6 Finansiering for utvikling og de internasjonale finansinstitusjonene

Verdensbanken, IMF og en stor del av FN-systemet for øvrig er nøkkelinstitusjoner både når det gjelder rammebetingelser og finansiering for utvikling. FN bidrar gjennom sine særorganisasjoner og fond til utvikling både gjennom å gi legitimitet til internasjonale regelverk av betydning for utvikling, med faglig ekspertise, med bistand og mobilisering av andre ressurser for finansiering av utvikling og gjennom sine fredsrettede operasjoner. Verdensbanken har gjennom hele sin historie lagt sterke føringer på utviklingen i fattige land gjennom de betingelsene (kondisjonaliteter) og den rådgivning som har vært knyttet til lånene banken har gitt til fattige land. IMF har parallelt med dette gitt kreditter til utviklingsland med økonomiske problemer. Fondets stabiliseringsprogrammer for makroøkonomien har vært basis for kreditter til utviklingsformål og har lagt sterke restriksjoner på landenes budsjettutgifter og økonomiske handlingsrom.

Norge er en av FN-systemets største bidrags­ytere. Tabell 6.1 viser hvordan norske bidrag til bistandsformål er fordelt på de fem største multilaterale mottakerne.

Tabellen viser at det har vært en økning i støtten til alle de fem største multilaterale mottakerne i perioden 2003–2006. Den største økningen har vært i støtten til globale fond, spesielt på helseområdet. De største mottakerne blant de globale fondene i 2006 er GAVI med 499 millioner kroner, GFATM med 271 millioner kroner og Fast Track med 200 millioner kroner. Støtten fra de globale fondene blir kanalisert gjennom eksisterende multilaterale organisasjoner som Verdensbanken, UNICEF og WHO, men forvaltes av egne styrer i fondene.

Støtten gjennom de multilaterale organisasjonene gis på to måter, som grunnstøtte til organisasjonenes programmer vedtatt av styret (generelle tilskudd) eller som øremerket støtte til konkrete programmer og prosjekter (multi-bilateral bistand). De generelle bidragene regnes som multilateral støtte, mens den øremerkede støtten regnes som bilateral støtte. Det er særlig den øremerkede støtten, det vil si multi-bilateral bistand, som har økt de siste årene.

6.1 FN-systemet. Internasjonal lov og ressursmobilisering

Store deler av FN-systemet, som utviklingsprogrammet (UNDP) er innrettet mot bistand, og FN er en betydelig internasjonal aktør på dette feltet. Andre av særorganisasjonene har mandater som går betydelig ut over bistand, samtidig som deres aktivitet sikter mot å avhjelpe utviklingslandenes utfordringer og påvirke de rammebetingelsene det internasjonale samfunnet legger på fattige lands utvikling. Eksempler er blant annet Høykommisjonæren for flyktninger (UNHCR) som arbeider med flyktninger og internt fordrevne, UNCTAD som behandler sammenhengen mellom utvikling og handelsspørsmål, Sikkerhetsrådet i rollen som klareringsinstans for bruk av fredsbevarende styrker, Verdens helseorganisasjon som bistår alle land med helseråd og forsvar mot internasjonale epidemier, UNESCO som arbeider med utdanning og forskning, Miljøprogrammet (UNEP) og Klima­panelet (IPCC) som arbeider med miljø- og klimaspørsmål med flere.

Ett av de fremste virkemidlene disse organisasjonene har til å påvirke rammebetingelser, er internasjonale konvensjoner, som er internasjonale lover og regler som utarbeides i samarbeid mellom involverte land som så vidt mulig søker å gi mest mulig like betingelser for alle berørte land. Etter godkjenning i medlemslandenes nasjonalforsamlinger skal konvensjonene i prinsippet innarbeides i nasjonal lovgivning. FN er dermed et viktig forum for å få fastsatt internasjonale regler som kan bidra til bedre utviklingsbetingelser for fattige land på de fleste av de områdene som Utviklingsutvalget behandler.

