Del 4
Sluttvurderinger

26 Europeiseringen av Norge 1992–2011

26.1 Innenrikspolitiske virkninger av avtalene med EU

EØS, Schengen og de andre avtalene med EU er de mest omfattende internasjonale forpliktelsene Norge noen gang har inngått. De påvirker norsk samfunnsliv i bredden og dybden på en helt annen måte enn andre folkerettslige avtaler. Selv om avtalene er inngått som ledd i norsk utenrikspolitikk, og regulerer forholdet til EU og 29 andre europeiske land, er de største virkningene likevel av innenrikspolitisk karakter.

Det meste av denne rapporten har derfor handlet om hvilken betydning tilknytningen til EU har hatt i norsk innenrikspolitikk i perioden 1992–2011 – institusjonelt og materielt. Institusjonelt har vi sett på avtalens betydning for Storting, forvaltning, domstoler, partier, media, organisasjoner m.m. Materielt har vi gjennomgått avtalenes betydning for norsk økonomi, næringspolitikk, arbeidsliv, velferd, helse, distriktspolitikk, energi, miljø, klima, samferdsel, forskning, utdanning, mat, landbruk, fisk, alkohol, likestilling, forbrukervern, grensekontroll, innvandring, politisamarbeid, sikkerhets- og forsvarspolitikk m.m.

På noen områder har avtalene med EU hatt stor betydning for utviklingen i Norge, på andre områder mindre. Men det er få områder av norsk samfunnsliv som ikke direkte eller indirekte er berørt.

Påvirkningen spenner fra hverdagslige gjøremål, som EU/EØS-regler for bilkontroll og sommertid, til store strukturelle spørsmål, som reguleringen av finansmarkedet og arbeidsmarkedet. Den gjør seg gjeldende på alle nivåer. Samtlige 17 departementer steller i større eller mindre grad med EU/EØS-saker, og det samme gjør samtlige 430 kommuner, som opplever at EU/EØS-relaterte spørsmål utgjør en stor del av hverdagen deres. Av ca. 600 norske lover har utvalget identifisert minst 170 som i dag helt eller delvis inneholder EU-rettslige regler, fra industrikonsesjonsloven av 1917 til el-sertifikatloven av 2011. Det samme gjelder anslagsvis tusen norske forskrifter som berører nesten alle samfunnsområder.

I EU-forskningen er det vanlig å bruke begrepet europeisering for å analysere betydningen av integrasjonsprosessene for nasjonal utvikling, eller mer presist for å beskrive nasjonal forandring som reaksjon på regional integrasjon i Europa.1 Begrepet har ikke vært like vanlig i norsk europadebatt. Så tett som tilknytningen til EU har utviklet seg i Norge i perioden 1992–2011 er det imidlertid nærliggende. Som vist i kapittel 24 har Norge gjennom perioden overtatt om lag 3/4 av EU-retten, sammenlignet med de EU-statene som er med på alt, og EU-reglene er minst like effektivt gjennomført i Norge som i mange EU-stater. Noen få sektorer er mindre europeisert i Norge enn i EU, særlig landbruket. Det norske politiske og administrative systemet er heller ikke på langt nær like tett innvevet i europeiske beslutningsprosesser som nasjonale myndigheter i medlemsstatene. Men for øvrig fremstår det som klart at også det norske samfunnet er kraftig europeisert i perioden 1992–2011.

Gjennom utredningen har vi redegjort for denne europeiseringen område for område. I dette kapittelet skal vi samle noen tråder, og se hvordan tilpasningen til EU gjennom perioden 1992–2011 mer generelt har påvirket samfunnsutviklingen i Norge. Det skal vi gjøre gjennom å se nærmere på betydningen av avtalene med EU for norske forhold på tre nivåer:

1. Interesser og verdier

2. Maktfordeling

3. Demokrati

Til forskjell fra tidligere kapitler er det her ikke tatt inn noen egne «avsluttende merknader». Hele kapittel 26 er i realiteten avsluttende merknader, og det samme gjelder kapitlene 27 og 28. Opplegget er slik at kapittel 26 oppsummerer og vurderer virkningene i Norge av EØS og de andre avtalene med EU, mens kapittel 27 oppsummerer og vurderer tilknytningsformen som sådan. Kapittel 28 gir en kort vurdering av «veien videre», herunder en analyse av om tilknytningsformen er robust eller sårbar og noen anbefalinger og oppfordringer til hvordan den kan gjøres bedre innenfor rammene av dagens system.

Kapitlene er i hovedsak enstemmige, og der det er ulike vurderinger er dette markert i det enkelte delkapittel. Det gjelder særlig i deler av fremstillingen i kapittel 26.2, i 26.3.6. Det er også noe ulike vurderinger i 26.4.6.

26.2 Betydning av avtalene med EU for norske interesser og verdier

26.2.1 Innledning

Grunnen til at Norge har inngått EØS, Schengen og de andre avtalene med EU er at Storting og regjering har ment at det vil ha positive politiske, økonomiske og sosiale virkninger. Gjennom tilknytning til europeisk samarbeid har man lagt til grunn at Norge ville få bedre forutsetninger for å utvikle næringslivet, styrke sysselsettingen, sikre velferden, beskytte miljøet, bekjempe grenseoverskridende kriminalitet, sikre utenrikspolitiske interesser m.m. I hvilken grad har dette slått til? Hva er de samlede virkningene av tilknytningen til EU for Norge, og hvordan har dette samsvart med eller påvirket norske interesser og verdier?

På mange områder er det metodiske utfordringer ved å fastslå virkningene av Norges avtaler med EU, og dette har vært et gjennomgående tema gjennom utredningen. En vanskelighet er å isolere effektene av tilknytningen til EU fra andre regionale, nasjonale og globale utviklingstrekk. En annen utfordring er at det er vanskelig å si hvordan Norges forhold til EU ville ha utviklet seg dersom man ikke hadde hatt EØS og de andre avtalene. Disse metodiske utfordringene har gått igjen i kapitlene om utviklingen på enkeltområder, og gjelder også for de samlede vurderingene som er gjort i det følgende. Men de sentrale hovedtrekkene lar seg likevel analysere på et faglig grunnlag.

For å kunne bedømme om avtalene med EU har vært fordelaktige for Norge, må man først stille spørsmål om hva som menes med «norske interesser og verdier». Det er få forhold som er så omdiskutert i samfunnsvitenskapelig forskning som forestillingen om at det finnes nøytralt observerbare nasjonale interesser. Dette kan kritiseres fra flere perspektiver, men den vanligste innvendingen er gjerne at ulike grupper i samfunnet har ulike interesser og ulike ideer om hva slags politikk som bør føres. En beslektet innvending er at praktisk politikk er full av målkonflikter – situasjoner der én verdi eller interesse står mot en annen, og enhver politisk beslutning innebærer en avveining mellom disse. Et demokratisk styresett består av institusjonelle prosedyrer for å løse slike spenninger og konflikter, ved å la det folkevalgte parlamentariske flertallet avgjøre hva som er de nasjonale interessene, og gi den til enhver tid sittende regjering i oppdrag å ivareta disse. Med «norske interesser og verdier» vil Utvalget derfor sikte til de interesser som det til enhver tid sittende stortingsflertallet mener er viktig for Norge, og som den til enhver tid sittende regjering søker å ivareta. I europapolitikken er dette normalt ganske greit å identifisere.

I det følgende er vurderingene av hvilke virkninger avtalene med EU har hatt knyttet til fire overgripende interesseområder: samfunnsøkonomisk utvikling, den norske velferdsstaten, primærnæringer og naturressurser, samt indre og ytre sikkerhet. Innenfor hvert av disse områdene har et relativt bredt flertall på Stortinget gjennom perioden 1992–2011 i stor grad hatt et sammenfallende syn på hva som har vært grunnleggende nasjonale interesser og verdier. Vi må samtidig være klar over at det kan være konflikter mellom interessene til ulike samfunnsgrupper, som for eksempel produsenter og forbrukere, og mellom ulike verdier og målsetninger, slik som for eksempel oljeeksport og klima. Nedenfor vil vi særlig fremheve noen hovedtrekk ved utviklingen i perioden, selv om det innenfor de fleste områder er nyanser og variasjoner.

26.2.2 Samfunnsøkonomisk utvikling

EØS-avtalen er først og fremst en avtale om økonomi, handel, næringsliv og sysselsetting. Et sentralt spørsmål er derfor hvordan avtalen har bidratt til den samfunnsøkonomiske utviklingen i perioden 1992–2011. Gjennomgangen av dette i utredningen gir et ganske klart og entydig svar. Norges deltakelse i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet (handel, investeringer, arbeidsvandring), og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Gjennom snart tjue år har avtalen bidratt til økonomisk vekst, økt sysselsetting og økt kjøpekraft. Sammenlignet med de direkte og indirekte samfunnsøkonomiske fordelene av EØS-avtalen er kostnadene ved avtalen begrenset.

EØS-avtalen har påvirket norsk økonomi på to måter. For det første har den i snart to tiår utgjort et rammeverk for det meste av grensekryssende økonomisk aktivitet inn og ut av Norge. Det omfatter handel med varer og tjenester, men vel så viktig også etablering av selskaper, investeringer og arbeidsvandring. På alle disse områdene er Norge en integrert del av EUs indre marked, som innebærer at de fleste restriksjoner på økonomisk grensekryssende aktivitet er avviklet og at det videre er utviklet felles regler og kvalifikasjonskrav som letter samhandelen. For det andre har EU/EØS-retten hatt stor betydning for utviklingen av det politiske og rettslige rammeverket for økonomi, næringsliv og arbeidsliv internt i Norge de siste tjue årene. Det omfatter blant annet krav og standarder for utøvelse av økonomisk virksomhet, og viktige rammer for næringspolitikken slik som reglene om konkurranse, statsstøtte og offentlige anskaffelser. Generelt har EU/EØS-retten bidratt til en omfattende modernisering av norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og til høyere verdiskaping.

I de snart tjue årene som har gått siden EØS-avtalen ble undertegnet har den gitt norsk næringsliv en stabil og forutsigbar tilgang til EUs indre marked, som har betydning både direkte og indirekte. Avtaleverket har redusert usikkerhet. Norge er en liten og åpen økonomi, som er mer avhengig av handel med andre land enn de fleste. Den uten sammenligning største delen av utenrikshandelen er med EU-statene, som tar imot ca. 80 prosent av norsk eksport, og leverer over 60 prosent av norsk import. Selv om handelen med andre deler av verden, som Kina, har økt i de senere år, utgjør den fortsatt en begrenset del av Norges samlede eksport og import.

En betydelig del av næringslivet i Norge er eid av utenlandske interesser, som i overveiende grad hører hjemme i EU. Nærmere 20 prosent av de sysselsatte i norsk næringsliv arbeider i dag i selskaper som er eid av aktører i EU-statene, og de står for nesten 25 prosent av verdiskapningen i norsk økonomi. Omvendt går om lag to tredjedeler av norske direkte investeringer i utlandet til EU-området, hvilket innebærer at en betydelig del av verdiskapningen i norske selskaper skjer gjennom produksjon i EU-land. Omkring halvparten av Statens pensjonsfond utland er investert i Europa.

EØS-avtalen har videre bidratt til å sikre tilgang på nødvendig arbeidskraft for norsk næringsliv og offentlig sektor. Arbeidsinnvandringen har vært særlig stor etter østutvidelsen av EU/EØS i 2004, og Norge er blant de vesteuropeiske land som i forhold til størrelse har mottatt flest arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa. Dette har bidratt til å møte behovet for arbeidskraft, skapt økt kapasitet og i noen grad påvirket lønnsnivået, på en måte som samlet sett har økt lønnsomheten og konkurranseevnen i norsk næringsliv. Den samlede sysselsettingen er økt og har dermed bidratt til å finansiere velferdsstaten.

Norsk økonomi har videre hatt fordeler av den generelle harmoniseringen av regelverk som EU/EØS innebærer. Gjennom EØS-avtalen er Norge koblet opp mot det løpende arbeidet i EU med å harmonisere og standardisere krav til varer, tjenester, kvalifikasjoner m.m. – som tjener til å fjerne hindringer for økonomisk grensekryssende aktivitet, både for produsenter og forbrukere. Harmonisering gjennom EØS gir også fordeler ved at man kan overta til dels omfattende, detaljerte og kompliserte regelverk av teknisk karakter fra EU, som er utformet gjennom grundige felles prosesser med et stort antall aktører – og som det for enkeltstater er vanskelig, kostbart og ineffektivt å skulle utarbeide på egen hånd.

Årene fra 1992 til 2011, har vært en svært positiv periode i norsk økonomi med en sterk utvikling i BNP, sysselsetting og verdiskaping. EØS-avtalen har bidratt til dette, sammen med flere andre faktorer, herunder utviklingen av norsk olje- og gasseksport, høye råvarepriser, økende verdenshandel, teknologisk utvikling, og andre forandringer som har vært gunstige for norsk økonomi. Det strukturskiftet i norsk økonomi og næringsliv som skjedde på 1980- og 1990-tallet har også bidratt til økonomisk vekst. Dette ble innledet før EØS-avtalen, men avtalen har påvirket og påskyndet endringene, og på den måten skapt et stabilt og forutsigbart rammeverk for produksjon, investeringer og handel.

På enkelte områder kan det samtidig konstateres at effektene av å delta i det indre marked ikke har vært like store for Norge som for EU-landene. Handelen har økt mer i perioden 1992–2011 mellom EUs medlemsstater enn med EFTA-statene, nivået på utenlandske investeringer er lavere i Norge enn i EU-statene, og prisnivået for norske forbrukere har ikke konvergert mot prisnivået i EU på samme måte som for eksempel i Sverige eller Tyskland. Igjen kan dette skyldes mange faktorer. Men det kan indikere at selv om Norge formelt sett er fullt integrert i EUs indre marked, så kan det herske en viss usikkerhet om hva EØS-avtalen betyr. Dette kan blant annet påvirke strømmen av direkteinvesteringer til Norge.

Generelt har det vært en høy grad av samsvar mellom EU og Norge i grunnleggende syn på marked og økonomi gjennom perioden. På enkeltområder, slik som olje og gass, er det naturlige interessemotsetninger, men samtidig avhengigheter. Det vil det alltid være mellom kjøper og selger i et marked, og dette er ikke noe stort særtrekk sammenlignet med andre europeiske land, som også har sine særskilte eksportindustrier. Generelt har de ansvarlige myndigheter i Norge og på EU-nivå lagt vekt på markedsøkonomi med sosiale fortegn.

Et sentralt område der EØS-avtalen har hatt virkning er innenfor næringspolitikken. Gjennom avtalen har Norge overtatt EUs regelverk for statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurransepolitikk, som har til formål å skape konkurranse på like vilkår innenfor det indre marked. Reglene forplikter Norge til å føre en markedsliberal næringspolitikk, som begrenser mulighetene for nasjonale restriksjoner. Formålet er for det første å få markedet til å fungere så samfunnsøkonomisk effektivt som mulig, og dermed skape verdier og velferd. For det andre skal reglene fremme integrasjon i Europa, ved å gjøre det lettere for selskaper å konkurrere i andre land. For det tredje skal de sikre forbrukernes interesser, ved å stimulere til økt konkurranse og lavere priser. I tillegg tjener regelverket også andre formål, herunder å spare offentlige midler, samt å motvirke korrupsjon.

Til sammen bidro EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse til et betydelig næringspolitisk skift i Norge tidlig på 1990-tallet, som senere er videreført gjennom perioden. Samtidig hadde utviklingen av et nytt og mer markedsliberalt næringspolitisk regime startet i Norge lenge før 1992, og var minst like mye et resultat av interne politiske prosesser, samt annen internasjonal påvirkning. Allerede før EØS-avtalen hadde norske myndigheter startet en rekke prosesser for å avvikle statsstøtteordninger, åpne opp lukkede sektorer som energi og telekommunikasjon, samt utvikle en moderne konkurransepolitikk. Tilknytningen til EU gjennom EØS var i pakt med grunnleggende næringspolitiske tankegang hos et bredt politisk flertall for tjue år siden og er det fortsatt. Samtlige norske regjeringer i perioden 1992–2011 har da også ført samme grunnleggende næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-samarbeidet, med noen variasjoner, men uten dramatiske skift.

Tilpasningen til EU gjennom EØS-avtalen har i hovedsak hatt positive virkninger for norsk arbeidsliv. Generelt har årene 1994–2011 vært en god periode, med økt sysselsetting, lavere arbeidsledighet, sterk reallønnsutvikling og forbedrete arbeidsvilkår. Den direkte betydningen av EØS-avtalen er særlig knyttet til reguleringen av arbeidsmarkedet, og til åpningen for økt arbeidsinnvandring, som har hatt særlig stor betydning etter 2004. For øvrig har EØS-avtalen her som ellers fungert i samspill med andre viktige utviklingstrekk i perioden. Arbeidsledighet og sysselsetting påvirkes også av nasjonale politiske, institusjonelle og økonomiske forhold.

På begynnelsen av 1990-tallet var arbeidsledigheten i Norge på over seks prosent, som var en tredobling fra nivået på 1980-tallet. Ikrafttredelsen av EØS-avtalen falt sammen med en halvering av arbeidsledigheten i årene 1993–2000, etterfulgt av en stabilisering på et lavt nivå gjennom 2000-tallet. Videre har antallet sysselsatte i Norge samlet sett økt med om lag en halv million, eller 25 prosent, i perioden fra 1994 til 2011.

Utvidelsen av EU (og EØS) til å omfatte de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa har bidratt til å styrke sysselsettingen i Norge. Dette har skjedd som en direkte følge av EØS-avtalen. Med sterk etterspørsel etter arbeidskraft og høyt lønnsnivå, er Norge blant de land i Europa som relativt sett har hatt størst arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene etter 2004. Den østeuropeiske arbeidskraften er i dag en integrert og nødvendig del av norsk økonomi. Gjennom de senere år har ca. 200.000 arbeidstakere fra EU/EØS-området, hvorav nesten halvparten fra de nye medlemsstatene, løpende bidratt til driften av norsk økonom. Dette tilsvarer ca. 8 prosent av den totale arbeidsstyrken.

