13 Sentrale tilrådinger og implikasjoner for regelverk mv.

13.1 Innledning

Utvalget har i kapitlene 7 – 11 kommet med tilrådinger om generelle retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser mv. (kapitlene 7 – 8) og hvordan slike analyser, økonomiske virkemidler og andre reguleringer kan anvendes innen de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter (kapitlene 9, 11 og 12), samt fremme teknologiutvikling på miljøområdet (kapittel 10). I dette kapitlet ser vi tilrådingene i sammenheng (avsnitt 13.3) og drøfter også de administrative konsekvensene av utvalgets forslag i form av mulige endringer i offentlig regelverk mv. (avsnitt 13.4). I avsnitt 13.5 gis det en kort omtale av økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag. Først beskriver vi imidlertid summarisk de hovedområdene utvalget har vurdert (klima, biologisk mangfold og miljøgifter), og motiverer hvorfor utvalget til dels har ulike typer av tilrådinger på de tre områdene (avsnitt 13.2).

Utvalgets vurderinger og tilrådinger kan ses innenfor rammen av bærekraftig utvikling ved at bedre beslutninger på de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter kan sikre behovene til nåværende generasjon uten å ødelegge mulighetene for kommende generasjoner, jf. kapittel 2. Utvalget har konsentrert seg om analyser som er direkte innrettet mot styringsformål. Det innebærer bl.a. at utvalget ikke har anbefalinger knyttet til den årlige framstillingen av bærekraftig utvikling i nasjonalbudsjettet, som etter utvalgets oppfatning er av mer overordnet karakter. Utvalget har heller ikke vurdert hvilke krav som må stilles til en bærekraftig utvikling med bl.a. vekt på å redusere utslipp av klimagasser, tilpasse samfunnet til klimaendringer og ivareta biologisk mangfold, eller hvordan en slik utvikling over tid vil påvirke økonomi og samfunnsutvikling. Avgrensningen av temaer reflekterer ikke et syn om at slike brede analyser er uviktige, men har vært en nødvendig prioritering innenfor et stort fagområde og med en begrenset tidsramme. Utvalget vil i den forbindelse bl.a. vise til formuleringene fra Johannesburg-erklæringen i 2002, spesielt punkt 5 om å videreutvikle og styrke de uavhengige pilarene for bærekraftig utvikling, som kan være en rettesnor for å videreutvikle begrepet bærekraftig utvikling, jf. omtalen i kapittel 2.

13.2 Klima, biologisk mangfold og miljøgifter – noen hovedtrekk

I dette avsnittet beskriver vi hvordan noen ulike kjennetegn ved de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter fører fram til ulike typer tilrådinger. Beskrivelsen er konsentrert om disse hovedtrekkene, og er ikke en kortversjon av kapitlene 4-6.

Internasjonale vs. nasjonale problemer

Alle de tre områdene har en sterkt internasjonal karakter i den forstand at utviklingen innenfor klima, biologisk mangfold og miljøgifter i ett land har betydning for utviklingen i andre land. Den internasjonale avhengigheten varierer imidlertid fra område til område.

Klimautfordringene er rent globale i den forstand at skadevirkningene av klimagasser på klimaet er uavhengige av hvor de slippes ut. En løsning på klimaproblemet krever derfor en global avtale. Ingen land (med delvis unntak for Kina og USA) har så store klimagassutslipp at egne utslippsreduksjoner har særlig betydning for de samlede skadene av slike utslipp. Det gjør at mange land kan ha interesse av å være gratispassasjerer og opprettholde egne utslipp mens andre land reduserer sine. Gratispassasjerproblemet gjør at det er svært krevende å oppnå global enighet om å redusere klimagassutslipp selv om de fleste land er enige om at betydelige utslippsreduksjoner er nødvendige for å unngå en utvikling med mulighet for store og irreversible skadevirkninger. Innenfor en global avtale er det videre behov for regionale avtaler mv. for å implementere mekanismer som kan redusere utslippene, jf. bl.a. EUs kvotesystem.

Biologisk mangfold er i stor grad et globalt fellesgode. Reduksjon av biologisk mangfold er et globalt problem ved at reduksjoner i mangfoldet i ett land påvirker muligheten til å opprettholde biologisk mangfold i andre land. Slike virkninger kan oppstå mellom naboland som sammen forvalter sårbare naturtyper og arter, men også mellom land med større geografisk avstand. Tilsvarende vil reduksjoner i biologisk mangfold i noen land kunne ha skadevirkninger for andre land. Eksempelvis vil lokal eller nasjonal reduksjon av vesentlige økosystemfunksjoner, som karbonopptak i skog og andre økosystemtjenester, også kunne ha global betydning. På den andre siden vil reduksjon av biologisk mangfold i et land normalt ha størst negativ virkning i landet selv, fordi noen av skadevirkningene er lokale (f.eks. hoveddelen av målbare økonomiske virkninger), og egen politikk vil som oftest ha vesentlig betydning for hvordan nasjonalt biologisk mangfold blir ivaretatt. Denne sammensetningen av internasjonale og regionale eller land­interne virkninger er reflektert i at internasjonale reguleringer dels har form av globale konvensjoner, og dels har form av mer regionale regelsett, f.eks. internt i EU (jf. omtale i kapitlene 3 og 5).