FN er også en av de viktigste kanalene og administratorene for internasjonale initiativer og prosesser som bidrar til utvikling. En helt sentral prosess av denne typen ble startet i Monterrey, Mexico i 2002, Finansiering for utvikling (Financing for Development, FFD). Der ble verdens ledere inkludert USA enige om å mobilisere mer midler til utvikling, nedfelt i «The Monterrey Consensus». Økt bistand var et sentralt punkt, men oppmerksomheten ble også rettet mot mobilisering av ressurser utenom bistand. I utviklingslandene gjennom bedre rammebetingelser for næringslivet og internasjonalt gjennom gjeldslette, bedre handelsbetingelser, mer utenlandske investeringer og en mer fleksibel politikk fra internasjonale finansinstitusjoner. Noen av disse områdene er også blant de sentrale ikke-bistandsområdene for ressursmobilisering i FNs tusenårsmål nummer 8.

FNs verdenstoppmøte i New York i 2005 var en milepælskonferanse både for Monterrey Consensus og for oppnåelsen av tusenårsmålene. Der ble det bekreftet at en ikke er kommet så veldig langt i mobiliseringen av ressurser for utvikling. Det var også grunnen til at G8-lederne samme år i Gleneagles ble enige om en storstilt satsning for å mobilisere mer bistand for utvikling. I 2008 holdes den tredje slike konferansen i Doha. I skrivende stund har imidlertid bistanden falt, en handelsløsning i WTO ser ut til å ligge et stykke fram i tid, oppfyllingen av tusenårsmålene er svak og ujevnt fordelt over kloden, energi- og matprisene stiger, veksten i nord faller og dermed etterspørselen etter utviklingslandenes varer, slik at FFD-konferansen antakelig vil få en betydelig vanskeligere oppgave med å inspirere til økt innsats for utvik­lingslandene enn de to tidligere konferansene.

Utvalgets vurderinger

Utvalget ser FN som den viktigste arena i arbeidet for fred, sikkerhet, miljø, utvikling og forsvar av menneskerettighetene. FN har et globalt mandat, global oppslutning og et bredt, flerfaglig ansvarsområde. Dette gir organisasjonen en spesiell posisjon. Utvalget ser det som viktig at Norge fortsatt arbeider for å styrke institusjonene i FN som er ansvarlig for arbeidet med miljø, fattigdom og en bærekraftig utvikling. Bekjempelse av fattigdom krever en sterkere internasjonal rettsorden med bedre styringsinstrumenter, overvåknings- og sanksjonsmuligheter.

«The Monterrey Consensus» og Finansiering for utvikling er den eneste internasjonale prosessen der ulike politikkområder for utvikling sees i sammenheng. Både handel, gjeld og investeringer var viktige tema sammen med bistand og nasjonal utviklingspolitikk. Dette gjør Finansiering for utvikling til en viktig prosess i arbeidet for å mobilisere ressurser og bedrede rammevilkår for utvikling. Mye tyder på at den tredje milepælskonferansen i Doha i 2008 vil bli krevende da mange av de lovnader som ble gitt i Monterrey ikke er innfridd. Utvalget ser det likevel som viktig at Norge gir prio­ritet til arbeidet for å mobilisere ressurser og endrede rammevilkår gjennom Finansiering for utvikling-prosessen. Manglende resultater på utvik­lingssiden vil føre til et dårligere forhandlingsklima også i andre forhandlingsprosesser.

I arbeidet for å mobilisere mer ressurser for utvikling vurderer utvalget som viktig at nasjonal ressursmobilisering settes høyere på den internasjonale dagsorden. Mange utviklingsland taper store summer gjennom både lovlige og ulovlige skatteunndragelser som følge av skatteparadiser og manglende åpenhet kombinert med svake skatteregimer.

For å styrke utviklingslandenes forhandlingskapasitet i forbindelse med internasjonalt avtaleverk for handel og investeringer mener utvalget det er viktig å styrke UNCTAD som kunnskapsprodusent og arena for forhandlinger om sør-sør handel. UNCTAD har stor grad av legitimitet blant utviklingsland, og har gjennom sine årlige rapporter om handel, investeringer og utvikling satt fokus på sentrale tema som utviklingsland har vært opptatt av i internasjonale forhandlinger.