Integreringen av det norske arbeidsmarkedet i det europeiske har generelt så langt skjedd uten negative konsekvenser for lønns- og arbeidsvilkår i Norge. Tvert imot har reallønnsutviklingen i Norge i perioden 1992–2011 vært meget sterk sammenlignet med omverdenen. Videre er arbeidsvilkår og arbeidsmiljø forbedret. Samtidig har arbeidsinnvandringen etter 2004 bidratt til å øke konfliktnivået i arbeidslivspolitikken. Ved siden av fordelene for norsk økonomi, har arbeidsinnvandringen også bidratt til press på lønnsnivå og sosiale rettigheter i enkelte bransjer, skapt nye interessemotsetninger i arbeidslivet og medført politisk debatt og konflikter som har reist spørsmål om grensene for solidaritet.

EØS-avtalen har ikke formelt sett noen kontingent, men Norge bidrar økonomisk til EU og EUs medlemsland. Utbetalingene faller i hovedsak i fem kategorier: bidrag til økonomisk og sosial utjevning i EU gjennom EØS-midlene (finansieringsordningene), bidrag til norsk deltakelse i felles europeiske programmer (herunder forskning, utdanning, innovasjon, regionalt samarbeid m.m.), bidrag ved norsk deltakelse i EU-byråer, kostnader til drift av EFTA- og EØS-institusjonene, samt nasjonale administrative utgifter knyttet til forvaltningen og oppfølgningen av Norges avtaler med EU. Samlet sett beløp dette seg i 2010 til brutto ca. 5 milliarder kroner, og dersom man trekker fra midler som kommer tilbake til Norge gjennom programmene, til netto ca. 3,4 milliarder kroner i året.

Over tid har omfanget av Norges økonomiske bidrag til EU/EØS økt betydelig, særlig etter 2004. Det er flere grunner til dette. Utvidelsen østover innebar behov for store overføringer for å utjevne de økonomiske og sosiale forskjellene i Europa, og etter påtrykk fra EU aksepterte Norge å være med på dette, gjennom en betydelig økning av EØS-midlene. Videre har EU-samarbeidet vokst over tid, og Norge har aktivt ønsket å delta i de mange nye programmene og byråene som etter hvert er etablert. Norges økende rikdom i forhold til resten av Europa i perioden har også medført kostnadsøkninger, siden de fleste bidragene til felles EU-prosjekter beregnes på grunnlag av BNP. Sammenlignet med de overføringene som de rikeste EU-statene bidrar med, er Norges bidrag målt i andel av BNP per capita imidlertid fortsatt lavt. Men fremfor alt er Norges direkte kostnader ved samarbeidet små sammenlignet med fordelene ved avtalene. De økonomiske gevinstene ved grensekryssende handel, investeringer og arbeidsvandring, moderniseringen av norsk næringsliv, økningen i sysselsetting og fordelene for norske forbrukere overstiger til sammen langt de budsjettmessige kostnadene ved avtalene.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt kan ikke stille seg bak det positive helhetsinntrykket av EØS-avtalens som presenteres i delkapitlet.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad, mener fremstillingen i starten av 26.2.2 ikke er i samsvar med de langt mer forbeholdne konklusjonene i kapitlene 14, 15 og 16. Dette medlem mener det ikke er noe forskningsmessig belegg for å si at EØS-avtalen har hatt en entydig positiv samfunnsøkonomisk betydning. EØS-avtalen har gitt norsk økonomi en stabil og forutsigbar tilgang til EUs indre marked, men det gjorde også handelsavtalen fra 1973 for de fleste av våre viktige eksportnæringer. Det er ikke slik at utviklingen av felles tekniske standarder er knyttet til EU eller medlemskap i EU eller EØS. I Europa har samarbeidet om å nå frem til felles tekniske standarder foregått i felleseuropeiske standardiseringsorgan som CEN, CENELEC (elektrisk utstyr) og ETSI (tele) opprettet lenge før EØS og EUs indre marked ble til. Norge har vært med i alle disse organene på lik linje med andre europeiske land innenfor og utenfor EU lenge før EØS ble til. Det fins ikke noe belegg for at en lavere utviklingstakt i handelen med EU og på nivået av utenlandske investeringer i Norge har sammenheng med at Norge møter noen hindringer som EU-land ikke møter. Det fins faktorer av langt større betydning, for handelens vedkommende hva vi har å selge og hva vi har bruk for å kjøpe og for investeringenes vedkommende at Norge er lenger unna de markedene der produktene skal selges.

26.2.3 Samfunnsmodellen

I de norske europadebattene på begynnelsen av 1990-tallet var et sentralt spørsmål hvordan tilknytning til EU ville påvirke den norske samfunnsmodellen, og mange hevdet at dette ville true velferdsstaten, arbeidslivsmodellen, distrikts- og regionalpolitikken, forbrukervern, likestilling, miljøvern og andre viktige verdier og interesser.

Etter snart 20 år med aktiv norsk tilpasning til EU under EØS og andre avtaler kan det konstateres at den norske samfunnsmodellen har stått seg godt gjennom perioden 1992–2011. Forringelsen av felles verdier og interesser som mange fryktet har ikke slått til, og det er lite som tyder på at det vil gjøre det med det første, og neppe som følge av EU/EØS. De samfunnsøkonomiske fordelene ved samarbeidet med EU har bidratt til å opprettholde og utvikle sentrale sider ved samfunnsmodellen. Den offentlige finansierte velferden har dratt nytte av den positive økonomiske utviklingen, arbeidslivets parter har hatt gleden av å kunne fordele gevinstene fra økt verdiskaping og sysselsetting, og arbeidskraft fra EUs nye medlemsland har bidratt til at distriktene i Norge har kunnet videreutvikle sentrale næringer.

Tilpasningen til EU gjennom EØS har på en del områder satt begrensninger for hvilke virkemidler norske myndigheter kan bruke for å fremme innenrikspolitiske verdier og interesser. Først og fremst er det blitt vanskeligere å favorisere nasjonale og lokale borgere og bedrifter på bekostning av aktører fra andre EU/EØS-land. Videre har EU/EØS-retten lagt føringer på en rekke samfunnsområder. Generelt har likevel handlingsrommet for sentrale og lokale myndigheter til å forfølge sine politiske målsetninger vært betydelig, selv om man av og til har måttet endre eller justere virkemidlene. Videre har EØS-avtalen på flere områder medført mer ambisiøse regler enn hva man tidligere hadde, som for eksempel i spørsmålet om medvirkning, pasienters rettigheter, forbud mot diskriminering og miljøkonsekvensanalyser.

Velferdspolitikken er et område som i utgangspunktet er et nasjonalt anliggende i EU, der medlemslandene selv utformer sine mål, regimer og regler. Et viktig unntak er EUs sosiale dimensjon, som omfatter felles politikk og lovgivning om blant annet likestilling, arbeidsmiljø, arbeidstakerrettigheter, sosial dialog, velferdsrettigheter for innbyggere fra andre EU/EØS-land, samt helse-, miljø-, og sikkerhetskrav på produkter og tjenester. Et annet viktig unntak er at nasjonale velferdssystemer generelt må utformes på en måte som er forenlig med det indre markedets grunnleggende prinsipper, som i første rekke betyr at personer fra andre EU/EØS-land ikke kan forskjellsbehandles.

Norges tilpasning til disse prinsippene i velferdspolitikken gjennom EØS-avtalen har ikke begrenset forutsetningene for en ambisiøs nasjonal velferdspolitikk, med fortsatt vekt på omfattende offentlige velferdssystemer, relativt små sosiale forskjeller og en stor grad av likestilling mellom kjønnene i arbeidslivet og samfunnet. Generelt har EU/EØS så langt hatt liten betydning for norsk velferdspolitikk. I den grad det er tale om en betydning, er det først og fremst at de samfunnsøkonomisk positive sidene ved samarbeidet har bidratt til det økonomiske grunnlaget for å opprettholde og videreutvikle velferdsstaten. I tillegg har norske borgere på enkelte områder fått noe økte velferdsrettigheter som følge av EU/EØS-retten. Samtidig har spesielt økt arbeidsinnvandring bidratt til å reise en debatt om utforming av noen av velferdsstatens ordninger.

Hovedtrekkene i den norske arbeidsmarkedsmodellen har i liten grad endret seg som følge av tilpasningen til EU gjennom EØS. Grunnleggende prinsipper for avtaleregulering, lønnsdannelse og partssamarbeid er videreført, og det samme er hovedprinsippene i arbeidsmarkedspolitikken. Da EØS-avtalen ble inngått antok mange at kravene i forhold til arbeidsmiljø og arbeidsrettigheter var strengere i Norge enn i EU. Men på flere områder har EUs minimumsregler vist seg å gi bedre beskyttelse og sterkere rettigheter også for norske arbeidstakere, herunder likestilling, medvirkning og ved virksomhetsoverdragelser. På tross av økt konkurranse og omstillingsfrekvens har den norske arbeidslivsmodellen stått støtt gjennom snart to tiår med EØS – samtidig som allmenngjøring av tariffavtalebestemmelser og nye kontrolltiltak er blitt tatt i bruk i en del bransjer for å motvirke økt press på lønns- og arbeidsvilkår i kjølvannet av arbeidsvandringene fra nye lavkostland i EU. For organisasjonene i arbeidslivet har tilgangen til EUs sosiale dialog åpnet nye arenaer for samarbeid, koordinering og representasjon.

Helse og omsorg er en viktig del av velferdsstaten som tradisjonelt har vært et nasjonalt anliggende, men der EU-samarbeid i de senere år har fått større betydning både direkte og indirekte. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av dette. Helserelatert lovgivning i EU omfatter i dag spørsmål som matsikkerhet, trygdekoordinering, pasientrettigheter ved grensekryssende helsetjenester, gjensidig godkjenning av helsepersonell og godkjenning og kontroll med legemidler. Videre er det en rekke EU-programmer og flere nye EU-byråer på helse- og omsorgssektoren. Norge deltar i stor utstrekning i dette samarbeidet, selv om organiseringen av helsevesenet i Norge (som i EU) fortsatt er et nasjonalt ansvar. Norske helsemyndigheter fremhever dette samarbeidet som positivt, og det synes å være høy grad av samsvar mellom norsk helsepolitikk og den helsepolitikken som nå utformes i EU.

På det alkoholpolitiske området var det tidlig på 1990-tallet betydelig bekymring i Norge og Norden for at tilpasningen til EU gjennom EØS ville undergrave den tradisjonelle restriktive alkoholpolitikken. På dette området har det da også vært en rekke rettslige tvister, særlig de første årene av avtalens levetid, og på noen områder har EØS-avtalen tvunget gjennom endringer, slik som avviklingen av import- og engrosmonopolet og forbudet mot å selge rusbrus i butikkene. De tyngste og viktigste alkoholpolitiske virkemidlene er likevel i hovedsak funnet å være forenlige med EU/EØS-retten, herunder salgsmonopolet (Vinmonopolet), det generelle reklameforbudet og det høye avgiftsnivået. EØS-avtalen gir et vidt handlingsrom for fortsatt å føre en restriktiv nasjonal alkoholpolitikk, og dette har norske myndigheter i hovedsak benyttet seg av. I den grad alkoholpolitikken er endret de siste to tiårene skyldes det i større grad andre nasjonale og sosiale utviklingstrekk, herunder økt velstand og endringer i drikkemønstre.

Tilsvarende var det tidlig på 1990-tallet bekymring for om EU/EØS-retten skulle få negative konsekvenser for norsk likestillings- og ikke-diskrimineringspolitikk. Virkeligheten viste seg å bli en annen. EØS-avtalen har generelt ikke medført svakere rettigheter i Norge, men heller strammet opp kravene. På de fleste områder oppfylte norsk lovgivning kravene til likestilling i EU/EØS-retten med god margin, men på enkelte områder har tilpasningen medført endringer, som i hovedsak har styrket retten til likestilling og ikke-diskriminering. Herunder har innføring av omvendt bevisbyrde i saker vedrørende kjønnsdiskriminering styrket kvinners rettsvern i arbeidslivet. Likebehandling av deltidsansatte og midlertidig ansatte har også styrket mange kvinners rettigheter i en del bransjer. Et annet synlig utslag er at Norge ensidig har tilpasset seg EUs generelle regler for ikke-diskriminering, som i praksis særlig har medført et styrket vern mot aldersdiskriminering. Det mest omstridte spørsmålet på dette området har vært de skranker EU/EØS-retten setter mot radikal kjønnskvotering, som det kan være delte meninger om i et likestillingsperspektiv.

Norge har tradisjonelt lagt vekt på å føre en ambisiøs distrikts- og regionalpolitikk. Norsk distriktspolitikk har gjennom EØS-avtalen blitt påvirket av EUs regler for det indre markedet, som både har skapt muligheter og medført begrensninger. Videre har norske kommuner og regioner deltatt aktivt i Interreg-programmene, og mange av dem har også selv ført en aktiv europapolitikk gjennom regionskontorer i Brussel. Norge har ikke vært med på den delen av EUs regionalpolitikk som omfatter strukturfondene, men har i stedet gitt sitt bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa gjennom EØS-midlene.

EØS-avtalens generelle regler har vist seg å ha stor innvirkning på norsk distriktspolitikk i perioden 1994–2011. Den mest synlige og politisk krevende siden ved dette har vært statsstøttereglene, som legger begrensninger på offentlig støtte til privat virksomhet i distrikter og kommuner. Reglene begrenser også kommunenes egen mulighet til å støtte lokalt næringsliv gjennom kapitalinnskudd, tilskudd, garantier, gunstig salg av land og andre former for overføringer. Dette er et område der EUs markedsliberale næringspolitikk har kommet i konflikt med tradisjonelle støttemidler til norske distrikter og regioner, og her har det gjennom årene har vært flere omstridte saker, fremfor alt om den differensierte arbeidsgiveravgiften. Spenningen gjelder imidlertid ikke de distrikts- og regionalpolitiske målene i seg selv, som Norge kan videreføre. Selv med de begrensninger som EU/EØS-retten innebærer er handlingsrommet i EØS-avtalen for regional og lokal støtte fortsatt betydelig. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er da også videreført, og det samlede norske støttenivået til distriktene har ikke sunket i perioden 1994–2011.

Reglene om at offentlige anskaffelser må lyses ut til konkurranse er en del av EØS-avtalen som er av stor betydning for norske kommuner og fylkeskommuner. Tilpasningen til disse reglene må antas å ha hatt betydelige positive virkninger både for sentral og lokal offentlig forvaltning, som har medført besparelser i offentlige utgifter, bedre innkjøpsrutiner og økt økonomisk virksomhet over kommunegrensene. Samtidig oppfattes regelverket som altfor detaljert, kronglete og ressurskrevende, hvilket har ført til kritikk ikke minst fra små kommuner med begrenset administrativ kapasitet. Noe av motstanden skyldes også at norske myndigheter har lagt terskelverdiene langt lavere enn det EØS-avtalen legger opp til.

I et videre perspektiv har EØS-avtalen og EUs regionspolitikk hatt klare positive virkninger for norsk kommunal og regional sektor. Norges deltakelse i det indre marked har vært til fordel for næringslivet i distriktene, og næringer som står sterkt i disse delene av landet har også dratt nytte av arbeidskraftsinnvandringen etter 2004. Videre har aktørene innenfor norsk distriktspolitikk blitt inspirert av regionaliseringen av Europa. Norske regioner har gjennom EØS-avtalen fått en internasjonal dimensjon og mange kommuner og fylkeskommuner har etablert kontor i Brussel og deltar i EUs regionale programsamarbeid (Interreg). Norsk politikk er også blitt inspirert av EUs mer integrerte perspektiv på regional utvikling, med økt vekt på kunnskap og innovasjon.

Miljøvern er et annet viktig område der det er relativt høy grad av politisk enighet i Norge om felles verdier og interesser, men der det var delte meninger tidlig på 1990-tallet om hvilke konsekvenser en tilpasning til EU gjennom EØS ville få. Mens enkelte så EØS-avtalen som en mulighet til norsk medvirkning og innflytelse i spørsmål som krever grenseoverskridende løsninger, var andre bekymret for om avtalen ville legge begrensninger på Norges muligheter til å drive en ambisiøs miljøpolitikk. Gjennom perioden 1992–2011 har miljø utviklet seg til et av de tyngste politikkområdene i EU, med stor politisk oppmerksomhet og prioritet. Internt har EU utviklet strenge miljøregler på en rekke områder, og internasjonalt har man i løpet av det siste tiåret inntatt en global lederrolle i mange miljøspørsmål, ikke minst på klimaområdet.

For norsk del innebærer dette at den opprinnelige uroen for om EU/EØS-retten ville begrense norsk miljøpolitikk har vist seg ugrunnet. Snarere har gjennomføringen av stadig strengere EU-miljøregler gjennom EØS-avtalen medvirket til en mer ambisiøs miljøpolitikk i perioden 1994–2011 enn hva det politiske flertallet i Norge antakelig hadde klart å bli enig om på egenhånd dersom man ikke hadde vært forpliktet til å følge EU. Det gjelder særlig regler om luftkvalitet, vannkvalitet, vannforvaltning, avfallsregler og miljøkonsekvensutredninger. Motsatt er det få eksempler på at EU/EØS-retten har lagt begrensninger på miljøtiltak som et politisk flertall i Norge har ønsket å innføre.

