4 Klimautfordringen

4.1 Innledning

Klimautfordringen refererer til økningen av den globale gjennomsnittstemperaturen som er registrert i løpet av 1900-tallet og fram til i dag. Den rådende oppfatningen blant klimaforskere er at oppvarmingen som vi for tiden observerer, langt på vei er menneskeskapt, og at den skyldes det stadig økende utslippet av klimagasser hvor karbondioksid (CO₂ ) er den viktigste jf. den siste hovedrapporten fra FNs klimapanel (IPCC, 2007A). 1 Klimautfordringen er en av de største miljøutfordringene menneskeheten står overfor. Økningen i utslipp av klimagassene er nært knyttet til menneskelige aktiviteter, som bruk av fossilt brensel, industriaktivitet, transport, jordbruksaktiviteter og arealbruksendringer, og er dermed knyttet til flere sentrale deler av den moderne økonomien. Det finnes dermed ikke én type renseteknologi som kan fjerne alle utslipp. En omfattende reduksjon av utslippene vil kreve omstilling i en rekke sektorer og innføring av mange nye teknologier (IPCC, 2007C).

Utslipp av klimagasser varierer betydelig fra land til land. De to største utslippslandene, USA og Kina, står hver for omtrent 20 pst. av de globale utslippene av klimagasser, mens øvrige land hver for seg står for rundt 5 pst. eller mindre (World Resources Institute, 2005). Det betyr at hvert enkelt land i liten grad kan påvirke de globale utslippene av klimagasser på egen hånd. For å oppnå en vesentlig reduksjon i utslippene må et stort antall land iverksette tiltak. Slik koordinert handling er krevende å få til så lenge landene finner det kostbart å begrense utslippene. Det enkelte land vil kunne ha incentiv til å være gratispassasjer, dvs. la andre land redusere sine utslipp, men selv ikke gjøre noe. Landet vil da kunne dra nytte av utslippsreduksjonene som gjennomføres i andre land, uten å bære tilsvarende kostnader selv.

Klimautfordringen er et globalt miljøproblem. Uansett hvilket land utslippene kommer fra, får utslippene den samme virkningen på klimaet. FNs Klimakonvensjon slår derfor fast at utslippsreduksjonene bør finne sted der hvor de koster minst å gjennomføre (kostnadseffektivitet). Samtidig vil konsekvensene av en temperaturstigning variere mellom regioner og land. Den siste hovedrapporten fra IPCC (2007A) konkluderer med at klimapolitikk må inkludere både utslippsreduserende tiltak og tilpasningstiltak.

I kapittel 9 i denne rapporten drøfter utvalget retningslinjer for norsk klimapolitikk gitt de utfordringene verden står overfor og internasjonale avtaler på klimaområdet. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan klimahensyn best mulig skal ivaretas i offentlige beslutningsprosesser. Utvalget har ikke vurdert hva som er en fornuftig eller optimal internasjonal avtale. Utvalget har heller ikke vurdert hva Norges forpliktelse bør være. Utvalget har ikke diskutert tiltak for å tilpasse seg klimaendringene, og viser til et eget offentlig utvalg for å utrede samfunnets sårbarhet og behov for tilpasning til konsekvensene av klimaendringene. Dette utvalget ble oppnevnt 5. desember 2008.

4.2 Naturvitenskapelig bakgrunn

Klimagasser har den egenskapen at de slipper gjennom inngående solstråling relativt uhindret, mens de absorberer utgående varmestråling fra jorda. Dermed bidrar klimagassene til at mer av varmen bevares i jordas atmosfære, mens mindre forsvinner ut i verdensrommet igjen. Dette omtales gjerne som drivhuseffekten.

Det eksisterer en naturlig drivhuseffekt som holder jordens middeltemperatur ca. 34 °C høyere enn den ville ha vært uten denne effekten. I dag er middeltemperaturen om lag 15 °C, og uten den naturlige drivhuseffekten ville den globale middeltemperaturen altså vært -19 °C. Siden førindustriell tid (omkring 1750) har imidlertid konsentrasjonen av CO₂ økt med rundt 35 pst., konsentrasjonen av metan (CH₄ ) har økt med rundt 148 pst., og konsentrasjonen av lystgass (N₂ O) har økt med rundt 18 pst. Økningene, som i all hovedsak skyldes menneskeskapte utslipp, har gitt en forsterket drivhuseffekt (IPCC, 2007A). Figur 4.1 gir en illustrasjon av økningene i den globale gjennomsnittstemperaturen fra 1850 til 2005.

