7 Nytte-kostnadsanalyser og økonomiske virkemidler

7.1 Formålet med nytte-kostnads­analyser

I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes konsekvensene av tiltak i kroner, ut fra et hovedprinsipp om at en konsekvens er verdt det befolkningen til sammen er villig til å betale for å oppnå den. Dersom betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene, defineres tiltaket som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Ved at nytte-kostnadsanalyser i utgangspunktet bruker betalings villighet som verdsettingsprinsipp snarere enn markedspriser, vil slike analyser i prinsippet ta hensyn til alle velferdsrelaterte konsekvenser, også miljøvirkninger som ikke verdsettes i markedet.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet gir likevel ikke noen garanti for at tiltaket er akseptabelt ut fra bærekrafthensyn, definert som krav til velferd for framtidige generasjoner. For eksempel kunne det tenkes at nåværende generasjoner drev rovdrift på naturressurser og miljø i en slik grad at framtidige generasjoner ble svært fattige. I en slik situasjon ville framtidige generasjoner ha liten betalingsevne, og deres tap ville gis lav verdsetting i en nytte-kostnadsanalyse av et tiltak. Selv i det hypotetiske tilfellet at en fullt ut klarte å måle betalingsvilligheten for alle konsekvenser, er positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet alene altså ikke tilstrekkelig til å fastslå om et tiltak er bærekraftig.

Eksemplet over illustrerer også et generelt poeng, nemlig at en nytte-kostnadsanalyse måler pengeverdier (selv om disse ikke begrenses til markedsverdier), ikke nytte eller velferd som sådan. Nytte-kostnadsanalyser måler ulike tiltaks nettovirkning på samfunnets velferd bare dersom en krone ekstra regnes som like viktig for alle berørte. Dette er en kontroversiell forutsetning, som en neppe kan forvente full enighet om. Normative anbefalinger på grunnlag av nytte-kostnadsanalyser må forventes å være tilsvarende kontroversielle når tiltakene har fordelingsvirkninger som ikke kan håndteres med andre virkemidler. Det kan imidlertid være nyttig å betrakte slike analyser som et verktøy for å systematisere informasjon om virkninger, snarere enn et verktøy for direkte normativ anbefaling. Den beregnede samfunnsøkonomiske lønnsomheten blir da å betrakte som en indikator som normalt vil måtte suppleres med annen informasjon før endelige beslutninger tas.

7.2 Ulike analysetyper og bruken av dem

Regler for nytte-kostnadsanalyser er tidligere gjennomgått av Kostnadsberegningsutvalget i NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16. Utvalgets rapporter la grunnlaget for veilederen «Samfunnøkonomiske analyser» som ble utgitt av Finansdepartementet i 2005, jf. omtale i kapittel 3. Vi vil i dette og neste kapittel konsentrere oss om forhold i nytte-kostnadsanalyser som har særlig betydning for analyser av miljøpolitiske tiltak. Det betyr at vi vil nøye oss med korte henvisninger til mange av de mer tekniske spørsmålene som ble tatt opp av Kostnadsberegningsutvalget. Dette kapitlet drøfter ulike typer analyser og noen generelle regler for verdsetting, mens tid og usikkerhet er temaene i kapittel 8.

I en fullstendig nytte-kostnadsanalyse vil som nevnt følgende elementer være til stede, jf. bl.a. Nyborg (2002):

1. Konsekvensene av et tiltak, både nytte og kostnader, verdsettes i kroner for dem som er berørt.

2. Konsekvensene for de berørte veies opp mot hverandre slik at vi får et samlet mål for prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Samfunnsøkonomiske analyser benyttes f.eks. innen samferdselsområdet for å finne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et jernbaneprosjekt eller innen miljøområdet for å vurdere tiltak mot sur nedbør. De tiltakene en ser på, kan være alt fra gjennomføring av investeringer til reguleringer i form av avgifter, kvoter eller standarder som fastsettes i lov eller forskrifter. Samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser brukes når et marked der bedrifter og forbrukere tar beslutninger om produksjon og forbruk, neppe i seg selv vil føre fram til en best mulig løsning for samfunnet. Slike analyser tar dermed utgangspunkt i at myndighetene kan ha mulighet for å gripe inn med tiltak som bedrer situasjonen for dem som er berørt. I økonomisk terminologi sier vi gjerne at vi står overfor en form for markedssvikt. Markedssvikten kan i mange tilfeller være så betydelig at det offentlige fullt ut har tatt over beslutningene om investeringer eller produksjon. Det er f.eks. tilfellet i veisektoren, der offentlige myndigheter fatter beslutninger om veiinvesteringer og vedlikehold av veier. I teksten nedenfor kommer vi kort tilbake til ulike former for markedssvikt, jf. også omtalen i kapittel 5 i NOU 1997: 27.

Hvis vi vender tilbake til de to punktene ovenfor, dukker det opp flere problemer allerede i punkt 1. La oss først anta at de varene eller tjenestene som inngår i nytte-kostnadsanalysen, er verdsatt i et marked. Da må vi ta stilling til om markedsprisene kan benyttes direkte i nytte-kostnadsanalysen, eller om de bør justeres f.eks. som følge av at de har oppstått i et marked der det er sterke innslag av monopolmakt eller høy arbeidsledighet. I tillegg er de fleste varer og tjenester skattlagt, og vi må ta stilling til om det er priser før eller etter skatt som skal benyttes i analysen. Disse temaene ble drøftet av Kostnadsberegningsutvalget, og vi skal komme kort inn på dem i avsnitt 7.3 og 7.4.