Utvalgsmedlem Kristian Norheim deler ikke vurderingen fra utvalget under punkt 6.1.

6.2 Verdensbankgruppen

Verdensbanken ble opprettet i 1944 samtidig med Det Internasjonale Valutafondet (IMF) og har formelt status som en av FNs særorganisasjoner. Den er i dag den klart største internasjonale utviklingsinstitusjonen og den eneste utviklingsbanken med et globalt mandat. Foruten bankens rolle som verdens ledende multilaterale giver, er den blitt stadig viktigere med hensyn til å legge rammebetingelser for kommersielle investeringer i utviklingsland og som signalgiver om hvor slike investeringer er trygge.

Det meste av Verdensbankens kapitalgrunnlag består av garantier fra medlemslandene. Dette gir institusjonen høy kredittverdighet og derved mulighet for å låne fra internasjonale kapitalmarkeder på svært gunstige vilkår. Pengene lånes så ut igjen til låntakerland på tilnærmet samme vilkår som vanligvis er langt gunstigere enn de lån landene selv ville hatt tilgang til på de globale kapitalmarkedene. Til de fattigste landene som ikke har tilgang på lån fra kapitalmarkedene, mobiliserer Verdensbanken ressurser til sitt utviklingsfond (IDA) gjennom periodiske forhandlinger mellom giverland.

Verdensbankens finansiering er over tid blitt mer og mer kompleks og variert. Tradisjonelle lån der banken forhandler direkte med mottakeren og setter betingelser, er blitt supplert med ulike fondsinvesteringer rettet mot små og mellomstore bedrifter og kredittordninger som tilbyr likviditet til finansnæringen i utviklingsland. Det gjenspeiler at et velfungerende finansmarked blir sett på som nødvendig for å skape bærekraftig økonomisk vekst.

Debatten om utviklingseffekten av Verdensbankens virksomhet har dreid seg om mottakerlandenes mulighet til å utforme sin egen utviklingspolitikk så vel som deres formelle politiske makt i bankens styrende organer. Et grunnprinsipp i Verdensbankens konstituerende regelverk er at den skal begrense seg til å bare legge økonomiske forhold til grunn for sitt operative virke. Over tid har forståelsen av hva som bidrar til utvikling endret seg vesentlig, og banken legger i dag til grunn en bred forståelse av begrepet ‘økonomiske forhold’. Ikke minst inkluderes nå styresett som kan være et ganske vidt begrep.

Utover 1970- og 1980-tallet var Verdensbankens aktivitet preget av en virkelighetsforståelse der en liberal markedsøkonomi var en forutsetning for økonomisk bærekraftig utvikling. Dette ga seg utslag i lånebetingelser som tvang mottakerlandene til å gjennomføre omfattende markedsreformer. Etter negative erfaringer med sektorlån og stukturtilpasningsprogrammer på 1980-tallet, har det fra mange hold blitt krevd at Verdensbanken i større grad skulle erkjenne nødvendigheten av at mottakerlandene selv utvikler eierskap til sine utvik­lingsstrategier, og får handlingsrom til å tilpasse sine investeringer til nasjonale politiske og økonomiske forhold. Det er ulike meninger om hvorvidt og hvor omfattende banken har endret seg som følge av kritikken. Forsatt kritiseres Verdensbanken fra flere hold for å fortsatt stille betingelser om privatisering og økonomisk liberalisering i forbindelse med lån.

