3 En samstemt politikk for utvikling

3.1 Visjonen

Utviklingsutvalget mener at den rike del av verden har et spesielt ansvar for å være bevisst konsekvensene for utviklingslandene av det som i utgangspunktet framstår som nasjonale politiske veivalg. Utviklingslandene er spesielt sårbare for beslutninger fattet utenfor egne landegrenser. Norge har i tillegg også, blant annet gjennom FNs tusenårserklæring, erkjent et særskilt ansvar for å bidra til verdiskaping og fattigdomsreduksjon i disse landene. Dette betyr ikke at utvalget mener at alle utviklingsland til enhver tid har sammenfallende interesser, eller at disse landene skal fratas mulighetene til ansvar for egne politiske veivalg, men det betyr blant annet at vi hjemme og internasjonalt bør bidra til å fjerne hindringer som vi og andre er ansvarlige for, og som hindrer dem i å delta i det internasjonale samfunnet på minst de samme vilkår som oss.

Behovet for økt samstemt politikk for utvikling springer ut av den fundamentale gjensidige avhengigheten som i økende grad preger alle politikkområder, både nasjonalt og internasjonalt. Rammebetingelsene for nasjonal politikk, også i vårt eget land, endres på nær sagt alle områder som en følge av internasjonale trender, maktstrukturer og utviklingstrekk. Tilsvarende påvirker i stadig sterkere grad flere sider ved norsk politikk rammebetingelser og utviklingsmuligheter for politiske myndigheter i andre land. Utvalget legger til grunn følgende definisjon av samstemt politikk for utvikling (OECDs definisjon):

«En politikk som sikrer at målene for utviklingspolitikken ikke undergraves av annen politikk myndighetene fører og som også påvirker utviklingslandene, og at disse andre politikkområdene så langt det er mulig støtter opp under utvik­lingsmålene.»

Bekjempelse av fattigdom, gjennom bistand og på andre måter, framstår som et etisk imperativ for mange. Men det er flere grunner til at fattigdommen bør bekjempes. I en globalisert verden er færre fattige en klok investering i en felles framtid. Færre fattige betyr at flere blir i stand til å delta i global økonomisk og kulturell samhandling, færre motiveres til å delta i konflikter, og flere kan bidra til tiltak mot klimaforverring. Det å avhjelpe fattigdom har derfor både en verdi i seg selv og er viktig for å skape en bedre felles framtid.

Redusert fattigdom er nært knyttet til økonomisk vekst og fordeling. Økonomisk vekst kan også ha negative effekter på globale fellesgoder, for eksempel i form av klimaforverring. Et globalt fellesgode er et gode som i prinsippet alle kan nyte godt av, og som er slik at verdien og betydningen av det for hvert enkelt individ ikke reduseres selv om også alle andre forbruker det 1.Det finnes knapt noen «rene» globale fellesgoder etter denne definisjonen, men fred og sikkerhet, forebygging av og forhindring av spredning av epidemier, finansiell stabilitet og grunnleggende menneskerettigheter, stabilt klima, tilgang til kunnskap, muligheter til å reise fritt og globale kjøreregler for handel og investeringer har alle karakter av å være slike goder. Tilstanden til disse fellesgodene er avgjørende for utvikling i alle land og for innbyggerne der. Det er dermed opplagt en felles oppgave for både rike og fattige land å styrke produksjonen av de globale fellesgodene og sikre at flest mulig kan nyte godt av dem.

Fattige land har ofte ikke de samme forutsetninger som de rike til å nyttiggjøre seg globale fellesgoder. Makt er systematisk ulikt fordelt land imellom, og gjør noen land avhengig av rammebetingelser gitt av andre. Utviklingslands handlingsrom er derfor ofte sterkt begrenset. Disse begrensningene kan ha historiske årsaker og skyldes strukturer og arbeidsdeling etablert i verden under kolonitiden. De kan også skyldes fattige lands gjeldsbyrde, og avhengighet av donorer i rike land eller multilaterale finansinstitusjoner, og at markeder hvor land i nord fritt kan selge sine varer, er lukket for de fattige i sør. Konflikt, enten intern konflikt eller militær dominans utenfra, er også en avgjørende årsak til manglende utvikling mange steder i verden. Klimaendringene rammer fattige land hardt, til tross for at det historiske ansvar for utslippene av klimagasser i hovedsak ligger hos de rike landene. Mange fattige land kan ikke nyte godt av vitenskapelige framskritt på helsefronten fordi befolkningen ikke kan betale nok, fordi preparater er patentert, eller fordi for mye helsepersonell er utvandret. Investorer kommer ikke, og lokal kapital investeres utenlands på grunn av svake rettsapparater og forvaltningssystemer, kriminalitet og korrupsjon. Mangel på muligheter og vekst i fattige land kan derfor både skyldes eksterne betingelser, deres posisjon i den globale fordelingen av makt og arbeid, og interne problemer knyttet til styresett.

Vellykket bistand kan hjelpe fattige land til å rette på problemer som skyldes ulike former for svak kapasitet av en eller annen art. Bistand har spilt en viktig rolle i å styrke kapasiteten i helse- og utdanningssektorene i mange utviklingsland. Bistand kan også forbedre produksjonskapasitet eller produktkvalitet slik at land kan nyte godt av nye handelsmuligheter, og brukes til å styrke infrastruktur, forvaltning og rettssystemet slik at både den enkeltes levekår, rettspleien og respekten for menneskerettighetene og rammebetingelsene for investeringer i næringslivet blir bedre. Bistand kan dessuten bidra til å øke utviklingslandenes egen produksjon av globale fellesgoder, for eksempel ved at bistandsfinansiert renseteknologi reduserer CO₂-utslipp. Myndigheter med vilje til å skape utvikling kan på denne måten utnytte bistand til å bedre både tilgangen på og produksjonen av globale fellesgoder. Om bistand lykkes, er også avhengig av måten den gis på og betingelsene som knyttes til den.

Myndighetene i fattige land står imidlertid maktesløse når det er rike lands interesser eller politikk som hindrer de fattiges tilgang til fellesgodene. Siden Norge og andre rike land er del av et globalt system hvor makt og muligheter er systematisk skjevt fordelt, kreves mer enn bistand og gode intensjoner for å bidra positivt til utvikling. Det krever erkjennelse av at det finnes interessekonflikter mellom rike og fattige land, vilje til å ta andre hensyn enn norske interesser og til å si fra seg privilegier som rike land i dag har på en rekke områder. Slike endringer kan være smertefulle å gjennomføre på politikkområder som gjelder nasjonale interesser som ansees som vitale, og er derfor ofte vanskelig å få til. Det er likevel ingen unnskyldning for ikke å endre politikk som motvirker utvikling i fattige land.