I drøftingen av klimaproblemet, biologisk mangfold og miljøgifter i kapitlene 4-6 har vi sett hvordan ulike miljøskadelige utslipp og naturinngrep forringer eller ødelegger fellesressurser som atmosfæren, vannforekomster og ulike økosystemer. I motsetning til ordinære markedsgoder har ikke slike fellesressurser en markedspris, og vi betegner dem gjerne kollektive goder.1 Et annet, og enklere, eksempel på et kollektivt gode kan være et naturområde. Hvis vi f.eks. skal vurdere å verne et naturområde i stedet for å legge det ut til boligtomter, kan vi vanligvis finne verdien på boligtomtene, men naturområdet har vi ikke noen markedspriser for. Vi kan imidlertid prøve å verdsette naturområdet i kroner, enten ved å benytte data fra varer og tjenester som benyttes sammen med (eller i stedet for) naturområdet, eller ved å spørre ulike berørte personer hvordan de verdsetter området. I avsnitt 7.5 kommer vi nærmere inn på hvordan dette kan gjøres.

Verdsetting i kroner kan bringe oss et stykke på vei, men i mange tilfeller er det vanskelig å fange opp all relevant informasjon i en kroneverdi. Anta f.eks. at naturområdet inneholder en truet fugleart. Det er vanskelig å få gode anslag for verdien av å bevare en truet art, både fordi indirekte markedsinformasjon vanskelig kan hjelpe oss, og fordi de fleste vil ha problemer med å oppgi sin betalingsvillighet for noe de normalt ikke tenker på å verdsette i kroner og øre. I slike tilfeller er det vanlig å oppgi noe informasjon i kroner (f.eks. rekreasjonsverdien av naturområdet som i noen tilfeller kan tilnærmes fra markedsdata), og så nøye seg med en god beskrivelse av de ikke-verdsatte virkningene (f.eks. antatt reduksjon i fuglebestanden ved utbygging av områder, beskrivelse av sannsynligheten for full utryddelse i området mv.). 2 I så fall kan det være hensiktsmessig å benytte begrepet kostnads-virkningsanalyse i stedet for nytte-kostnadsanalyse: Vi beskriver kostnadene ved et tiltak og hvilke virkninger det har, men stiller ikke krav til at alle virkninger skal være verdsatt i kroner. I andre tilfeller er virkningen eller målet entydig gitt, f.eks. i form av en internasjonal miljøforpliktelse som må oppfylles, og vi skal finne rimeligste måte å oppnå det på. I slike tilfeller snakker vi gjerne om en kostnadseffektivitetsanalyse.

Selv om vi kan verdsette de viktigste elementene i en analyse i kroner for hvert enkelt individ (eller grupper av individer), er det ikke åpenbart at vi uten videre kan aggregere dem og benytte resultatet som grunnlag for en tilråding om prosjektet bør gjennomføres eller ikke. En slik framgangsmåte vil innebære at en krone ekstra regnes som like viktig for alle berørte, jf. omtalen i avsnitt 7.1. Det er f.eks. ikke klart at vi bør la en krone for dem med høy inntekt inngå i nytte-kostadsanalysen med samme vekt som en krone for dem med lavere inntekt. I tilfeller der fordelene ved et prosjekt tilfaller personer som i utgangspunktet har relativt høy inntekt, mens ulempene kan falle på mindre velstående, kan beslutninger ut fra en uvektet aggregering føre til at det gjennomføres prosjekter som ikke er fordelingspolitisk akseptable. I andre tilfeller kan andre hensyn enn ulik inntekt ha betydning for de fordelingsvurderingene som gjøres. Det kan f.eks. argumenteres for at statlig finansierte prosjekter med i hovedsak lokale nyttevirkninger (f.eks. veiprosjekter eller prosjekter for å fjerne lokale miljøproblemer) over tid bør ha en noenlunde jevn geografisk spredning.

Slike fordelingsproblemer har vært drøftet mye i litteraturen om nytte-kostnadsanalyser. Det har bl.a. vært pekt på at en uvektet aggregering kan benyttes for beslutninger dersom det stilles krav om at ingen skal få det verre som følge av prosjektet (såkalte paretoforbedringer). Et slikt krav hjelper imidlertid ikke dersom det i utgangspunktet er fordelingshensyn som vanskeliggjør vurderingen av prosjektet. En alternativ framgangsmåte har vært å kreve at prosjektet skal generere et så stort samfunnsøkonomisk overskudd at det er mulig å kompensere dem som taper på prosjektet. Det er imidlertid ikke opplagt hvilken betydning slik potensiell kompensasjon har så lenge kompensasjonen ikke faktisk blir gjennomført.

Et alternativ til potensiell kompensasjon kunne være å benytte skattesystemet til å håndtere fordelingsvirkningene av offentlige prosjekter. Fra økonomisk teori er det kjent at et tilstrekkelig omfattende skattesystem under visse forutsetninger kan benyttes til å håndtere fordelingsvirkningene av kollektive goder, slik at betalingsvillighet kan aggregeres uveiet selv om vi er opptatt av fordeling. 3 Dette resultatet er imidlertid avhengig av at offentlige investeringsbeslutninger løpende samordnes med skatte- og avgiftspolitikken. En slik samordning kan være lite realistisk siden mange investeringsprosjekter besluttes på et desentralisert nivå (f.eks. i direktorater eller på kommunenivå), og i tillegg kan ha en geografisk dimensjon som vanskelig kan fanges opp av skatte- og avgiftssystemet. Forutsetninger om samordning av investeringsbeslutninger og skatte- og avgiftspolitikk er enda mer problematiske dersom vi betrakter internasjonale prosjekter, f.eks. tiltak mot klimaendringer, der det i utgangspunktet er få fordelingspolitiske virkemidler på tvers av land.