I EU som i Norge har det vært et løpende behov for politisk avveining mellom miljøhensyn og andre legitime samfunnsmessige interesser. Den balansen EU her har truffet synes i all hovedsak å samsvare med norske politiske prioriteringer, selv om det kan være enkeltområder der vekselvis EUs og Norges miljøpolitikk går foran. Den brede norske støtten til gjennomføringen av EUs miljøregler og -politikk må også ses i lys av at dette er et område som i særlig grad kaller på forpliktende grenseoverskridende samarbeid, og der de fleste problemene kan møtes langt mer effektivt i fellesskap enn hva et enkelt land kan få til alene.

Klimapolitikken kan i EU ses som en avlegger av den felles miljøpolitikken, som i de senere år har fått stadig større oppmerksomhet. Da EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet eksisterte det ikke noen klimapolitikk i EU, og etter hvert som EU utviklet regler på området var det ikke noen selvfølge at de skulle anses EØS-relevante. Det skjedde imidlertid, og i dag har Norge overtatt EUs klimaregler og i hovedsak gjennomført dem i norsk rett.

Sammenlignet med EUs generelle miljøpolitikk er klimapolitikken et mer spenningsfylt område i forholdet mellom Norge og EU. Dette skyldes først og fremst en intern norsk målkonflikt, mellom ønsket om å fremme olje- og gassindustrien og ambisjonen om å takle klimaendringene. EU har tatt ledelsen i internasjonale forhandlinger med krav om en mer ambisiøs klimaavtale, og vedtatt en omfattende klimapolitikk internt. Norge deler målene men har hatt større utfordringer med uten videre å overta regelverket. Det faktum at en svært stor del av norsk energiforbruk allerede kommer fra fornybare kilder (vannkraft) gjør det også vanskeligere for Norge å oppfylle EUs reduksjonsmål enn i stater med høy avhengighet av fossilt brensel. Til nå har man imidlertid klart å utnytte det betydelige handlingsrommet som finnes innenfor EUs klimaregler slik at de ikke har fremtvunget krav som går imot prioriteringene til det politiske flertallet i Norge.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, kan ikke deledet positive helhetsbildet av EØS-avtalens virkninger som gis i dette delkapittelet, og viser til sine merknader i kapitlene om de økonomiske virkningene (kap. 14 og 15), om arbeidslivet (kap. 16), om distriktspolitikken (kap. 18) om miljø- og klimapolitikken (kap. 19), om helse og alkoholpolitikken (kap. 20), og om helsevirkningene av matpolitikken (kap. 21).

26.2.4 Primærnæringer og energiressurser

I norsk europadebatt er det visse sektorer og nasjonale interesser som et flertall tradisjonelt har vært opptatt av å holde utenfor et eventuelt samarbeid med EU, og der nasjonal kontroll har vært ansett særlig viktig.

Det gjelder for det første primærnæringene – fiskeri og landbruk. Her går det en lang linje tilbake til Norges første møte med europeisk integrasjon på 1950-tallet, da man ønsket handel med industrivarer, men ikke landbruksprodukter, gjennom betydningen av fisk og landbruk for debattene om medlemskap i 1972 og 1994, og frem til EØS-avtalen, som omfatter nesten hele EUs indre marked, mens frihandel med fisk og landbruksprodukter ble holdt utenfor.

Grunnen til at man ønsket å holde landbruk utenfor er primært at norsk landbruk på grunn av geografi og klima ikke er konkurransedyktig med landbruket i mange andre europeiske land, og trenger særskilt skjerming og støtteordninger. Grunnen til at man ønsker å holde fisk utenfor er først og fremst hensynet til nasjonal kontroll med fiskeriressursene. Fisk og landbruk er tradisjonelle og symboltunge næringer med en viktig rolle i mange regioner og en sentral plass i norsk nasjonalt selvbilde, selv om en stadig mindre del av befolkningen er sysselsatt i næringene.

For det andre har det vært ansett viktig å beholde nasjonal kontroll over naturressursene, som ved siden av fisk særlig er energiressurser – vannkraft, olje og gass. Vannkraft har i hundre år vært en særlig viktig ressurs for norsk økonomi og har i moderne tid også generell samfunnsmessig betydning som en kilde til ren og fornybar energi. Norge er det land i verden som får mest av sin energi fra vannkraft. Videre har olje og etter hvert gass siden starten på slutten av 1960-tallet vokst til å bli Norges dominerende industri og eksportprodukt, som er av avgjørende nasjonal betydning. I motsetning til landbruk og fisk er det ingen særskilte unntak for energiressursene i EØS-avtalen. Da EØS-avtalen ble inngått hadde EU ennå ikke utviklet noen felles energipolitikk. Men i norske stortingsdokumenter fra den tiden er det lagt stor vekt på å understreke at avtalen ikke ville få noen betydning for rådigheten over norske nasjonale energiressurser.

I motsetning til hva man så for seg tidlig på 1990-tallet har tilpasningen til EU gjennom EØS påvirket norsk energipolitikk, fiskerisektor og landbruk i betydelig grad, men på en måte som har hatt støtte fra et flertall på Stortinget og som ikke for alvor har utfordret nasjonale interesser. Landbruk og fisk er særlig påvirket gjennom reglene om matsikkerhet og veterinære forhold, og har også dratt fordeler av arbeidsinnvandringen etter 2004. Energi har utviklet seg til å bli et viktig politisk og rettslig område i EU, som omfattes av EØS-avtalen, men uten at dette har hatt negative virkninger for norsk nasjonal kontroll med ressursene.

Mange av de spenninger og konflikter som eksisterer på disse områdene i dag er ikke mellom Norge og EU, men mellom ulike interesser og verdier i det norske samfunnet. Norsk vannkraftpolitikk har lenge levd i konflikt med miljøverninteresser og det er sterke spenninger mellom produksjonen av olje og gass og klimapolitikken. Norsk fiskeripolitikk er fortsatt dominert av hensynet til villfangst, mens en stadig økende andel av norsk fiskeindustri i dag baserer seg på oppdrett, som ville hatt nytte av fri tilgang til EUs indre marked. Norsk landbrukspolitikk er i stor grad utformet ut fra produsentenes interesser, mens resultatet for forbrukerne er høyere priser og færre valgmuligheter enn i de fleste andre europeiske land. Utviklingen i EU innenfor områdene fisk, landbruk og energi har også gjort forskjellene mellom Norge og EU mindre.

Energi har gjennom perioden 1992–2011 vokst frem til å bli et eget politikkområde i EU, som både rettslig og faktisk påvirker norsk energipolitikk. De generelle EU-reglene er utviklet og presisert i en rekke direktiver på energisektoren, om blant annet tildeling av konsesjoner i petroleumssektoren, markedsregler for salg av gass og elektrisitet, og fremme av fornybar energi. Disse reglene har alle vært ansett EØS-relevante. Selv om det er betydelig nasjonalt handlingsrom, setter EU/EØS-retten likevel rammer som direkte og indirekte påvirker norsk energisektor og energipolitikk. I noen grad har tilpasningen til EU medvirket til reformer som har liberalisert deler av norsk energisektor og gjort den mer markedsorientert. EUs liberalisering av kraftmarkedet i Europa har imidlertid hatt begrenset betydning, siden Norge her allerede hadde gått foran gjennom energiloven i 1990, og i det meste av perioden 1992–2011 har vært et foregangsland for et åpent kraftmarked.

Det mest sensitive spørsmålet i energipolitikken er råderetten over selve ressursene og måten de utvinnes på. Det er et grunnleggende prinsipp i EU/EØS-retten at den ikke berører medlemsstatenes regler om eierforhold. Det betyr at det offentlige eierskapet til olje- og gassressursene på kontinentalsokkelen, samt det statlige og kommunale eierskapet til det meste av vannkraften (ca. 90 prosent) ikke er utfordret av EØS-avtalen. Samtidig kan eierskapet ikke utøves og reguleres på en måte som strider mot EU/EØS-rettens generelle prinsipper. Da dette kom på spissen i hjemfallssaken i 2000–2007 var det en overraskelse for mange. Men selv om norske myndigheter tapte saken i EFTA-domstolen, kunne man innenfor rammene av EØS-avtalen løse dette på en måte som styrket det offentlige eierskapet. For olje og gass har EU/EØS-reglene ikke utfordret det statlige eierskapet, selv om de i noen grad legger rammer for konsesjonspolitikken og for videre transport og salg.

Energipolitikken er et område der Norge synes å ha hatt en viss gjennomslagskraft overfor EU, ved å føre en aktiv politikk med klare mål og i kraft av å være en viktig leverandør av gass til Europa. Samtidig er det et område der norske myndigheter har utnyttet det handlingsrom EU/EØS-retten gir. På den måten har man klart å ivareta norske interesser, om enn noen ganger med litt andre virkemidler enn tidligere. Resultatet er at de nasjonale målsettingene i norsk energipolitikk i hovedsak er videreført innenfor EØS-rammen.

Avtalene med EU har hatt konsekvenser for landbruk og fiskeri i Norge, både gjennom beslutningen i 1992 om å utelate deler av disse næringene fra EØS-avtalen, og gjennom de EU/EØS-reglene som likevel har vist seg å få betydning.

Selv om det er mange fellestrekk ved fisk og landbruk som tradisjonelle primærnæringer er interessekonstellasjonene i europapolitikken likevel annerledes. På landbruksområdet er det stor import til Norge fra EU og liten eksport den andre veien. Norske landbruksinteresser overfor EU er følgelig i hovedsak av defensiv karakter, og knyttet til å beskytte næringen, begrense importen og opprettholde et høyt støttenivå for å sikre fortsatt landbruk i Norge. På fiskeområdet har Norge også defensive interesser i å beholde nasjonal kontroll over ressurser og forvaltningspolitikk. Men her har Norge som en stor eksportør av fisk til EU også klare offensive interesser i markedstilgang.

Mens unntaket fra EØS-avtalen dermed tydelig har vært til fordel for norsk landbruk i perioden 1992–2011, er konsekvensene av unntakene for norsk fiskerisektor ikke like entydig positive. Veksten innenfor oppdrett har ført til fremveksten av en sterkt eksportorientert næring, som kunne hatt fordel av fri tilgang til EUs indre marked. I stedet har norsk lakseeksport måttet tåle fjorten år med subsidieanklager og handelssanksjoner fra EUs side. Videre er bekymringen for at EU skal ramme norsk ressursforvaltning svekket gjennom perioden 1992–2011 i pakt med at havrettsregimet er befestet, og prinsippet om relativ stabilitet i fiskekvoter har vunnet frem i EUs fiskeripolitikk. Avstanden mellom Norges og EUs ressursforvaltningspolitikk har også blitt mindre, selv om det fortsatt er forskjeller.

I et større perspektiv er det klart at unntaket i EØS-avtalen for landbrukssektoren har vært til fordel for norske produsentinteresser snarere enn for forbrukerne. Skjermingen mot konkurranse og strukturendring er i tillegg dyrt sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Samtidig ville en omlegging av landbrukspolitikken for å redusere prisnivået kunne gjøre det vanskeligere å oppnå andre sentrale norske målsetninger, som spredd bosetning, levende bygder og småskalaproduksjon.

Selv om Norge ikke er del av EUs felles landbruks- og fiskepolitikk, påvirkes likevel disse sektorene i ganske betydelig grad av forholdet til EU. Det skjer først og fremst gjennom reglene om mattrygghet og veterinære forhold, som ble tatt inn i EØS i 1998, og som etter hvert har vokst til å bli en meget omfattende og viktig del av avtalen, som i detalj regulerer produksjonen i begge næringer. Reglene har bidratt til økt mattrygghet og styrket dyrevern. Videre foregår det innenfor rammene av EØS løpende prosesser for å inngå nye avtaler om gradvis liberalisering av handelen, som har kommet et stykke, selv om man fra EUs side er misfornøyd med fremdriften hva gjelder handel med landbruksvarer. Endelig har EØS-avtalens generelle regler om de fire friheter vist seg å ha betydning på begge sektorene. Det gjelder særlig reglene om fri bevegelighet av arbeidskraft, som spesielt etter 2004 har gjort det mulig å møte etterspørselen etter arbeidskraft på en måte som har bidratt til å holde kostnadsnivået nede, med positive virkninger på kapasitet og konkurranseevne.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad, er på en del punkter uenig i fremstillingen i dette avsnittet og viser til sine merknader i kap. 19 (energi) og 21 (mat, landbruk og fisk). Ingen forskning viser for eksempel at EØS-reglene har ført til økt mattrygghet.

26.2.5 Intern og ekstern sikkerhet

Som alle stater søker Norge å sikre intern og ekstern nasjonal sikkerhet. Det sentrale virkemiddelet for å ivareta den interne sikkerheten er justispolitikken, herunder styring av politi, domstoler, grensekontroll, innvandring m.m. Ekstern sikkerhet ivaretas gjennom utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Dette er områder som ikke ble tatt inni i EØS-avtalen da den ble utformet i 1990–91 og dette er også områder der EU den gang i liten grad hadde utviklet samarbeidet. Siden har EU gradvis utviklet et mer omfattende samarbeid på disse områdene. Norske myndigheter har ansett det for å være i Norges interesse å knytte seg opp mot disse delene. På norsk initiativ har derfor Norge og EU inngått rekke avtaler om nærmere samarbeid innenfor særlig grensekontroll, politisamarbeid, innvandring, utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Justispolitikken er på mange måter den delen av Norges samarbeid med EU som har vokst raskest og mest dynamisk de siste 10–12 årene. Det er en prosess som i hovedsak har blitt drevet frem etter norsk initiativ. Generelt fremstår Norge som en klar tilhenger av økt europeisk samarbeid om politisaker, grensekontroll og innvandring. Den største og viktigste avtalen er Schengen fra 1999, som knytter Norge til EUs regler om reisefrihet innad i Schengen-området og felles ytre grensekontroll mot tredjeland. I tillegg har Norge inngått en rekke avtaler om politi- og påtalesamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, felles europeisk arrestordre, gjensidig tilgang til politidatabaser, behandling av asylsøknader (Dublin) m.m.

Mens justispolitikken i hovedsak fortsatt er et nasjonalt anliggende så vel i Norge som i EU-statene, har avtalene med EU likevel hatt stor betydning for norsk rett og politikk. Det gjelder særlig grensekontrollen, der Norge gjennom Schengen har overtatt EU-reglene fullt ut. Videre gjelder det politi- og påtalesamarbeid i saker om grensekryssende kriminalitet. Og endelig gjelder det innvandringspolitikken, der særlig Dublin-avtalen har stor praktisk betydning for håndteringen av asylsøkere til Norge. Norge har gjennomført EUs returdirektiv om tilbakesending av illegale innvandrere.

Innenrikspolitisk har det i hovedsak vært bred politisk enighet om Norges tilpasning til EUs justispolitikk. Da Schengen-avtalen ble fremforhandlet i årene 1996–99 var det omfattende debatt, og avtalen ble godkjent mot stemmene til to av regjeringspartiene. Dublin-avtalen var også i noen grad omstridt da den ble vedtatt i 2001. Men senere har det vært lite strid om denne delen av norsk europapolitikk, og siden 2001 har det ikke vært en eneste dissens på Stortinget, til tross for at en rekke saker om videre utvidelse av samarbeidet har vært oppe til behandling. I de senere år har regjeringen uttrykt klare ambisjoner om å knytte seg tettere opp mot EUs justispolitikk, og dette har i hovedsak fått nærmest tverrpolitisk støtte på Stortinget. En av grunnene til dette synes å være at mange innser at justispolitikken er et saksområde der europeisk samarbeid er nødvendig for å møte felles utfordringer.

EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid er også blitt gradvis intensivert og utvidet i perioden 1992–2011. EUs ambisjoner og tiltak på dette området kom på mange måter overraskende på Norge. Mange så utviklingen av en felles europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk som en mulig trussel mot andre samarbeidsformer, ikke minst Europas og Norges tette sikkerhetspolitiske bånd til USA gjennom NATO. Norske myndigheter så også at mulighetene for deltakelse og innflytelse i vestlig utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid ble forringet.

Norske myndigheter har gjennom hele perioden siden 1992 søkt å få avtaler om samarbeid og dialog med EU om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Med EØS-avtalen ble det etablert en utenrikspolitisk dialog som blant annet gjør det mulig for Norge å slutte til EUs utenrikspolitiske erklæringer og sanksjoner mot tredjeland. På begynnelsen av 2000-tallet ble Norge også, sammen med europeiske NATO-land som ikke var EU medlemmer og land som var kandidater til EU-medlemskap, inkludert i en sikkerhetspolitisk dialog med EU. Etter etableringen av EEAS er det uklart om denne dialogen vil bli videreført. Etter noen vanskeligheter har Norge som eneste tredjeland oppnådd tilknytning til EUs forsvarsbyrå (EDA). Norge har også en rammeavtale med EU som muliggjør bidrag til EUs krisehåndteringsoperasjoner, samt at Norge har stilt styrker til disposisjon til EUs innsatsstyrker. Disse avtalene er ofte beskrevet som utilstrekkelige av norske myndigheter. Norge står fritt til å føre sin egen utenriks- og sikkerhetspolitikk, men har ingen muligheter for medvirkning i EUs beslutningsprosesser på området.

Avtalene med EU har ikke endret Norges grunnleggende utenriks- og sikkerhetspolitikk. Men de har påvirket betingelsene for utformingen av norsk politikk. Norge støtter offisielt utviklingen av en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU. Det fremheves at Norge og EU i mange spørsmål står hverandre nær i utenrikspolitikken, og at et mer samordnet og slagkraftig EU på den utenrikspolitiske arenaen i mange sammenhenger er positivt for Norge. Samtidig er det enkelte områder der Norge og EU ikke nødvendigvis fullt ut har sammenfallende utenrikspolitiske interesser, som for eksempel i nordområdepolitikken.