Et forsøk på å etablere en samstemt norsk politikk overfor land i sør må både innen bistand og på andre områder søke å differensiere mellom ulike typer land slik at en unngår å føre en politikk hvor generelle løsninger begrenser landenes handlingsrom til å prøve ut og utvikle politikk for økonomisk vekst som er tilpasset nasjonale forhold.

Utviklingsutvalget mener generelt at rike land må engasjere seg sterkere i å skape mest mulig likeverdige vilkår for utviklingsland gjennom å sikre at deres politikk på alle relevante områder er samstemt for å fremme økonomisk vekst og utvikling 2. Som et minimum må de påse at deres politikk ikke skader utviklingslandenes kamp mot fattigdommen. Det er dette som utvalget har vurdert for Norges vedkommende, og som er tema for denne utredningen.

Utvalget legger til grunn at analysen for en slik samstemt utviklingsfremmende politikk skal ha et langsiktig perspektiv og fokusere på de politiske og økonomiske rammebetingelsene land i sør har til å føre en utviklingsfremmende politikk som kan legge grunnlag for fattigdomsreduksjon. Siktepunktet her er ikke fattigdomsbekjempelse gjennom økte bistandsgaver eller -lån til fattige mennesker eller land, men rammebetingelser som kan gjøre det lettere for disse landene selv å skape varig økonomisk vekst og redusere fattigdommen. Dette er et viktig skille fordi fokuset i utviklingspolitikken oftest er på bistand. Bistand kan være en viktig og nødvendig katalysator for å bidra til utvikling, men det er langt fra tilstrekkelig som virkemiddel til å gjøre denne bærekraftig.

3.2 Fattigdom og ulikhet

Fattigdom beskrives ofte med statistikk, slik det også er gjort i denne utredningen. Men tall forteller bare halve historien. Mange av oss har sett tallene før, møtt fattigdommen i massemedia, og et fåtall har til og med opplevd den på nært hold. For å virkelig forstå hva fattigdom innebærer må en imidlertid ha vært fattig selv, noe de fleste av oss aldri har vært og aldri vil bli. Slik de fattige selv beskriver fattigdom, er det «å alltid være sulten, alltid være trett, å få sine soleklare rettigheter tilsidesatt, ikke bli hørt, at ingen taler deres sak, å bli oversett, se sine barn dø av sult og sykdom fordi de ikke har råd til nok mat eller helsetjenester, ikke ha råd til å gi barna skolegang og å være prisgitt vær og vekstforhold 3.» Dette beskriver et liv som de fleste ikke vil betegne som verdig for mennesker.

I 2004 levde rundt 1 milliard mennesker i lav- og mellominntektsland i ekstrem fattigdom. Det tilsvarer nesten hver femte innbygger i disse landene 4. De ekstremt fattige er de som har under USD 1 per dag 5 til å skaffe seg mat, bolig, vann, energi, helse, utdanning og andre varer og tjenester. Antallet som lever på under USD 2 om dagen, er det dobbelte. Flertallet av verdens ekstremt fattige bor ikke i verdens fattigste land. En rekke mellominntektsland med en voksende middelklasse har også store grupper fattige. Anslagsvis 75 prosent av de ekstremt fattige bor på landsbygda, og der vil ifølge beregninger majoriteten av dem også være å finne i lang tid framover, på tross av økende urbanisering av fattigdommen.

Fattigdomsmålene med 1 og 2 kjøpekraftskorrigerte dollar om dagen er et forsøk på å beskrive inntektsfattigdom, og danner grunnlag for det første målet under tusenårsmålene. Fattigdom har imidlertid mange dimensjoner som ikke blir fanget opp gjennom inntekt, og andre indikatorer kan supplere bildet gitt av en-dollar-om-dagen-målet. UNDPs Human Development Index og Human Poverty Index, og delindeksene disse er sammensatt av, er eksempler på slike utfyllende fattigdomsindikatorer. Videre er også ginikoeffisienten, et mål på inntektsfordelingen, nødvendig for å se hvordan fattigdommen er fordelt og utvikler seg over tid. Disse indikatorene opererer imidlertid på landnivå, og kan ikke gi konkrete anslag på hvor mange mennesker som er fattige.

Beregningene av fattigdomsutviklingen i ulike land med 1- og 2-dollar-målene er omstridt. Det største problemet er at de ofte baserer seg på gamle eller mangelfulle data. Utregningen av tallene baserer seg på sammenligninger av kjøpekraft i ulike land. Et omfattende internasjonalt samarbeidsprogram (International Comparison of Prices) har nylig avsluttet en oppdatering av disse prissammenligningene, der hovedmålet er å sammenligne størrelse på bruttonasjonalprodukt verden over. Kina og India deltok i dette arbeidet for første gang på lenge. Et resultat av dette var at anslaget på størrelsen på Kinas bruttonasjonalprodukt sank med 40 prosent. Indias økonomi var også mindre enn før antatt. Dette får også konsekvenser for beregningene av antallet fattige. Verdensbanken har i skrivende stund ikke ferdigstilt sine siste analyser, men anslår likevel antallet fattige i Kina til å være om lag 3 – 7 prosentpoeng høyere enn tidligere antatt, noe som tilsvarer om lag 35 – 85 millioner flere fattige. Disse nye beregningene gjør altså at anslaget på nivået på fattigdom kan endre seg. Trenden i fattigdomsreduksjonene i disse landene holdes imidlertid ved lag.

Kilde: GapMinder http://www.gapminder.org/fullscreen.php?file=GapminderMedia/GapTools/HDT05L/application.swf.

I følge Verdensbanken har antall ekstremt fattige i verden sunket med 260 millioner mennesker (10 prosentpoeng) mellom 1990 og 2004 6. Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene på antall fattige, men beregninger fra banken indikerer at nedgangen skyldes den positive økonomiske utviklingen i mange asiatiske land, spesielt Kina 7. I Øst-Asia falt den ekstreme fattigdommen fra 30 prosent til under 10 prosent fra 1990 til 2004. Nesten to av tre ekstremt fattige lever i Asia. Bare 30 prosent av dem bor i Afrika. Sør for Sahara er imidlertid andelen ekstremt fattige om lag 40 prosent og i enkelte av landene så høy som 60 prosent. I Afrika ligger dessuten de fattiges levestandard gjennomgående betydelig lengre under fattigdomsgrensen enn i andre deler av verden, noe som innebærer at det er betydelig vanskeligere å løfte dem opp på en anstendig inntekt.