Mange giverland, deriblant Norge, har argumentert for at Verdensbanken bør øke mottaker­orienteringen og bidra til økt nasjonalt eierskap av utviklingsprogrammer og -prosjekter. Banken krever sammen med IMF at utviklingslandene utarbeider nasjonale fattigdomsstrategier – Poverty Reduction Strategies (PRS) – som grunnlag for å sikre at institusjonenes politikk er i tråd med mottakerlandenes egne prioriteringer med fattigdomsreduksjon i sentrum. Mange kritikere stiller spørsmål ved utviklingslandenes reelle eierskap til de PRS-ene de lager og ved om ikke Verdensbanken fortsatt har for sterk innflytelse på deres politiske prioriteringer gjennom den de facto godkjenning av landenes planer som denne ordningen innebærer.

Innføringen av PRS-ene kom som følge av utbredt skepsis i bistandsmiljøet om hvorvidt mange av Verdensbankens økonomiske lånebetingelser faktisk reduserte fattigdom i mottakerlandene. Mange givere, inkludert Norge, mener imidlertid at banken bør styrke fattigdomstilnærmingen ytterligere (se boks 6.1). Norge og blant annet Storbritannia har derfor tatt til orde for at både Verdensbanken og IMF bør utforme alle sine lånebetingelser overfor utviklingsland med basis i PRS-ene. Begrunnelsen er både hensynet til nasjonal suverenitet og erkjennelsen av at mange av betingelsene om markedsøkonomiske reformer i utviklingsland ikke nødvendigvis reduserer fattigdom. Regjeringen har som uttalt mål å bruke bistandsmidler og sitt engasjement i internasjonale fora til å styrke kapasiteten i offentlig sektor i utviklingsland.

6.2.1 Styringsdebatten

I tillegg til kritikken av lånebetingelsene har også Verdensbankens (og IMFs) styringsorganer vært gjenstand for kritikk. Det hevdes blant annet at i og med at deres egne beslutninger ikke blir tatt på et rent demokratisk grunnlag, så mangler institusjonene også legitimitet til å fremme demokratiske reformer i utviklingsland. Debatten har også omfattet den uformelle ordningen der Verdensbankens president er amerikaner og nomineres av USA, mens IMFs president er europeer og i realiteten utnevnt av EU. Denne maktkonstellasjonen har vært gjenstand for kritikk siden den ikke reflekterer interessene til de landene som berøres mest av de beslutningene som blir tatt.

6.3 Norges engasjement i det internasjonale valutafondet (IMF)

IMF ble opprettet i Bretton Woods i 1944, samtidig med Verdensbanken, og har i dag 185 land som medlemmer. Tanken bak IMF var å stimulere til mer internasjonalt, økonomisk samarbeid for å hindre gjentakelse av bølgen av økonomisk proteksjonisme og ustabilitet som førte til den globale økonomiske krisen på 1930-tallet. Siden opprettelsen har fondet arbeidet for å fremme bærekraftig økonomisk utvikling basert på internasjonal finansiell stabilitet. Det har blitt en sentral aktør i det internasjonale økonomiske samarbeidet med hovedansvar å fremme stabiliteten i det internasjonale monetære systemet og være et forum for samarbeid om penge- og valutapolitiske spørsmål.

I likhet med Verdensbanken har IMF løpende utformet sine låneprogrammer i henhold til utviklingen av internasjonale finansmarkeder og endringer i etterspørselen etter langsiktig kapital. I dag er IMFs virksomhet konsentrert om tre hovedaktiviteter: overvåkning av økonomien i medlemslandene, lån i krisesituasjoner og teknisk assistanse. IMFs innflytelse på mottakerlandenes politiske og økonomiske politikk har økt de siste tiårene, men har i den senere tid avtatt i tråd med at mange utvik­lingsland har fått tilgang til alternative kilder for langsiktig kapital. IMFs finanspolitiske medisin i forhold til mange land som søkte støtte i forbindelse med finanskriser, var lenge å kreve omfattende og raske markedsøkonomiske reformer. Sentralt i disse føringene var et inflasjonsmål på 5 prosent og krav om balanse på statsbudsjettene og vekst i BNP per innbygger. I utviklingsland var det ofte de budsjettpostene som spesielt berørte velferdsordninger som det ga minst motstand å kutte. Samtidig opplevde en at kravene om høyere rente og lavere offentlige utgifter hindret både private og offentlige investeringer. Dette førte til at hjelp fra IMF ofte var forbundet med sosiale og politiske omveltninger i utviklingsland.