I så vel justispolitikken som utenriks-, sikkerhets-, og forsvarspolitikken er Norges tilleggsavtaler med EU uttrykk for ivaretakelse av nasjonale norske interesser i et stadig mer integrert Europa. Hver enkelt avtale kan slik sett ses som en positiv utvikling for Norge, som myndighetene anser for å være mer fordelaktig enn utenforskap. Samtidig kan det stilles spørsmål om ikke et mer helhetlig og konsistent rammeverk for Norges tilknytning til EU på disse områdene hadde gjort det enklere å ivareta norske interesser.

26.2.6 Sammenfatning

Etter snart to tiår med tett norsk tilknytning til EU gjennom EØS, Schengen og andre avtaler er hovedbildet klart positivt. Avtalene med EU har i stor utstrekning ivaretatt viktige norske verdier og materielle interesser. De har bidratt til en dynamisk samfunnsøkonomisk utvikling, muliggjort en videreutvikling av den norske samfunnsmodellen, muliggjort fortsatt kontroll over naturressursene og primærnæringene, og har i noen grad integrert Norge i EUs samarbeid om intern og ekstern sikkerhet.

Samtidig har det vært relativt få spenninger og konflikter mellom Norge og EU. Dette kan delvis forklares med at norske myndigheter har drevet en bevisst interessebasert tilpasning til EU. Fra EØS-avtalen i 1992 og fremover har norske regjeringer utvidet og fordypet samarbeidet med EU i den hensikt å fremme norske verdier og interesser. Dette er imidlertid ikke hele forklaringen. Samarbeidet med EU har i stor grad utviklet seg på måter som har ligget utenfor norske myndigheters politiske kontroll, og som man har hatt begrenset mulighet til å påvirke. Det gjelder ikke minst den dynamiske utviklingen innenfor rammene av EØS og Schengen gjennom, nye rettsakter og ny politikk og praksis.

At avtalene likevel har fremmet norske interesser og gitt opphav til få konflikter vitner derfor også om at Norge har verdimessige, politiske og økonomiske interesser og grunnholdninger som på sentrale områder samsvarer med grunnprinsippene i EU og et flertall av EU-statene. Den åpne markedsøkonomiske modellen i EU/EØS, med en betydelig sosial dimensjon og et ikke ubetydelig nasjonalt handlingsrom – i EUs traktatfestet i begrepet sosial markedsøkonomi – samsvarer på mange måter med utviklingen i Norge, fremfor alt siden 1980-tallet, og som et bredt politisk flertall i Norge har sluttet opp om. Det er således ikke tilfeldig at EU generelt oppfatter Norge som en likesinnet partner.

Slik sett er utviklingen i Norges avtaler med EU uttrykk for at partene på sentrale områder har utviklet sterkere gjensidige interesser og omforente syn på behovet for forpliktende felles regler og tiltak for å takle tiltakende grenseoverskridende utfordringer. Integrasjonen i det indre markedet har, sammen med felles ytre utfordringer, bidratt til at EFTA- og EU-landene på viktige områder fremstår som mer avhengige av hverandre i dag enn tidlig på 1990-tallet.

EU har utviklet seg til noe helt annet i dag enn da EØS-avtalen ble fremforhandlet i 1990–91, og det er stort sett en utvikling som et bredt flertall av norske partier og politikere har støttet opp om, herunder integrasjon mellom Øst- og Vest-Europa, en styrket sosial dimensjon og økt vekt på energisikkerhet, miljø, klima, menneskerettigheter, bistand, forskning og utvikling, regionalpolitikk, politisamarbeid, innvandringssamarbeid og mye mer. Et uttrykk for at integrasjonen i EU, EØS og tilknyttete avtaler har vært i samsvar med viktige norske interesser og verdier er at Norge aktivt har arbeidet for å knytte seg opp mot EU-samarbeidet på stadig flere områder.

Av de større konfliktene og kontroversene som har vært i norsk europapolitikk i perioden etter folkeavstemningen i 1994 og frem til i dag er enkelte gjenkjennelige langs en tradisjonell politisk høyre-venstre akse. Den politiske venstresiden har uttrykt motstand mot nye EU/EØS-regler eller tiltak som oppfattes som politisk problematiske, men som har støtte fra et politisk flertall i sentrum og på høyresiden. Men det finns også eksempler på det motsatte – at EU/EØS-retten i konkrete konfliktsaker har styrket tradisjonelle venstreverdier, slik som arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, ikke-diskriminering og miljø. I alle disse tilfeller er det i mindre grad tale om en konflikt mellom Norge og EU, og i større grad om ulike politiske syn internt i Norge på verdien av nye EU/EØS-regler.

Noen få ganger har det gjennom perioden 1994–2011 vært konflikt mellom EU/EØS-reglene og norske verdier og interesser som et bredt (men ikke samstemt) politisk flertall ønsker å bevare. Dette har som oftest vært knyttet til bevaringen av tradisjonelle restriksjoner, som den strenge alkoholpolitikken, pengespillreglene, hjemfall og differensiert arbeidsgiveravgift. I de fleste av disse sakene har utfallet vært at man har kunnet beholde de tradisjonelle restriksjonene. Blant de svært få eksemplene der Norge har måttet gi opp en ordning som et bredt politisk flertall har ønsket å bevare finner vi saken om Gassforhandlingsutvalget (GFU). Men også her fant man etter hvert løsninger som gjorde det mulig å ivareta nasjonale interesser.

Andre spenninger mellom EU og Norge må ses som en del av gjensidigheten i avtalene, der begge parter må gi og ta noe, eller som ordinære interessemotsetninger mellom kjøper og selger. Mens Norge er en stor eksportør av olje, gass og fisk, er nesten alle EU-landene her nettoimportører. Som produsent og eksportør er Norges økonomiske og politiske interesser ikke alltid de samme som EUs interesser som konsument og importør. For eksempel er det i norsk interesse å optimalisere utnyttelsen av energiressursene, mens det er i EUs interesse å søke gunstige priser og sikker forsyning. Slike interessemotsetninger er en del av internasjonal handel og finnes mellom de fleste stater.

Sammenfatningsvis har den norske tilpasningen til EU gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene inngått i et større politisk og økonomisk moderniseringsprosjekt i Norge. Selv om mange av tiltakene ble innledet før EØS-avtalen, har avtalen bidratt til å påskynde endringer i norsk økonomi og næringsliv, mens reguleringen av arbeidslivet og velferdsstaten er videreført. Samtidig som det er liten grunn til å tro at utviklingen i norsk økonomi, velferd og sikkerhet hadde vært dramatisk annerledes uten avtalene med EU, er det også mye som tyder på at Norges tilknytning til EU har bidratt til å skape forutsigbare rammer for å fremme den samfunnsøkonomiske utviklingen, videreutvikle den norske samfunnsmodellen og ivareta landets interne og eksterne sikkerhet i et mer åpent og integrert Europa.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad er uenig at hovedbildet er klart positivt og at tilknytningen til EU har fremmet den samfunnsøkonomiske utviklingen og den norske samfunnsmodellen og viser særlig til sine merknader i kapitlene om økonomi og arbeidsliv (kap. 14, 15 og 16).

26.3 Betydning av avtalene med EU for maktforhold og maktfordeling

26.3.1 Innledning

Europeisk integrasjon påvirker grunnleggende maktforhold ikke bare mellom nasjonalstatene og EU, men også internt i den enkelte stat. Forskning om «europeisering» viser tydelig at fordypet samarbeid på EU-nivå over tid påvirker de nasjonale politiske systemene. Det gjelder i EU-statene, og det gjelder med noen variasjoner også for Norge. Dette har lenge vært kjent og diskutert i norsk europadebatt. I den norske Maktutredningen av 2003 ble betydningen av EØS-avtalen for maktforholdene i Norge tatt opp i flere sammenhenger, blant annet under perspektivet «folkestyrets forvitring».2 Analysen var imidlertid omstridt, og førte til debatt om hva «demokrati» egentlig er, om forutsetningene for demokrati i internasjonalt samarbeid, og om hvordan dette nærmere påvirkes av EU-tilpasning.

EU påvirker nasjonale politiske systemer på flere ulike måter. Det kan handle om at EU formelt krever forandring i nasjonale regler og institusjoner for at disse skal stemme overens med lov og retningslinjer innad i EU. Det kan også handle om at samarbeidet i EU bidrar til at omfordelingen av politiske ressurser og muligheter mellom ulike nasjonale aktører. Endelig kan det handle om mer uformelle tilpasninger på nasjonale nivåer til etablerte ideer, normer og praksis i EU om hvordan politiske og økonomiske systemer best kan organiseres.

En erfaring fra medlemsstatene i EU er at de samme føringene fra EU-nivå sjelden har samme konsekvenser i alle land. Hvordan nasjonale maktforhold påvirkes av EU avhenger i stor grad av hvordan de nasjonale politiske strukturene er utformet og fungerer. Vilje og evne til politisk og institusjonell forandring kan variere. Europeisering leder derfor sjelden eller aldri til full harmonisering med samme virkninger i alle land, men snarere gjerne til varierende grader av nasjonal tilpasning innenfor rammene av eksisterende nasjonale politiske systemer og tradisjoner.

Tilknytningen til EU gjennom EØS, Schengen m.m. gjennom perioden 1992–2011 har i større eller mindre grad påvirket en rekke grunnleggende maktforhold i Norge. I det følgende skal vi se nærmere på betydningen for fem sentrale relasjoner:

1. Mellom det nasjonale og det europeiske nivået

2. Mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt

3. Mellom politikere og embetsverk (forvaltningen)

4. Mellom nasjonalt, regionalt og lokalt nivå

5. Mellom parter i arbeidslivet (arbeidstakere og arbeidsgivere)

Langs hver av disse aksene kan det sondres mellom formelle og reelle maktforskyvninger. Et særtrekk ved den norske tilknytningsformen til EU er at de reelle maktoverføringene ofte er langt mer omfattende enn de formelle. Avstanden mellom formalitet og realitet er større enn under de fleste andre internasjonale avtaler, og større enn for medlemsstatene i EU. I det følgende ser vi både på formelle og reelle maktforhold, med hovedvekt på det siste.

26.3.2 Maktforholdet mellom nasjonalt og overnasjonalt nivå

Den mest åpenbare maktforskyvningen som følge av norsk tilknytning til EU, er at makt er overført fra nasjonalt nivå til det man kan kalle overnasjonalt nivå, som for Norges del betyr både til EU og til de organer som er etablert under EØS, Schengen m.m. for å overta politikk og regler fra EU og kontrollere at dette gjennomføres og etterleves korrekt. De er dette som ligger i forpliktende internasjonalt samarbeid.

Denne formen for maktoverføring skjer åpent ved at regjeringen inngår avtaler og Stortinget samtykker til dette. Sett fra nasjonal side er det tale om delegasjon av myndighet til overnasjonale organer, som kan trekkes tilbake ved at avtalene kan sies opp. Så lenge avtalene består, utøves imidlertid makten på overnasjonalt nivå, på en måte som forplikter nasjonale myndigheter.

Sammenlignet med annet internasjonalt samarbeid er EU for det første karakterisert ved at maktoverføringen fra medlemsstatene til felles nivå er mye mer omfattende, og for det andre at den er mye mer forpliktende. Allerede gjennom Romatraktaten av 1957 avga de daværende medlemsstatene langt mer myndighet enn det som er vanlig i folkerettslige avtaler, og siden den gang har det gjennom senere traktatendringer, lovgivning og praksis vært en massiv videre overføring av kompetanse til EU-organene. Prosessen har gått i rykk og napp, men den har så langt gått én vei, uten noen eksempler på reversering (renasjonalisering). Saker som tidligere ble håndtert nasjonalt, og ansett som innenrikspolitikk, blir i stigende grad behandlet gjennom felles prosesser på EU-nivå. For medlemsstatene er det i dag få om noen samfunnsområder som ikke i noen grad er gjenstand for samordning eller regulering i EU. Samtidig er det store variasjoner fra område til område. Noe forenklet kan maktfordelingen mellom EU og medlemsstatene deles i tre kategorier: Eksklusiv EU-kompetanse, der kun EU har rett til å treffe vedtak (f. eks konkurranse); delt kompetanse, der både EU og medlemsstatene har rett til å treffe vedtak (f. eks indre marked, miljøpolitikk); og områder som fortsatt hører under medlemsstatene, men der EU kommer inn med koordinering, støttetiltak, programmer, initiativer m.m. (f. eks sysselsetting, utdanning, kultur).

Deltakelse i EU er også langt mer forpliktende enn andre folkerettslig avtaler, og det er dette som gjerne betegnes som at samarbeidet er overnasjonalt, til forskjell fra internasjonalt. Begrepet «overnasjonalitet» har mange sider, men det er vanlig å peke på tre hovedtrekk. For det første har man i EU opprettet sterke overnasjonale institusjoner, hvorav de fleste har en stor grad av selvstendighet fra medlemsstatene – herunder både Europakommisjonen, Europaparlamentet og EU-domstolen, samt en rekke andre. For det andre vedtas lovgivning og andre beslutninger i EU nå på de aller fleste områder ved kvalifisert flertall, og dette binder også de statene som har stemt imot. For det tredje har EU-retten en særskilt status og gjennomslagskraft, med forrang fremfor nasjonal rett, som kan påberopes av borgerne direkte for nasjonale domstoler.

Også for Norges del innebærer tilpasningen til EU gjennom perioden 1992–2011 en massiv overføring av makt fra nasjonalt til overnasjonalt europeisk nivå. EØS-avtalen er den største og mest forpliktende avtalen Norge noen gang har inngått, og er senere supplert av en rekke andre tilknytningsavtaler til EU. Overføringen skjer i noen grad til EFTA- og EØS-organene, men den reelle maktoverføringen går i det alt vesentlige til EU og EU-institusjonene. Tredelingen mellom eksklusiv EU-kompetanse, delt kompetanse og nasjonal kompetanse med EU-innflytelse er i praksis også styrende for omfanget av den norske maktoverføringen.

På samme måte som i EU har prosessen for Norges del så langt gått én vei, mot stadig større maktoverføring, uten noen eksempler på reversering. Etter hvert som EU har utvidet sitt samarbeid har Norge fulgt etter gjennom utvidelser av EØS-avtalen eller inngåelse av nye avtaler. Etter hvert som EU har utvidet seg geografisk er også EØS, Schengen og de andre norske avtalene utvidet. Stadig mer av den lovgivningen som Norge mottar fra EU er vedtatt med kvalifisert flertall gjennom prosedyrer som er langt mer overnasjonale enn for tjue år siden.

Sammenlignet med EU-statene er det særlig tre forskjeller i den maktoverføringen som har skjedd fra norske myndigheter til europeisk nivå.

For det første er den mindre omfattende. Norge deltar ikke i hele EU-samarbeidet, men bare i deler av det. På viktige områder har Norge ikke forpliktet seg til å følge EU, herunder blant annet eurosamarbeidet, handelspolitikken med tredjeland, og den felles landbruks- og fiskeripolitikken. Samtidig er tilpasningen større enn de aller fleste er klar over. Gjennom de mange avtalene og andre samarbeidsformer har Norge som vist tilpasset seg anslagvis 3/4 av EU-retten, sammenlignet med de medlemsstatene som er med på alt. Noe av dette er i form av ensidig tilpasning, men det aller meste er gjennom bindende avtaler som overfører (delegerer) makt fra norske myndigheter til europeisk nivå.

For det andre er den norske maktoverføringen ikke like forpliktende som i EU. EØS og de andre avtalene er ikke like «overnasjonale» som EU-samarbeidet, og formelt sett har Norge større frihet.3 På den annen side er den formelle friheten større enn den reelle, og det er klare «overnasjonale» sider også ved EØS-avtalen, etter alle de kriteriene som er vanlig å bruke for å måle dette. Herunder er det etablert EØS- og EFTA-organer med langt større kompetanse og makt enn i vanlige folkerettslige forhold. Videre er EØS-retten gitt en forrang fremfor norsk lov på en måte som i praksis langt på vei tilsvarer EU-rettens forrang, og som pålegger norske domstoler plikt til å sette norsk lov til side ved motstrid. Hva gjelder ny lovgivning, har Norge formelt sett en reservasjonsrett, men denne er kun ment å være en sikkerhetsventil til bruk i ekstraordinære tilfelle og vil føre til at den berørte delen av avtalen suspenderes. I praksis er terskelen for å reservere seg mot nye rettsakter så høy at ingen av de tre EFTA-landene ennå har gjort dette på atten år, til tross for at man har overtatt mer enn 6000 nye rettsakter. Det kan argumenteres for at dette er minst like «overnasjonalt», og en vel så stor overføring av lovgivningsmyndighet, som å underlegge seg et system basert på kvalifisert flertall, der man fra tid til annen må regne med å bli nedstemt.

En tredje viktig forskjell er at den norske maktoverføringen ikke er kompensert ved representasjon og medbestemmelse på europeisk nivå. For EU-statene innebærer overføring av makt til EU at nasjonale beslutningsprosesser erstattes av kollektive beslutningsprosesser. Man gir noe for å få noe. Den innflytelsen som den enkelte stat oppnår på EU-nivå oppveier i større eller mindre grad tapet av makt på nasjonalt nivå – mest tydelig i saker med grenseoverskridende virkning, som uansett ikke kan løses på nasjonalt nivå. Dette mangler i den norske tilknytningsformen. De beskjedne muligheter for medvirkning som Norge gjennom en aktiv europapolitikk kan ha på beslutningsprosessene i EU kan verken formelt eller reelt kompensere for den betydelige maktoverføringen. Slik sett kan den netto maktforskyvningen fra nasjonalt til overnasjonalt nivå sies å være minst like omfattende for Norges del som for EU-statene.

26.3.3 Maktforholdet mellom de øverste norske statsorganene

Fordelingen av makt mellom de øverste norske statsorganene har på flere måter blitt påvirket av Norges avtaler med EU. Hovedtrekkene er de samme som man kan finne i EU-statene, men med noen variasjoner som skyldes Norges særegne tilknytningsform.