Figur 3.2 viser hvordan den sterke økonomiske veksten i Asia har påvirket den globale fordelingen av ekstrem fattigdom. Hvis denne utviklingen fortsetter som nå, vil to av tre av de aller fattigste bo i Afrika i 2015. Isolert sett har andelen fattige i Afrika lenge stått på stedet hvil på rundt 45 prosent, men har sunket til 41 prosent fra 2002 til 2004. Utviklingen i Asia viser at det kanskje er håp om at også Afrika etter hvert kan snu trenden og komme seg ut av fattigdommen.

Fordeling er en avgjørende faktor for at økonomisk vekst skal bidra til redusert fattigdom. Det er stadig mer bevis for at vekstens bidrag til fattigdomsreduksjon er betydelig lavere ved voksende ulikhet, enn når forskjellene i et samfunn er på vei nedover 8. Utviklingen i ulikhet sier derfor også mye om forutsetningene for å bekjempe fattigdom. Ifølge UNDP vil vekststrategier som også legger vekt på å redusere ulikhet, føre til ­mindre fattigdom, både i absolutt og relativ forstand.

En analyse av informasjonen i World Income Inequality Database (WIID) viser at ulikhet innen land ble redusert i 1950 – 60 og 1970-årene i de fleste i- og u-land. Siden 1980-årene har imidlertid denne utviklingen stagnert eller snudd. De to siste tiårene viser dataene for mange land en betydelig økning i ulikhet. På begynnelsen av 1980-årene hadde 29 av de 73 landene med tilstrekkelig tallmateriale i databasen en ginikoeffisient på mer enn 0,35 – 0,40. Ved slutten av 1990-tallet hadde antallet land med et slikt høyt ulikhetsnivå økt til 48. Denne tendensen er tydelig i så vel rike som fattige land.

Forskere ved Universitetet i Oslo har beregnet hvor mye omfordeling som kreves for å heve befolkningen i et utviklingsland over en fattigdomsgrense på 2 dollar dagen (Lind og Moene 2007). Jo lavere en slik potensiell skattesats er, desto mer gjerrig framstår landet. Forskerne finner en dramatisk økning i gjerrighet globalt de siste 30 årene. Sør-Afrika framstår som verdens gjerrigste land, idet en inntektsskatt på 1,07 prosent av de ikke-fattiges inntekter hadde vært tilstrekkelig til å løfte alle landets innbyggere over fattigdomsgrensen. Blant andre gjerrige land finner vi Namibia og flere land i Sør-Amerika. Felles for disse er at de har relativt store ressurser til selv å gjøre mye i kampen mot fattigdom, men at lite gjøres. For eksempel satses det lite på utdanning og helse. I den andre enden av skalaen finner vi land som Malawi, Tanzania og Mosambik med så lavt inntektsnivå og høy fattigdom at selv ikke helt jevn inntektsfordeling vil utrydde fattigdommen. Fattigdomsreduksjon i slike land krever vedvarende høy økonomisk vekst. Forskerne finner ingen sammenheng mellom et lands gjerrighet og økonomiske vekst.

3.3 Betydningen av bistand

Som katalysator for å få i gang viktige samfunnsfunksjoner kan bistand bidra til redusert fattigdom på kort og lang sikt, men bistand vil aldri alene kunne løse verdens fattigdomsproblemer. Forsk­ning viser at den er mest effektiv når den rettes mot de fattigste landene med myndigheter som fører en aktiv og effektiv politikk for bekjempelse av fattigdom 9. En kan imidlertid ikke dermed konkludere med at bistand hovedsakelig bør gå til land med effektivt styresett. Ut fra en rettighetstilnærming må en også finne kanaler til å bistå de fattige i land med svakt styresett og mangel på demokrati.

Selv om Norge er en betydelig bistandsaktør internasjonalt, gikk ikke mer enn 37 prosent av norsk bi- og multilateral bistand til de minst utviklede landene i 2005 10. Tabell 3.1 viser at fem av de ti største mottakerne av bilateral norsk bistand i 2007 ikke er klassifisert i gruppen med lav menneskelig utvikling av FN. Tabellen viser også hvordan Norges ønske om å spille en rolle i forbindelse med fredsprosesser og konfliktløsning preger prioriteringene i bistanden (Sudan, de palestinske områdene og Afghanistan). Videre er tre av de fire største bistandsmottakerne land med ekstremt svakt styresett. Svakt styresett med korrupsjon, politisk ustabilitet og intern uro utgjør en barriere mot fattigdomsreduksjon.

Bistandens betydning for økonomiene i utviklingslandene varierer etter utviklingsgraden og størrelsen på økonomiene i landene. Figur 3.4 viser hvordan utenlandsinvesteringene og migranters overføringer fra utlandet er større enn bistand til alle utviklingsland. Bistand er imildertid fortsatt en viktig finansieringskilde for de minst utviklede landene. Figur 3.5 viser at overføringer fra migranter og utenlandske direkteinvesteringer til sammen utgjør litt mindre enn offisiell utviklingsbistand til MUL-land.

Kilde: Verdensbanken, UNCTAD og OECD.

Kilde: Verdendsbanken, UNCTAD og OECD.

Relativt mye av Norges bilaterale bistand er rettet mot Afrika – nesten 5 milliarder i 2006. Dette utgjør hele 40 prosent av den norske bilaterale bistanden. Utover bistanden har Afrika liten betydning i norsk økonomi: Importen fra Afrika utgjør om lag en prosent av samlet import til Norge. Omfanget av import fra Afrika er noe større enn bistanden, med henholdsvis 6,6 og 5,3 milliarder kroner. Tilsvarende går bare en brøkdel av norske direkteinvesteringer i virksomheter i andre land til Afrika, men beløpet er likevel langt større enn bistanden. De norske investeringene i Afrika er nesten utelukkende innen oljeutvinning, og domineres av StatoilHydro. Dette illustrerer hvor marginalt omfanget av bistanden er i forhold til andre ressursstrømmer til utviklingsland. Verdens bistand utgjør en femtedel av en prosent av verdens BNP.

Bistand er ikke et hovedemne i denne utredningen. En rekke prosesser er i dag fokusert på hvordan bistanden bidrar til utvikling og fattigdomsbekjempelse. Den fremste av disse er overvåkningen og evalueringen av iverksettelsen av Paris-erklæringen om effektiv bistand som blant annet tar for seg hvordan giverne samordner sine programmer seg imellom, og hvordan de tilpasser programmene til mottakerlandenes behov og planer. Andre prosesser ser på hvordan en kan bevirke at bistanden motvirker korrupsjon og ikke fører til mer av det. Atter andre prosesser søker å få giverne til å øke sin bistand i tråd med løfter gitt av G8 og på ulike toppmøter. Bistand omtales imidlertid der hvor det er relevant.