Miljøgifter er på samme måte som reduksjon av biologisk mangfold et problem med både internasjonal og landintern karakter. Miljøgifter, som brytes ned bare over meget lang tid, spres globalt gjennom atmosfæren og havet. Et lands beliggenhet og størrelse vil i stor grad bestemme hvordan skadevirkningene av miljøgifter i landet avhenger av egne eller andres utslipp. På samme måten som for biologisk mangfold er kombinasjonen av internasjonale og regionale eller landinterne virkninger reflektert i internasjonale reguleringer, jf. omtale i kapitlene 3 og 6.

Økonomiske reguleringer og andre virkemidler

Det er betydelig usikkerhet om hvor store skadevirkninger ulike konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren fører til, og skadene er til dels også vanskelige å verdsette, jf. omtalen i kapittel 4. Videre er det stor usikkerhet om kostnadene ved å redusere utslipp av klimagasser. Både skadevirkninger og kostnader ved reduksjoner vil fordeles ulikt mellom land og generasjoner med store ulikheter i inntekt. For slike virkninger som fordeler seg over lang tid og mellom mange land, er det også svært vanskelig å finne virkemidler som kan omfordele byrdene.

Utslippene av klimagasser er imidlertid i stor grad målbare på en felles skala (i praksis CO₂ -ekvivalenter) og verifiserbare, og virkningen på global temperatur er uavhengig av utslippssted, jf. kapittel 4. Disse egenskapene ved klimagassutslipp gjør at de kan håndteres ved hjelp av uniforme økonomiske virkemidler som kvoter eller avgifter når det først er bestemt hvor mye utslippene av klimagasser skal reduseres, jf. omtale i kapitlene 4 og 9.

I de fleste tilfeller er det mulig å beregne kostnadene ved tiltak som bidrar til å ivareta biologisk mangfold, f.eks. som følge av begrensninger i bruken av areal til økonomisk virksomhet (jf. omtalen i kapittel 5). Virkningene av å ivareta eller redusere biologisk mangfold kan imidlertid sjelden verdsettes fullt ut i kroner selv om delvis verdsetting noen ganger kan være mulig. Problemer med verdsetting er både knyttet til manglende informasjon og til at enkelte forhold neppe er ønskelige å verdsette i kroner, jf. omtale i kapitlene 5 og 7. Det er derfor neppe mulig å finne generelle økonomiske kriterier for når biologisk mangfold bør ivaretas og når en viss reduksjon kan aksepteres. Biologisk mangfold kan heller ikke beskrives langs én dimensjon slik klimagassutslipp i hovedsak kan. Det er derfor ikke mulig å bestemme et aggregert enkeltmål for biologisk mangfold, og så benytte virkemidler som kvoter eller avgifter for å nå målet. Større grad av konkretisering av mål, prioritering og vektlegging vil være utgangspunkt for bruk av virkemidler på dette feltet.

Virkningene av miljøgifter er også vanskelige å verdsette. På samme måte som for endringer i biologisk mangfold (og klimagassutslipp) kan det være mulig å måle kostnadene ved reguleringer, mens skadevirkningene ofte er vanskeligere å verdsette. Selv uten verdsetting av skadevirkninger kan en imidlertid tenke seg å benytte økonomiske virkemidler gitt at det er satt et utslippstak for en miljøgift (tilsvarende som for klimagasser). Lokaliseringsavhengige kostnader som er sterkt stigende utover et gitt nivå, gjør imidlertid at kvoteliknende systemer eller avgifter ofte kan være vanskelige å iverksette.

Sammenheng mellom områdene

Utvalget har valgt å behandle de tre utvalgte miljøområdene ganske uavhengig av hverandre til tross for at det er sammenhenger mellom dem, ikke minst ved at klimaendringer og spredning av miljøgifter er trusler mot biologisk mangfold, og ved at et stort naturlig mangfold og intakte økosystemer styrker naturens og samfunnets evne til å tåle klimaendringer. Etter utvalgets oppfatning kan en slik oppdeling forsvares siden virkemidlene overfor de ulike problemene ofte kan vurderes hver for seg. I noen sammenhenger må imidlertid virkemidler vurderes i sammenheng. For eksempel har arealplanlegging stor betydning for forvaltning av biologisk mangfold og for utslipp av klimagasser (bl.a. gjennom virkningen på transport og energibruk). En stigende kvotepris over tid kan f.eks. redusere lønnsomheten av veiutbygging, og dermed redusere kostnadene ved å beholde arealet uendret av hensyn til biologisk mangfold. Utvalget har i liten grad drøftet slike praktiske sammenkoplinger av virkemiddelbruk.

13.3 Oversikt over sentrale tilrådinger

I dette avsnittet samler utvalget tilrådingene fra kapitlene 7 – 12. For å få en bredere oversikt over de vurderinger som ligger til grunn for tilrådingene, er det nødvendig å gå til de enkelte kapitlene.