I EU kan de generelle erfaringene med maktforskyvninger mellom nasjonale utøvende, lovgivende og dømmende myndigheter oppsummeres i to hovedpunkter:

• Styrking av den utøvende makt på bekostning av den lovgivende

• Styrking av den dømmende makt på bekostning av den lovgivende og den utøvende

For det første er det en generell erfaring at europeisk integrasjon styrker den utøvende makt (regjeringen) på bekostning av det nasjonale parlamentet. Det er regjeringen og forvaltningen som først og fremst representerer staten på EU-nivå, gjennom Det europeiske råd, Unionsrådet og en rekke underliggende organer. Nasjonale parlamenter er ikke konstruert for å representere staten utad, og verken kan eller bør gjøre det. Dertil kommer at det kan være vanskeligere for parlamentet (opposisjonen) å ha oversikt og føre kontroll med hvordan regjering og embetsverk opptrer i EU-saker enn i vanlig nasjonal politikk. Regjeringens deltakelse i EU-prosessene krever fleksibilitet og evne til kompromiss, og dette gjør det vanskelig for parlamentet å gi bindende mandat i forkant eller kontrollere i ettertid. Dermed blir det vanskeligere å holde statsrådene politisk ansvarlig.

Denne svekkelsen av de nasjonale parlamentene overfor den utøvende makt kommer i tillegg til at deres stilling generelt svekkes ved at lovgivningsmyndighet overføres fra nasjonalt til overnasjonalt nivå. I EU har dette lenge vært en kjent problemstilling, som man de siste 10–15 årene har forsøkt å avhjelpe med tiltak som skal gjøre at de nasjonale parlamentene kan gjenvinne noe av sin tapte makt. I de fleste EU-statene har parlamentene etter hvert opprettet egne EU-komiteer, og i noen av dem (herunder de nordiske) er dette komiteer med betydelige fullmakter til å kontrollere regjeringens europapolitikk. Mange parlamenter har også etablert prosedyrer for å komme tidligere inn i de europeiske beslutningsprosessene. Det har lenge også foregått en viss koordinering mellom de nasjonale EU-komiteene. Gjennom Lisboatraktaten ble det fra 2009 innført en prosedyre som gir nasjonale parlamenter rett til å kontrollere at Kommisjonens lovforslag respekterer subsidiaritetsprinsippet, og de er også gitt en formell rolle ved fremtidige traktatrevisjoner.

Virkningene av Norges avtaler med EU for forholdet mellom Storting og regjering er i stor grad de samme som i EU-statene, selv om det også er forskjeller. På mange måter møter Stortinget utfordringene fra europeisk integrasjon minst like sterkt som nasjonale parlamenter i andre europeiske land, samtidig som mulighetene for mottiltak er mer begrenset.4

Generelt utøver Stortinget makt særlig på to måter – gjennom styring i forkant i form av lovgivning, budsjettvedtak og instrukser, og gjennom kontroll i etterkant med hvordan regjeringen utøver makt. Begge disse grunnleggende parlamentariske funksjonene er betydelig svekket på de mange områdene som dekkes av Norges avtaler med EU. Innenfor rammene av avtalene er Stortinget i realiteten ikke lenger selv lovgiver, men må nøye seg med å gjennomføre regler som er utformet i EU. Selv om dette bare dekker en del av Stortingets lovgivning, er det en betydelig del, og den er stadig økende. Når Stortinget selv gir lover må man videre passe på at de nasjonale reglene ikke kommer i motstrid med EU/EØS-retten, og dersom det skjer vil domstolene som hovedregel måtte gi EU/EØS-reglene forrang. Videre har det vist seg vanskelig for Stortinget å føre noen form for effektiv etterfølgende kontroll med regjeringens europapolitikk, og gjennom hele perioden 1994–2011 har kontrollkomiteen knapt nok gransket en EU/EØS-sak.

I stedet er Stortingets rolle i europapolitikken i hovedsak begrenset til å gi samtykke til nye forpliktelser overfor EU, og til å la seg løpende konsultere om utviklingen i regjeringens europapolitikk. Dette er i seg selv viktige funksjoner, men de tjener først og fremst til å legitimere regjeringens politikk, ikke til selvstendig parlamentarisk maktutøvelse. Samtlige av de 287 samtykkeproposisjonene som regjeringen etter Grunnlovens § 26 annet ledd har fremmet i EU-saker i perioden 1992–2011 er godkjent av Stortinget og de aller fleste (265) enstemmig og til dels med lite debatt.

Den konsultasjonsordningen som er etablert med Stortingets Europautvalg kan ved første blikk minne om europakomiteene i nasjonale parlamenter i EU-statene. Men ved nærmere ettersyn er det en langt svakere ordning enn hva man for eksempel finner i parlamentene i Danmark, Finland og Sverige. Rent konkret er møtene færre, saksmengden mye mindre og debattene langt kortere. Viktigere er det at det norske Europautvalget er et rent konsulerende organ, mens de tilsvarende komiteene i de nordiske EU-statene er organer der regjeringen må diskutere og forankre sin løpende politikk i EUs beslutningsprosesser.

Stortinget er heller ikke i posisjon til å dra særlig nytte av den styrkingen av nasjonale parlamenter som har funnet sted i EU i senere tid. Europautvalget er ikke medlem av EU-komiteenes samarbeidsorgan COSAC, selv om man inviteres til å delta ved enkelte anledninger. Stortingets delegasjon til EFTA/EØS ivaretar enkelte funksjoner, men betydningen av dette arbeidet er begrenset. Videre deltar Stortinget naturlig nok ikke i de nye prosedyrene for involvering av nasjonale parlamenter som ble etablert ved Lisboatraktaten, selv om man har lyktes i å få tilnærmet samme tilgang på informasjon. Stortinget har gradvis søkt å styrke sin stilling i europapolitikken, og det har skjedd forbedringer i de senere år, blant annet gjennom halvårlige redegjørelser og debatter i Stortinget om EU/EØS-saker, men de grunnleggende utfordringene er strukturelle og vanskelige å gjøre noe med.

I forhold til Stortinget er den norske regjeringens stilling generelt styrket som følge av at stadig flere samfunnsområder europeiseres, på en måte som gjør at den parlamentariske styringen og kontrollen blir mindre enn på rent nasjonale områder.

Den andre tydelige trenden i maktforskyvning mellom de øverste statsorganene i EU-landene er at den dømmende makt styrker seg i forhold til både den utøvende og den lovgivende. Bakgrunnen for dette er rettens sterke stilling i EU-systemet. EU-samarbeidet drives frem gjennom rettslig bindende vedtak, som «integration through law», og dette kontrolleres av EU-domstolen i samarbeid med nasjonale domstoler. På samme måte som de konstitusjonelle domstolene i for land som USA og Tyskland har EU-domstolen en sentral rolle i det politiske systemet i EU, med vide fullmakter og bred selvstendighet. Videre er det etablert et særegent og effektivt system for samarbeid mellom EU-domstolen og nasjonale domstoler. Saker som gjelder EU-rett og berører private rettssubjekter vil komme opp på vanlig måte for nasjonale domstoler i medlemsstatene, som avgjør dem. Men underveis har den nasjonale domstolen mulighet (og i siste instans plikt) til å innhente en tolkningsuttalelse fra EU-domstolen, som så legges til grunn i saken.

Dette skaper en linje mellom EU-domstolen og de nasjonale domstolene, og gjør at de trekkes inn i kontrollen med at EU-retten etterleves, med rett og plikt til å sette nasjonal lovgivning og forvaltningsvedtak til side ved konflikt. På denne måten styrkes deres stilling overfor nasjonalt parlament og regjering. Påvirkningen har vært størst i de medlemsstatene som ikke har hatt noen tradisjon for slik domstolskontroll, herunder Danmark, Finland og ikke minst Sverige. I slike land har medlemskapet i EU medført en vesentlig styrking av nasjonale domstolers konstitusjonelle stilling. Samtidig er det ikke nødvendigvis slik at de nasjonale domstolene selv alltid har ønsket en slik mer politisert rolle velkommen. I mange land har nasjonal høyesterett snarere sett det som sin oppgave å forsvare nasjonal suverenitet og rettslig autonomi mot EU-domstolen.

Effekten av EØS-avtalen for norske domstolers stilling er i hovedtrekk den samme som i EU-statene. EØS-avtalen er rettslig bindende på samme måte som EU-retten, og skal håndheves av norske domstoler på samme måte, med plikt til å gi EU/EØS-reglene forrang fremfor norsk lov dersom det oppstår konflikt. Det betyr at domstolene har fått et nytt og omfattende grunnlag for å kontrollere og om nødvendig sette til side Stortingets lovgivning og regjeringens forskrifter og vedtak dersom det er motstrid. Norge har i sterkere grad enn de andre nordiske landene hatt en statsrettslig tradisjon for domstolskontroll med Stortingets lovgivning på grunnlag av Grunnloven, så endringen er ikke like prinsipielt markant som for eksempel i Sverige. Men grunnlaget for slik domstolskontroll er vesentlig utvidet. Dette er en viktig del av EU/EØS-retten som «rettsliggjøring».

Selv om norske domstoler har fått økt mulighet til å sette Stortingets lovgivning til side som følge av tilpasningen til EU har de så langt brukt den med varsomhet. De fleste EU/EØS-rettslige saker for norske domstoler i perioden 1994–2011 har handlet om forvaltningens vedtak og handlinger, ikke om Stortingets lovgivning. Det er bare noen få saker der domstolene har måttet prøve norsk lov opp mot EØS-avtalen, og i de fleste av disse har Høyesterett kommet til at den norske loven er innenfor avtalens handlingsrom. I noen få saker er norske lovregler tolket innskrenkende eller satt til side, men det har ikke vært tale om særlig sentrale paragrafer.5

EØS-avtalen etablerer også en prosedyre for samarbeid mellom norske domstoler og EFTA-domstolen som i hovedsak er lik den i EU, men med to forskjeller. Enhver norsk domstol som får opp et EU/EØS-rettslig spørsmål kan be EFTA-domstolen om en tolkningsuttalelse. Til forskjell fra i EU er denne formelt sett bare «rådgivende», ikke bindende, men det betyr lite i praksis, siden den uansett vil ha stor vekt. Viktigere er at Høyesterett i motsetning til domstoler i siste instans i EU-statene bare har en rett og aldri noen plikt til å spørre EFTA-domstolen. Gjennom perioden 1994–2011 har norske domstoler generelt, og Høyesterett spesielt, vært mer tilbakeholdne med å innhente uttalelser fra EFTA-domstolen enn det som er vanlig i EU-statene. Det kan være flere grunner til dette.

Samlet sett har tilpasningen til EU de siste to tiårene styrket norske domstolers posisjon i forhold til Storting og regjering. De anslagsvis ca. 260 sentrale EU/EØS-sakene som har vært oppe for norske domstoler i perioden 1994–2010 illustrerer både bredden og dybden i denne påvirkningen, og spenner fra hverdagslige småsaker til store prinsipielle stridsspørsmål. Samtidig har domstolene med Høyesterett i spissen håndtert denne nye situasjonen med en viss varsomhet. Dette er i tråd med lange tradisjoner i det konstitusjonelle samspillet mellom de øverste statsmaktene i Norge.

26.3.4 Maktforholdet mellom politikere og embetsverk

Maktforholdet mellom politikere og embetsverk har i en viss grad blitt påvirket av Norges avtale med EU. Til dels er erfaringene de samme i Norge som i EU-statene, men på en del avgjørende punkter er bildet et annet, som følge av særtrekk ved den norske tilknytningsformen.

Forskning om europeisering peker på to generelle konsekvenser av europeisk integrasjon for forholdet mellom politikk og forvaltning i EUs medlemsland, som til en viss grad er motstridende.

Den første effekten av EU-medlemskap er en tendens til sentralisering av makt på høyt politisk nivå, hos statsminister eller president og i et lite antall viktige departementer. Det er mange grunner til dette. For det første skaper samarbeidet i EU sterke behov for nasjonal politisk koordinering. Mange EU-saker har betydning på tvers av nasjonale administrative horisontale og vertikale skillelinjer. Samtidig krever forhandlingene i EU at man har en felles nasjonal posisjon. Slik koordinering må skje på høyt politisk nivå. I mange land har dette ført til at man har opprettet egne europaministre, men i siste hånd må koordineringen skje ved presidentens eller statsministerens kontor.

En annen viktig grunn er den økende rollen for Det europeiske rådet, EUs toppmøteorgan, som betyr at også statsministrene er direkte involvert i EU-forhandlinger og trenger egen tilgang til ressurser og kompetanse, hvilket igjen har bidratt til en klar styrking av statsministerens kontor i mange land. Europeisk integrasjon har på denne måten vært en viktig kilde til den generelle styrkingen av statsministrene som kan ses i mange europeiske land, noen ganger beskrevet som en «presidentialisering» av parlamentariske demokratier.

Den andre trenden i EU er paradoksalt nok en samtidig parallell fragmentering eller sektorisering i statsforvaltningen, gjennom økt makt for de enkelte fagdepartementene, og gjennom en styrking av embetsverkets stilling i forhold til politikerne. Mellom departementene er det særlig de nasjonale utenriksdepartementene som har tapt terreng, både fordi regjeringssjefene selv involverer seg mer direkte i EU-saker og fordi endringene i forholdet mellom utenrikspolitikk og innenrikspolitikk gjør at stadig flere EU-saker håndteres direkte av andre fagdepartementer eller ytre etater. Det fagdepartementet som ofte fremstår som en vinner i denne utviklingen er finansdepartementene, hvis betydning har vokst som følge av den sterke posisjonen til EUs ministerråd for økonomiske og finansielle saker (ECOFIN) og i den senere tid også på grunn av de økonomiske problemene i EU.

En annen side ved fragmenteringen er at embetsverket på lavere nivå i departementene og ytre etater har styrket sin stilling overfor den sentrale politiske og administrative ledelsen. Mye av det løpende arbeidet med EU-saker i medlemslandene foregår på lavere nivåer i forvaltningen. De som jobber med dette er gjerne dypt involvert i beslutningsprosessene i EU, gjennom møter i arbeidsgrupper og komiteer under Kommisjonen og Rådet. De innehar derfor ofte unik kompetanse og jobber i et tempo som er formet av EU-prosessene. Videre kan viktige deler av arbeidet deres inn mot EU ha mer uformell karakter, gjennom de europeiske forvaltningsnettverkene som bygger seg opp. Dette gjør at de i praksis får en viktig og selvstendig stilling som kan være vanskelig å styre fra sentralt hold. Mye av arbeidet med EU-saker på lavere nivå i praksis går dermed «under den politiske radaren» – som vil si at sakene ikke oppfattes som politisk viktige, selv om de senere kan få store konsekvenser.

Den norske erfaringen etter snart to tiår med EØS-avtalen skiller seg tydelig ut hva gjelder sentralisering av makt, som er betydelig svakere i Norge enn i EU-statene. Derimot kan man se lignende trekk hva gjelder fragmenteringen av forvaltningen. Til sammen innebærer dette en relativ styrking av forvaltningen i forhold til politisk ledelse, som kan beskrives som en maktforskyvning mellom politikk og embetsverk og som en avpolitisering av EU/EØS-saker.

Grunnen til at man ikke finner den samme tendensen til sentralisering av europapolitikken i Norge som i EU-statene er at norske politikere ikke deltar i de politiske beslutningsprosessene i EU. Norge er ikke representert i Rådet eller i Det europeiske råd, og avkreves derfor ikke noen samlet nasjonal posisjon. Det innebærer at behovet for nasjonal koordinering er langt mindre påtrengende enn i EU-statene. Det er selvsagt ønskelig med politisk koordinering også i norsk europapolitikk, men det er ikke til daglig påkrevd slik som i EU. I en grad det foregår koordinering skjer det i stor grad på administrativt nivå, og studier viser en tendens til at dette ikke i særlig grad fører til materiell koordinering i den forstand at noen etater oppgir sine standpunkter til fordel for en felles posisjon. Sammenlignende studier viser også at den norske sentralforvaltningen koordinerer sitt EU/EØS-arbeid i mindre grad enn den danske, svenske og finske. Statsministerens kontor (SMK) har i Norge heller ikke inntatt noen ledende rolle i europapolitikken. I stedet har Utenriksdepartementet beholdt ansvaret for koordineringen av EU/EØS-sakene, hvilket er stadig mer uvanlig i EU-statene, og kan ses som et utslag av at europapolitikken under den norske tilknytningsmodellen i større grad fortsatt anses som utenrikspolitikk enn i andre land.6

Derimot finner man den samme tendensen til fragmentering i norsk europaforvaltning som i mange EU-stater. Selv om norsk embetsverk er mindre direkte involvert i EU-saker enn sine kolleger i EU-statene, påvirker likevel EØS og de andre avtalene med EU hverdagen for store deler av norsk forvaltning. Samtlige 17 departementer håndterer i større eller mindre grad EU/EØS-saker og det samme gjelder et stort antall ytre etater (direktorater, tilsyn m.m.), samt også lokalforvaltningen. På samme måte som i EU foregår mye av det løpende arbeidet med EU/EØS-saker på til dels relativt lavt nivå i forvaltningen, og den enkelte tjenestemann og – kvinne har i praksis ofte betydelig mulighet til å utforme det som fremmes som norske posisjoner. Ganske store deler av norsk embetsverk, både i departementene og i mange ytre etater deltar i komitéarbeid i EU, særlig i de forberedende fasene under Kommisjonen. Det meste av det løpende arbeidet med EU/EØS-saker foregår under den politiske radaren, som rent administrative spørsmål, selv om de kan være av stor samfunnsmessig betydning. Det skyldes også andre særtrekk ved den norske tilknytningsformen som gjør at politisk ledelse har få insentiver til å engasjere seg, og som på den måten i praksis kan virke avpolitiserende.