Kilde: Carbon Dioxide Information Analysis Center.

De forskjellige klimagassene har ulik virkning på klimaet. Per vektenhet har CO₂ for eksempel en forholdsvis svak, men langvarig virkning på den globale middeltemperaturen, mens metan har en langt kraftigere, men kortvarig virkning. Det er derfor utarbeidet en felles skala slik at de ulike gassene kan sammenlignes. Ved hjelp av de såkalte GWP-verdiene (Global Warming Potensial) kan utslipp av klimagasser regnes om til såkalte CO₂ -ekvivalenter. 2 Vi kan derfor gå ut fra at å redusere utslippene med ett tonn CO₂ har samme virkning som å redusere utslippene med ett tonn CO₂ -ekvivalenter av en hvilken som helst annen klimagass.

Det er konsentrasjonen, dvs. beholdningen, av klimagasser i atmosfæren som gir temperaturøkning. Gassenes lange levetid i atmosfæren gjør at utslippsreduserende tiltak ikke får vesentlig umiddelbar effekt på konsentrasjonen, og virkningen av tiltak kommer på et senere tidspunkt. En økt beholdning av klimagasser i atmosfæren vil medføre temperaturstigning i flere tiår framover selv om beholdningen stabiliseres. På samme måte vil det å redusere beholdningen være en meget langsom prosess, som også vil måtte pågå over flere tiår.

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren måles i antall ppm CO₂ -ekvivalenter (ppm = «parts per million»= antall CO₂ -partikler per million partikler i luft). I førindustriell tid var denne på 280 ppm, og i dag ligger konsentrasjonen på 430 ppm, hvorav ca. 380 ppm er CO₂ (IPCC, 2007A). Omfattende forskning har forsøkt å anslå hvilken temperaturstigning som vil følge av en stabilisering av konsentrasjonen på ulike nivå. Klimafølsomheten uttrykker hvor mye temperaturen vil stige på lang sikt ved dobling av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Det er betydelig usikkerhet knyttet til klimafølsomheten. IPCC (2007A) angir klimafølsomheten til mest sannsynlig å ligge i intervallet 2-4,5 °C med en forventningsverdi på 3 ^° C. Selv om vi klarte å stabilisere konsentrasjonen på dagens nivå, kan vi forvente at den globale gjennomsnittstemperaturen på lengre sikt, dvs. utover dette århundret, stiger med ca. 2 ^° C fra førindustrielt nivå.

Den globale middeltemperaturen har økt med ¾ °C over de siste 100 år. IPCC (2007A) regner med at gjennomsnittstemperaturen vil stige med mellom 1,1 og 6,4 °C som følge av menneskelig påvirkning i tidsrommet 1990-2100. Forskjellen mellom det høyeste og det laveste tallet skyldes delvis usikkerhet om hvordan det globale klimasystemet virker, men først og fremst skyldes det usikkerhet om hvor store utslippene blir.

4.3 De samfunnsmessige konse­kvenser av global oppvarming

IPCC (2007B) oppsummerer effektene av global oppvarming. Selv temperaturstigninger i intervallet 1,5 til 2,5 °C vil ifølge IPCC kunne gi dramatiske effekter:

• Mellom 20 og 30 pst. av jordens plante- og dyrearter vil kunne utryddes som en direkte effekt av den globale oppvarmingen.

• Forsterkning av nedbørsmønstre, dvs. tørre områder blir tørrere og våte områder våtere. Det fører til at virksomheter som er avhengige av vann og bosetting, må flyttes.

• Isbreer, som i dag sørger for jevn vanntilførsel for en betydelig del av jordens befolkning, vil forsvinne.

• Forverret helse gjennom hyppigere hetebølger, flommer, stormer og skogbranner.

• Mer ekstremvær gir flere materielle skader.

• Hyppigere oversvømmelse av kystnære, lavtliggende områder med til dels stor befolkningskonsentrasjon i dag.