I 1996, som en erkjennelse av at mange land slet med å komme seg ut av en gjeldskrise, slettet Verdensbanken og IMF sine lån til mange av de fattigste gjeldstyngede landene, de såkalte Highly Indebted Poor Countries (HIPC). Initiativet koblet sletting av gjelden til kriterier for gjeldslettebehov og betingelser vedrørende økonomisk politikk og styresett. Til å begynne med måtte landene utvikle et Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP), hvor de skisserte sin strategi for reduksjon av fattigdom som også mer generelt blir lagt til grunn for støtte fra Verdensbanken, IMF og andre multilaterale- og bilaterale givere. Deretter utfører Verdensbanken og IMF en gjeldsanalyse der landets finansielle situasjon blir nøye vurdert. Før gjelden blir effektivt slettet, må landet innføre noen av de pålagte reformene for å sikre at de sparte utgiftene bidrar til utvikling og fattigdomsreduksjon. Etter dette beregnes det hvor mye gjeldslette som kreves for å gjøre gjelden håndterbar. Deretter følger forhandlinger mellom kreditorene.

IMF har etablert en egen subsidiert kredittordning for fattige land (PRGF). Dette er kanskje det viktigste utviklingspolitiske tiltaket som IMF har vedtatt i nyere tid. Selv om denne mekanismen gjenspeiler en erkjennelse fra IMF om at sterke krav om markedsliberalisering kan ha negative samfunnsmessige konsekvenser, betyr det ikke nødvendigvis at IMFs tiltak nå får en udelt positiv utviklingseffekt. For eksempel har gjeldsletten i stor grad gått med til å betale gjeld fra IMFs tidligere låneprogrammer, noe som indikerer både at reformene ikke har lykkes i særlig grad og at det å stille betingelser ikke nødvendigvis er et effektivt virkemiddel overfor mottakerlandene. Uansett har den kraftige reduksjonen i gjeldsbetjening som IMF og andre kreditorer har gått med på, vært helt sentral for å øke innsatsen innenfor fattigdomsreduserende politiske tiltak i mange land, for eksempel investeringer i helse og utdanning, som for øvrig er en del av betingelsene for å få slik gjeldslette.

Verdensbanken har beregnet at de 22 første landene som nådde beslutningspunktet for å få gjeldslette under HIPC-ordningen, økte sin innsats til sosiale tiltak over offentlige budsjetter med til sammen USD 3,4 milliarder i 2001 og 2002. Om lag 40 prosent av disse midlene gikk til utdanningstiltak og 25 prosent til helsetiltak.

I de senere årene har IMFs rolle med hensyn til i å stabilisere internasjonale finansmarkeder vært gjenstand for bred debatt. Veksten av kortsiktige finansstrømmer og følgene av IMFs intervensjoner i ulike finanskriser har reist spørsmål ved IMFs bruk av stabiliserende tiltak i en globalisert verden og om hvordan og i hvilke tilfeller fondet bør engasjere seg i utviklingsland. Maktposisjonene som Verdensbanken og IMF har i den globale utviklingspolitikken, har også ført til at mange utviklingsland ønsker mer innflytelse i styringssystemene. I likhet med Verdensbanken er IMFs udemokratiske styringssystem blitt kritisert, og ulike forslag om bredere og mer demokratisk stemmegivning er blitt lagt fram. Hovedargumentet for økt representasjon fra utviklingslandene er at disse i større grad selv bør kunne bestemme hvilke føringer de skal pålegges, og hvilke prioriteringer fondet bør ha. Det viktigste motargumentet er at det kan oppstå interessekonflikter hvis lånetakere har muligheten til å utforme betingelser som de selv må forplikte seg til, og at dette etter hvert kan undergrave fondets finansielle bærekraft.