Fra teorien om kollektive beslutninger vet vi at det ikke generelt er mulig å si om et prosjekt bør gjennomføres eller ikke uten å kjenne preferansene til dem som skal beslutte prosjektet. 4 Siden det normalt er lite realistisk med detaljert kunnskap om hva ulike beslutningstakere mener, er det derfor ofte mer realistisk å innse at aggregeringsproblemet gir nytte-kostnadsanalysen en annen rolle enn en bedriftsøkonomisk lønnsomhetskalkyle. Det er ikke generelt slik at nytte-kostnadsanalysen kan tolkes som en entydig tilråding om et prosjekt bør gjennomføres eller ikke. I stedet er det viktig å gi en klar og god beskrivelse av hvordan både verdsatte og ikke-verdsatte konsekvenser fordeler seg mellom ulike grupper av individer, uten dermed nødvendigvis å ta stilling til gjennomføring. Nytte-kostnadsanalysen blir på denne måten ikke nødvendigvis et verktøy for å rangere eller entydig tilrå eller frarå prosjekter, men snarere en framgangsmåte for å gi systematisk bakgrunnsinformasjon for en politisk eller administrativ beslutningsprosess, jf. omtalen i avsnitt 7.1. Denne rollen blir enda klarere dersom vi i tillegg til aggregeringsproblemet har elementer i analysen som vi ikke kan verdsette i kroner.

Det kan være nyttig å sammenfatte drøftingen ovenfor i følgende analysetyper:

I mange tilfeller som er aktuelle i miljøøkonomi, vil det være elementer vi ikke klarer eller ønsker å verdsette. Vi vil dermed befinne oss i rutene 3) eller 4) i tabell 7.1, og må forvente at nytte-kostnadsanalysen ikke benyttes direkte til å fatte beslutninger. 5

Til tross for begrensningene mange nytte-kostnadsanalyser har som et beslutningsverktøy, vil det i de fleste analyser være viktig å kartlegge økonomiske konsekvenser. Forventet netto verdi av olje- og gassressurser vil f.eks. være sentralt for å vurdere hvilke områder som bør åpnes for olje- og gassvirksomhet, selv om verdien ikke gir tilstrekkelig informasjon for å fatte beslutningen når ulike miljøhensyn også er berørt. I mange analyser vil derfor en uveiet aggregering av alle verdsatte størrelser der vi ikke tar fordelingshensyn, gi interessant informasjon om prosjektet. Selv uten fordelingshensyn kan imidlertid en slik aggregering være komplisert fordi konsekvensene er usikre og kommer på ulike tidspunkter. Vi kommer tilbake til håndtering av tid og usikkerhet i kapittel 8.

I en del analyser kan målet være gitt, og oppgaven er å finne hvilke virkemidler som realiserer målet (dvs. en kostnadseffektivitetsanalyse). Ofte er de aktuelle virkemidlene rettet mot private goder som har miljøskadelige effekter (eksterne virkninger), f.eks. bruk av fossile brensler i bedrifter eller husholdninger. Dersom vi har tilstrekkelig gode skattevirkemidler for øvrig, tilsier økonomisk teori at vi i slike tilfeller bør regulere alle utslippskilder like strengt uavhengig av fordelingshensyn. I kapittel 9 om virkemidler overfor klimagassutslipp kommer vi nærmere tilbake til hvordan denne reguleringen bør skje.

7.3 Små og store prosjekter – generelt om kalkulasjonspriser

I de fleste nytte-kostnadsanalyser inngår det varer og tjenester som omsettes i vanlige private markeder, f.eks. bruk av maskiner eller arbeidstimer i et veiprosjekt. Ofte inngår det også goder som ikke verdsettes direkte i markedet, f.eks. bedring av luftkvalitet som følge av et miljøprosjekt eller ulike tidsinnsparinger som følge av et veiprosjekt. For ordinære markedsgoder er det i utgangspunktet markedsprisen som skal benyttes i nytte-kostnadsanalysen. Ulike varianter av denne hovedregelen drøfter vi nærmere i avsnitt 7.4. For goder som ikke omsettes i markeder, må vi bruke mer indirekte metoder for å finne verdien av de godene som inngår (i den grad det er mulig eller ønskelig). Verdsetting av slike goder drøftes i avsnitt 7.5.

Uavhengig av hvordan vi bruker informasjon fra markedet i nytte-kostnadsanalyser, er det en forskjell på små og store prosjekter. Små prosjekter er i denne sammenheng prosjekter som i liten grad påvirker markedsprisene, mens store prosjekter kan endre disse prisene i vesentlig grad. Små prosjekter er derfor langt enklere å verdsette enn større prosjekter der vi ofte har et begrenset grunnlag for å vurdere hva markedsprisene er etter at prosjektet er gjennomført. I en åpen økonomi med godt utbygde markeder, slik som i Norge, vil de fleste prosjekter kunne vurderes som små. Analyser av store prosjekter krever i prinsippet at alle pris- og inntektsendringer ses i sammenheng, noe som normalt vil kreve bruk av en generell likevektsmodell. Et par eksempler kan klargjøre forskjellen mellom små og store prosjekter. Betrakt for eksempel et veiprosjekt med investeringer på 2-3 mrd. kroner eller mer. I dagligtale vil vi kanskje anse det som et stort prosjekt, men i nytte-kostnadsanalyser kan vi som en god praktisk tilnærming anta at det ikke i særlig grad påvirker rente, lønninger, priser på andre innsatsfaktorer (f.eks. leie av maskiner mv.) eller verdsettingen av tidsinnsparinger fra prosjektet. Vi kan derfor bruke eksisterende markedspriser for å verdsette prosjektet i stedet for å gjøre antakelser om hva markedsprisene vil bli etter at prosjektet er gjennomført, eller vurdere om vi skal benytte priser før eller etter prosjektgjennomføringen i nytte-kostnadsanalysen.