• Tapt areal grunnet havnivåstigning.

Alle disse effektene vil forsterkes dersom middeltemperaturen stiger utover 2,5 °C. Ved mer enn 3 °C temperaturstigning vil det finne sted en nedgang i verdens matvareproduksjon.

Det forventes at årlig middeltemperatur i Norge vil øke de neste 100 år. Norge vil trolig være blant de landene der de negative effektene av klimaendringer i utgangspunktet vil være moderate. Økt omfang av flom og skred, endrete vindforhold og økt havnivå kan likevel kreve endringer i arealbruk og bygge- og anleggsstandarder. Mer nedbør kan gi økt tilsig til norske vannkraftverk, og høyere temperaturer vil føre til lavere etterspørsel etter elektrisitet til oppvarming.

IPCC (2007B) understreker at det er svært vanskelig å estimere de økonomiske kostnadene av den globale oppvarmingen. Kostnadene vil variere fra region til region og være større for utviklingsland enn for typiske OECD-land. Basert på litteraturstudier oppgir IPCC et økonomisk tap per år på fra 1 til 5 pst. av verdens bruttonasjonalprodukt som sannsynlig dersom utslippene får pågå uten inngripen, og vi får en temperaturstigning på 4 °C i dette århundret. IPCC understreker både den store usikkerheten rundt slike beregninger, og at mange negative effekter, slik som tap av biologisk mangfold, ikke er med fordi det er svært vanskelig å verdsette slike effekter i pengeverdier. Usikkerheten øker jo sterkere den forventede oppvarmingen blir.

Det finnes analyser som forsøker å beregne kostnadene ved temperaturstigninger utover 5 °C. Et tidlig bidrag var Cline (1992), og et senere bidrag er Nordhaus (2008). I slike analyser gjøres for eksempel anslag på byggekostnader for diker og tap av land ved havnivåstigning ut fra anslag på tomtepriser. Cline (1992) fant for USA at en 10 °C temperaturstigning på usikkert grunnlag kan anslås å gi et årlig tap på 6 pst. av bruttonasjonalproduktet, men da er flere viktige effekter, som f.eks. tap av biologisk mangfold, utelatt. Nordhaus (2008) finner at en 5,3 °C global temperaturstigning kan anslås å gi et årlig tap på 8 pst. av globalt bruttonasjonalprodukt i år 2200.

Som nevnt er det usikkerhet knyttet til klimafølsomheten, dvs. den forventede temperaturstigningen som følger av en dobling av klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren. Mest sannsynlig ligger den i intervallet 2-4,5 °C, men ifølge IPCC (2007A) kan den tenkes å være større. Årsaken til usikkerheten er manglende kunnskap om tilbakekoblingsmekanismer mellom global oppvarming og frigjøring av klimagasser. For eksempel vet vi ikke i hvilken grad oppvarming vil lede til frigjøring av metangass som er bundet til permafrosten. Weitzman (2009) drøfter hvordan en liten, men positiv, sannsynlighet for svært høye temperaturøkninger kan påvirke de samfunnsøkonomiske kostnadene av klimagassutslipp i dag, og argumenterer for at dagens globale tiltak er utilstrekkelige. 3

4.4 Potensialet for å begrense utslippene av klimagasser

De globale utslippene av klimagasser økte med 70 pst. i perioden fra 1970 til 2004 (IPCC, 2007C). Utslippene fra energisektoren vokste mest i perioden med en økning på 145 pst. Deretter følger transportsektoren med en økning på 120 pst. Dersom ingen tiltak iverksettes, forventer IPCC en videre økning på mellom 25 og 90 pst. fram mot år 2030.

De viktigste drivkreftene bak veksten i utslipp av klimagasser i verden er økt økonomisk aktivitet og økningen i verdens befolkning. Økt økonomisk aktivitet bidrar til økt energiforbruk, noe som igjen medfører økte utslipp. Mer effektiv energiutnyttelse bidrar riktignok til å dempe utslippsveksten, men ikke nok til å motvirke effekten av økt økonomisk aktivitet. Vi kan illustrere denne utviklingen ved å se på hva som skjedde i perioden 1992-2002. I denne tiårsperioden var veksten i BNP per innbygger i verden på 1,9 pst. Utslippene av CO₂ per BNP-enhet gikk ned med 1,9 pst., hovedsaklig pga. økt energieffektivitet. I samme periode økte imidlertid verdens befolkning med 1,4 pst. per år. Den samlede virkningen av disse faktorene bidro til at utslippene av CO₂ økte med 1,4 pst. per år.