3.4 Samstemt politikk for utvikling i et internasjonalt perspektiv

Erkjennelsen av at en rekke andre politikkområder har større betydning for fattigdomsreduksjon i utviklingsland enn bistandspolitikken, ligger til grunn for at FNs medlemsland ved tusenårsskiftet sluttet seg til tusenårsmål nr. 7 og 8 om nasjonalt ansvar for global bærekraftig utvikling og globale partnerskap for utvikling. I mål 8 vektlegges utvikling av åpne, regelbaserte, forutsigbare og ikke-diskriminerende internasjonale handels- og finanssystemer, gjeldslette og økt bistand til land som fører en forpliktende politikk for fattigdomsreduksjon. Det å sikre utviklingslandene tilgang til relevant teknologi, spesielt innen medisin og informasjons- og kommunikasjonsteknologi nevnes også. Tusenårsmål nr. 7 vektlegger reduserte utslipp av klimagasser. At samtlige medlemsland i FN sluttet opp om disse målene bekrefter at det er stor enighet om at rike land har et spesielt ansvar for å endre egen politikk så vel som politikken til internasjonale organisasjoner for å bekjempe fattigdom. Det er imidlertid store ulikheter med hensyn til hvordan land og organisasjoner følger opp disse målene og idealet om samstemt politikk for utvikling.

Samstemt politikk for utvikling har vært et kjerne­område for OECDs utviklingskomite OECD/DAC i flere tiår. OECD har også følgende definisjon av Policy Coherence for Development, PCD (samstemt politikk for utvikling): «… politikk som sikrer at målene for utviklingspolitikken ikke undergraves av annen politikk myndighetene fører og som også påvirker utviklingslandene, og at disse andre politikkområdene så langt det er mulig støtter opp under utviklingsmålene.» Definisjonen impliserer at nasjonale myndigheter også bør identifisere og utnytte eventuelle synergier mellom utviklingspolitikken og andre politikkområder. OECD har identifisert jordbruk, handel, investeringer, kunnskap og teknologioverføring inkludert helseforskning, migrasjon, miljø, sikkerhet og våpenhandel som de områdene der OECD-landenes politikk potensielt kan ha størst betydning for fattigdomsreduksjon i utviklingslandene 11. Utviklingsutvalget støtter seg i denne utredningen til OECDs definisjon og behandler også de fleste av de temaene som OECD identifiserer som nøkkelområder.

Sverige var i 2003 det første landet i verden til å vedta i lovs form en politikk for hvordan man innen alle politikkområder skal arbeide for et felles mål om global utvikling, det vil si at fokus er både på globale fellesgoder generelt og på samstemt politikk for utvikling. Det skal rapporteres årlig til den svenske riksdagen om dette 12. Med global utvikling mener en i Sverige foruten fattigdomsreduksjon også styrking av menneskerettigheter og demokrati samt miljømessig bærekraft og likestilling. I Sverige legges det spesielt vekt på å utvikle en samstemt miljø-, handel-, jordbruks-, innvandrings- og sikkerhetspolitikk. Sverige har utmerket seg som pådriver for å få redusert sukkerproduksjonen i EU slik at utviklingsland kan få en sterkere markedsposisjon 13.

Også myndighetene i Nederland, Finland og Storbritannia arbeider systematisk for å utvikle en mer samstemt politikk for utvikling. Nederland prioriterer politikkområdene jordbruk, handel, immateriell rett og folkehelse, produktstandarder, fiskeri, klima og energi, migrasjon samt fred og sikkerhet. Nederland har blant annet arbeidet for å redusere EUs subsidiering av bomullsproduksjonen fordi denne bidrar til lave verdensmarkedspriser for et viktig eksportprodukt fra utviklingsland 14. Myndighetene i Storbritannia har vektlagt handel, migrasjon, forskning/teknologi, de internasjonale finansinstitusjonene, britiske utenlandsinvesteringer samt miljø og sikkerhetspolitikk 15. Det britiske parlamentet vedtok i 2006 en lov som krever at statsråden for internasjonal utvikling hvert år rapporterer til dem hvordan andre departementers politikk hindrer eller fremmer fattigdomsreduksjon og utvikling.

EUs medlemsland forpliktet seg i 2005 til å sørge for at EUs politikk i sin helhet bidrar til å nå utviklingspolitiske mål. EU har i tillegg til bistand identifisert elleve politikkområder med særlig betydning for utviklingslandene: handel, miljø, sikkerhet, jordbruk, fiskeri, arbeidsforhold, migrasjon, forskning og innovasjon, informasjonssamfunn, transport og energi 16. En studie har imidlertid vist at EU har en betydelig utfordring idet deres prosesser for saksforberedelse gjør at ulike politikkområder dels behandles isolert fra hverandre. Det er dermed en ekstra utfordring for EUs organer å etablere ordninger som gjør det enklere å etterleve forpliktelsene til å få til en samstemt politikk for utvikling 17.

I Norge lanserte Bondevik II-regjeringen en rekke tiltak for å øke samstemtheten for utvikling i politikken i St.meld. nr. 35 (2003 – 2004) Felles kamp mot fattigdom. Meldingen har et eget kapittel om partnerskap for utvikling som framhever følgende politikkområder: handel, investeringer, gjeldslette, migrasjon, miljø, kunnskaps- og teknologioverføring, bekjempelse av korrupsjon og hvitvasking, medbestemmelse i internasjonale fora og finansiering av bistand og globale fellesgoder. Norge har gjort framskritt på noen av disse områdene, men henger som denne utredningen vil vise, noe etter på andre. Norge har markert seg innen global helse og har lansert en kampanje for å redde regnskog.

3.5 Maktfordeling og innflytelse

Norsk politikk for utvikling i fattige land og mulighet for at den kan bli mer samstemt er påvirket av internasjonal maktfordeling og staters, organisasjoners og enkeltpersoners vilje og evne til å påvirke og endre denne i favør av de fattige.

Konkurranse om naturressurser, alliansedanning, militær innflytelse, økonomisk utvikling og dragkamp mellom politiske og religiøse ideer er alle element som påvirker kamp mot fattigdom. USA er fremdeles den dominerende stormakten, men Europa er blitt mer samordnet gjennom den Europeiske Union. Voksende økonomier, som Kina, Russland, Brasil og India, markerer samtidig sine ønsker om større internasjonal innflytelse. I dette bildet har de minst utviklede landene og den fattigste befolkningen svært begrenset makt og innflytelse, inkludert i FN og andre internasjonale organisasjoner.

En del land i Asia som har oppnådd høy økonomisk vekst og er kommet langt i fattigdomsreduksjonen, har også store utfordringer knyttet til menneskerettigheter eller klimaforverring. Dimensjonen på utslippene fra energiproduksjonen og industrisektoren i disse landene gjør det til en hovedutfordring å få i gang en forpliktende dialog med dem om utslippsreduksjoner. Den begrensede klimainnsatsen i mange vestlige land samt de asiatiske landenes ønske om å vokse videre raskt, som medfører stort ressursbehov, er imidlertid en barriere.

