2. Utvalget, med unntak av Kristian Norheim og Julie Christiansen, mener at Norge må innføre sluttbrukererklæring også ved salg til NATO-land, og stille betingelser for eventuelt videresalg.

Tiltak 3. Norge må opprette et eksportkontrollråd og nærmere involvering av Stortinget i godkjenning av våpeneksportlisenser

Tiltak 4. Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at Norge må bruke sine eierandeler i norsk våpenindustri til å sørge for at salg av våpen og ammunisjon skjer etter like gode regler som de norske, også når det selges fra konsernets fabrikker i andre land.

Tiltak 5. Norge må innføre sporingsmekanismer på våpen og ammunisjon. Våpen og ammunisjon som produseres i Norge må merkes med produsent, førstekjøper og produksjonsparti, og Norge må jobbe for en tilsvarende internasjonal merkingspraksis.

• Informasjon om merkingspraksis og hvem som har kjøpt våpen og ammunisjon må arkiveres og være tilgjengelig for tredjepart som arbeider med å spore produktene tilbake til produsent/selger.

Tiltak 6. Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at Norge bør konsistent benytte seg av FNs autoritative håndvåpendefinisjon, uavhengig av om begrepet brukes i norsk eksportkontrollsammenheng eller i andre kontekster.

10.8.3 En FN-ledet verdensorden

Tiltak 7. Utvalget, med unntak av Kristian Norheim og Julie Christiansen, mener at Norge skal prioritere militære bidrag til FN ledede operasjoner, men bør også bidra med styrker til NATO- og EU-ledede operasjoner når disse har nødvendig legalitet fra FNs sikkerhetsråd.

• Norge bør delta aktivt i kapasitets- og kompetansebygging av regionale organisasjoner, inkludert sekondering av fagpersonell når det er etterspurt. Dette for å styrke ledelse og ledelsesstruktur i organisasjonene for å gjøre dem bedre egnet til å forebygge konflikter og gjennomføre fredsoppdrag, og dermed sikre deres legitimitet.

Utvalgsmedlem Audun Lysbakken, Lars Haltbrekken og Camilla Øvald viser til tiltak 7 i kapittel 10 om betingelsene for norske militære bidrag til internasjonale operasjoner. Disse medlemmene mener Norge bør søke en sikkerhetspolitisk forankring utenfor NATO. Deltakelse i NATOs operasjoner utenfor eget område vil alltid innebære en betydelig risiko for at det er viktige NATO-staters sikkerhetspolitiske og strategiske interesser som avgjør prioriteringene, og ikke hensyn til utvikling og avslutning av stridigheter i det enkelte konflikt­rammede område. De økte styrkebidragene fra vestlige land til NATO-operasjoner undergraver dessuten FNs kapasitet og autoritet til å ta på seg de viktigste internasjonale oppdragene. Norsk deltakelse i NATOs internasjonale operasjoner utgjør derfor etter disse medlemmenes oppfatning et betydelig problem med hensyn til å utforme en samstemt politikk for utvikling, i forhold til erklærte norske mål om å prioritere fred og utvikling og om et sterkere FN. Disse medlemmene mener også at Norge ikke skal bidra med militære styrker til EU-ledede operasjoner, siden Norge ikke er medlem i EU. Disse medlemmenes primære syn er derfor at norske bidrag til internasjonale operasjoner skal forbeholdes operasjoner i regi av FN. Innen rammen av NATO-medlemskapet og de sikkerhetspolitiske føringer som i dag er gjeldende i norsk politikk vil imidlertid utvalgets forslag om å prioritere høyest bidrag til FN-ledede operasjoner innebære en utvikling som disse medlemmene ser som positiv, og de slutter seg derfor til forslaget.

Utvalgsmedlemmene Anne K. Grimsrud og ­Hildegunn Gjengedal finner det ikke naturlig å bidra med styrker til EU-ledede operasjoner.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim mener at Norge skal prioritere militære bidrag til NATO-ledede operasjoner, men bør også bidra med militære styrker til EU– og FN–ledede operasjoner dersom ressurssituasjonen tilsier dette.

10.8.4 Integrerte multidimensjonale operasjoner og organisering

Tiltak 8. Utvalget mener regjeringen må foreta en gjennomgang av dagens organisering og rutiner knyttet til forberedelse, iverksettelse, gjennomføring og evaluering av integrerte multidimensjonale operasjoner for å se på forbedringer med sikte på større grad av samstemt politikk for utvikling og flerfaglighet i alle nivå i beslutningsprosessene.

• Kapasiteten til å ivareta best mulig koordinering og flerfaglighet knyttet til disse operasjonene bør styrkes betraktelig ved Statsministerens kontor. Kompleksiteten i utfordringene og den flerfaglighet som kreves for å nå målene krever en overordnet koordinering løsrevet fra fagdepartementene.

• På øvrige nivå vil arbeidet ledes i fagdepartementene avhengig av konstitusjonelt ansvar. Det bør utarbeides faste konsultasjonsmekanismer som sikrer flerfaglighet i arbeidet både på politisk og embetsnivå.

• Kjennskap til hverandres virkeområder er avgjørende for godt samarbeid og koordinering. Det bør derfor etableres faste møtepunkter på både politisk og embetsnivå som involverer de mest berørte parter. Sikkerhetspolitiske, utviklingspolitiske, juridiske og militære synspunkter må alle involveres direkte i beslutningsprosessene.

• Regjeringens sikkerhetsutvalg, ulike statssek­retærutvalg og faste embetsmannsgrupper burde jevnlig diskutere problemstilling knyttet til integrerte multidimensjonale operasjoner og framheve utviklingsspørsmål og de humanitære spørsmål i disse drøftingene. Likeledes burde militære hovedkvarter og annen operasjonell ledelse integrere flerfaglig kompetanse.

• På lang sikt kan flerfagligheten og kompetansen på integrerte multinasjonale operasjoner styrkes ved at det i større grad enn i dag utveksles medarbeidere fra ulike departementer og underliggende etater samt at det utvikles felleskomponenter i utdanningssystemet for politi og militære. Det bør vurderes å bygge opp en særskilt enhet med sivilmilitær kompetanse, for eksempel ved Forsvarets Skolesenter, som fagmiljøer i sin bredde kan trekke på.

• Det bør opprettes et nasjonalt råd for håndteringen av hele spekteret av Norges engasjement innen internasjonal krise- og konflikthåndtering og fredsarbeid. Rådets oppgave skal være å gi råd om sentrale problemstillinger knyttet til internasjonale multidimensjonale operasjoner, og bidra med erfaringer knyttet til utforming av en samstemt politikk for utvikling og operasjonalisering av integrerte operasjoner. Rådet bør ha en sammensetning som i sin bredde representer sivil, militær og humanitær kompetanse i integrerte multidimensjonale operasjoner.