Den kraftige økningen i de globale utslippene av klimagasser må ses på bakgrunn av at det i de fleste land ikke er forbundet noen kostnader med å slippe ut klimagasser. Flere steder er i tillegg aktiviteter med store utslipp subsidiert. For å redusere utslippene må både sammensetningen av produksjonen og produksjonsteknologien endres.

Figur 4.2 viser fordelingen av klimagassutslipp fra ulike kilder på verdensbasis.

Verden: Kilder til utslipp av klimagasser, år 2000

Kilde: World Resource Institute.

Utslippene fra energiproduksjon, avskoging, transport og industri er i all hovedsak CO₂ , mens utslippene fra landbruket i all hovedsak er metan og lystgass. Utslippene i transportsektoren fordeler seg på vei med 10 pst. og på sektorene luftfart og skipstransport som begge står for 2 pst. av de globale utslippene av klimagasser.

For Norge er fordelingen av klimagassutslippene på hovedgrupper av sektorer som følger: 4

1. Transport 32 pst.

2. Industri (prosessutslipp og energiforbruk) 27 pst.

3. Landbruk 8 pst.

4. Olje- og gassutvinning 26 pst.

5. Annet 7 pst.

Som vi ser er fordelingen på kilder for utslipp annerledes i Norge enn globalt. Det kommer både av at Norge produserer all sin elektrisitet fra vannkraft, og av at Norge har en stor petroleumssektor. Norges spesielle situasjon og næringssammensetning gjør også at det relativt sett er kostbart å redusere utslippene.

Både i Norge og i verden for øvrig utgjør klimagassen CO₂ mer enn 3/4 av utslippene (regnet i CO₂ -ekvivalenter). Det satses derfor særlig på tiltak for å få ned disse utslippene. For de fleste kildene til CO₂ -utslipp finnes det i dag forslag til løsninger som vil begrense utslippene av CO₂ per enhet vesentlig (IPCC, 2007C). Det er grunn til å tro at flere av disse tiltakene vil realiseres med en tilstrekkelig høy pris på utslipp av CO₂ . For mange av enkeltiltakene er imidlertid dagens priser på utslipp for lav til at tiltak og teknologier realiseres.

Sammensetningen av verdens utslipp viser at det er et stort potensial for utslippsreduksjoner dersom man kan redusere avskoging globalt. Undersøkelser tyder også på at de tapte inntektene ved å la skogen stå i mange tilfeller er relativt små (Grieg-Gran, 2006). Redusert avskoging framstår derfor som et billig utslippsreduserende tiltak.

Utslipp fra produksjon av elektrisk kraft kan reduseres gjennom energisparing, overgang til fornybare energikilder som vind, sol og biobrensler og ved karbonfangst og lagring (CCS). Den siste teknologien kan også brukes overfor fossilt energibruk og prosessutslipp i industrien (IPCC, 2005). På transportområdet virker det i dag vanskeligere å komme fram til teknologiske tiltak som drastisk vil redusere utslippene.

4.5 Anslag på kostnadene ved utslippsreduksjoner

FNs klimapanel (IPCC, 2007A) utelukker ikke at dersom konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren når et visst nivå kan det settes i gang irreversible prosesser med mulige akselererende temperaturøkninger, med store samfunnsøkonomiske kostnader og fare for katastrofale utfall. FNs Klimakonvensjon slår fast at man skal unngå farlige antropogene endringer i klimasystemet. På denne bakgrunnen har det vært argumentert for mål om en maksimal konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren. EU har foreslått et mål om maks 2 °C global temperaturstigning. Norge har gjennom St. meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk sluttet seg til samme målet. Norges og EUs mål krever en stabilisering av konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren på omtrent dagens nivå, dvs. 430 ppm CO₂ -ekvivalenter.