Et eksempel på et stort prosjekt er internasjonale tiltak mot klimaendringer, jf. omtale i kapittel 4. Tiltak mot klimaendringer vil påvirke prisene på energivarer og transportintensive varer. Disse endringene kan igjen påvirke veksten i verdensøkonomien, og dermed renten i internasjonale kapitalmarkeder, og lønnsnivået for arbeidskraft med ulik grad av utdannelse mv. I en økonomisk vurdering av hvordan klimaproblemet bør reguleres, kan vi dermed ikke begrense oss til å se på markedspriser slik de vil utvikle seg uten klimatiltak. I tillegg er problemet ytterligere komplisert fordi det er vanskelig å anslå hvordan markedsprisene vil endre seg dersom det ikke gjøres klimatiltak, f.eks. gjennom redusert vekst i verdensøkonomien og dermed lavere rentenivå, som følge av skader fra endret klima.

Selv om vi kan benytte markedspriser når vi vurderer små prosjekter, er det ikke åpenbart hvilke priser som skal benyttes og om de skal korrigeres på noen måte i nytte-kostnadsanalysen. Et viktig eksempel er virkningen av skatter, der vi må ta stilling til om vi skal benytte priser før eller etter skatt. Hvis f.eks. arbeidskraft skal benyttes som innsatsfaktor i et prosjekt, er det ikke klart om vi skal benytte lønn før skatt (som arbeidsgiver betaler), lønn etter skatt (som arbeidstaker mottar) eller et vektet gjennomsnitt. Tilsvarende vurderinger kan vi få dersom en innsatsvare produseres i et marked der en aktør har monopol eller på annen måte har betydelig markedsmakt. Det må i så fall tas stilling til om innsatsvaren skal vurderes til markedspris eller til monopolets marginalkostnad i produksjon av varen.

De nærmere reglene for kalkulasjonspriser i slike situasjoner kommer vi tilbake til i neste avsnitt. Her skal vi bare merke oss at analysen i stor grad bygger på en arbeidsdeling mellom ulike virkemidler som står til myndighetenes disposisjon, f.eks. ved at vi som en praktisk tilnærming legger til grunn at skattesystemet håndterer fordelingshensyn knyttet til bruk av markedsgoder. En slik arbeidsdeling er selvsagt en forenkling, spesielt når virkningen er på tvers av land, og tiltakene finner sted i områder der markeder er lite utbygd. Dersom vi f.eks. vurderer et veiprosjekt i et utviklingsland der de sysselsatte alternativt kunne arbeidet i landbruket, er det trolig en lite akseptabel forenkling å se bort fra fordelingsvirkninger i arbeidsmarkedet, eller ikke å ta hensyn til om arbeidskraften i prosjektet kommer fra redusert landbruksproduksjon eller fra økt arbeidstilbud. I en økonomi med godt utbygde markeder og omfattende offentlige virkemidler kan det imidlertid være lettere å forsvare slike forenklinger.

7.4 Regler for optimale kalkulasjonspriser

I dette avsnittet skal vi drøfte hvilke regler vi kan benytte for vurdering av markedsgoder i nytte-kostnadsanalyser. Vi gir ikke en grundig vurdering av hver enkelt regel, men viser i stor grad til de vurderingene som er gjort i de to tidligere omtalte NOU-ene om nytte-kostnadsanalyser, NOU 1997:27 og NOU 1998:16. 6

Behandling av skatter

De fleste varer og tjenester er skattlagt, og det er derfor nesten alltid et behov for å vurdere hvordan skatter skal håndteres i en nytte-kostnadsanalyse. Mange lærebøker på området anbefaler å benytte et vektet gjennomsnitt av priser med og uten skatt, avhengig av hvordan ressursene i prosjektet kommer til veie. For et prosjekt som benytter arbeidskraft, skal f.eks. arbeidskraften vurderes til lønn før skatt dersom den kommer fra annen produksjon, mens den vurderes til lønn etter skatt dersom den kommer fra fritid (økt arbeidstilbud). Generelt vil dermed den lønnen som benyttes i nytte-kostnadsanalysen, være et vektet gjennomsnitt av lønn før og etter skatt (vektet gjennomsnittsregel).

Den vektede gjennomsnittsregelen reflekterer det viktige prinsippet at ressurser som inngår i et prosjekt, skal verdsettes til verdien i beste alternative anvendelse - alternativkostnaden. I arbeidskrafteksempelet er beste alternative anvendelse enten annen produksjon (lønn før skatt) eller fritid (lønn etter skatt). For den som skal sette opp nytte-kostnadsanalysen, er det imidlertid et problem at vektene er ukjente, og i utgangspunktet ikke lette å anslå. Dette er imidlertid et tilfelle der regler fra optimal beskatningsteori kan benyttes direkte for å finne riktige kalkulasjonspriser. Det kan vises at dersom myndighetene har tilstrekkelige skattevirkemidler til disposisjon, skal de innsatsfaktorene som inngår i en nytte-kostnadsanalyse, verdsettes på samme måte som i en privat bedrift. 7 Det vil si at arbeidskraft verdsettes til lønn før skatt, mens varer og tjenester ilagt merverdiavgift verdsettes til pris ekskl. avgift. 8

En konsekvens av at offentlig og privat virksomhet benytter samme kalkulasjonspriser er også at offentlige myndigheter ikke legger andre lønnsomhetsbetraktninger til grunn enn private for prosjekter der også produksjon omsettes i private markeder. Det innebærer f.eks. at ved utbygging av et oljeprosjekt trenger ikke offentlige myndigheter i utgangspunktet bekymre seg for om private aktører vurderer de bedriftsøkonomiske sidene av prosjektet på en måte som er best mulig for samfunnet. 9 Myndighetene kan derfor i større grad konsentrere seg om det er andre forhold ved prosjektet, f.eks. miljøhensyn, som betinger særlig offentlig regulering.