En annen pågående debatt er hvorvidt og eventuelt hvordan IMF bør engasjere seg i mikroøkonomiske anliggende som påvirker fattigdom i utvik­lingsland. IMFs økende fokus på fattigdomsreduksjon gjenspeiler den generelle legitimitetskrisen som mange utviklingsinstitusjoner befant seg i på 1990-tallet, på grunn av manglende resultater. I denne sammenhengen har IMF i økende grad vært presset til å dokumentere og styrke utviklingseffekten av ulike låneordninger. Senere ble fattigdomsreduksjon et av fondets uttalte mål og PRGFs ble innført. Denne ordningen signaliserte ikke bare begynnelsen på en økende tilnærming mellom IMFs og Verdensbankens programmer i de fattigste landene, men også til at IMFs aktiviteter og mål i økende grad blir vurdert utfra et bredt utviklingsperspektiv der kriteriet for suksess er om de bidrar til å redusere fattigdom i de ulike landene.

I ettertid har PRGFs og IMFs generelle inntreden i den bredere utviklingsdebatten blitt gjenstand for kritikk fra ulike hold. En rapport fra en komité ledet av Pedro Malan, den tidligere finansministeren fra Brasil, konkluderte med at verden er tjent med bedre samhandling mellom IMF og Verdensbanken, men at IMF ikke har tilstrekkelig institusjonell kapasitet og kompetanse når det gjelder fattigdomsspørsmål. En analyse utført av IMFs egen evalueringsavdeling vurderte resultatene fra 29 land i det sørlige Afrika, som har benyttet seg av PRGF, og konkluderte på samme vis. Rapporten hevdet at IMFs føringer og programmer med hensyn til bistand og fattigdom undergraves av tvetydighet og forvirring. Rapporten mente også at det var et stort gap mellom retorikk og praksis når det gjaldt fattigdomsbekjempelse i lavinntektsland. Denne tvetydigheten, som ikke minst preget IMFs styre og administrasjon, gjorde at ansatte valgte å prioritere makroøkonomisk stabilitet, akkurat slik som tilfelle var før.

Andre har uttrykt skepsis til om PRSP-prosessen faktisk styrker utviklingslandenes posisjon. Ifølge IMF og Verdensbanken er PRSP-ene utviklet av mottakerlandene selv med innspill fra sivilsamfunnet. Mange kritikere mener imidlertid at PRSP-prosessen, tenkt som en mekanisme for å styrke mottakerlandenes makt til å utforme egne utvik­lingsstrategier, har økt Verdensbankens innflytelse over landenes prioriteringer og strategier. I den forstand representerer initiativet en videreføring av strukturtilpasningsprogrammet, istedenfor et brudd med den. En uavhengig rapport av forskere fra Oxford University publisert i 2003, konkluderte med at sivilsamfunnet i liten grad kan påvirke programutformingen, og at det heller ikke er mulig for myndighetene i mottakerlandene å gjøre dette, spesielt når det gjelder makroøkonomiske vurderinger og føringer. Mange andre studier av PRSP-prosesser i ulike land har også funnet at det politiske handlingsrommet til mottakerlandene ofte er begrenset.

6.4 Illegitim gjeld og ansvarlig långivning

I forbindelse med innføringen av PRGF og IMFs nye rolle i utviklingsprosessen har det vært mye debatt om gjeldslette. En viktig del av denne problematikken er hvordan gjeld stiftet av korrupte og ofte autoritære regimer skal håndteres. Odiøs gjeld refererer i denne sammenhengen til lån som er blitt gitt enda en har visst at regimet ikke har folkets støtte og at lånet ikke vil komme befolkningen til gode. Illegitim gjelder et bredere konsept som refererer til lån som er gitt på umoralske og uetiske premisser, der kreditoren må ta en del av ansvaret for at lånet ikke ble tilbakebetalt. I 2006 bestilte Norge separate analyser om odiøs gjeld fra to ulike internasjonale organisasjoner. Verdensbanken konkluderte med at et land etter internasjonal rett ikke kan nekte å innfri statsgjeld selv om den er odiøs. Analysen sa imidlertid også at dette ikke bør hindre giverland og mottakerland i å forsøke å sikre at lånene kommer befolkningen til gode. UNCTAD hadde et noe mer nyansert syn i sin analyse og mente at selv om betegnelsen illegitim gjeld ikke har noen forankring i internasjonal rett, er den fortsatt relevant og nyttig i forhold til gjeldsproblematikken. Problemet er at det ikke finnes noe juridisk forum som kan vurdere hvorvidt et lån er illegitimt eller ikke. I stedet kan en ta opp spørsmålet i bilaterale og multilaterale forhandlinger om gjeldsslette, eller søksmål om illegitim gjeld kan fremmes i nasjonale rettsinstanser.