13.3.1 Regler for samfunnsøkonomiske analyser

Utvalget har gått gjennom de mest sentrale retningslinjene som ligger til grunn for Finansdepartementets veileder i nytte-kostnadsanalyser og Finansdepartementets rundskriv R-109/2005. Utvalget foreslår enkelte utvidelser, og drøfter og utdyper for øvrig flere av de temaene som er behandlet i disse dokumentene. Utvalget vil framheve følgende punkter:

• Samfunnsøkonomiske analyser bedrer beslutningsgrunnlaget i offentlig sektor, og det er derfor viktig at slike analyser utføres.

• I en samfunnsøkonomisk analyse vil vi i mange tilfeller (bl.a. på miljøsiden) ikke kunne, eller ønske å, verdsette alle konsekvenser i kroner. Det er i så fall viktig med en systematisk beskrivelse og vektlegging av de elementene som ikke verdsettes.

• Fordelingshensyn er ofte viktige i en samfunnsøkonomisk analyse. Det bør derfor gis en grundig beskrivelse av hvordan ulike virkninger av et tiltak (både verdsatte og ikke-verdsatte) påvirker ulike grupper. Fordelingsvirkninger er mer alvorlige jo svakere virkemidler vi har for omfordeling, f.eks. ved prosjekter som angår mange land med ulikt inntektsnivå, eller som berører generasjoner langt fram i tid.

• Fordelingshensyn og manglende verdsetting av noen konsekvenser gjør at en samfunnsøkonomisk analyse ikke kan brukes direkte til å rangere eller entydig tilrå eller frarå prosjekter, men snarere er en framgangsmåte for å gi systematisk bakgrunnsinformasjon for en politisk eller administrativ beslutningsprosess.

• Markedsgoder som inngår i analysen, kan som hovedregel verdsettes med samme markedspris som private bedrifter ville lagt til grunn (lønn inkl. skatt og arbeidsgiveravgift, pris ekskl. mva., men inkl. miljøavgifter).

• Når eksterne virkninger er tilstrekkelig regulert gjennom miljøavgifter eller kvotesystemer, skal avgift eller kvotepris inngå i verdsettingen i nytte-kostnadsanalysen. Da skal det ikke i tillegg gjøres en separat verdsetting av den eksterne virkningen i nytte-kostnadsanalysen (virkningen dobbeltelles).

• Diskonteringsrenten i nytte-kostnadsanalyser bør være en realrente som er beregnet før skatt og med en løpetid som er tilpasset prosjektlengden.

• Det bør i utgangspunktet benyttes markedsbaserte anslag for risikofri rente og risikotillegg.

• Det er stor usikkerhet om anslagene for risikotillegg på lang sikt og til dels også for langsiktig, risikofri rente. Det finnes argumenter i økonomisk teori for en lavere risikofri diskonteringsrente på lang sikt, men disse argumentene er ikke entydige. Utvalget foreslår ingen endringer i gjeldende praksis (jf. Finansdepartementets rundskriv R-109/2005). Det bør tas hensyn til at risikoen i mange offentlige prosjekter er lav (slik det er lagt opp til i rundskrivet).

• Med usikkerhet og irreversible beslutninger er det viktig å vurdere tidspunkt for investering og valg av prosjektutforming, særlig med sikte på å bevare beslutningsfleksibilitet. Prosjektet bør utformes og startes opp slik at nåverdien blir størst mulig (forutsatt at ikke-verdsatte elementer er like for tilfellene som sammenliknes).

• Renter som diskonterer størrelser som er verdsatt i kroner, kan ikke generelt benyttes til å diskontere virkninger målt i andre enheter enn kroner.

• I økonomiske analyser der miljøgoder verdsettes, kan det være nødvendig å håndtere endringer i relative priser fordi miljøgoder kan bli knappere over tid. Slike endringer bør ivaretas i inntekts- og kostnadsstrømmene, og ikke i diskonteringsrenten, jf. også avsnitt 13.3.4.

• For mange prosjekter som fører til endrede klimagassutslipp, vil klimabetydningen være begrenset og i liten grad påvirke risikoprofilen. For prosjekter der inntekter eller utgifter i stor grad er avhengige av kvotepriser eller avgifter på klimagassutslipp, kan risikotillegget på 2 pst. for et normalt offentlig tiltak benyttes, jf. R-109/2005.

• Fordelingsproblemer mellom generasjoner bør framkomme eksplisitt i analysen på samme måte som andre fordelingsvirkninger.

• Vurderingen av store prosjekter kan ikke bygge direkte på eksisterende priser, men krever separate analyser, herunder analyser av fordelingsvirkninger og virkningene av usikkerhet. Koordinerte tiltak for å redusere globale klimagassutslipp er et eksempel på et slikt stort prosjekt. Det kan etter utvalgets syn argumenteres med at prosjektet har forsikringskarakter og derfor bør ha et negativt risikotillegg (og dermed en lavere diskonteringsrente enn dersom det ikke tas hensyn til risiko).

13.3.2 Klima

Utvalget har konsentrert seg om hvordan Norge bør forholde seg til en internasjonal klimaavtale med andre land som sikter mot å begrense utslippene av klimagasser. Utvalget går derfor i begrenset grad inn på hva som kan være en globalt bærekraftig løsning på klimautfordringene, gitt de skadevirkningene klimaendringer kan ha.