Eksterne virkninger

Eksterne virkninger oppstår når aktivitetene til en person eller bedrift påvirker andre personer eller bedrifter direkte, og ikke gjennom markedsprisene. Innen miljøøkonomi behandles ofte negative eksterne virkninger, f.eks. ved at forurensing fra en bedrift reduserer velferden til personer eller lønnsomheten til andre bedrifter. I de fleste tilfeller er mange personer og bedrifter utsatt for de eksterne virkningene. Det gjør at det er vanskelig for forurenseren og de berørte å bli enige om en løsning, slik en f.eks. kunne tenke seg dersom én enkelt bedrift forurenset en elv som ble benyttet av et begrenset antall personer. 10

Løsningen på slike eksterne virkninger kan være å innføre en avgift som reflekterer verdien av den marginale skadevirkningen, eller ev. benytte omsettelige kvoter. Valget mellom avgifter og kvoter er et sentralt spørsmål ved valg av virkemidler overfor klimagassutslipp. Dette er drøftet nærmere i kapittel 9. I andre tilfeller kan det være aktuelt å benytte forbud eller andre kvantitative restriksjoner for å håndtere den eksterne virkningen, f.eks. der det er administrativt krevende å etablere avgifter eller omsettelige kvoter, eller når små utslippsendringer har store miljøkonsekvenser, jf. Weitzman (1974). Ulike reguleringer drøftes nærmere i kapitlene 11 og 12 om virkemidler overfor reduksjon av biologisk mangfold og miljøgifter.

Bruk av avgifter eller omsettelige kvoter gjør at forurensere tar hensyn til de eksterne virkningene i sine beslutninger. 11 I en nytte-kostnadsanalyse innebærer det at vi håndterer den eksterne virkningen ved å verdsette avgiftsbelagte goder inkl. miljøavgifter eller kvotepris. Kalkulasjonsprisen for avgiftsbelagte eller kvoteregulerte goder skal dermed være inkludert avgift eller kvotepris, jf. drøftingen i kapittel 6 i NOU 1997: 27. Når kalkulasjonsprisen inkluderer avgift eller kvotepris som gjenspeiler kostnaden ved utslippet, skal det ikke korrigeres ytterligere for den eksterne virkningen i nytte-kostnadsanalysen. Det innebærer f.eks. at den samfunnsøkonomiske analysen av et vegprosjekt som innebærer økte utslipp av CO₂ , skal inkludere økt betaling av CO₂ -avgift i kostnadene for prosjektet. Et ytterligere fratrekk i lønnsom­heten for økte utslipp vil innebære dobbeltelling av den eksterne virkningen, jf. boks 7.1.

Noen former for økonomisk aktivitet kan også medføre positive eksterne virkninger. Et vanlig eksempel er forsknings- og utviklingsaktiviteter. Forsknings- og utviklingsaktiviteter i en bedrift kan f.eks. generere kunnskap som over tid kan benyttes også av andre bedrifter, eller nye produkter som har en høyere samlet verdi i markedet enn det bedriften klarer å fange opp gjennom produktprisen. 12 Slike positive virkninger i produksjon eller forbruk er et argument for å støtte forsknings- og utviklingsaktiviteter og andre aktiviteter med tilsvarende eksterne virkninger, på samme måte som negative eksterne virkninger bør begrenses gjennom avgifter mv. Vi kommer tilbake til forsk­ning og utvikling i miljøsammenheng i kapittel 10.

Skattekostnad

En del offentlige prosjekter vil gå med et finansielt underskudd som må finansieres med skatter som isolert sett gir et effektivitetstap. 13 Et slikt finansielt underskudd kan håndteres i nytte-kostnadsanalysen ved å benytte en skattekostnad som reflekterer den marginale kostnaden ved å hente inn en ekstra skattekrone. I fastsettelsen av det finansielle underskuddet er det i så fall viktig ikke bare å ta hensyn til investerings- og driftskostnader ved prosjektet, men også hvordan prosjektet påvirker offentlige skatteinntekter. For en nærmere drøfting viser vi til kapittel 7 i NOU 1997: 27.

I miljøøkonomiske analyser har spørsmålet om skattekostnad gjerne vært knyttet til spørsmålet om bruken av miljøavgifter gir en såkalt dobbel gevinst. Tankegangen er at en miljøavgift for det første bidrar til å løse miljøproblemet gjennom å stille forurenserne overfor de kostnadene de påfører samfunnet, og for det andre gir staten inntekter som kan benyttes til å sette ned andre vridende skatter. En slik skatteomlegging er da tenkt å føre til en velferdsgevinst for samfunnet i tillegg til miljøforbedringen. En nærmere analyse av spørsmålet om dobbel gevinst er relativt komplisert, og avhenger bl.a. av om skattesystemet for øvrig er riktig utformet. Et hovedresultat er at med et riktig utformet skattesystem og en miljøskade som kun påvirker forbruket av et kollektivt gode (f.eks. frisk luft), vil vi ikke ha noen dobbel gevinst. Dette resultatet er kanskje enklest å forstå dersom vi ser nærmere på de to hovedvirkningene miljøavgiften har. Avgiften er et effektivt virkemiddel for å løse miljøproblemet i den forstand at den balanserer kostnadene ved å redusere forurensingen gjennom rensetiltak eller redusert produksjon mot de miljømessige gevinstene. Vurdert som en skatt som gir staten inntekter, har derimot miljøavgiften vanligvis svakere egenskaper enn generelle skatter og avgifter. En avgift på en enkelt innsatsfaktor (f.eks. fossil energi) vil vri bedriftenes bruk av innsatsfaktorer, og dermed isolert sett redusere samlet velferd mer enn en generell inntektsskatt som gir samme proveny. En økning av miljøavgiften kombinert med en tilsvarende reduksjon av andre skatter vil dermed ikke gi noen samfunnsøkonomisk gevinst utover den positive miljøvirkningen. 14 Det er likevel en samfunnsøkonomisk fordel med inntektsoverføringen fra avgiften (eller alternativt betalingen for kvotene) når omfanget av miljøreguleringen først er bestemt. Vi kommer tilbake til dette spørsmålet når vi drøfter bruken av gratiskvoter i kapittel 9.