Vissheten om at mye gjeld i utviklingsland kan føres tilbake til autoritære og korrupte regimer, har lagt press på finansinstitusjonenes og kreditorlandenes låneordninger. Betydelige mengder gjeld stammer også fra lån gitt til prosjekter hvor det kan hevdes at långiverne visste, eller burde visst, at den utviklingspolitiske effekten vil være minimal. Spørsmålet om ansvarlig långivning har blitt aktualisert i senere år, mye på grunn av framveksten av nye långivere der Kina er den mest sentrale aktøren. Dette har ledet til en voksende bekymring om at manglende koordinering og økning i lån kan lede til en ny gjeldskrise. Spørsmålene som reises er imidlertid om ansvarlig långivning kan vurderes ensidig ut fra bare bærekraft og gjeldsbyrde. Dette har ledet til en debatt om behovet for et internasjonalt rammeverk som kan forhindre at lånene undergraver demokrati, miljø, korrupsjonsbekjempelse og menneskerettigheter. På den andre siden har det blitt argumentert med at for strenge kriterier for ansvarlig långivning kan føre til at utvik­lingsland kan risikere en redusert tilgang til lån eller at lånene vil bli dyrere.

Utvalgets vurderinger

De internasjonale finansinstitusjonene spiller en sentral rolle i utviklingspolitikken og er meget innflytelsesrike i land som mottar bistand og lån. Utvalgets vurdering er at behovet for demokratiske reformer av de internasjonale finansinstitusjonene ennå er stort og at det fortsatt stilles betingelser i forbindelse med lån, bistand og gjeldslette som kan undergrave demokratiske prosesser og fattigdomsbekjempelse. Flere studier, blant annet en fra European Network on Debt and Development (EURODAD) og fra den UD-finansierte studien til Benedicte Bull fra 2006, har vist at Verdensbanken enda stiller krav om privatisering i sine programmer. Det er utvalgets vurdering at det bør være opp til hvert enkelt land å vurdere forholdet mellom privat og offentlig sektor i den økonomiske politikken. En helhetlig norsk utviklingspolitikk må også i større grad enn tidligere innebære en kritisk gjennomgang av norsk politikk overfor IMF. Behovet for dette har særlig blitt understreket av evalueringene foretatt av IMFs eget evalueringskontor IEO i 2007 og 2008 som har stilt spørsmål ved så vel antall betingelser, innholdet i dem og deres relevans for fattigdomsbekjempelse. Verdensbanken og IMF spiller også en såpass sentral rolle at disse institusjonenes legitimitet, også hva gjelder demokratisk styring, vurderes som viktig. Utvalgsmedlem Kristian Norheim deler ikke utvalgets vurderinger i dette avsnittet.

Regjeringens beslutning i 2006 om å slette gjelden for skipseksportkampanjen har vakt betydelig oppsikt internasjonalt. Ved å erkjenne medansvar for gjelden bidro Norge til, som et av de første land­ene noensinne, å sette spørsmålet om et bredere långiveransvar på dagsorden. Utvalget ser det som viktig at denne beslutningen følges aktivt opp fra norsk side. En framtidig internasjonal tilnærming til ansvarlig långivning må også adressere uansvarlig långiving i fortiden der både bilaterale og multilaterale långivere har gitt lån til så vel brutale undertrykkende regimer og uansvarlige prosjekter.