Norge kan som et lite land som hovedregel kjøpe (og selge) kvoter i Kyoto-markedet (CDM-er) og EU-markedet uten at kvoteprisene påvirkes. En kostnadseffektiv tilpasning innebærer dermed i utgangspunktet at alle klimagassutslipp innenlands bør stå overfor en utslippspris som er lik den internasjonale kvoteprisen, og at differansen mellom utslipp og kvoteformue (inkl. ev. overoppfyllelse av internasjonale avtaler) dekkes ved internasjonal kvotehandel. Utvalget drøfter i kapittel 9 hvordan en slik enkel regel ev. må modifiseres dersom det bl.a. tas hensyn til prisdifferanser mellom Kyoto-markedet og EU-markedet, muligheten for karbonlekkasje og usikkerhet om framtidige priser. Utvalget drøfter også argumentasjonen for å sette ulike standarder på klimaområdet samt hvordan hensynet til teknologiutvikling ev. bør påvirke karbonprisene. Til slutt i kapitlet drøfter utvalget hvordan ev. separate mål om utslippsreduksjoner innenlands bør påvirke reguleringen av klimagassutslipp.

Utvalget kommer fram til følgende tilrådinger på klimaområdet:

• Utvalget legger til grunn at Norge har ambisjoner om å gjennomføre sine klimamål gjennom tiltak som gir reelle globale utslippsreduksjoner.

• Det finnes ingen global karbonpris i dag, og det er stor usikkerhet om hvordan globale karbonmarkeder vil utvikle seg. En vesentlig del av norske utslipp av klimagasser er imidlertid regulert gjennom EUs kvotesystem, og denne andelen vil stige i neste handelsperiode fra 2013. EU har langsiktige mål for sin klimapolitikk. Prisen i EUs kvotemarked framstår dermed som et fornuftig utgangspunkt for å bestemme en utslippspris for norske klimagassutslipp.

• Anslag for framtidige karbonpriser bør primært gjøres ved hjelp av informasjon om framtidige priser i EU-markedet. For prisanslag utover den perioden markedet gir anslag for, kan de sist observerte prisene framskrives med utgangspunkt i en realrente (etter korreksjon for risiko). Prisanslag fra EU-markedet bør imidlertid suppleres med modellbaserte analyser.

• Den forventede karbonprisbanen bør legges til grunn i offentlige nytte-kostnadsanalyser og være utgangspunkt for å sette avgifter på klimagasser for ikke-kvotepliktige utslipp. (I tillegg må karbonprisbanen økes dersom myndighetene har innenlandske mål, jf. neste punkt.) Myndighetene bør også utarbeide anslag for framtidige kraftpriser.

• Et innenlandsk mål for utslippsutvikling innebærer en løsning som ikke er kostnadseffektiv. For en gitt kostnad vil totale utslippsreduksjoner bli lavere enn uten et slikt mål.

• Dersom myndighetene ønsker å ha et innenlandsk mål, tilrår utvalget at det etableres som et felles prismål for alle utslippskilder. Det bør benyttes avgifter for å stille alle norske utslippskilder overfor en pris som er høyere enn EUs karbonpris for kvotepliktige utslipp. Det innebærer at kvotepliktige utslipp belastes med en avgift i tillegg til kvoteplikten, mens ikke-kvotepliktige utslipp belastes med en høyere avgift.

• Subsidier til alternative energikilder kan gi økt total energibruk. Avgifter på klimagassutslipp eller kvoteplikt er å foretrekke framfor subsidier.

• Gjennomføring av klimamål gjennom reelle utslippsreduksjoner gjør det i prinsippet nødvendig å ta hensyn til karbonlekkasje. I utgangspunktet tilsier hensyn til karbonlekkasje en lavere karbonpris på utslipp fra virksomheter som lett kan flytte til eller ekspandere i ikke-regulerte områder. I praksis er det imidlertid svært vanskelig for myndighetene å fastsette en optimal, differensiert kvotepris. Utvalget tilrår derfor at alle næringer bør stå overfor samme pris på utslipp, uavhengig av potensielle flyttekostnader.

• Det er mulig at noen aktører ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til forventet endring i kvoteprisene. Det kan i så fall være et argument for bruk av standarder innen enkelte områder, jf. også pkt.13.3.3. Slike standarder bør utformes på grunnlag av samfunnsøkonomiske analyser basert på anslag for framtidige karbon- og energipriser.

13.3.3 Teknologi

Utvalget har i kapittel 10 vurdert argumentene for å støtte teknologiutvikling på miljøområdet, med særlig vekt på klima. Vurdering av tiltak overfor teknologiutvikling er krevende. Utvalget har følgende tilrådinger:

• FoU-aktivitet medfører en positiv ekstern virkning, mens utslipp av klimagasser er en negativ ekstern virkning. De to eksterne virkningene bør i utgangspunktet reguleres gjennom ulike virkemidler.