Kostnadene ved å nå ulike mål for konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren har blitt beregnet både i økonomiske makromodeller og i mikromodeller, dvs. modeller som bygger på detaljert informasjon fra sektorer med høye utslipp. Gitt et konsentrasjonsmål anslår modellene den billigste måten å nå målet på over en periode. Et hovedresultat fra slike beregninger er at kravene til utslippsreduksjoner skal være lavest i starten av perioden, for så å tilta ettersom man nærmer seg det endelige konsentrasjonsmålet. Prisen på utslipp som kreves for å nå målsettingene, skal dermed også være stigende. Størrelsen på diskonteringsfaktoren har stor betydning for fastsettelsen av et slikt tidsforløp på rensetiltakene. Er diskonteringsrenten høy, vil det være lønnsomt å gjøre en liten del av utslippsreduksjonene i dag, og en relativt stor del av utslippsreduksjonene i framtiden. En lav diskonteringsrente vil, alt annet likt, gjøre det lønnsomt å foreta større utslippsreduksjoner i dag.

Dersom man også har anslag for kostnadene ved klimaendringer, er det mulig å beregne hvilke utslippsreduksjoner som gir de laveste kostnadene totalt sett. Dette gjøres i såkalte «Integrated Assessment» modeller, som innebærer en type nytte-kostnadsanalyse der kostnader og gevinster av rensetiltak oppstår på ulike tidspunkt. Videre må beregningene ta hensyn til at kostnadene ved tiltak oppstår som følge av begrensninger i utslipp av klimagasser i den enkelte periode, mens gevinstene ved tiltak kommer som følge av redusert konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren i framtidige perioder. Det vises til en nærmere drøfting av samfunnsøkonomiske analyser i kapittel 7 og 8.

Ovenfor har vi oppsummert noen av studiene i en egen tabell. Studiene er for øvrig langt mer utfyllende beskrevet i Hoel m.fl. (2009) Climate Policy: Costs and Design.

De fleste studiene ser på kostnaden ved å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå mellom 450 og 550 ppm CO₂ -ekvivalenter. Som vi ser av tabellen, avviker studiene en god del mht. både kostnadene ved utslippsreduksjonene og mht. hvilken karbonpris som er nødvendig for å begrense utslippene i tilstrekkelig grad. Studiene gir likevel en pekepinn på hvilke karbonpriser som vil være nødvendig for å nå ulike klimamål. Som vi ser av tabellen, vil EUs og Norges mål med høy sannsynlighet kreve en pris per tonn CO₂ -ekvivalenter på nærmere US$ 200 i 2050, forutsatt at målene gjennomføres på den billigste måten.

En svakhet ved slike studier basert på makromodeller er at de i liten grad spesifiserer de ulike renseteknologiene. Det råder derfor stor usikkerhet mht. kostnadsanslagene ved store utslippsreduksjoner som ligger langt utenfor datagrunnlaget for modellene. Mikromodeller på sin side er svært detaljerte mht. de ulike renseteknologiene, men tar ikke hensyn til ringvirkningene av tiltak i økonomien. Sentrale virkninger som det ikke tas hensyn til i mikromodellene, kan f.eks. være at økt bruk av biodrivstoff gir økt bruk av arbeidskraft og areal, noe som igjen kan gi knapphet på arbeidskraft i andre sektorer og økte matvarepriser.

En annen effekt som er utelatt fra de fleste modeller, er en mulig negativ tilbakekobling mellom satsing på klimatiltak og den økonomiske veksttakten. Satsing på klimatiltak vil trekke forsknings- og utviklingsressurser til de utslippsintensive sektorene, noe som kan senke produktivitetsframgangen i resten av økonomien. I den senere tid har modellutviklingen begynt å prøve ut slike mekanismer, f.eks. SSBs nye vekstmodell og Witch-modellen ved Feem-senteret i Italia (Bye m.fl., 2008 og Bosetti m.fl., 2006).

De fleste kostnadsanslagene nevnt over forutsetter en kostnadseffektiv global gjennomføring av utslippsreduksjonene. Vi vet mindre om hva det ville koste hvis en mindre gruppe land skulle gjennomføre endringene alene, slik at ikke de til enhver tid rimeligste rensetiltakene globalt sett ble iverksatt. 5 Det er også belegg for å hevde at kostnadene vil stige dersom landene ikke velger en kostnadseffektiv politikk, f.eks. ved at enkelte sektorer skjermes, og andre sektorer dermed må stå overfor høyere karbonpriser.