I prinsippet bør samvirkningen med det ordinære skattesystemet også innvirke på hvor høyt miljøavgiften settes. I mange tilfeller er imidlertid den eksterne virkningen regulert av en internasjonal kvoteavtale som er kombinert med et internasjonalt kvotemarked. I så fall er den optimale miljøavgiften lik den internasjonale kvoteprisen (for sektorer som ikke er regulert via omsettelige kvoter). I andre tilfeller er den eksterne virkningen regulert av en internasjonal avtale som setter grenser for nasjonale utslipp. I så fall bør en ev. miljøavgift settes så høyt at utslippene akkurat kommer under utslippsgrensen. Både ved en kvoteavtale og en avtale som setter grenser for nasjonale utslipp, kan miljøavgiften settes uavhengig av det øvrige skattesystemet. Som oftest vil det også uten en internasjonal avtale være en god tilnærming å sette avgiften uten å ta hensyn til det øvrige skattesystemet, jf. omtalen av eksterne virkninger ovenfor.

Andre former for markedssvikt

Generelt vil det være ulike former for markedssvikt i økonomien, jf. bl.a. den korte drøftingen i kapittel 5 i NOU 1997:27. Et spørsmål er om vi skal prøve å korrigere markedssvikten når vi utfører nytte-kostnadsanalyser. Et eksempel er at vi kan benytte en lavere kalkulasjonspris enn lønnen dersom det er arbeidsledighet i økonomien, fordi vi antar at en del av den arbeidskraften som benyttes i prosjektet, alternativt ville vært arbeidsledige. Et annet eksempel kan være at innsatsvarer vurderes til en lavere pris enn markedspris fordi de produseres av en bedrift som har markedsmakt.

En slik korrigering av markedspriser er i samsvar med tankegangen om å benytte verdien i beste alternative anvendelse, og er derfor i utgangspunktet korrekt. Dersom arbeidskraften som benyttes, alternativt ville vært ledig, bør den verdsettes til verdien av fritid under arbeidsledighet, og ikke til full lønn. Generelt er det imidlertid krevende å fastslå hvilken grad av markedssvikt som er relevant for hvert enkelt prosjekt, f.eks. gjennom å vurdere de alternative sysselsettingsmulighetene for arbeidskraft som benyttes i prosjektet. I tillegg har myndighetene særlige prosjekter eller tiltak rettet mot ulike former for markedssvikt, f.eks. i form av arbeidsmarkedstiltak eller konkurransepolitiske tiltak. Den enkleste regelen i miljøprosjekter er derfor å benytte gjeldende markedspriser i analysen dersom ikke særlige hensyn skulle tilsi noe annet.

7.5 Nærmere om verdsetting av miljøgoder

I avsnitt 7.2 har vi vist til at mange virkninger kan være vanskelige eller ikke ønskelige å tallfeste i en samfunnsøkonomisk analyse. Det finnes ikke noe klart svar på hvor langt vi bør gå i å verdsette f.eks. miljøgoder. Noen økonomer har argumentert for at samfunnsøkonomiske analyser normalt kun bør verdsette goder som har en klar markedsverdi, mens andre goder vanligvis bør holdes utenfor den kvantitative analysen. Andre har bl.a. pekt på at de valgene som til slutt gjøres, uansett reflekterer en form for implisitt verdsetting, og at det kan gjøre det ønskelig med en eksplisitt (om enn usikker) verdsetting i en nytte-kostnadsanalyse.

Problemene med å verdsette miljøgoder kan deles inn i praktiske og prinsipielle. På den praktiske siden er det vanskelig å måle betalingsvillighet for goder som ikke omsettes i markeder. Det er utviklet en rekke metoder som kan avhjelpe dette. Ofte vil imidlertid disse være relativt arbeidskrevende, og verdier vil ikke uten videre kunne overføres mellom ulike miljøprosjekter (se f.eks. Lindhjem og Navrud 2008). Prinsipielle problemer dreier seg bl.a. om hvorvidt individuell betalingsvillighet faktisk gir uttrykk for individuelle nyttevirkninger. Dersom vi spør en person hvor mye hun er villig til å betale for en miljøforbedring, kan vedkommende enten svare ut fra sin egeninteresse eller ut fra et mer overordnet etisk synspunkt om hva samfunnet bør være villig til å betale. Dersom respondentene i en spørreundersøkelse tar sistnevnte utgangspunkt, vil undersøkelsen ikke avdekke individuelle nytteeffekter, slik bruk i nytte-kostnadsanalyser forutsetter (Nyborg 2000). I sum betyr de praktiske og prinsipielle problemene at estimerte miljøpriser ofte er vanskelige å tolke. En tommelfingerregel er at jo vanskeligere verdsettingen er å gjennomføre, jo vanskeligere er det også å tolke resultatet (se Nyborg 2002 for en grundig diskusjon).