• Utvalget har tilrådd at prisen for norske klimagassutslipp bør ta utgangspunkt i kvoteprisen i EU, jf. omtale i kapittel 9. Denne tilrådingen er uavhengig av om FoU-aktivitet på klimaområdet medfører positive eksterne virkninger. Utvalget tilrår dermed ikke høyere priser på norske klimagassutslipp for å gi ytterligere incentiver til FoU-aktivitet. Klimarelatert FoU bør i stedet støttes via offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU på samme måte som annen forskningsaktivitet.

• Lave globale priser på klimagassutslipp er et argument for særlig global satsing på klimarelatert FoU før en ev. ambisiøs klimaavtale er på plass, jf. kapittel 4.

• Utvalget finner ikke at hensynet til næringsutvikling i seg selv gir grunn til særskilt satsing på klimarelatert FoU.

• FoU-virksomhet for å løse det globale klimaproblemet bør rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.

• Når det gjelder bruk av subsidier til teknologi­spredning, mener utvalget at man i hvert enkelt tilfelle bør begrunne omfanget av støtten ut fra typen og graden av markedssvikt. Et eventuelt uutnyttet læringspotensial bør sannsynliggjøres. Støtten bør trappes ned i takt med at læringen finner sted.

• Det samme kravet bør gjelde subsidier til nye miljøvennlige teknologier hvor begrunnelsen er at produktene ikke vil få spredning i markedet pga. teknologisk innelåsning og nettverkseksternaliteter.

• Utvalget har drøftet krav til markedsandeler for nye miljøvennlige teknologier. Slike krav innebærer ofte en dobbelt regulering av produktene de nye miljøvennlige teknologiene konkurrerer mot, jf. omtalen av grønne sertifikater i avsnitt 10.4.2. Utvalget anbefaler at det ikke brukes slike krav med mindre det er særskilte grunner til det.

• Utvalget anbefaler at standarder som kommer på toppen av annen regulering, i størst mulig grad utformes som "offentlige anbefalinger" det er mulig å få unntak fra.

13.3.4 Biologisk mangfold

For å ivareta biologisk mangfold er det nødvendig å sette realistiske mål og koordinere beslutninger på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Ny naturmangfoldlov legger opp til en helhetlig forvaltning av biologisk mangfold. I en slik øko­systembasert tilnærming ligger hovedvekten på å bevare artene i sine naturlige leveområder og å bevare økosystemets sentrale funksjoner.

Det biologiske mangfoldet er truet både av areal- eller habitatendringer, klimaendringer, miljøgifter og annen forurensing, overbeskatning og spredning av fremmede arter. Ansvaret for beslutninger som regulerer disse truslene, er spredt over en rekke ulike beslutningstakere i alle samfunnssektorer og på alle forvaltningsnivåer. Utvalget mener det er viktig å sikre helhet, konsistens og kostnadseffektivitet ved en samordnet forvaltning for de viktigste kategoriene av økosystemer.

Klimaendringene forsterker utfordringene knyttet til bevaring av biologisk mangfold. Forvaltningen av norsk biologisk mangfold vil både måtte styrkes og innrettes på nye måter for å møte de klimaendringene som uansett vil komme.

Utvalgets tilrådinger er:

• Kompleksiteten av arter og økosystemer og mange kryssende interesser og hensyn knyttet til bruk og bevaring gjør at beslutninger om forvaltning av biologisk mangfold bør foretas mest mulig helhetlig. Utvalget tilrår at det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategoriene av økosystemer, slik det allerede foregår med forvaltningsplaner for havområdene og med forvaltning av vassdragene etter EUs vanndirektiv. Utvalget ser spesielt behov for en bedre samlet planlegging og forvaltning av kritiske økosystemer, som f.eks. kystområdene med sukkertareskogen i sør og stortareskogen i nord.

• Verdien av å ivareta utvalgte naturtyper vil sjelden tilfalle kommunene fullt ut, mens kostnadene i større grad bæres av kommunene. Utvalget tilrår derfor at det utredes hvordan kommunene gjennom ulike økonomiske ordninger kan få bedre incentiver til å ivareta arealer som er viktige for biologisk mangfold. Slike ordninger kan være knyttet til bruk av fylkesmannens skjønnsmidler eller egne tilskuddsordninger, som i den nye naturmangfoldloven.

• Næringsrettede subsidier, utformet som støtteordninger på utgiftssiden på statsbudsjettet eller som særskilte skatteregler, kan gi utilsiktede reduksjoner i biologisk mangfold uten at annen verdiskaping øker. Endringer i arealbruk er den viktigste faktoren bak reduksjoner i biologisk mangfold i Norge, og subsidier som i sterk grad påvirker arealbruk, kan derfor være særlig uheldige. Utvalget tilrår at alle støtteordninger med negativ virkning på biologisk mangfold og andre miljøgoder gjennomgås med sikte på avvikling eller omlegging.

• Forvaltning av biologisk mangfold kan normalt ikke baseres på fullstendige nytte-kostnadsanalyser, jf. omtale i kapittel 7 og avsnitt 13.2. I den grad nyttesiden verdsettes i kroner, må det tas hensyn til at verdien av miljøgoder normalt vil stige over tid. Den årlige verdistigningen vil avhenge av hvordan knappheten på det aktuelle godet utvikler seg, og vil motvirke effekten av diskontering, jf. omtalen i kapittel 8. Det bør vurderes om Finansdepartementet kan gi retningslinjer for hvordan slik verdistigning kan anslås.