6.5 Forslag til tiltak for finansiering for utvikling

6.5.1 Finansiering for utvikling

Tiltak 1: Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, mener at Norge bør prioritere arbeidet med finansiering for utvikling i FN. I tillegg til å arbeide for økte ressurser og bedre rammevilkår innenfor bistand, handel og gjeldslette bør Norge prioritere internasjonalt samarbeid for å styrke utviklingslandenes muligheter til nasjonal ressursmobilisering på skattesiden. Internasjonale standarder for åpenhet i rapportering om selskapsstruktur, skatt, signaturbonuser, lisenser og eierskap er i denne sammenheng av stor betydning.

• Norge bør også prioritere å arbeide for mer effektive institusjonelle mekanismer for å styrke oppfølgingen av Monterrey-konferansen om Finansiering for utvikling. Et forsterket sekretariat og en egen komité for Finansiering for utvikling under generalforsamlingen bør vurderes i denne sammenheng.

• UNCTAD har en viktig rolle i å gi råd, teknisk assistanse og bygge konsensus rundt en mer utviklingsvennlig handelspolitikk. Norge bør arbeide for å styrke UNCTAD.

6.5.2 Ansvarlig långivning

Tiltak 2: Norge bør i Finansiering for utvikling-prosessen og i andre sammenhenger prioritere arbeidet for internasjonale mekanismer som kan vurdere å håndtere illegitim gjeld, og at retningslinjer for ansvarlig långivning gis en bredere tilnærming enn bare bærekraftsanalyser. I dette arbeidet vil det være viktig å ha en god dialog med nye lån­givere slik at også disse slutter opp om retnings­linjer for ansvarlig långiving.

6.5.3 Verdensbanken og IMF

Tiltak 3: Utvalget, med unntak av Kristian Norheim, anbefaler at Norge fortsatt arbeider for en demokratisering av finansinstitusjonene.

• Utviklingsland bør gis økt stemmevekt og flere «stoler» i Verdensbanken og IMF. Praksisen med at ledelsen i finansinstitusjonene utpekes av enten USA eller EU må avvikles.

• Norge bør vektlegge større åpenhet i IMF. Referater fra styremøtene og valgkretsenes innspill bør være offentlig tilgjengelig.

Tiltak 4: Utvalget, med unntak av Kristian Norheim og Julie Christiansen, anbefaler at Norge videre­fører arbeidet for reform i Verdensbanken. Økonomiske betingelser som innebærer krav om privatisering og liberalisering bør ikke forekomme verken i IMF eller Verdensbanken. Det bør være opp til hvert enkelt land selv å bestemme balansen mellom privat og offentlig sektor i den økonomiske politikken.

• Utvalget anbefaler at støtten til Verdensbankens IDA-fond reduseres eller fryses dersom det ikke dokumenteres en endring i praksis når det gjelder krav om liberalisering og eller privatisering.

Tiltak 5: Utvalget, med unntak av Kristian Norheim og Julie Christiansen, anbefaler at utviklingspolitiske målsetninger må legges til grunn også for norsk politikk i IMF. Norge bør arbeide for å innskrenke IMFs rolle i lavinntektsland til sitt opprinnelige mandat:

• Dette vil innebære en kritisk gjennomgang av PRGF-programmet med mål om at det skal avvikles i sin nåværende form. Denne låneordningen medfører at IMF får en betydelig rolle innen langsiktig utviklingsfinansiering. IMF bør konsentrere seg om sitt opprinnelige mandat som er overvåkning av økonomien i medlemsland, mer kortsiktige betalingsbalanseprob­lemer og krisesituasjoner.

• Tusenårsmålene må også legges til grunn for IMFs makroøkonomiske rådgivning, ikke som i dag ensidig makroøkonomiske strukturmål. Norge bør arbeide for at IMF reduserer bruken av rigide inflasjonsmål, lønnstak, og vurdering av absorberingsevnen i nasjonale økonomier, da dette reduserer handlingsrommet til å utvikle alternative makroøkonomiske modeller.