I dette avsnittet skal vi i liten grad komme inn på hvor langt vi bør gå i verdsetting, men i stedet drøfte kort hvordan verdsettingen kan skje dersom den foretas. Drøftingen er delt opp i to hoveddeler: Først diskuterer vi verdsetting på grunnlag av observert atferd, og deretter drøfter vi hvordan verdsetting kan gjennomføres når vi mangler slike observasjoner. Det vises for øvrig til kapittel 10 i NOU 1997: 27 for en drøfting av disse temaene. 15

Verdsetting basert på observert atferd

Selv om det ikke finnes markeder for de fleste miljøgoder, vil bruken av miljøgoder ofte være knyttet til markedsomsatte varer eller tjenester. Sammenhengen mellom miljøgoder og markedsgoder kan være knyttet til husholdningenes forbruk eller til produksjon i bedrifter eller husholdninger. Videre kan markedsgodene brukes sammen med miljøgodet eller som en erstatning for miljøgodet. I det første tilfellet sier vi at miljøgodet og markedsgodene er komplementære goder, mens vi i det andre tilfellet sier at de er substitutter.

For å kunne verdsette et miljøgode via etterspørselen etter markedsgoder må vi gjøre forutsetninger om hvordan miljøgodene inngår i husholdningenes eller bedriftenes etterspørsel, og så utføre selve verdsettingen basert på de dataene vi har. Nedenfor gir vi en omtale av enkelte sentrale metoder illustrert med noen eksempler. For mer utdypende eksempler viser vi til NOU 1998: 16 og den grundige gjennomgangen i Freeman (1993).

I noen tilfeller kan private goder som nevnt fungere som en erstatning for et miljøgode. For eksempel kan et vannfilter fjerne urenheter i drikkevannet, og bruk av isolerglass kan redusere støyplagene fra biltrafikk. I de fleste tilfellene vil ikke det private godet fungere som en perfekt erstatning for miljøgodet. Et vannfilter vil f.eks. neppe fjerne alle urenheter, og isolerglass vil slippe gjennom noe støy og bare fungere når vinduene er igjen. Kostnadene ved å anskaffe de private godene kan likevel fungere som minimumsverdier for miljøgodet de delvis erstatter.

Et eksempel på samvariasjon mellom miljøgoder og private goder er når bruk av miljøgodet krever en privatøkonomisk kostnad, f.eks. i form av reisekostnader. Den såkalte reisekostnadsmetoden er særlig brukt i forbindelse med verdsetting av rekreasjonsområder. Bruken av området for ulike personer kan da sammenliknes med de reisekostnadene de samme personene har, slik at det i prinsippet kan anslås en etterspørselskurve for rekreasjonstjenester.

I mange tilfeller kan forbrukerne velge mellom ulikt nivå på et miljøgode. Det er f.eks. mulig å velge ulike nivåer på miljøgodet «lite lokal luftforurensing» gjennom å velge bosted. På samme måte kan valg av arbeid ha betydning for konsum av miljøgodet «lite støy». I noen tilfeller er det mulig å verdsette ulike miljøgoder ved å finne sammenhengen mellom nivået på dem og markedsvariable som boligpriser eller lønn. Metoder som bygger på variasjon i det aktuelle miljøgodet, kalles gjerne hedoniske metoder. Slike metoder stiller krav til nok variasjon i datagrunnlaget, f.eks. ved at det er mulig å velge mellom hus som er utsatt for ulik grad av lokal luftforurensing. Videre kan forventninger om framtidig politikk gjøre det vanskelig å framskaffe gode anslag for betalingsvillighet. For eksempel kan prisen på støyutsatte boliger i nærheten av en flyplass være høy dersom det er forventninger om at flyplassen blir lagt ned. I en slik situasjon vil det åpenbart være feil å la prisen på boligene reflektere prisen på den nåværende støybelastningen, men samtidig er det krevende å håndtere markedsforventningene på en god måte.

Betinget verdsetting

Metodene nevnt ovenfor er basert på markedsinformasjon. Disse fanger derfor kun opp hvordan det aktuelle miljøgodet verdsettes av de individene som benytter det i dag. Det kan imidlertid også være aktuelt å fange opp verdsetting knyttet til eksistensverdier (ikke-bruksverdier) eller altruistiske verdier. Eksistensverdier er knyttet til at en person kan ønske å betale for eksistensen av et gode uavhengig av egen bruk, f.eks. i form av at et landområde blir liggende urørt eller en dyreart blir bevart. Disse eksistensverdiene er ofte nært knyttet til altruisme siden en persons betalingsvillighet kan være for å ivareta senere generasjoners bruk av miljøgodet. Eksistensverdier og bevaring av miljøgoder for senere generasjoner har også nær sammenheng med irreversibilitet og opsjonsverdier siden miljøgoder som ødelegges i dag, vanskelig kan skaffes til veie igjen senere.

For å angi eksistensverdier i kroner er det nødvendig å benytte såkalt betinget verdsetting eller spørreundersøkelser om betalingsvillighet. 16 Det har vært en betydelig diskusjon blant økonomer både om det prinsipielle grunnlaget for slike undersøkelser og om det er mulig å komme fram til troverdige anslag for betalingsvillighet. Den prinsipielle diskusjonen har bl.a. tatt opp om det er mulig å ta altruistiske hensyn ved verdsetting av miljøgoder uten å ta tilsvarende hensyn når det gjelder kostnadene ved å opprettholde en høy miljøstandard. Det kan være vanskelig å ta hensyn til miljøgevinster og kostnader på en konsistent måte og samtidig bevare tilstrekkelig enkle spørsmål i den betingede verdsettingsundersøkelsen, jf. f.eks. drøftingen i avsnitt 10.2.2 i NOU 1997: 27 og Johansson (1994).