Mens enkelte i embetsverket nok kan være komfortable med den økte frihet som EU-tilknytningen gir dem, synes et mer generelt trekk i forvaltningen å være at man ønsker klarere politiske styringssignaler i europapolitikken, og opplever fraværet av dette som frustrerende og demotiverende.

I motsetning til i mange EU-stater synes europeiseringen så langt ikke å ha ført til noen større skift i maktforholdene mellom de forskjellige delene av sentralforvaltningen. De departementene som er sentrale i EU/EØS-saker er i stor grad de samme som også tidligere sto sterkt, herunder Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Justisdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje og energidepartementet. I og med at Statsministerens kontor (SMK) ikke har inntatt noen aktiv rolle i europapolitikken utformes denne fortsatt i hovedsak i et lite antall sentrale departementer.

26.3.5 Maktforholdet mellom stat, regioner og kommuner

Selv om Norge ikke deltar direkte i EUs regionalpolitikk har både EØS-avtalen og andre avtaler virkninger for den vertikale maktfordelingen i Norge mellom stat, regioner og kommune. Viktige sider ved norsk distriktspolitikk er gjennom perioden 1992–2011 europeisert, på måter som minner om utviklingen i EU-statene.7

Europeisk integrasjon anses generelt for å ha bidratt til å styrke det regionale nivået i Europa, og det er vanlig i akademisk forskning å beskrive EU som et flernivåsystem (multi-level governance system), med henvisning til fordeling av makt og politikk mellom overnasjonale, nasjonale og regionale nivåer. Da det politiske presset for sterkere regioner i Europa var på sitt sterkeste på 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, ble ambisjonene ofte beskrev som «regionenes Europa». Styrkingen av det regionale og lokale nivå skyldes flere forhold og gir seg uttrykk på flere forskjellige måter.

For det første er regionene representert i EUs politiske system gjennom Regionskomiteen. Her gis regionene i EU mulighet til formelt å delta i utformingen av EUs politikk, selv om komiteen bare har en rådgivende rolle overfor Kommisjonen, Rådet og Parlamentet. For det andre er EUs regionale støttefond sentrale for å stimulere regional utvikling og en viktig medvirkende faktor til at regionene i EU mobiliseres som politiske aktører. EUs regionale støttefond omfatter omtrent en tredjedel av EUs budsjett, og for regionene som kvalifiserer for tilskudd tilbyr de både en viktig finansieringskilde og et insentiv til politisk deltakelse. For det tredje har nesten alle større regioner i dag egne EU-kontorer i Brussel som ivaretar deres interesser, driver lobbyvirksomhet mot EU-institusjonene og medlemsstatene, og ved gir informasjon tilbake til de regionalt ansvarlige hjemme. Gjennom slike kontorer kan regionene selv drive en aktiv europapolitikk mer eller mindre uavhengig av nasjonale myndigheter. For det fjerde har vektleggingen av regionenes interesser i Brussel medført at deres stilling på nasjonalt plan ofte er styrket. I regioner som allerede hadde en viss autonomi er denne forsterket, og for regioner som ikke hadde dette har nye muligheter åpnet seg.

Virkningen av EØS og de andre avtalene med EU på norsk distrikts- og regionalpolitikk følger i hovedsak samme mønster som i EU-statene, men synes ikke i like stor grad å ha ført til en styrking av regionene som politiske enheter. I noen grad kan dette skyldes at norske regioner, fylkeskommuner og kommuner allerede hadde en relativt sterk stilling, og sterkere enn for eksempel i Danmark, Finland og Sverige, der graden av sentralstyring har vært sterkere. Videre skyldes det at norske regioner ikke har den samme muligheten til deltakelse i beslutningsprosessene i EU. De norske regionene deltar heller ikke i EUs regionale støttefond. I større grad enn i EU-landene representeres norske regioners interesser overfor EU gjennom den nasjonale regjeringen. Norske myndigheter har heller ikke gjennomført større strukturelle endringer og fylkesmessige sammenslåinger.

Norske regioner og distrikter har i noen grad søkt å kompensere for dette ved å etablere egne kontorer i Brussel for lobbyvirksomhet og informasjonsinnhenting, i tråd med den generelle europeiske trenden. De fleste av disse ble etablert i årene 2001–2005 og er en direkte effekt av EØS-avtalen. Videre har Norge helt siden 1994 deltatt i EUs omfattende regionalpolitiske programmer gjennom Interreg-samarbeidet. Dette ligger formelt utenfor EØS-avtalen, og er ikke nedfelt i noen generell tilknytningsavtale, men har fungert løpende i atten år. Hvert år bevilges det betydelige summer til dette, og Interreg har vært en viktig arena for mange norske regionale aktører opp gjennom årene.

Sammenlignet med EU-landene er virkningen på forholdet mellom stat-region-kommune i Norge i hovedsak indirekte snarere enn direkte. EU som politisk arena tilbyr noen insentiver og muligheter for politisk mobilisering, tilstedeværelse og inspirasjon, men mangelen på deltakelse i viktige institusjonelle og finansielle ordninger for regionene i Europa betyr at de direkte effektene er små og presset for økt regionalpolitisk selvstyre svakere.

26.3.6 Maktforholdet mellom parter i arbeidslivet

Gjennom EØS er norsk arbeidsliv integrert i det indre markedet – herunder det felles arbeidsmarkedet i EU/EØS – og er omfattet av de aller fleste EU-reglene som direkte eller indirekte regulerer næringsliv og arbeidsliv på nasjonalt nivå. Dette kan påvirke maktforholdene mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og deres organisasjoner på flere måter.8 Selv om det er vanskelig å isolere betydningen av EU-tilpasningen for forholdet mellom arbeidslivets parter i perioden 1992–2011 fra andre viktige utviklingstrekk, er det likevel mulig å peke på noen hovedtendenser.

Norges deltakelse i det indre markedet i EU/EØS har for det første påvirket maktforholdene i arbeidslivet gjennom å fjerne hindringer for investeringer over landegrensene, legge til rette for økt konkurranse og omstilling, og sikre fri bevegelse av arbeidstakere og tjenester. For det andre reguleres viktige sider ved forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere nå av felles EU/EØS-regler. I tillegg til EUs minimumsdirektiv om arbeidstakerrettigheter, fastlegger EUs regler for fri bevegelse av tjenester hvilke krav norske myndigheter og aktører kan stille til lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere som er utstasjonert i Norge. Nasjonal avtaleregulering er derfor i økende grad supplert med lovgivning og allmenngjøring av tariffavtalebestemmelser, som sikrer alle sysselsatte i berørte bransjer rett til tariffestet minstelønn.

Dette er tendenser som slår begge veier, og dels kan styrke arbeidsgiversiden og dels arbeidstakersiden. Generelt vil økt konkurranse og fri bevegelse av kapital, tjenester og arbeidskraft styrke arbeidsgivernes markeds- og forhandlingsmakt. For mange yrkesgrupper, spesielt i hjemmemarkedssektorer, er dette motvirket av redusert ledighet og et stramt arbeidsmarked. Videre har EUs arbeidsrettslige regulering på en del punkter styrket arbeidstakernes stilling, blant annet hva gjelder rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, deltidsarbeid og informasjon og konsultasjon i flernasjonale selskap. På nasjonalt plan har arbeidsinnvandringen etter 2004 også utløst en rekke tiltak som skal motvirke press på lønns- og arbeidsvilkår, hindre forskjellsbehandling og understøtte avtaleverket og arbeidstakernes stilling. Samtidig som en del yrkesgrupper har blitt mer utsatt for lavlønnskonkurranse, har arbeidsinnvandringen bidratt til å styrke konkurranseevnen, øke sysselsettingen og styrke forhandlingsposisjonen til andre grupper. I flere bransjer har tilgangen på utenlandsk arbeidskraft bidratt til å videreutvikle arbeidsplasser i distriktene som ellers kunne vært utsatt for rasjonalisering eller utflagging, og derved styrket både arbeidsgivernes og kjernearbeidsstokkens stilling.

Arbeidsvandringene har således hatt motstridende virkninger på maktforholdene i ulike deler av arbeidslivet, men har trolig forsterket forskjellene i forhandlingsmakt mellom arbeidstakergrupper med ulikt kompetansenivå.

Hovedorganisasjonene i norsk arbeidsliv har siden 1992 stått sammen om å forsvare EØS-avtalen og sett den som en nødvendig ramme for å ivareta interessene til både næringsliv og arbeidstakere. De to tiårene med EØS-avtalen har generelt vært preget av konstruktive samarbeidsforhold, stabile organisasjonsgrader og videreutvikling av avtaleverket og trepartssamarbeidet med myndighetene. Partene i arbeidslivet deltar aktivt i sine europeiske organisasjoner og er gjennom EØS sikret deltakelse i EUs «sosiale dialog». De har dermed bedre tilgang til relevante beslutningsprosesser i EU enn det norske myndigheter har. Slik bidrar den særegne norske tilknytningsformen til å styrke den korporative kanal på bekostning av den folkevalgte i EU/EØS-sammenheng.

I de senere år har særlig arbeidsinnvandringen etter 2004 ført til vitalisering og re-politisering av arbeidslivsdebatten, med økt offentlig bevissthet og ordskifte både om konkrete spørsmål og mer grunnleggende begreper som rettferdighet og solidaritet, samt om forholdet mellom politisk regulering og tariffavtaler som balanserende mekanismer i arbeidsmarkedet. Etter krav fra arbeidstakersiden har dette også ført til nyskapninger i den norske reguleringsmodellen, som allmenngjøring og solidaransvar.

Samlet sett er det på denne bakgrunn vanskelig å finne belegg for at en side i arbeidslivet har fått et varig overtak i makt og innflytelse på bekostning av en annen under de siste atten år med EØS-avtalen. Mens arbeidsgiverne har fått økt markedsmakt i en del bransjer, har bildet delvis vært motsatt i det sentrale partssamarbeidet og i en del andre bransjer. I tråd med lange tradisjoner i norsk arbeidsliv har utviklingen vært motsetningsfylt og skiftende, og har fortsatt i stor grad vært betinget av nasjonale politiske og andre forhold.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er uenig i at EØS-avtalens arbeidsrettslige reguleringer totalt sett har styrket arbeidstakernes stilling og viser til sine merknader i kap. 16.

26.4 Betydning av avtalene med EU for norsk demokrati

26.4.1 Avtalene med EU – demokratisk akseptable?

Den vanligste kritikken mot EØS og de andre avtalene med EU er at de lider av et demokratisk underskudd fordi de innebærer at Norge lar seg styre av en organisasjon (EU) der man ikke er medlem og ikke har medbestemmelsesrett. Samtidig er det ikke noen enighet om dette. I norsk europadebatt finner man både de som mener at EØS-avtalen er en demokratisk katastrofe, de som mener at den er trygt og godt demokratisk forankret, og de som mener at den har visse demokratiske svakheter, men ikke verre enn at det er til å leve med.

Den norske debatten om EØS-avtalens demokratiske styrker og svakheter kan ses som en variant av den mer generelle debatten om demokrati og internasjonalt samarbeid. I hele etterkrigstiden har den stadig økende kontakten og avhengigheten mellom stater ført til mer omfattende, intensivt og forpliktende samarbeid mellom stater gjennom internasjonale avtaler og organisasjoner. Områder som tidligere var styrt gjennom demokratiske prosesser på nasjonalt nivå overføres i økende grad helt eller delvis til internasjonale eller overnasjonale beslutningsprosesser. Forutsetningene for å realisere tradisjonelle demokratiske idealer innenfor rammene av internasjonalt samarbeid er begrenset, samtidig som mange problemer bare lar seg løse effektivt på et felles nivå.

I den akademiske debatten om demokrati og internasjonalt samarbeid er det grovt sett tre hovedposisjoner. Et første syn er at er internasjonalt samarbeid per definisjon er demokratisk problematisk, siden det er umulig på internasjonalt nivå å kompensere fullt ut for det demokratiske tap på nasjonalt nivå som slikt bindende samarbeid medfører. Stater bør derfor være restriktive med å delegere makt til internasjonale organisasjoner. Et annet grunnsyn er at det er tvilsomt om det i det hele tatt kan sies å være noe demokratisk underskudd på internasjonalt nivå. Demokratisk kontroll med internasjonale avtaler og organisasjoner utøves gjennom de nasjonalt folkevalgte regjeringer som deltar. Et tredje syn er at internasjonalt samarbeid klart nok lider av demokratisk underskudd, men at det er gode muligheter til å avhjelpe dette ved reformer på internasjonalt og nasjonalt nivå.

Under EØS-debatten i Norge i 1991–92 var det tilløp til demokratidebatt, men dette spilte en større rolle under EU-debatten i 1993–94. Hensynet til nasjonal selvråderett, folkestyre og demokrati ble av nei-siden fremhevet som et viktig argument mot norsk EU-medlemskap. Fra ja-siden ble det fremhevet at EU var et samarbeid av demokratiske stater og at Norge måtte delta for å være med på å takle utfordringer som bare kan løses gjennom felles forpliktende samarbeid.

Etter 1994 har det vært en viss løpende debatt om EØS og norsk folkestyre. I lange perioder har denne gått på lavbluss, for så fra tid til annen å flamme opp en tid før den igjen har sluknet hen. Argumentasjonsmønstrene har vært relativt konstante gjennom snart atten år, selv om det også kan påvises en viss utvikling. Noe forenklet kan man oppstille argumentene i debatten om EØS og demokrati i to kategorier.

På den ene siden er det de argumentene som taler for Norges tilknytningsform til EU ikke reiser demokratiske problemer:

• Avtalene med EU er frivillig inngått etter demokratiske prosedyrer med Stortingets samtykke og kan når som helst sies opp. EØS-avtalen er konstitusjonelt trygt forankret i Grunnlovens § 93 og vedtatt med 3/4 flertall.

• Avtalene knytter Norge til EU, som er en sammenslutning av 27 demokratier, og som i de siste to tiårene har gjennomgått en betydelig demokratiseringsprosess.

• Norges løpende tilknytning til EU er gjennom årene stadig bekreftet gjennom nye vedtak i Stortinget både i samtykkesaker og lovgivningssaker. I perioden 1992–2011 har Stortinget truffet 287 samtykkevedtak etter Grunnloven § 26 annet ledd om nye forpliktelser overfor EU, hvorav 265 ved enstemmighet.

• EØS-avtalen gir norske myndigheter rett til å reservere seg mot nye rettsakter fra EU, og hindre at de tas inn som en del av EØS-avtalen med virkning for Norge.

• Avtalene fungerer som et politisk kompromiss som er akseptabelt for alle partier og som har dannet grunnlag for politiske koalisjoner og regjeringsplattformer.

• Det råder en åpen og fri debatt i Norge om forholdet til EU, og i de senere år har den offentlige informasjonen om europapolitikken blitt bedre. Meningsmålinger har gjennomgående vist at et stort flertall i befolkningen er positive til EØS-avtalen.

• Avtalene har gitt borgere og bedrifter nye rettigheter overfor nasjonale myndigheter og styrket rettsvernet og rettssikkerheten.

• Avtalenes eventuelle demokratiske mangler må veies mot hensynet til at Norge står overfor utfordringer og problemer som bare kan løses gjennom forpliktende overnasjonalt samarbeid.

• Gjennom aktiv europapolitikk kan Norge øve en viss innflytelse på EUs beslutningspolitikk eller få særskilte unntak og tilpasninger.

På den annen side er det de argumentene som taler for at Norges avtaler med EU er demokratisk problematiske:

• Norge mangler representasjon og medbestemmelse i EU, og står utenfor beslutningsprosessene, samtidig som man i realiteten har forpliktet seg til å overta store deler av EUs politikk og rettsregler. Den formelle suvereniteten er en illusjon.

• Norges muligheter til å påvirke EUs beslutningsprosesser fra utsiden gjennom lobbyvirksomhet og på andre måter er svært begrenset, samtidig som ressursene til slik lobbyvirksomhet er svært ulikt fordelt mellom samfunnsgruppene.

• EØS-avtalen har etter hvert vist seg å bli mye mer omfattende og forpliktende enn opprinnelig antatt, og det kan diskuteres hvor mye lenger Stortingets samtykke fra 1992 kan gi politisk legitimitet.

• Stortingets stilling er svekket på alle de områder som påvirkes av EU-tilpasningen, og det er små muligheter for parlamentarisk styring. Prosedyrene for konsultasjon tjener i første rekke til å legitimere regjeringens europapolitikk.

• Det er begrensete muligheter for reell parlamentarisk og politisk ansvarliggjøring av regjeringen og myndighetene i EU/EØS-saker.

• Norges tilknytningsform til EU er demokratisk tilslørende ved at den gir inntrykk av større nasjonal selvråderett enn det som reelt er tilfelle.

• Tilknytningsformen til EU har vist seg å fungere på en måte som er avpolitiserende og teknokratiserende ved at kombinasjonen av utenforskap og politisk kompromiss gjør at det er få insentiver til politisk engasjement. I stedet forskyves makt til embetsverket.

• Tilknytningsformen legger en demper på offentlig debatt både om europapolitikken generelt og viktige enkeltsaker. Det er generelt mindre debatt om EØS- og Schengen-saker enn om nasjonale saker av tilsvarende eller mindre betydning.

• Viktige sider ved Norges tilknytning til EU er nesten ukjent i norsk offentlighet, slik som store deler av justispolitikken, det sikkerhets- og utenrikspolitiske samarbeidet, betydningen av EU/EØS-reglene om matsikkerhet og veterinære forhold, det distriktspolitiske samarbeidet og mye annet. Et stort flertall tror antakelig at de er langt mindre integrert i EU enn det som faktisk er tilfelle.

Selv om det på denne måten kan argumenteres både for at EØS, Schengen og de andre avtalene med EU er demokratiske og udemokratiske, er det etter Utvalgets syn klart at de lider av klare demokratiske svakheter.

Hovedinntrykket er en tilknytningsform til EU som i sin konstruksjon og virkninger er demokratisk problematisk, men som samtidig har betydelig støtte blant de politiske partiene og i befolkningen.