Graden av teknologisk utvikling er også viktig. Teknologisk utvikling innenfor klimafeltet vil skje både som respons på forventede framtidige priser på utslipp og som respons på nåværende og forventede framtidige subsidier til forskning, utvikling og implementering av ny teknologi. Dette drøftes nærmere i kapittel 10.

4.6 Valg av virkemidler i klima­politikken

For å redusere utslippene av klimagasser er det nødvendig å iverksette tiltak som fører til at utslippene reduseres. Kostnadseffektivitet og styringseffektivitet er to kriterier som gjerne blir trukket fram ved valg av virkemidler. Klimaproblemet er et globalt miljøproblem, og det spiller ingen rolle hvor utslippene skjer for størrelsen eller lokaliseringen av skadene som følger av utslippene. Det taler for at en bør tilstrebe så store globale utslippreduksjoner som mulig for hver krone som settes av til tiltak. Det er dette som betegnes med begrepet kostnadseffektivitet.

I prinsippet vil både en global skatt på utslipp og et globalt kvotemarked for handel med utslippsrettigheter kunne realisere kriteriet om kostnadseffektivitet, jf. boks 4.2. De to virkemidlene avviker imidlertid med hensyn til styringseffektivitet. Med et globalt kvotemarked vet vi nøyaktig hvor store utslippene blir, men vi vet ikke hva prisen på utslipp blir. Dersom rensekostnadene viser seg å være høyere enn forventet, for eksempel fordi renseteknologien ikke utvikler seg så gunstig som man trodde, vil prisen bli høyere enn forventet.

Med en global avgift på utslipp kontrolleres prisen på utslipp, men ikke hva de faktiske utslippene blir, slik at styringseffektiviteten synes å være lavere. I praksis er ikke dette nødvendigvis et problem siden konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren utvikler seg langsomt, og man ville ha god tid til å justere avgiften underveis for unngå at konsentrasjonen blir for høy.

4.7 Norsk klimapolitikk

Norsk klimapolitikk bygger på enigheten regjeringspartiene og tre av opposisjons­partiene kom fram til i januar 2008 under behandlingen av St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klima­politikk («Klimaforliket»).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn, Finansdepartementet.

Etter innføring av CO₂ -avgiften i 1991 har andre tiltak blant annet vært rettet mot avfalls­sektoren. Eksempel på dette er sluttbehand­lings­avgiften, særlig rettet mot utslipp av metan­ (CH₄ ). Det har vært inngått avtaler med industri­en om reduksjon i utslipp av CO₂ , SF₆ (svovelheksa­fluo­rid) og PFK (per­fluor­karboner), og det er blitt innført avgifter (med refusjons­ordning) på bruk av klima­gass­e­ne HFK (hydrofluorkarbo­n­er) og PFK i andre sektor­er. Fra 1990 til 2007 økte utslipp­ene av klima­gasser med 11 pst. Men på grunn av disse tiltakene, tekno­logisk fram­gang og endringer i nærings­­strukturen økte utslippene langt mindre enn den økono­mis­ke aktiviteten, slik at Norge var ett av landene med størst nedgang i utslipps­inten­siteten. Det er anslått, med betydelig usikkerhet, at tiltak i Norge siden 1990 bidrar til å redusere ut­slip­pene av klima­gasser med mellom 8,5 og 11 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010, sam­men­­lik­net med et forløp uten disse tiltakene.

Dagens bruk av virkemidler gir svært ulike incentiver til utslippsreduksjoner avhengig av hvilken sektor eller energivare utslippene stammer fra. Figur 4.5 viser marginalkostnaden ved CO₂ -utslipp i kroner per tonn CO₂ for ulike sektorer og energivarer. Utslipp av CO₂ utgjør drøyt 80 pst. av de samlede klimagassutslippene i Norge. Dette illustrerer at dagens virkemiddelbruk overfor CO₂ -utslipp ikke tilfredsstiller kravet til kostnadseffektivitet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn, Norges Bank og Finansdepartementet.