• Siden biologisk mangfold sjelden kan verdsettes fullt ut, mener utvalget det bør arbeides videre med oppbygging av et bedre kunnskapsgrunnlag og systematiske beskrivelser av tilstand og utvikling for biologisk mangfold i Norge. En slik beskrivelse må i stor grad bygge på fysiske indikatorer i form av bestandsutvikling mv., men kan også inkludere økonomisk verdsetting eller andre kriterier for prioritering der det er mulig.

13.3.5 Miljøgifter

For miljøgifter mener utvalget at den nåværende nasjonale reguleringen med forbud eller utslippsgrenser i hovedsak fungerer godt. Utvalget har merket seg at det er nedsatt et eget utvalg for å se på tiltak overfor miljøgifter, og har derfor ikke gått nærmere inn på slike spørsmål på dette området. Utvalget vil likevel peke på viktigheten av å få på plass internasjonale avtaler som reduserer tilførselen av miljøgifter fra andre land til Norge og Arktis, jf. omtalen i kapitlene 6 og 12. Utvalget har følgende tilrådinger:

• Spredning av miljøgifter er et alvorlig miljøproblem av irreversibel eller svært langsiktig karakter, der det er viktig med overvåking og tidlig iverksetting av effektive tiltak (jf. føre-var-prinsippet). Virkningene av miljøgifter kan i mange tilfeller ikke verdsettes økonomisk. Ofte kan imidlertid kostnads-virkningsanalyser benyttes for å vurdere aktuelle tiltak.

• Det bør vurderes hvordan en mest effektivt kan stimulere grunneiere og kommuner til opprydding i forurenset grunn og sjøbunn, f.eks. gjennom økonomiske incentivordninger. Samfunnsøkonomiske analyser bør benyttes for å velge ut de høyest prioriterte områdene og for å velge mellom ulike tiltak og rensemetoder.

• Selv om virkemidlene for regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier i hovedsak er juridisk-administrative, har avgifter vært benyttet med god effekt for enkelte stoffer og grupper av kjemikalier. Både i en utfasingsperiode, og for stoffer som ikke krever totalforbud, bør bruk av avgifter vurderes for flere stoffer og på nye områder.

• Miljøskadelige tilskudd bør vurderes, med sikte på avvikling eller omlegging, på samme måte for miljøgifter som for reduksjon av biologisk mangfold, jf. kapittel 12 og avsnitt 13.3.4.

• For områder der det innføres begrensninger utover det som følger av internasjonalt regelverk, bør den særskilte norske reguleringen begrunnes gjennom samfunnsøkonomiske analyser. Resultatene fra slike analyser kan også benyttes til å kreve betaling for ev. godkjent restutslipp (lik alternativkostnaden ved restutslipp der denne kostnaden kan bestemmes).

13.4 Virkninger for offentlig regelverk mv. (administrative konsekvenser)

Utvalget har forslag som krever endringer gjennom vedtak om statsbudsjettets inntekter og utgifter eller i enkeltlover (f.eks. kvoteloven), jf. bl.a. forslagene om regulering av klimagassutslipp, fjerning eller omlegging av miljøskadelige subsidier, og vurdering av en støtteordning til kommunene for å ivareta biologisk mangfold. I kapitlene 7-12 er de prinsipielle begrunnelsene for disse forslagene drøftet, men en detaljert vurdering av lovendringer mv. har ikke falt naturlig inn under utvalgets kompetanseområde. Utvalget drøfter imidlertid hvordan utvalgets forslag og analyser kan ha betydning for regelverket for nytte-kostnadsanalyser (avsnitt 13.4.1) og framstillingene i ulike stortingsmeldinger og andre offentlige dokumenter (avsnitt 13.4.2). Utvalget drøfter også kort forholdet mellom ulike forvaltningsnivåer (avsnitt 13.4.3).

13.4.1 Regelverket for nytte-kostnads­analyser mv.

Utvalgets forslag innebærer at Finansdepartementets veileder og rundskrivet om nytte-kostnadsanalyser bør utvides på noen punkter, jf. kapitlene 7 og 8 og avsnitt 13.3.1. I tillegg mener utvalget at det kan være behov for å gå gjennom den praktiske bruken av nytte-kostnadsanalyser i staten.

Utvidelser av veileder og rundskriv

Utvalget mener Finansdepartementets veileder eller rundskriv bør utvides på følgende områder:

• Utvalget peker på at staten bør utforme en karbonprisbane som skal benyttes i statlige nytte-kostnadsanalyser og være retningsgivende for reguleringen av klimagassutslipp, jf. omtale i kapittel 9 og avsnitt 13.3.2. Karbonprisbanen bør tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, og dermed gjøres obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten.

• Det bør utarbeides anslag for framtidige kraftpriser som også bør tas inn i Finansdepartementets veileder og rundskrivet, jf. kapittel 9 og avsnitt 13.3.2.