Hvordan dette etter hvert vil nedfelle seg i den globale maktpolitikken er uklart. Dynamikken i utviklingen i Asia har alt vist seg i økt konkurranse om ressursene – for eksempel i Afrika der ikke minst Kina er aktiv. Alle de såkalte BRICS-landene (Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika) har hatt en betydelig økonomisk vekst de siste årene. Over tid vil denne økonomiske makten kunne omsettes til politisk makt med et tilhørende maktskifte fra vest til øst/sør. Det at Kina tilbyr utviklingsland i Afrika økonomisk samhandel som ikke bindes opp mot politiske betingelser, er en viktig premiss for den videre utviklingen av det globale økonomiske system som utviklingsland må operere i. Skal det internasjonale samfunnet lykkes i å skape en felles utviklingsstrategi, må også disse nye tunge aktørene med i dialogen om rammebetingelser for bistands- og utviklingspolitikk.

BRICS-landene har alt spilt en sentral rolle i den pågående Doha runden i WTO gjennom ledelse ved å fronte utviklingslandenes krav om politisk handlingsrom og økt markedsadgang. Begrepet politisk handlingsrom (policy space) er blitt definert av UNCTAD som «mulighetsrommet for innenrikspolitikk, særlig på feltene handel, investeringer og næringsutvikling innen internasjonale regler, forpliktelser og globale markedshensyn». Dette bærer bud om at BRICS-landene vil spille en mer framtredende rolle i viktige politiske fora i framtiden. Det er interessant å merke seg at en rekke toneangivende land, for eksempel Storbritannia, tar til orde for at BRICS landene bør få en viktigere rolle i sentrale internasjonale organisasjoner som FN, WTO, IMF og Verdensbanken. IMFs nye sjef har også uttalt at en omfordeling av rettigheter og plikter som reflekterer dagens økonomiske størrelser, er nødvendig for å ivareta IMFs legitimitet. Ulike kryssende interesser utviklingsland imellom gjør det imidlertid viktig å påse at endringene i de globale økonomiske og politiske maktforholdene også bidrar til mer samstemt politikk med de fattigste landenes utviklingsmål.

Men stater har ikke monopol på makt og innflytelse; ikke-statlige aktører har etter hvert fått mer makt i internasjonal politikk. Ofte bidrar disse med penger, kompetanse og mobiliseringsevne som er helt avgjørende for etablering av globale styringsorganer. Menneskerettighetsorganisasjoner, fagbevegelsen og miljøorganisasjoner er eksempler på slike viktige nettverk i internasjonal politikk. Til dette bildet hører også store stiftelser som finansierer ulike formål i utviklingsland, som for eksempel Gates Foundation. Arbeidstakerorganisasjoner og kombinerte analyse- og pressgrupper, som for eksempel International Crisis Group, er også viktige aktører.

Også multinasjonale selskaper spiller en stadig viktigere rolle. Disse påvirker ofte sterkt de nasjonale økonomiene de opererer i og har i kraft av sin størrelse og rekkevidde også betydelig innflytelse globalt. De tre største selskapene i verden, Wal-Mart, Exxon Mobil og Royal Dutch Shell har en samlet omsetning (1 017 milliarder USD i 2006) som overgår bruttonasjonalproduktet for hele Afrika sør for Sahara (713 milliarder USD). Det største selskapet målt i omsetning, Wal-Mart, har en omsetning (351 milliarder USD) som er nesten like stor som alle MUL-land til sammen (367 milliarder USD). Menneskerettigheter og klimahensyn må ivaretas gjennom selskapenes egne regler for samfunnsansvar og gjennom de nasjonale og internasjonale rammebetingelsene for næringslivet i de landene de opererer i. Det siste har også stor betydning for fordeling av den veksten selskapene bidrar til å skape.

Dette økte mangfoldet og endringene i makt og innflytelse utfordrer det eksisterende globale styringssystemet. Det har også medført dannelse av fora som for eksempel World Economic Forum i Davos, hvor nye aktører og representanter for nasjonalstater og globale organisasjoner møtes for å drøfte sentrale globale spørsmål for siden å trekke på dem i FN, OECD og styrediskusjoner i de internasjonale finansinstitusjonene. Prosessen har også demonstrert for spesialiserte organer som OECD/DAC at de må finne nye arbeidsmåter for å ta hensyn til aktører med stor innflytelse på deres arbeid.

3.6 Måling av samstemt politikk for utvikling

Målinger av hvor samstemt den totale politikken i et land er med hensyn til å fremme utvikling, er svært vanskelige å gjennomføre. I praksis vil slike vurderinger måtte baseres på kjente årsakssammenhenger. På noen områder vil dette være relativt ukontroversielt, særlig der det er høy grad av enighet innen forskningen om hva slags politikk som faktisk bidrar til å redusere fattigdom. På områder der forskningen spriker, er det tilsvarende vanskelig å gi en vurdering av samstemtheten for utvikling i politikken. På mange områder vil det derfor være vanskelig å trekke bastante konklusjoner i vurderingen av samstemtheten i norsk politikk.

I noen land har nasjonale myndigheter lovhjemlet rapportering av samstemthet. Innen EU skal rapporteringen på Tusenårsmålene inneholde en vurdering av samstemthet. EU-kommisjonen publiserte i 2007 en egenvurdering av samstemtheten i unionens og medlemslandenes politikk 18. I Sverige og Storbritannia rapporterer utviklingsmyndighetene årlig til nasjonalforsamlingen om samstemtheten innen hele bredden av regjeringens politikk. Også i Nederland skjer det slik rapportering. I Norge er Utenriksdepartementets rapportering på Tusenårsmål nr. 8 fra 2004 19 foreløpig en engangsforeteelse.

Det er vanskelig å se at nasjonale myndigheters egenrapportering kan gi en kritisk og eksplisitt vurdering av politikken. Det er mer nærliggende å vente at den vil bli preget av tiltak som kan ha positiv betydning for utviklingslandene, mens negative utviklingstrekk ved egen politikk underkommuniseres.

Eksterne vurderinger er desto viktigere. En slik er prosjektet EU-coherence, finansiert av regjeringen og enkelte frivillige organisasjoner i Nederland. De gjennomfører regelmessig analyser av samstemtheten mellom utvalgte områder av EUs politikk, som jordbruk (sukker og bomull), fiskeri (EU-flåtens fangst i utviklingslands farvann), helse (patenter på medisiner og handel) og våpenhandel 20, og er en viktig premissleverandør både i den nasjonale debatten og på EU-nivå.

