1 Utvalgets oppnevning, bakgrunn og arbeidsmåte

1.1 Oppnevning, mandat og arbeid

Bakgrunn og oppnevning

Ved kongelig resolusjon av 30. mai 2008 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere hvordan bærekraftig utvikling bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

• Administrerende direktør Øystein Olsen, Bærum (leder)

• Professor Olav Bolland, Trondheim

• Fylkesmiljøvernsjef Bente Christiansen, Vadsø

• Professor Michael Hoel, Oslo

• Forsker Per Botolf Maurseth, Oslo

• Professor Karine Nyborg, Bærum

• Seksjonssjef Gunn Paulsen, Trondheim

• Kanslichef Joakim Sonnegård, Stockholm

• Daglig leder Ingeborg Rasmussen, Bærum

Utvalgets sekretariat har bestått av seniorrådgiver Åse Bøe (Finansdepartementet), forskningsleder Mads Greaker (Statistisk sentralbyrå), seniorrådgiver Herbert Kristoffersen (Finansdepartementet), seniorrådgiver Øyvind Lone (Miljøverndepartementet), seniorrådgiver Bent Arne Sæther (Miljøverndepartementet) og avdelingsdirektør Geir Åvitsland (Finansdepartementet).

Utvalgets mandat

Utvalget har hatt følgende mandat:

«Bærekraftig utvikling er satt på dagsorden fordi det er vedvarende fattigdom i mange utviklingsland samtidig som presset på jordens økosystemer øker. Klimaendringer, overbeskatning av naturressurser og tap av biologisk mangfold er synlige tegn på dette. Det er Regjeringens syn at Norge skal bli et foregangsland i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Økonomiske, sosiale og miljømessige hensyn må ses i sammenheng på tvers av sektorer og beslutningsnivåer. Hensynet til bærekraftig utvikling må ivaretas på alle politikkområder.

En systematisk ivaretakelse av bærekraftig utvikling i offentlige beslutningsprosesser reiser en rekke krevende spørsmål:

• Hvilke prosesser og metoder kan brukes eller må utvikles for å håndtere langsiktige hensyn i løpende beslutninger?

• Hvordan kan en på en metodisk og forsvarlig måte veie framtidige, usikre og dels ukjente og kanskje irreversible skadevirkninger på miljø, helse og naturens mangfold, produktivitet og vitale økosystemtjenester for samfunnet, mot kjente og økonomisk kvantifiserbare kostnader og gevinster?

• Hvilke hindringer eksisterer for en effektiv innføring av ny og mer bærekraftig og miljøvennlig teknologi? Hvordan kan myndighetene ta hensyn til eventuelle slike hindringer i sine beslutninger?

• Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om eksisterende regler og retningslinjer for offentlige beslutningsprosesser er tilstrekkelige til å ivareta miljø- og bærekrafthen­synene. Videre skal utvalget vurdere og komme med forslag til endringer og forbedringer i slike retningslinjer, og om de bør suppleres med faglige retningslinjer for håndtering av sentrale bærekraftproblemstillinger. Utvalget skal ta utgangspunkt i Norges strategi for bærekraftig utvikling som ble lagt fram i Nasjonalbudsjettet 2008.

Utvalget skal bl.a. drøfte hvordan verdsettingsspørsmål knyttet til langsiktige bærekraft­problemstillinger, særlig knyttet til bl.a. klimaendring, tap av naturens mangfold og global spredning av miljøgifter, skal tas hensyn til ved nytte-kostnadsanalyser i offentlig sektor. Det må tas hensyn til at slike problemstillinger ofte kan innebære gradvis tilgang på informasjon og ulike grader av irreversibilitet. Spesielt skal utvalget vurdere valg av kalkulasjonsrente i slike tilfeller.

Sternrapporten peker på at det er viktig for samfunnet med gode anslag på framtidige priser på klimagassutslipp. Tidsutviklingen for slike priser er usikker, og en bør ta høyde for at ikke alle utslipp av klimagasser nødvendigvis er omfattet av en internasjonal klimaavtale. I lys av dette skal utvalget vurdere hensiktsmessige metoder for å anslå den framtidige utviklingen i priser på utslipp av klimagasser og hvordan slik prisinformasjon bør brukes i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Utvalget må videre vurdere hvordan avvik mellom privat­økonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger best kan håndteres.