Til tross for problemene med betinget verdsetting er metoden hyppig benyttet, også i erstatningssaker som følge av naturkatastrofer (bl.a. i USA etter grunnstøtingen av supertankeren Exxon Valdez i 1989). Blant annet på bakgrunn av de store økonomiske interessene som var involvert, opprettet amerikanske myndigheter et ekspertpanel ledet av de to økonomene Kenneth Arrow og Robert Solow. Ekspertpanelet, som avga sin rapport i 1993, konkluderte med at betinget verdsetting kan gi verdianslag som er pålitelige nok til å benyttes i rettslige erstatningssaker, inkludert anslag for ikke-bruksverdier. Panelet stilte imidlertid opp en liste over krav som bør stilles til slike analyser for at de kan benyttes, jf. omtale i kapittel 10 i NOU 1997: 27. Metoden er senere betydelig videreutviklet, jf. bl.a. Bateman m.fl. (2002).

Kostnadsanslag og implisitt verdsetting

I mange tilfeller vil det som nevnt være vanskelig eller lite ønskelig å verdsette ulike miljøgoder. Selv på områder der det ikke skjer en verdsetting før ulike tiltak vurderes, vil imidlertid de tiltakene som blir valgt, normalt ha ulike kostnader. Beregninger av kostnader ved ulike tiltak kan gi grunnlag for en kostnadseffektivitetsanalyse som rangerer tiltakene dersom målet er entydig gitt. Dette kan f.eks. være situasjonen dersom det er satt et mål om å redusere utslippet av lokalt forurensende stoffer under visse minimumsnivåer i et bestemt område.

I andre tilfeller har ulike tiltak både ulike kostnader og ulike konsekvenser, men kostnadsinformasjon vil likevel være viktig for politikkutformingen. Et eksempel på en slik situasjon kan være vern av land- eller sjøområder for å ivareta biologisk mangfold. Vern av ulike områder kan både ha ulike konsekvenser (som i stor grad ikke kan tallfestes) og ulike kostnader, og både beskrivelse av konsekvenser og en presis tallfesting av kostnader er viktig som beslutningsgrunnlag.

En videreføring av kostnadsberegninger vil være å benytte data både om kostnader og om tidligere (politiske) beslutninger for å utlede anslag på betalingsvillighet for miljøtiltak. Slik implisitt verdsetting ble bl.a. benyttet som en del av grunnlaget for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av å verne ulike vassdrag, jf. Hervik m.fl. (1986). Metoden bygger imidlertid på sterke forutsetninger om at politiske beslutninger i utgangspunktet bygger på tilstrekkelig informasjon, og at politiske preferanser er stabile over tid. Det er derfor vanlig å benytte metoden i kombinasjon med andre metoder for å finne betalingsvillighet eller kompensasjonskrav.

7.6 En kort oppsummering

Dette kapitlet har gitt en kort oppsummering av enkelte hovedregler for samfunnsøkonomiske analyser (nytte-kostnadsanalyser, kostnads-virkningsanalyser og kostnadseffektivitetsanalyser). Følgende punkter er særlig sentrale:

1. Samfunnsøkonomiske analyser bedrer beslutningsgrunnlaget i offentlig sektor, og det er derfor viktig at slike analyser utføres.

2. I en samfunnsøkonomisk analyse vil vi i mange tilfeller (bl.a. på miljøsiden) ikke kunne, eller ønske å, verdsette alle konsekvenser i kroner. Det er i så fall viktig med en systematisk beskrivelse og vektlegging av de elementene som ikke kan verdsettes.

3. Fordelingsvirkninger er ofte viktige i en samfunnsøkonomisk analyse. Det bør derfor gis en grundig beskrivelse av hvordan ulike virkninger av et tiltak (både verdsatte og ikke-verdsatte) påvirker ulike grupper. Fordelingsvirkninger er mer alvorlige jo svakere virkemidler vi har for omfordeling, f.eks. ved prosjekter som angår mange land med ulikt inntektsnivå, eller som berører generasjoner langt fram i tid.

4. Fordelingshensyn, og manglende verdsetting av noen konsekvenser, gjør at en samfunnsøkonomisk analyse ikke kan brukes direkte til å rangere eller entydig tilrå eller frarå prosjekter, men snarere er en framgangsmåte for å gi systematisk bakgrunnsinformasjon for en politisk eller administrativ beslutningsprosess.

5. Markedsgoder som inngår i analysen, kan som hovedregel verdsettes med samme markedspris som private bedrifter ville lagt til grunn (lønn inkl. skatt og arbeidsgiveravgift, pris ekskl. mva., men inkl. miljøavgifter).

6. Når eksterne virkninger er tilstrekkelig regulert gjennom miljøavgifter eller kvotesystemer, skal avgift eller kvotepris inngå i verdsettingen i nytte-kostnadsanalysen. Da skal det ikke i tillegg gjøres en separat verdsetting av den eksterne virkningen i nytte-kostnadsanalysen (virkningen dobbeltelles).

Mange spørsmål knyttet til miljøanalyser drøftes ikke i dette kapitlet. I kapittel 8 tar vi opp generelle spørsmål knyttet til tid og usikkerhet, mens kapitlene 9-11 tar opp spørsmål som er mer spesifikke for klima, biologisk mangfold og miljøgifter.

I tillegg til de spesifikke tilrådingene ovenfor vil utvalget peke på at det kan være rom for å forbedre hvordan nytte-kostnadsanalyser faktisk utføres i staten. Slike forbedringer kan være knyttet til samordningen mellom reglene for små og store prosjekter, valg av samme parameterverdier for analyser som utføres i ulike etater, og behovet for generell kvalitetssikring av nytte-kostnadsanalyser. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 13.