Det mest kjente forsøket på å lage et samlemål på hvordan rike lands politikk påvirker fattige i utviklingsland, er samstemthetsmålet Commitment to Development Index (CDI). Indeksen er sammensatt av mål på politikken innen seks områder med antatt stor betydning for fattigdomsreduksjon: bistand, handel, investeringer, migrasjon, miljø, sikkerhet og teknologi 21. Norge ble i 2007 rangert som nummer tre av 21 rike land, etter Nederland og Danmark. Norge skårer høyest av samtlige land på både sikkerhetspolitikk og miljø. Norge får gode poeng for sitt store bidrag med personell og penger til internasjonalt fredsbevarende og humanitære intervensjoner og for lave utslipp av drivhusgasser per innbygger (utslipp fra petroleumsutvinningen på norsk sokkel er ikke med) samt reduksjonene vi oppnådde fra 1995 til 2005. Norge får en fjerdeplass med hensyn til bistand på grunn av store bevilgninger i forhold til landets inntekt og blir nummer seks med hensyn til investeringspolitikk på grunn av tiltak for å støtte norske investeringer i utviklingsland. Norge skårer noe over middels på teknologi, og middels på migrasjon. Norge skårer nest lavest på handel av de 21 landene grunnet høye handelshindringer (toll og subsidier) på landbruksprodukter.

CDIs metodikk for å vurdere om politikken er samstemt er omdiskutert. Både data, kriterier og målemetodene er diskutable, for eksempel er det ikke tatt hensyn til at rundt 25 prosent av importen til Norge skjer tollfritt. Det er også politisk uenighet om noen av de vurderingene som ligger bak indeksen, for eksempel rangeringen med hensyn til bidrag til global sikkerhet. Indeksen og dens seks delindekser gir imidlertid et interessant bilde av endringer i OECD-landenes politikk fra år til år.

I Norge har Framtiden i våre hender utviklet et slags mål på samstemthet gjennom beregning av indikatoren «i-hjelpen» der en prøver å tallfeste fordelene Norge har av den økonomiske ubalansen mellom rike og fattige land. Dette settes så opp mot bistanden Norge yter til fattige land. Ifølge Framtiden i våre hender mottok Norge 28 milliarder nors­ke kroner fra utviklingsland i 2005, hvilket er 62 prosent mer enn det som ble gitt i bistand til utviklingsland samme år. Dette baseres på industrialiserte lands fortrinn i vare-, kapital- og arbeidskraftmarkedet, kombinert med kostnadene utviklingsland påføres for miljøbelastninger forårsaket av industrialiserte land 22. I-hjelpen beregner imidlertid kun Norges gevinst, og ikke tilsvarende tap for utviklingslandene, noe som kunne være vesentlig i et fattigdomsperspektiv.

OECDs sjekkliste for samstemthet fra år 2000 er et verktøy for politikkutvikling i medlemslandene. Den nevner politikkområder som bør vurderes i forhold til samstemthet 23. OECD har også gjennomført en vurdering av samstemtheten i medlemslandenes politikk 24. For Norges del baserer studien seg på deres evaluering (Peer Review) av norsk utviklingspolitikk fra 1999. OECD mente den gangen at det var en relativt sterk bevissthet i Norge om behovet for å utvikle en samstemt politikk overfor utviklingslandene. Spesielt ble det bemerket at Norge hadde en GSP-ordning (preferanseordning for utviklingsland) som ga gunstig markedsadgang for enkelte utviklingsland, at Norge aktivt fremmet interessene til sine hovedsamarbeidsland i internasjonale diskusjoner om handel, utvikling og globale fellesgoder, og at norsk bistand i liten grad var bundet til kjøp av norske varer og tjenester. OECD anbefalte imidlertid bedre innsyn og åpenhet omkring politikk som potensielt ikke er samstemt, spesielt innen landbrukssektoren, for å kunne vurdere motsetninger og omstillingskostnader bedre. OECD hadde også forslag til organiseringen internt i Utenriksdepartementet og mellom departementene for å sikre en mer samstemt politikk for utvikling. OECDs Peer Review av norsk utviklingspolitikk fra 2004 vektla positivt at samstemthet var blitt et eksplisitt mål for denne politikken, men etterlyste en sterkere forankring av samstemthet i hele regjeringsapparatet.

En ekstern evaluering av norsk politikk for bærekraftig utvikling hadde forholdet handel og bistand som ett av evalueringsområdene 25. Evalueringen konkluderte med at den norske politikken er lite samstemt gjennom på den ene siden å være sjenerøs med bistand, og på den andre siden restriktiv i handelspolitikken. Ifølge evalueringen kan dette særlig ramme fattige land, unntatt de minst utviklede land (MUL) som har toll- og kvotefrihet for eksport til Norge. Evalueringspanelet anbefalte å tydeliggjøre konsekvensene for norske distrikter og norske konsumenter av å innføre en mer liberal handelspolitikk på jordbruks- og tekstilområdet samt å forbedre offisielle indikatorer for både handel og bistand.

En innvending mot de eksisterende vurderingene av politikk i et samstemthetperspektiv er at de i liten grad dokumenterer hvilken virkning den vurderte politikken har i utviklingsland. De tar heller ikke hensyn til at utviklingsland er forskjellige og har ulike interesser, og at effekten av politikken derfor vil variere mellom land. Det er derfor behov for mer kunnskap om hvordan Norges og andre rike lands politikk påvirker utviklingsland.

3.7 Konsekvenser for hvordan politikken utformes samt anbefalinger

Norske myndigheter har en plikt til å bidra i kampen mot fattigdom i utviklingsland. Selv om Norge er et lite land, har norsk politikk effekt på utviklingslandene både gjennom nasjonal politikk og deltakelse i internasjonale prosesser og organisasjoner. At den politiske viljen eller evnen i en del utviklingsland hindrer fattigdomsreduksjon, kan ikke brukes som et generelt argument mot å bistå disse landene med ressurser eller med å fjerne hindringer for fattigdomsreduksjon som utviklingslandene støter på.

Utviklingsutvalgets mandat bygger på et mål om å minimere de negative effektene av norsk politikk på utviklingsland, og forsterke de positive effektene. Mandatet legger således sterk vekt på å identifisere og sette i verk tiltak innen de områdene der norsk politikk bidrar til å undergrave kampen mot fattigdom. Å minimere de negative effektene – i motsetning til å redusere dem – innebærer at en skal ta så mye hensyn til utviklingslandenes interesser som en kan, uten å skade vitale norske interesser når disse står i direkte motsetning til hverandre. For å innfri et slikt ønske vil det være nødvendig å legge om norsk politikk innen noen områder. Å forsterke de positive effektene tolkes som at der norske interesser er sammenfallende med interessene til fattige utviklingsland, skal slike synergier utnyttes. I disse tilfellene vil det være snakk om å styrke enkelte elementer i eksisterende politikk. I noen tilfeller kan dette innebære en vinn-vinn situasjon, men økt satsing kan også gå ut over andre tiltak på grunn av begrensede ressurser.