Med begreper hentet fra akademisk demokratiforskning kan man si at avtalene med EU lider av mangel på normativ legitimitet, ved at de truer sentrale demokratiske verdier som representasjon, medbestemmelse, ansvarlighet og åpenhet – samtidig som de har sosial legitimitet ved at de har hatt støtte fra et flertall av befolkningen og de folkevalgte.

Det grunnleggende demokratiproblemet ved hele konstruksjonen er mangelen på norsk representasjon og medbestemmelse i de beslutningsprosessene i EU som gjennom avtalene også får virkning for Norge og norske borgere og bedrifter. Det at Stortinget frivillig har valgt å delegere betydelige deler av lovgivningsmakten til EU er ikke tilstrekkelig til å avhjelpe de grunnleggende demokratiske problemene, og det gjør heller ikke de formelle krav som ligger i at regjering og Storting må samtykke til nye forpliktelser. I praksis har Norge bundet seg til løpende å overta all ny politikk og lovgivning fra EU innenfor rammene av avtaleverket uten noen reell mulighet til påvirkning. Dette en form for åpen delegasjon til EU-institusjonene som etter snart to tiår har vist seg å være kvalitativt og kvantitativt vidtrekkende.

Samtidig som Norges avtaler med EU har klare demokratiske svakheter, har de tradisjonelt hatt betydelig støtte fra flertallet av den norske befolkningen. Videre er nordmenn generelt positive til nesten alle sider ved det konkrete innholdet i EØS og de andre avtalene, enten det er fri bevegelighet av varer, tjenester og personer, forpliktende miljøregler, politisamarbeid, grensekontroll, kriseoperasjoner eller annet. I flere tilfelle synes nordmenn faktisk å være mer positive til sentrale sider av det europeiske samarbeidet enn gjennomsnittet i EU.

Avtalenes legitimitet i norsk opinion har vært støttet av bred oppslutning blant de politiske partiene. Mens spørsmålet om norsk EU-medlemskap var kontroversielt og vanskelig å håndtere for partiene, har EØS, Schengen og de andre avtalene vist seg i praksis å være overraskende lite omstridt, og snarere fungere som et konfliktdempende kompromiss. Selv om ingen partier med unntak av KrF og Venstre har EØS som førstevalg, har samtlige av de andre partiene på Stortinget eksplisitt eller implisitt dagens tilknytningsform som andrevalget. Dette er det minste felles multiplum som EU-tilhengerne og EU-motstanderne i praksis har klart å bli enige om. Selv de to partiene som prinsipielt er imot EØS og Schengen har, uten alt for store synlige problemer, vært i stand til å gå i regjering og styre på grunnlag av dem. Som politisk kompromiss har dagens tilknytningsform bidratt til å muliggjøre stabile og styringsdyktige regjeringer til tross for ulike syn på EU innad i koalisjonene.

Generelt fremstår norske myndigheters løpende tilpasning til EU gjennom perioden 1994–2011 som en konsistent og kontinuerlig prosess uavhengig av skiftende regjeringer. Dersom man skal påpeke et utviklingstrekk, måtte det være at tilpasningen i den senere tid har akselerert.

Demokrati er et sammensatt begrep, som er mye diskutert i teorien, og som i noen grad også gis ulikt innhold i ulike demokratiskoler. I det følgende skal virkningene av avtalene med EU for norsk demokrati analyseres nærmere ut fra fire sentrale kjennetegn ved et velfungerende demokrati som det er relativt stor enighet om:

1. Representasjon og deltakelse

2. Kontroll og ansvarliggjøring

3. Åpen og opplyst samfunnsdebatt

4. Rettsstat og individuelle rettigheter

Disse kjennetegnene representerer idealer i demokratiteorien, og det er viktig å være klar over at det perfekte demokrati ikke eksisterer, og at enhver demokratisk styreform, selv når den fungerer som best, nødvendigvis må inneholde kompromisser – både mellom de enkelte elementene i demokratibegrepet og mellom demokrati og andre hensyn og verdier, slik som behovet for effektiv styring eller samarbeid med andre stater og organisasjoner. De fire kjennetegnene gir likevel en hensiktsmessig analytisk ramme for nærmere å vurdere hvordan tilknytningen til EU påvirker norsk demokrati.

26.4.2 Representasjon og deltakelse

Det mest grunnleggende demokratiske prinsippet er at de personer som påvirkes av en beslutning også skal være representert i beslutningsprosessen, direkte eller indirekte. Den vanlige styreformen er det representative demokrati, der folket velger sine representanter som tar beslutninger på deres vegne. Men direkte politisk deltakelse kan også forekomme – gjennom folkeavstemninger eller folkelige aksjoner, kampanjer eller lignende.

I kontrast til dette karakteriseres de norske tilknytningsavtalene til EU av en grunnleggende asymmetri mellom hvem som er representert i de reelle beslutningsprosessene og hvem som påvirkes av dem. Beslutningene fattes i EU, men gjelder i realiteten også for befolkningen i de tre EFTA/EØS-statene. Det finnes ingen formell mulighet til å bidra til å utforme dagsordenen. Norge har ikke stemmerett og deltar heller ikke i vedtaksfasen i EU.9 Avtalenes konstruksjon innebærer at det norske folk og deres representanter ikke deltar i utformingen og vedtakelsen av de reglene som de senere må overta og tilpasse seg. Ettersom avtalene med EU omfatter et stort antall samfunnsområder som tidligere var styrt gjennom norsk innenrikspolitikk innebærer dette et avvik fra grunnleggende demokratiske prinsipper om representasjon og deltakelse.

Dette er et demokratisk problem som har vokst over tid siden EØS-avtalen ble inngått i 1992. Utviklingen av ny rett og politikk i EU på de områdene som dekkes av EØS, Schengen m.m. har vært kraftig i perioden 1992–2011, og dette er løpende overtatt av Norge. Videre har det vært endringer i EU som innebærer at de delene av EU-systemet der Norge har mulighet til å delta i på embetsmannsnivå (komiteene under Kommisjonen) har fått relativt sett mindre makt, mens institusjonene som Norge har dårlig tilgang til (Ministerrådet, Det europeiske råd og Parlamentet) har fått mer makt.

Denne demokratiske mangelen ved den norske tilknytningsformen er strukturell, og kan ikke løses innenfor rammene av dagens modell. Derimot kan den i noen grad avhjelpes dersom demokratisk forankrete representanter for Norge kan oppnå innflytelse over de EU-reglene som overtas. Det kan noe forenklet tenkes skje på tre måter. For det første gjennom særlige norske unntak, tilpasninger eller reservasjoner fra EU-reglene. For det andre gjennom norsk deltakelse i EUs ekspert- og gjennomføringskomiteer. For det tredje gjennom norsk offentlig og privat lobbyvirksomhet mot EU-institusjonene og medlemstatene.

Under EØS-avtalen har Norge en viss mulighet til å forsøke å påvirke overtakelsen av de EU-reglene som faller inn under avtalens dekningsområde. Det grunnleggende prinsippet er dynamisk ensartethet, som betyr at Norge skal overta alle nye relevante rettsakter fra EU uten endringer. Men det er en viss mulighet for avvik. Gjennom prosessene i EØS og EFTA kan norske myndigheter søke særlige tilpasninger eller unntak fra EU-reglene. Videre må Norge og de andre EFTA-statene stemme for alle nye rettsakter som tas inn i avtalen. Formelt sett kan norske myndigheter nekte å gjøre dette, og da blir man ikke bundet. Det er dette som gjerne kalles «reservasjonsretten» eller noen ganger «vetoretten».

I praksis har det vist seg at det spillerom som disse mulighetene gir er ytterst lite. Når nye rettsakter overtas fra EU og inn i EØS-avtalen skjer det gjennom en prosess i EFTA-sekretariatet og i EØS-komiteen med underkomiteer. Her foretas det en rent teknisk tilpasning, som går ut på at referanser endres fra «EU» til «EØS» osv. Men substansielle tilpasninger eller unntak som bryter med prinsippet om ensartethet er det svært vanskelig å få EU med på, og det har blitt enda vanskeligere med årene. Island og Liechtenstein har riktignok fått en rekke unntak under henvisning til at de er så små at mange av EU-reglene er irrelevante for dem, samt unntak grunnet Liechtensteins forhold til Sveits. Men for Norge som en stat av noe mer vanlig størrelse kan dette ikke påberopes. Gjennom hele perioden 1992–2011 har Norge bare fått 55 materielle unntak, fra over 6000 nye rettsakter, og de fleste ligger mange år tilbake i tid. I praksis fungerer ikke unntaksmuligheten som noen kompensasjon for demokratiske mangler ved EØS-avtalen.

Det gjør heller ikke «reservasjonsretten». I de 18 årene som har gått siden EØS-avtalen trådte i kraft har ingen av de tre EFTA-statene nektet å stemme imot en eneste av de over 6000 nye EU-rettsaktene som er inntatt i avtalen. Dersom et norsk politisk parti ønsker å gjøre dette, vil det normalt bli tatt opp under konsultasjonene i Stortingets Europautvalg. En gjennomgang av samtlige konsultasjoner fra perioden 1994–2011 viser at det på atten år bare er 17 saker der bruk av reservasjonsretten i det hele tatt er luftet, og dette har aldri vunnet tilslutning. 10 Selv om reservasjonsrettens eksistens er ansett viktig av politiske og konstitusjonelle grunner, og selv om EFTA-statene til en hver tid står formelt fritt til å bruke den, er det samtidig klart at dette aldri har vært tenkt som noe ordinært virkemiddel som EFTA-statene kan bruke til å si nei til rettsakter de ikke liker. Enhver reservasjon vil være et brudd med det grunnleggende prinsippet om ensartethet. Videre er avtalen konstruert slik at EFTA-statene ikke skal kunne velge bort enkelte rettsakter på områder der de ellers deltar. Bruk av reservasjonsretten vil etter nærmere prosedyrer føre til at den delen av EØS-avtalen det gjelder (definert som «den berørte del av vedlegget») settes ut av kraft, med mindre EU bestemmer det motsatte. I EU synes holdningen til reservasjonsretten i EØS om noe å ha blitt enda mer restriktiv gjennom årene.

Under Schengen-avtalen er det ingen reservasjonsrett, bare en giljotinklausul. Formelt sett må Norge også her selv stemme for overtakelse av nye rettsakter fra EU, og det har til nå skjedd 158 ganger siden avtalen trådte i kraft i 2000. Men dersom Norge stemmer imot en ny rettsakt vil hele avtalen automatisk ryke. Under Schengen er det heller ikke særlige muligheter for unntak eller tilpasninger.

En annen mulig kompensasjon for manglende norsk demokratisk representasjon i EUs politiske beslutningsprosesser er adgangen under EØS-avtalen til å sende norske tjenestemenn og eksperter til arbeidsgrupper og komiteer i EU-systemet. Denne adgangen er relativt omfattende, og til sammen har norske eksperter anledning til å delta i flere hundre slike organer.11 Dette er imidlertid stort sett komiteer under Kommisjonen, og i hovedsak er det tale om komiteer som arbeider på et tidlig stadium i beslutningsprosessene, samt i noen grad de såkalte «komitologikomiteene» som har kompetanse til å gjennomføre regelverk og gi utfyllende retningslinjer. Norge har ikke representanter på høyere nivå i Kommisjonens beslutningsprosesser og har under EØS-avtalen heller ikke adgang til de viktige komiteene under Rådet. I hovedsak fungerer denne norske representasjonen som et middel for å innhente informasjon, de er invitert inn som nasjonale eksperter og det er begrensede muligheter for påvirkning. Under Schengen-avtalen er Norges mulighet for deltakelse bedre, og her har norske representanter adgang til komiteene under Rådet på alle nivåer i tillegg til at den norske justisministeren møter i selve Rådet. Heller ikke her har norske representanter imidlertid noen stemmerett over de vedtak som gjøres med virkning for EU, og må nøye seg med å slutte seg til disse i etterkant.

I omfang og karakter er norske myndigheters deltakelse i komiteer i EU-systemet relativt begrenset, og er ikke på samme nivå og omfang som deltakelsen fra nasjonal forvaltning i EU-statene. Dertil kommer at representasjonen kun er på administrativt nivå. Norge har ingen formell tilgang til det politiske beslutningsnivået i EU-institusjonene (med et unntak for Schengen).12 Mangelen på politisk deltakelse og innflytelse gjør også at norsk politisk ledelse har få insentiver til å følge dette arbeidet, og generelt synes det å være et gjennomgående trekk at de norske tjenestemenn og -kvinner som representerer Norge i EU-komiteene sjelden mottar klare politiske signaler og instrukser. Generelt må den norske representasjonen i EUs komiteer sies å utgjøre en meget svak kompensasjon for mangelen på demokratisk deltakelse.

En tredje mulighet for norske aktører er å drive uformell lobbyvirksomhet opp mot EU-institusjonene og medlemsstatene.13 Fraværet av formell beslutningsmakt kombinert med mulighetene for uformell påvirkning har fått enkelte til å beskrive Norge som en «lobbynasjon» i Europa. Uformell norsk lobbying mot EU foregår i et betydelig omfang både fra offentlige aktører (departementene, ytre etater, EU-delegasjonen, regionskontorene m.m.) og fra norske organisasjoner, selskaper og andre aktører. I et demokratiperspektiv er det imidlertid bare den offentlige lobbyvirksomheten som kan sies å kompensere for manglende representasjon. Privat norsk lobbyvirksomhet kan snarere virke demokratisk forstyrrende, fordi det kan tilgodese de mest ressurssterke private aktørene, som ikke er demokratisk representative eller nødvendigvis opptrer på vegne av noen felles norske interesser eller verdier.14

Det er vanskelig å måle omfanget og virkningene av samlet norsk påvirknings- og lobbyvirksomhet opp mot EU, og det er også en stor gråsone mellom tradisjonelt diplomati og mer utradisjonelt påvirkningsarbeid. Generelt er det antakelig her norske myndigheter har størst mulighet for en viss medvirkning i prosessene i EU, dersom man er dyktige, arbeider hardt og konsentrer seg om de få sakene der det ut ifra norske interesser og forholdene i EU kan være mulig å få gjennomslag. Men slik aktivitet er nødvendigvis begrenset til et relativt sett meget lite antall enkeltsaker, sjeldent til mer overordnet generell politikkutforming. Dertil kommer at det aller meste av norske myndigheters mer uformelle virksomhet opp mot Brussel bærer preg av innhenting av informasjon (etterretning) snarere enn reell medvirkning og innflytelse. I omfang kan dette heller ikke måle seg med de uformelle nettverkene som eksisterer mellom politikere og tjenestemenn fra EU-statene, og som norske aktører bare i begrenset grad har tilgang til.

Fra et demokratisk perspektiv er det følgelig klart at offentlig lobbyvirksomhet i svært liten grad kan avhjelpe demokratiproblemet i den norske tilknytningsformen. Dertil kommer at slik virksomhet i seg selv er demokratisk problematisk. For det første er lobbyvirksomhet mindre åpent og gjennomsiktig enn ordinær deltakelse i beslutningsprosessene. For det andre kan norske myndigheters forsøk på å påvirke EU-institusjonene og medlemsstatene også til en viss grad ses som en krenkelse av EUs autonome beslutningsprosesser og retten for EU-statene og EU-borgerne til å treffe egne avgjørelser uten innblanding fra ikke-medlemmer. Samtidig må EU forstås som en ganske åpen arena der innspill og forslag fra et bredt sett av berørte parter ofte søkes.

26.4.3 Kontroll og ansvarliggjøring

Et annet sentralt kjennetegn ved et velfungerende demokrati er mulighetene for å holde de som utøver makt ansvarlige for sine vedtak og handlinger. Slik ansvarliggjøring kan skje på flere måter, formelt og uformelt. I Norge holdes regjeringen formelt ansvarlig først og fremst gjennom Stortingets kontroll, som føres gjennom kontrollkomiteen, Riksrevisjonen og på andre måter, og som kan lede til politisk kritikk eller i prinsippet også til formelle reaksjoner som mistillit og Riksrett.15 Dertil kommer den mer uformelle, men praktisk svært viktige kontrollen og ansvarliggjøringen som skjer gjennom frie og kritiske medier og en kritisk offentlig debatt. For at ansvarliggjøring skal fungere kreves det gjennomsiktighet og åpenhet om hvem som utøver makt og hvordan det skjer.

Reell politisk ansvarliggjøring er en generell utfordring i internasjonale forhold og i utenrikspolitikken. Det gjelder også i EU og for medlemsstatenes deltakelse der. Likevel er det i EU-systemet over tid utviklet prosedyrer og praksis for ansvarliggjøring på overnasjonalt plan, blant annet gjennom Parlamentets kontroll med Kommisjonen og institusjoner som den europeiske ombudsmannen, Court of Auditors (EUs riksrevisjon) m.m. Videre er EU i realiteten et relativt åpent og gjennomsiktig politisk system og dette fremmer kontroll og ansvarliggjøring. Det svakeste leddet i kontrollkjeden internt i EU-systemet er de nasjonale regjeringenes deltakelse i Rådet og i Det europeiske råd. Her må kontrollen nødvendigvis foregå på nasjonalt plan. Men i mange EU-land – og ikke minst de nordiske – er det etter hvert utviklet prosedyrer og praksis for relativt omfattende parlamentarisk og annen kontroll med hvordan regjeringene og de enkelte statsrådene representerer nasjonen i Brussel.

Innenfor rammene av EØS, Schengen m.m. er mulighetene for demokratisk kontroll og ansvarliggjøring generelt svakere i Norge enn i EU. Det er flere grunner til dette.