Praktisk bruk av nytte-kostnadsanalyser i staten

Selv om regelverket for nytte-kostnadsanalyser i staten er enhetlig (i det minste for små prosjekter), er det samme ikke tilfelle for praktiseringen. Utvalget har ikke vurdert i detalj hvordan nytte-kostnadsanalyser i dag gjennomføres på enkeltområder, men vil likevel peke på enkelte punkter som bør vurderes nærmere, jf. omtale i kapittel 7:

• Store prosjekter i staten er i dag styrt gjennom egne veiledere, bl.a. med en egen omtale av hvordan systematisk usikkerhet bør håndteres. Utvalget mener disse veilederne bør gjennomgås med sikte på å sikre konsistens i vurderingen av små og store prosjekter. Det bør også vurderes om den nåværende grensen mellom små og store prosjekter er hensiktsmessig, jf. omtalen i kapittel 7 om at et prosjekt kan karakteriseres som stort dersom markedsprisene blir vesentlig påvirket som følge av prosjektet.

• Flere parametere (skattekostnad, risikofri diskonteringsrente, utgangspunkt for risikotillegg) er i dag helt eller delvis styrt gjennom Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser. Andre parametere fastsettes av den enkelte etat, f.eks. tidsverdier. Utvalget mener at det bør foretas en gjennomgang av verdsettingen i nytte-kostnadsanalyser i ulike etater for å sikre at like forhold verdsettes på samme måte. Det bør i den sammenheng også vurderes om flere parametere bør fastsettes i Finansdepartementets rundskriv.

• Det er i dag ingen sentral kvalitetssikring av nytte-kostnadsanalyser utenom store prosjekter. Utvalget har i kapittel 7 bl.a. pekt på mulige feil ved at verdien av klimagassutslipp dobbel­telles i analysen. En annen nærliggende svakhet er å konsentrere virkningene av miljøreguleringer om produksjonssiden av økonomien der det er lettere å registrere kostnads- og inntektsstrømmer, mens endringer i konsumentoverskudd ikke inkluderes. Utvalget mener det er behov for i større grad å kvalitets­sikre utførte nytte-kostnadsanalyser. En slik kvalitetssikring bør legges til Finansdepartementet.

13.4.2 Framstillinger i styringsdokumenter

I dette avsnittet drøfter utvalget enkelte sider ved presentasjonen av sentrale miljøspørsmål i offentlige dokumenter. Drøftingen er konsentrert om klimaspørsmål og biologisk mangfold, der betydningen av helhetlige framstillinger trolig er større enn for miljøgifter (som i hovedsak reguleres enkeltvis).

Klimaspørsmål

Utvalget har i kapittel 9 pekt på at økonomiske reguleringer i form av omsettelige kvoter eller avgifter er effektive styringsinstrumenter på klimaområdet. Utvalget har i den forbindelse foreslått at det etableres en karbonprisbane som legges til grunn i nytte-kostnadsanalyser og er utgangspunkt for å sette avgifter på klimagasser for ikke-kvotepliktige utslipp. En slik karbonprisbane kan imidlertid bare fungere effektivt overfor privat sektor dersom den oppfattes som troverdig. Det er derfor behov for analyser som understøtter den publiserte karbonprisbanen. Utvalget anbefaler derfor at følgende punkter tas inn i nasjonalbudsjettet i den årlige analysen av klimapolitikken:

• Karbonprisbanen bør ta utgangspunkt i priser fra EU-markedet. Det bør gis en omtale av prisutviklingen i EU-markedet med særlig vekt på futuresmarkedet. Omtalen bør også omfatte analyser av hvordan markedet utvikles, f.eks. av likviditeten i markedet på lang sikt og ev. utvidelser av hvor lang tid det noteres priser for.

• Prisutviklingen i EU-markedet bør suppleres med modellbaserte analyser for framtidige kvotepriser. De modellbaserte analysene bør understøttes av en omtale av utviklingen i internasjonale klimaforhandlinger for å underbygge den karbonprisbanen som legges til grunn.

• Økende karbonpriser vil påvirke sammensetningen av norsk produksjon og forbruk over tid. I nasjonalbudsjettet (og i perspektivmeldingen) bør det utarbeides modellbaserte analyser for å illustrere de endringene som kan forventes i norsk økonomi. Slike analyser vil bl.a. kunne få fram at klimareguleringen vil føre til endringer i sammensetningen av næringer.

• Dersom myndighetene ønsker å ha et innenlandsk mål for klimagassutslipp, tilrår utvalget at det etableres som et felles prismål for alle utslippskilder, jf. kapittel 9. Et slikt prismål bør beskrives klart, slik at innenlandske utslippskilder kan tilpasse seg at de blir strengere regulert enn tilsvarende virksomheter i EU-markedet.

Det bør i tillegg tas inn en omtale av utviklingen i kraftpriser som i stor grad kan følge samme mal som i de tre første kulepunktene ovenfor (men med utgangspunkt i prisinformasjon fra norsk og europeisk kraftmarked).

Biologisk mangfold

Utvalget har i kapittel 11 (jf. også avsnitt 13.3.4) pekt på at det bør arbeides videre med systematiske beskrivelser og analyser av tilstanden for biologisk mangfold. En ev. samlet beskrivelse bør legges fram i et eget dokument fra Miljøverndepartementet første gang den presenteres, slik at det kan gis en grundig drøfting av prinsipper og metodevalg.