Denne utredningen inneholder en rekke forslag til tiltak for å øke effekten på fattigdomsreduksjon og handlingsrom for økonomisk og sosial utvikling av norsk politikk på områder som vi ser som viktige, for å bedre rammevilkårene for utvikling.

Fattige i utviklingsland har liten påvirkningsmulighet. Når politiske beslutninger tas i Norge stiller i praksis norske interessegrupper først i køen. Det er et politisk valg om og når fattiges interesser skal prioriteres foran norske interesser. Det er imidlertid vanskelig å legitimere at Norges befolkning og myndigheter ikke har eller skaffer seg kunnskap om konsekvensen av de beslutningene som tas for fattige i utviklingsland. For å ansvarliggjøre myndighetene er det nødvendig at de regelmessig dokumenterer og offentliggjør hvilke konsekvenser vedtak fattet i Norge har for fattige i utviklingsland. Myndighetene må også ta stilling til denne kunnskapen når beslutningene skal tas. Å utvikle en mer samstemt politikk for utvikling er ikke en engangsforeteelse som et offentlig utvalg kan besørge. Det krever et kontinuerlig og systematisk arbeid fra myndighetenes side, og arbeidet må institusjonaliseres. Denne utredningen inneholder forslag til hvordan dette kan gjøres.

Utvalget mener at norsk politikk i dag utformes gjennom beslutningsstrukturer som i for liten grad er tilpasset en situasjon hvor den gjensidige avhengigheten over landegrensene berører nær sagt alle politikkområder. Dette er problematisk i de tilfeller hvor norske politiske beslutninger er til skade eller hinder for utviklingslandenes muligheter til å bekjempe fattigdom. Men det er også etter utvalgets mening et problem dersom fraværet av effektive institusjonelle mekanismer for mer samstemt politikk for utvikling fratar oss mulighetene til å skape positive synergier mellom den nasjonale politikkutformingen og Norges utenriks- og utviklingspolitiske målsettinger.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har for eksempel ansvaret for innvandrings- og integreringspolitikken. Et sentralt virkemiddel for en samstemt politikk for utvikling, som migrasjon og pengeoverføringer til utlandet, ligger altså utenfor ansvarsområdet til Utenriksdepartementet og peker fram mot et behov for omfattende koordinering på tvers av fagdepartementene. Landbruksdepartementet har fagansvar for landbrukspolitikken og Fiskeridepartementet for fiskeripolitikken, mens Utenriksdepartementet sitter med ansvaret for selve forhandlingsprosessen i WTO. Finansdepartementet har ansvaret for norsk politikk overfor IMF, et ansvar som er delegert til Norges Bank. IMFs sentrale rolle som økonomisk rådgiver og bistandsyter overfor fattige land byr på utfordringer for regjeringen når den skal forsøke å etablere en overordnet politikk som skal evne å ta hensyn til hvert fagdepartements – også Finansdepartementets – særegne perspektiver og interesser. Finansdepartementet er for øvrig ansvarlig for Statens Pensjonsfond – Utland hvor politisk-økonomiske retningslinjer med relevans for investeringer i utviklingsland blir utarbeidet og forvaltet. Fondet har aksjer til en verdi av 4,8 milliarder norske kroner i selskaper som Regnskogsfondet hevder ødelegger regnskogen i en rekke fattige land 26, samtidig som Regjeringen har etablert et fond som skal kunne bruke inntil 3 milliarder per år i fem år på å redde regnskog. Spenningene mellom norske investeringer i utlandet og effekten av disse på miljøet og livsgrunnlaget til fattige land er bare ett eksempel på at koordineringsutfordringen mellom departementer både er en byråkratisk og en politisk utfordring.

Disse eksemplene på hvordan ulike fagdepartementer er involvert i saker med relevans for en samstemt utviklingspolitikk, indikerer at det er behov for nye institusjonelle og politiske mekanismer for å sikre samstemthet. Det er for eksempel ikke til å komme bort fra at det er ulike interesser og innslag av revirkamp mellom departementer som delvis kan stamme fra politiske spenninger, men som også kan ha byråkratiske kilder. Dette kommer til uttrykk på ulike måter, men kjernen er at det ligger enorm makt i embetsverkets kontroll av informasjon, kontaktflater med viktige partnere i utlandet og ikke minst budsjetter. Ikke minst ligger det makt i embetsverkets kunnskap og kompetanse innen ulike saksfelt. Utvalget vil bemerke at kunnskap fra sør og andre kompetansemiljøer enn Verdensbanken bør trekkes inn for å skape et bredere kunnskapsgrunnlag. Her står Utenriksdepartementet i en noe særegen stilling, med antatt spisskompetanse på diplomatiske prosesser og det overordnede forholdet til andre land. I takt med at alle saksfelt blir globalisert, og at «nasjonale» politiske saksfelt får en sterkere internasjonal dimensjon, blir imidlertid også fagdepartementene mer sentrale aktører i internasjonale fora, ofte i kraft av dyp fagkompetanse som Utenriksdepartementet med sitt bredere ansvarsområde ikke kan forventes å besitte. I tillegg har Statsministerens kontor (SMK) i kraft av en egen internasjonal avdeling fått en mer framtredende rolle i norsk utenrikspolitikk. Dette forandrer Utenriksdepartementets historiske rolle som «dørvakt» overfor og kontaktflate med omverden.

Det faktum at det stilles større krav til koordinering mellom departementer som et resultat av en internasjonalisering av saksfelt, kommer i tillegg til eventuelle politiske spenninger mellom slike politikkfelt når det gjelder deres effekt på utvik­lingsland. Globale endringer skaper slik sett press for å utvikle mer effektive koordinerings- og samkjøringsmekanismer på tvers av departementer, ikke bare på embetsverksiden, men også rent politisk. I USA har man hatt tradisjon for å plassere ansvaret for samkjøring av ulike deler av sikkerhetspolitikken i stillingen som nasjonal sikkerhetsrådgiver. I Nederland er det en egen enhet i Utenriksdepartementet som overvåker politikkområder av stor betydning for samstemt utviklingspolitikk både nasjonalt og i EU. Saker som representerer utfordringer på dette feltet, utredes og presenteres for regjeringen av direktøren for denne avdelingen som del av beslutningsgrunnlaget. I Sverige er Utviklingspolitisk avdeling i Utenriksdepartementet organisert etter hovedlinjene i den svenske politikken for global utvikling og har en egen enhet for samstemt politikk for utvikling og policy-utvikling.