Utvalgets arbeid bør bl.a. bygge på det faglige arbeidet som er gjort i Norge og internasjonalt, bl.a. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting (Grønn skattekommisjon), NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16 om Nytte-kostnadsanalyser, NOU 2000: 1 Et kvotesystem for klimagasser (Kvoteutvalget) og NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene (Særavgiftsutvalget). Stern-utvalgets rapport vil også være sentral for utvalgets arbeid. NOU 2006: 18 Et klimavennlig Norge (Lavutslippsutvalget) inneholder også relevant materiale for utvalgets arbeid. Utvalget skal redegjøre for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Utvalget skal selv vurdere behovet for å trekke inn ytterligere ekspertise, for eksempel i form av utredninger og seminarer. Utvalget bør underveis i arbeidet arrangere et seminar med bredere deltakelse for drøfting av problemstillinger som er relevante i utvalgets arbeid.

Utvalget skal avgi sin innstilling til finansministeren innen 1. juni 2009.»

Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 15 heldagsmøter fra juni 2008 til juni 2009.

Utvalget har hatt eksterne innledere til flere møter, og har i tillegg hatt et bredt seminar i samsvar med mandatet. Videre har professor Michael Hoel skrevet en utredning om klimapolitikk for en liten økonomi (vedlegg 1 i rapporten), og forskerne Brita Bye, Taran Fæhn, Tom-Reiel Heggedal og Liv Marie Hatlem i Statistisk sentralbyrå har skrevet utredningen «Teknologiutvikling, klima og virkemiddelbruk» (vedlegg 2 i rapporten).

1.2 Mandattolkning og disposisjon for rapporten

Utvalget har konsentrert sin diskusjon om de tre temaene klimautfordringer, biologisk mangfold og miljøgifter. Alle de tre temaene er karakterisert ved at mulige skader på naturen er alvorlige, langsiktige og til dels irreversible, og at det hersker usikkerhet om virkningene på lang sikt av den politikken som føres i dag. De tre temaene er videre preget av at kunnskapen på området er under sterk utvikling, men at usikkerheten om viktige sammenhenger fortsatt er stor. Disse forholdene gjør at de tre temaene framstår som særlig sentrale for å vurdere hvordan hensynet til bærekraftig utvikling skal ivaretas i offentlige beslutningsprosesser.

Internasjonale forhold er svært viktige for de tre hovedtemaene utvalget behandler. Norge må derfor forholde seg til internasjonalt regelverk på alle tre områder. Utvalget har konsentrert sitt arbeid om regler og retningslinjer som følges av et internasjonalt regelverk, og har i mindre grad gått inn på hvordan internasjonalt regelverk (f.eks. knyttet til internasjonale klimaforhandlinger) vil og bør utvikle seg. I tråd med dette har utvalget heller ikke vurdert hvilke krav som må stilles til en bærekraftig utvikling, men har konsentrert seg om hvorvidt offentlige beslutningsprosesser er utformet på en måte som tilrettelegger for at norske myndig­heters overordnede mål med hensyn til klima, biologisk mangfold og miljøgifter blir ivaretatt. Denne avgrensningen og tolkningen av mandatet har vært en nødvendig prioritering innenfor et stort fagområde og med en begrenset tidsramme. Det vises for øvrig til oversikten over rapportens innhold og anbefalinger som gis i kapittel 13.

Rapporten består av 13 kapitler. Kapitlene 2-6 gir en bakgrunn for de tilrådingene utvalget kommer med i senere kapitler. Kapittel 2 beskriver det overordnede begrepet bærekraftig utvikling, kapittel 3 gir en oversikt over norske regler og beslutningsprosesser knyttet til miljøspørsmål, mens kapitlene 4-6 behandler de tre sentrale miljøområdene klima (kapittel 4), biologisk mangfold (kapittel 5) og miljøgifter (kapittel 6).

I kapitlene 7 og 8 drøfter utvalget hhv. nytte-kostnadsanalyser og økonomiske virkemidler, samt usikkerhet og diskontering. Disse to kapitlene gir dermed en metodemessig bakgrunnen for utvalgets tilrådinger.

Kapitlene 9-12 inneholder utvalgets vurderinger og tilrådinger på de tre sentrale miljøområdene klima (kapittel 9), biologisk mangfold (kapittel 11) og miljøgifter (kapittel 12), samt teknologiutvikling knyttet til miljø (kapittel 10).

Utvalgets sentrale tilrådinger er gjengitt i kapittel 13 sammen med mulige implikasjoner for regelverk mv. (administrative konsekvenser) og økonomiske konsekvenser. I dette kapitlet drøftes også hvordan ulike kjennetegn ved de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter har ført fram til ulike typer tilrådinger. Kapittel 13 fungerer dermed som en oppsummering av utvalgets rapport.