13.4.3 Beslutninger i kommunene

Beslutninger om miljøspørsmål i offentlig sektor foretas både i staten og i kommuner og fylkeskommuner. I dette avsnittet skal vi komme kort inn på hvordan arbeidsdelingen mellom ulike forvaltningsnivåer og sektorer stiller særlige krav til beslutningssystemene i offentlig sektor. Drøftingen er konsentrert om biologisk mangfold og klima, jf. omtalen i kapitlene 9 og 11.

For biologisk mangfold har vi pekt på at manglende samsvar mellom kostnadsansvar og nytte for kommunene gir argumenter for økonomiske ordninger for å bedre incentivene til å ivareta biologisk mangfold, jf. kapittel 11 og avsnitt 13.3.4. Kommunale beslutninger har stor betydning for biologisk mangfold, samtidig som området til dels er komplisert å analysere, jf. drøftingen i kapitlene 5 og 11. Å ivareta biologisk mangfold bør derfor være et høyt prioritert område både i hver enkelt kommune og for statlig styring av kommunesektoren.

Det er ikke en slik mangel på samsvar i kommunene for klimavirkninger , med utslipp regulert via kvoter eller avgifter. Kommunene fatter en rekke beslutninger som påvirker klimaområdet, særlig knyttet til arealbruk, transportplanlegging, avfallshåndtering og offentlige bygg. En kommune vil f.eks. regne økte avgiftsbelagte utslipp av et tiltak som en kostnad for kommunen eller kommunens innbyggere. Avgiften internaliserer dermed den samfunnsøkonomiske kostnaden for kommunen på samme måte som for private aktører.

I sine beslutninger bør kommunene ta hensyn til at både kommunen selv og innbyggerne i framtiden vil stå overfor høyere priser på klimagassutslipp, jf. omtalen av karbonprisbanen i avsnitt 13.4.2. Dette innebærer f.eks. at kommunene i sin areal- og transportplanlegging tar hensyn til at innbyggerne i framtiden vil stå overfor høyere energipriser på grunn av klimapolitikken. Dersom dette tas hensyn til, er det i prinsippet ikke nødvendig at kommunene tar ytterligere klimahensyn i sin planlegging. Skjer dette, kan det innebære dobbeltregulering.

Drøftingen ovenfor tilsier at staten bør konsentrere seg om at kommunene følger opp statlige reguleringer på klimaområdet. Det ligger imidlertid innenfor det lokale selvstyret at en kommune velger andre egnede løsninger dersom den ønsker det. Kommunene har i tillegg en viktig rolle i å formidle informasjon om klimapolitikk og bidra til lokalt engasjement på en mer direkte måte enn statlige myndigheter kan få til.

Utvalget vil for øvrig peke på at med økende krav til en kunnskapsbasert forvaltning og de omfattende oppgavene kommunene har innen miljøområdet, bør det vurderes hvordan kommunenes miljøkompetanse kan styrkes.

13.5 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget har ikke tallfestet de økonomiske virkningene av sine ulike tilrådinger. Det skyldes bl.a. at tilrådingene i stor grad allerede inngår i eksisterende politikk, eller er varslet som mulige eller ønskelige tiltak (f.eks. en stram regulering av norske klimagassutslipp med stigende karbonpriser over tid). Det er dermed uklart hvilken referansebane utvalgets forslag skulle vært sammenliknet med. Utvalget vil likevel knytte noen kommentarer til de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag:

På klimaområdet er som nevnt kostnadene ved klimagassutslipp mulige å tallfeste så lenge Norge er underlagt en internasjonal klimaavtale som medfører at vi kan forholde oss til internasjonale kvotepriser. Utvalgets forslag innebærer at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppfylle en internasjonal klimaavtale (og ev. tilleggsmål) blir så lave som mulig.

Innen områdene biologisk mangfold og miljøgifter er det som nevnt større begrensninger i hvor stor grad økonomiske virkemidler kan anvendes. Tiltakene som foreslås på disse områdene, vil likevel bidra til at ulike miljømål oppnås på en mer kostnadseffektiv måte, og dermed gi en samfunnsøkonomisk gevinst.

De statsfinansielle virkningene er en del av de samlede økonomiske virkningene. På klimaområdet er en effektiv regulering forenlig med prinsippet om at forurenseren betaler, slik at effektiv regulering av klimagassutslipp kan gi staten økte inntekter. På den annen side vil satsing på miljøteknologi medføre statlige utgifter i den grad støtteordninger velges som virkemiddel. Innen biologisk mangfold er utvalgets tilnærming i større grad at staten bør betale for at biologisk mangfold blir ivaretatt, slik at en optimal politikk på dette området trolig vil føre til netto statlige utgifter (som i en del tilfeller motsvares av kommunale inntekter, jf. omtalen av incentivordninger i kapittel 11). Eventuell økt bruk av økonomiske virkemidler for å redusere utslipp av miljøgifter kan gi økte statlige inntekter i samsvar med prinsippet om at forurenser betaler. Reduksjon av miljøskadelige subsidier vil gi staten reduserte utgifter (støtteordninger på utgiftssiden) eller økte inntekter (skatteordninger).