4.8 Internasjonalt samarbeid

FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i Rio de Janeiro i mai 1992. Denne konvensjonen la det første viktige grunnlaget for en forhandlingsprosess om å styrke og konkretisere forpliktelsene for de industrialiserte landene. Forhandlingene førte til vedtak av en protokoll under Klimakonvensjonen i Kyoto 11. desember 1997. Utslippene i land som har forpliktelser i Kyoto-avtalen, utgjør i underkant av 30 pst. av verdens totale utslipp, og andelen er avtakende. Land med bindende utslippsforpliktelser blir omtalt som Annex I-landene. Kyoto-protokollen åpner for at Annex I-landene kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen.

Kyoto-mekanismene innebærer at land med bindende utslippsforpliktelser kan oppnå utslippreduksjoner på fire ulike måter: i) redusere egne utslipp, ii) kjøpe utslippskvoter av andre land med utslippsforpliktelser, iii) gjennomføre prosjektaktiviteter i andre land med utslippsforpliktelser (JI «joint implementation») og iv) gjennomføre prosjektaktiviteter i land uten utslippsforpliktelser (CDM «Clean Development Mechanism»), som f.eks. Kina eller India. Rensetiltakene kan være dyrking av ny skog, overgang til mindre forurensende brensel/energikilder eller energieffektivisering. Gjennom CDM kan Annex I-land gjennomføre billigere rensetiltak i andre land, samtidig som disse landene kan få overført ny og mindre forurensende teknologi. CDM omfatter likevel ikke alle tiltak som reduserer utslipp. For eksempel er ikke reduksjon i tropisk avskoging inkludert i CDM, til tross for at tropisk avskoging i dag står for omtrent en femtedel av verdens utslipp.

En forhandlingsprosess under FNs klimakonvensjon ble startet på Bali i desember 2007 og er planlagt sluttført i København i 2009. Norge arbeider for å få på plass en ny ambisiøs avtale som skal gjelde etter 2012, som omfatter alle land og alle sektorer. I Kyoto-avtalen er verken opptak av karbon i skog eller utslipp fra internasjonal skipsfart og luftfart inkludert.

Den store utfordringen på klimamøtet i København er å få på plass en internasjonal avtale der de rike landene påtar seg ambisiøse utslippsforpliktelser, samtidig som utviklingslandene forplikter seg til å redusere utslippene sine vesentlig sammenliknet med forventet utslippsutvikling. Felles, men ulike, utslippsforpliktelser er en viktig del av de internasjonale klimaforhandlingene. Finansiell og teknologisk overføring vil også være sentrale spørsmål i avtaleforhandlingene.

En internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig sektorer og land, er avgjørende for å sikre tilstrekkelige utslippsreduksjoner. OECD-landene og land med overgangsøkonomier har størst utslipp per capita. Samlet har disse 18 pst. av verdens befolkning, men står nå for 40 pst. av verdens samlede utslipp av klimagasser. Disse landene står for det aller meste av klimagassutslippene fram til i dag, og dermed den økningen i atmosfærisk konsentrasjon som er målt. Dette er en bakgrunn for at utviklingslandene krever at industrilandene bærer de største byrdene knyttet til utslippsreduk­sjonene. Men industrilandenes andel av utslippene vil være avtakende, og de fleste studier viser at uten å involvere store utviklingsland på en mer forpliktende måte i framtidige klimaavtaler, vil ikke en stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren være mulig før på lang sikt.

I figur 4.5 har vi gjengitt fordelingen av CO₂ -utslipp mellom de ti største utslippslandene og Norge i 2006. Siden disse tallene ble laget, har Kina gått forbi USA. Veksten i utslippene framover vil hovedsakelig komme fra land med lave utslipp per innbygger, f.eks. India og Kina. Dette er samtidig land der det kan forventes fortsatt sterk økonomisk vekst, noe som bl.a. innebærer økt energiforbruk. Den store utfordringen i et globalt perspektiv ligger derfor i å kunne kombinere økonomisk vekst og høyere energiforbruk i utviklingsland med begrensninger i utslippene av klimagasser.

¹ For Verden vises kun utslipp per innbygger

Kilde: IEA.