Det er imidlertid ikke nok å koordinere politikken på tvers av fagdepartementene. Politiske myndigheter må samtidig forholde seg til og jobbe med et relativt stort antall ikke-statlige aktører. Inngangsverdien til et saksfelt i dag er at en må identifisere og forholde seg til samtlige impliserte aktører, deriblant stater, for dernest å innlede institusjonalisert samarbeid med så mange aktører som mulig. Økt samstemthet, og forvaltningsmessige grep som er ment å styrke samstemtheten overfor utviklingsland, kan med fordel hente inspirasjon fra allerede etablerte samarbeidsformer mellom staten og ikke-statlige aktører. Det som ofte omtales som den norske modellen, med tette – noen sier for tette – bånd mellom staten og representanter for det sivile samfunn og næringsliv, kan danne grunnlaget for å etablere bedre samordningsmekanismer både mellom ulike fagdepartementer og mellom staten og andre aktører. Tillit og åpenhet er her viktige begreper. Som et lite land med stabilt politisk system, et effektivt byråkrati og relativt høy oppslutning om målet om fattigdomsbekjempelse har Norge bedre forutsetninger enn mange andre land for å etablere politiske så vel som organisatoriske mekanismer for en mer samstemt politikk for utvikling. Dette skal ikke forstås dit hen at det ikke er konflikter og motsetninger. Men forvaltningsmessig og også politisk har Norge gode forutsetninger for å kunne utvikle nye mekanismer for å skape debatt, sikre oversikt og ettersyn og koordinere en mer samstemt norsk politikk overfor land i sør.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim mener det er problematisk at bistand ikke har blitt inkludert som et hovedemne i utvalgets arbeid og utredning og i forhold til samstemthetsproblematikken. Et fokus på samstemthet i norsk utviklingspolitikk blir naturligvis mangelfullt analysert når man har valgt å utelukke en vurdering av hvilken rolle den norske bistandsinnsatsen spiller, og ikke minst en kritisk vurdering av hvorvidt bistandspolitikken faktisk bygger opp under målsettingene om en global fattigdomsreduksjon og bedre rammevilkår for økonomisk vekst og utvikling i de fattigste landene. Bistand er et av mange virkemidler i utviklingspolitikken, og i Norge et av de aller viktigste. Det er Norheims klare oppfatning at utredningen fra Utviklingsutvalget er dømt til å forbli mangelfull så lenge man ikke har inkludert bistand i bred forstand i utvalgets arbeid. Dersom det er slik at bistand ikke bare kan gi gode resultater, men også føre til dårlige resultater, og enda verre til en forverring av vilkårene for vekst og utvikling i de fattigste landene, da burde en analyse av disse forholdene være inkludert som en naturlig del av en norsk samstemthetspolitikk overfor de fattige landene. Gode intensjoner kan gi dårlige resultater, og dersom visse deler av den tradisjonelle bistandspolitikken er med på å undergrave innsatsen i utviklingslandene i forhold til korrupsjonsbekjempelse og nødvendige økonomiske og politiske reformer, må dette sees i sammenheng for å kunne gjøre norsk utviklingspolitikk mer samstemt.

Anbefalinger: Utvalget vil anbefale at regjeringen vurderer institusjonelle reformer som kan styrke den politiske og administrative kapasiteten til å utvikle en mer samstemt politikk for utvikling.

1. Utvalget anbefaler at regjeringen styrker rapporteringen til Stortinget, både når det gjelder resultater og ambisjoner for en mer samstemt politikk for utvikling.

   1. Ambisjonene for en mer samstemt politikk for utvikling bør komme til uttrykk gjennom regjeringens langtidsprogram, gjerne ved at et eget kapittel settes av til å presentere Regjeringens viktigste prioriteringer på dette området for den kommende stortingsperioden.

   2. Tilsvarende bør Norge følge eksempelet fra Storbritannia og andre europeiske land, og innføre en regelmessig rapportering til Stortinget om de samlede effekter og resultater av norsk politikk i forhold til de utviklingspolitiske målene. Også denne rapporteringen bør som et minimum skje en gang per stortingsperiode.

2. I økende grad involverer tyngre politiske beslutningsprosesser flere departementer. På politisk nivå håndteres dette gjennom regjeringskollegiet, mens det på embetsnivå er sakenes innhold som fra gang til gang avgjør hvor det administrative ansvaret plasseres. Utvalget ser fordelene med at det fagdepartement som sitter nærmest den enkelte sak, også har et hovedansvar for å forberede sakene for politisk behandling. Likevel mener utvalget at det er behov for å bygge opp en samlet administrativ kompetanse med ressurser og mandat til å ivareta behovene for en mer samstemt utenriks- og utviklingspolitikk med basis i politikken i alle relevante departementer. En slik ressurs bør bygges opp og gis et mandat for å sikre styrket koordinering av politiske beslutninger med spesiell betydning for å få til en mer samstemt politikk for utvikling.

   1. Utvalget anbefaler at regjeringen styrker embetsverkets kapasitet til en samlet forberedelse av politiske beslutninger på tvers av de tradisjonelle grensene mellom fagdepartementene. Norge bør i likhet med Sverige og Nederland etablere en enhet i Utenriksdepartementet som gis i oppdrag å overvåke relevante politikkområder og koordinere arbeidet for en samstemt utviklingspolitikk.

3. Utvalget anbefaler at regjeringen legger til rette for økt kunnskap på dette feltet gjennom en mer systematisk evaluering og analyse av den samlede norske tilstedeværelsen i utvik­lingsland. Utviklingsutvalget ser det som viktig at en både bidrar til å bygge opp og trekker veksler på ulike forskningsmiljøer i utviklingsland.

   1. På overordnet nivå bør det sikres en regelmessig og uavhengig evaluering av samstemt politikk for utvikling. Dette bør gis i oppdrag til ulike forskningsmiljøer, også i utviklingsland.

   2. Utvalget mener det er behov for økt kunnskap om hvordan den samlede norske tilstedeværelsen påvirker utviklingslands evner og vilje til fattigdomsreduksjon og utvikling. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres konkrete case-studier i utvalgte land av effekten av alle sider ved norsk politikk. Det vil etter utvalgets mening være en fordel om sterke kompetansemiljøer i sør bidrar til å utvikle slike studier.

   3. Det bør nedsettes et råd eller kontaktutvalg bestående av representanter for blant annet næringslivet, fagbevegelsen, forskning og det sivile samfunn for å sikre et bredt grunnlag for en debatt rundt en samstemt politikk for utvikling.