For det første har verken norske myndigheter, medier eller allmennhet noen mulighet til å kontrollere og ansvarliggjøre de som i EU utformer og vedtar den rett og politikk som senere blir bindende for Norge. Her mangler den grunnleggende ansvarskjeden. Norske myndigheter kan ikke holdes ansvarlig for den rett og politikk som utformes i EU på de områdene som dekkes av EØS, Schengen og de andre avtalene. Siden Norge ikke har representanter i Europaparlamentet kan heller ansvarlighet kreves i europeiske valg hvert femte år.

For det andre er mulighetene for kontroll og ansvarliggjøring av norske myndigheter generelt svakere i europapolitikken enn i vanlig norsk innenrikspolitikk. Dette skyldes blant annet at norske politikere ikke deltar i beslutningsprosessene i EU, og at den begrensede norske medvirkningen mer tar form av uformelle innspill og påvirkning, som er vanskeligere å få innsyn i og etterprøve. Videre legger det norske politiske kompromisset i europapolitikken begrensninger på opposisjonens insentiver til å holder regjeringen ansvarlig i EU-saker.

I praksis har dette blant annet vist seg ved at Stortingets kontrollkomitésiden 1994 knapt nok har hatt en eneste sak der man har gransket norske statsråders håndtering av EU/EØS-saker. Videre spiller heller ikke parlamentariske kontrollorganer som Riksrevisjonen og sivilombudsmannen noen særlig praktisk rolle i EU/EØS-saker, til tross for at mye av dette i prinsippet faller inn under deres kompetanse.

Stortingets viktigste rolle i europapolitikken er som vist i kapittel 11 konsultasjonsordningene, gjennom Europautvalget, de halvårlige redegjørelsene for EU/EØS-saker m.m. Slik konsultasjon fungerer imidlertid ikke som noen mekanisme for kontroll og ansvarliggjøring, men snarere som en mulighet for Stortinget (opposisjonen) til å holde seg løpende orientert og til å gi politisk klarering og ryggdekning for regjeringens europapolitikk. Dette er i seg selv en legitim og viktig funksjon. Men ved at opposisjonen informeres og konsulteres gjøres den i praksis også medansvarlig, på en måte som snarere virker ansvarspulveriserende enn ansvarliggjørende. Dette er et fenomen som er vel kjent fra den tradisjonelle utenriks- og sikkerhetspolitikken, men som er mer problematisk i europapolitikken som både er utenriks og innenriks.16 I innenrikspolitikken har opposisjonen tradisjonelt vært forsiktig med å la seg binde opp på denne måten, men det gjelder ikke i de mange EU/EØS-sakene, som politisk og parlamentarisk i større grad følger utenrikspolitikkens logikk enn innenrikspolitikkens.

Videre er mulighetene for media og en kritisk offentlighet til å følge med på og kontrollere norske myndigheters europapolitikk også noe mindre enn i vanlige innenrikspolitiske saker. For det første er det generelt mindre grad av gjennomsiktighet i EU/EØS-saker, og ofte vanskeligere å få dokumentinnsyn, selv om dette har bedret seg gjennom perioden 1992–2011. For det andre er det vanskelig å holde norske politikere ansvarlige i europapolitikken når de ikke deltar i de reelle beslutningsprosessene, men bare i ettertid gjennomfører regler og politikk som er utformet i EU.

I tillegg til dette kommer at det institusjonelle systemet i EØS/EFTA mangler flere av de kontrollmekanismene som finnes i EU-systemet. Det gjelder både EFTA-sekretariatet, EFTAs overvåkningsorgan og andre EFTA-organer, samt komitestrukturen i EØS. Det er først og fremst en følge av at dette ikke er politisk besluttende organer i samme grad som for eksempel Rådet og Kommisjonen, men i hovedsak organer for å overta og gjennomføre EU-regler. Men dertil kommer at EFTA/EØS-organene også er mindre åpne og gjennomsiktige enn institusjonene i EU. I EFTA-systemet har det i mange år pågått strid om regler for offentlighet og dokumentinnsyn, der særlig Norges to samarbeidspartnere Island og Liechtenstein har vært motvillig innstilt til reformer som vil bringe økt åpenhet. Situasjonen har blitt noe bedre i den senere tid, men fortsatt er det et stykke igjen før man når EUs nivå. Videre har det også vært problemer med revisjonen av enkelte av EFTA-institusjonene, med kritikk fra EFTAs revisjonsråd, blant annet mot EFTA-domstolen.

Utfordringene med kontroll og ansvarliggjøring er i noen grad en strukturell svakhet ved den norske tilknytningsformen til EU. Men samtidig er dette et felt der det kan være mulig å avhjelpe en del av problemene gjennom institusjonell reform og skjerping av praksis innenfor eksisterende prosedyrer – dersom det er politisk evne og vilje til det.

26.4.4 Åpen og opplyst samfunnsdebatt

En annen sentral forutsetning for reelt demokrati er eksistensen av «en aaben og opplyst offentlig Samtale» som det heter i siste ledd i Grunnlovens § 100. Gjennom en åpen og opplyst samfunnsdebatt, med fri utveksling av argumenter, får borgerne mulighet til å gjøre seg opp en mening om viktige samfunnsspørsmål og grunnlag for treffe politiske valg. Dette fremmes ved at de politiske partiene er aktive i samfunnsdebatten, gjennom organisasjoner og deltakelse i det sivile samfunn, frie og uavhengige medier, åpenhet og innsyn i offentlige beslutningsprosesser, og formell og reell ytringsfrihet for borgerne.

På dette området er det klare demokratiske svakheter ved norsk europadebatt slik den har fungert siden midten av 1990-tallet og frem til i dag. Mens de store debattene om EØS og norsk EU-medlemskap i perioden 1990–94 var preget av omfattende, engasjert og informert samfunnsdebatt, kan det samme ikke sies om europapolitikken og den løpende tilknytningen til EU i perioden fra slutten av 1994 og frem til i dag.17

Mangelen på en opplyst offentlig debatt i EU-spørsmål er ikke et særnorsk problem, men finnes i mange land i Europa. Utfordringen er likevel særlig tydelig i Norge av to grunner. For det første skyldes dette særtrekk ved Norges tilknytning til EU. For det andre skyldes dette den dype og vedvarende politiske splittelsen om det underliggende EU-spørsmålet.

Tilknytningsformen er sentral for å forstå manglene ved norsk offentlig europadebatt. I de EU-statene der den opplyste samfunnsdebatten generelt fungerer relativt godt, som typisk i de tre nordiske medlemsstatene, er EU en viktig del av denne. De nasjonale regjeringene og parlamentene deltar løpende i EU-prosessene og tar initiativer og utformer politikk, og dette reflekteres i det offentlige ordskiftet. Videre intensiveres europadebatten ved særskilte anledninger, som ved valgene til Europaparlamentet hvert femte år, i forbindelse med at staten har det roterende formannskapet i Rådet, og når EU står overfor særlig viktige spørsmål om utvidelse og fordypning av samarbeidet eller løsing av felles kriser.

Alt dette mangler i Norge. Norsk tilknytning til EU handler i liten grad om politiske initiativer og valg, og i hovedsak mer om administrativ og teknisk tilpasning, som av naturlige grunner ikke fenger samfunnsdebatten på samme måte. Tilpasningen skjer heller ikke i sanntid mens sakene avgjøres i EU, men gjerne noen år etter når de er klare til å implementeres i EØS. Det er heller ingen jevnlige anledninger som for alvor setter europapolitikken på dagsordenen. De store hendelsene i EU oppleves i hovedsak som utenriksstoff, selv når de i realiteten berører norske interesser dypt og direkte. Utvidelsene av EU i 2004 ble for eksempel ikke diskutert som en sak som gjaldt Norge, til tross for at dette samtidig utvidet EØS, og kanskje var den viktigste hendelsen i norsk europapolitikk siden 1994. Påfølgende utvidelser av Schengen ble kun dekket med korte notiser i noen få aviser til tross for at dette har fått stor betydning for norsk grensekontroll og innvandringspolitikk. Listen er lang.

De få enkeltsakene som dominerer europadebatten i Norge er gjerne forslag om å bruke reservasjonsretten eller tvister mellom norske myndigheter og ESA. Dette er unntakssakene, som ikke er representative for hovedtendensene i norsk EU-tilknytning. Flere av dem er heller ikke særlig viktige målt i samfunnsmessig betydning, men får likevel uforholdsmessig stor oppmerksomhet – mens de virkelig viktige EU/EØS-sakene går under radaren.

Den politiske splittelsen i EU-spørsmålet mellom partiene, og innad i mange av dem, er en annen medvirkende årsak til mangelen på opplyst offentlig samtale om europasaker. Siden mange i partiene synes å være bekymret for at debatt om de løpende europasakene kan vekke den underliggende EU-striden toner man sakene i stedet ned. Ettersom alle de aktuelle regjeringskoalisjonene etter 1994 har omfattet både ja- og nei-partier er det utformet selvmordsklausuler og selvbindingsregler som svekker mulighetene for politisk åpenhet og debatt. Fordi tilknytningsformen i seg selv er et kompromiss skaper den ikke et tema for politisk konflikt og dermed heller ikke politisk engasjement og interesse. Partiene har ofte mer å tape enn å vinne på å diskutere Norges avtaler med EU, og gjør det derfor i liten grad. Dette aksepteres av velgerne, som heller ikke er så veldig opptatt av den løpende EU-tilpasningen, og verken straffer eller belønner partiene for deres posisjoner og aktiviteter.

I mangel av aktive politiske partier preges mye av den løpende europadebatten i Norge av organisasjonene for og imot EU-medlemskap – Europabevegelsen og Nei til EU. De bidrar begge til å holde europadebatten levende, stimulerer til kritikk og ivaretar en viktig samfunnsmessig funksjon. Samtidig er dette organisasjoner som primært er opptatt av ja eller nei til EU-medlemskap, og etablert for å slåss for og imot det. Det preger deres virksomhet og argumentasjon, og gjør at deres bidrag til europadebatten ofte blir polarisert og ikke sjeldent faller tilbake til en ja/nei-diskusjon i stedet for å handle om Norges eksisterende tilknytningsform og hvilken politikk som kan og bør føres innenfor rammene av denne.

Mediene har et viktig demokratisk oppdrag og ansvar for å informere om saker av samfunnsmessig betydning og stimulere til debatt. I europapolitikken kan det diskuteres hvor godt norske medier egentlig har levd opp til dette idealet i årene etter 1994. Mediene har gjennom perioden til en viss grad dekket EØS-avtalen, om enn i liten grad Schengen og de andre avtalene. En del enkeltsaker har fått stor oppmerksomhet. Enkelte medier er flinkere enn andre. Men generelt har Norges løpende tilknytning til EU bare blitt dekket i begrenset grad i perioden fra slutten av 1994 til i dag. Til sammenligning er dekningen av EU som utenriksstoff betydelig større enn dekningen av hvordan forholdet til EU påvirker Norge. Over tid har dekningen av EØS og de andre avtalene med EU sunket, samtidig som deres samfunnsmessige betydning har blitt stadig større.

En følge av den svake politiske debatten og mediadekningen er relativt lav grad av kunnskap i offentligheten om de norske avtalene med EU og i hvilken grad Norge faktisk har tilpasset seg EUs politikk og regler. Borgerne vet mer om EU enn om EØS, og svært lite om hvordan avtalen egentlig fungerer, eller at Norge også er tilknyttet EU på en rekke andre områder, herunder politisamarbeid, grensekontroll, innvandring, distrikspolitikk og sikkerhets- og forsvarspolitikk. Til sammen er manglene såpass klare at man kan diskutere om det i det hele tatt kan sies å ha vært noen fungerende demokratisk offentlighet rundt Norges faktiske forhold til EU i store deler av perioden 1994–2011. Fra et demokratisk perspektiv er dette dypt utilfredsstillende.

26.4.5 Rettsstat og individuelle rettigheter

Et fjerde og siste kjennetegn ved et velfungerende demokrati er at myndighetene ikke står over loven, men selv må følge de regler som er gitt, og at borgerne er sikret grunnleggende rettigheter som de om nødvendig kan påberope for uavhengige domstoler, både mot hverandre og mot myndighetene. Dette er kjernen i det som ofte kalles «rettsstaten». Hvorvidt «demokrati» og «rettsstat» er to separate begreper, eller rettsstaten må ses som en nødvendig del av et velfungerende demokrati er teoretisk omstridt. Uansett henger de to nøye sammen, og i et utvidet demokratibegrep er det vanlig å inkludere rettsstatlige prinsipper. En annen sak er at det da oppstår spenninger mellom hensynet til folkevalgt styring og de begrensninger på dette som følger av individuelle rettigheter og domstolskontroll.

Generelt har tilknytningen til EU utvidet den rettslige bindingen av norske myndigheter, styrket domstolskontrollen, og gitt norske borgere og bedrifter viktige nye rettigheter. Disse rettighetene kan de påberope seg for domstolene. Dersom dette inkluderes i demokratibegrepet kan man si at tilpasningen til EU her har hatt en positiv effekt på norsk demokrati.

EU er et regelbasert politisk fellesskap, der jussen har en sentral posisjon, domstolene er gitt stor makt, nye politiske initiativer må være rettslig forankret, politiske strider ofte utkjempes gjennom juridisk argumentasjon, felles fremskritt måles i nye rettsakter og domsavgjørelser nyter stor autoritet og legitimitet. Slik har det vært siden starten på 1950-tallet, og det er grunnen til at EU ofte omtales som et rettsfellesskap, særlig sammenlignet med andre internasjonale organisasjoner, der størrelse og maktforhold betyr langt mer. Gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene har Norge knyttet seg til dette rettsfellesskapet, og ikke bare overtatt de viktigste delene av EU-retten, men også forpliktet seg til å gi reglene samme status og forrang i norsk rett som det de har i EU-statene.

For de nordiske parlamentariske demokratiene har overtakelsen av EU-retten gjennom EU-medlemskap eller EØS de siste to tiårene styrket betydningen av rettslige bindinger, og justert forholdet mellom rett og politikk på en måte som gjerne omtales som «rettsliggjøring», og som av noen anses som positivt og av andre som negativt.18

Gjennom EØS-avtalen er norske borgere og bedrifter gitt en rekke nye viktige rettigheter, særlig på det økonomiske og sosiale området. De grunnleggende reglene i EU/EØS om de fire friheter og konkurransereglene omtales ofte som en «europeisk økonomisk konstitusjon», og har til felles med andre konstitusjonelle regler at de regulerer sentrale samfunnsforhold, er generelt formulert, har stått uendret over lang tid, utvikles gjennom rettspraksis og har forrang fremfor andre regler. I større grad enn tidligere er private aktørers rett til å drive økonomisk aktivitet rettslig beskyttet, og det omfatter også en rett til ikke å bli forskjellsbehandlet negativt og til å konkurrere på like vilkår. Videre sikrer EU/EØS-retten også individuelle rettigheter langt utover det økonomiske, herunder på områder som arbeidsrett, arbeidsmiljø, forbrukervern, sosiale rettigheter, miljørettigheter, ikke-diskriminering m.m.

Når EU/EØS-retten er gjennomført i norsk rett kan den påberopes av private mot nasjonale myndigheter for norske domstoler. Det betyr at den kan anføres til støtte for krav mot myndighetene eller som grunnlag for å kjenne forvaltningsvedtak ugyldige. Videre er EU/EØS-retten også gitt forrang fremfor vanlig norsk lov. Det betyr at den også kan anføres som grunnlag for å sette Stortingets lovgivning til side dersom denne strider mot EU/EØS-reglene. Prinsipielt innebærer EØS-avtalen en vesentlig utvidelse av den gamle statsrettslige læren om domstolenes prøvelsesrett med Stortingets lovgivning. Når det i praksis så langt bare har skjedd i et lite antall saker kan det i noen grad skyldes at norske domstoler er varsomme. Men først og fremst skyldes det at norsk lovgiver har gjennomført EU/EØS-retten på en grundig og systematisk måte, slik at motstrid sjelden oppstår.

Gjennomføringen av EU-retten gjennom EØS-avtalen i perioden 1992–2011 har i tid falt sammen med at også andre internasjonale traktater har fått økt gjennomslag i norsk rett, først og fremst Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), som de siste tjue årene påberopes stadig oftere for norske domstoler. Til sammen kan dette ses som en radikal internasjonalisering og europeisering av norsk rett som grunnleggende endrer rettssystemets karakter. Fra et enhetlig nasjonalt rettssystem er man langt på vei over i et todelt system av føderal karakter, der nasjonal rett fortsatt gjelder, men underlagt et stadig mer omfattende overnasjonalt regelverk. Denne felles europeiske retten omfatter både tradisjonelle menneskerettigheter, økonomiske og sosiale rettigheter, og i tillegg en lang rekke mer detaljerte rettigheter, særlig for alt som har med likebehandling og grensekryssing å gjøre.

Styrkingen av borgernes rettighetsvern og domstolenes stilling kan ses som en positiv demokratisk side ved tilpasningen til EU, som utvider private aktørers handlingsrom og rettssikkerhet. Samtidig kan endringene i forholdet mellom juss og politikk også ses som en demokratisk problematisk utvikling. Økt rettsliggjøring medfører at makt overføres fra nasjonale folkevalgte organer til uavhengige domstoler. Styrking av rettsstaten innebærer at handlingsrommet for de representative institusjonene begrenses. Dette kan ses som en spenning mellom ulike demokratiske og legitime verdier, som løpende må prøves opp mot hverandre og avveies.

26.4.6 Sammenfatning

Samlet sett er det store demokratiske svakheter ved den norske tilknytningsformen til EU og de virkninger den har for det politiske liv i Norge. Gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene har Norge forpliktet seg til å overta politikk og regler fra en organisasjon der man ikke er medlem og ikke har stemmerett. Forutsetningene for norsk politisk representasjon og deltakelse er meget begrenset, og det samme gjelder mulighetene for å kontrollere og ansvarliggjøre de organene og personene som utformer den politikken og de reglene som binder Norge. Tilknytningsformen bidrar til at det er klare mangler ved den nasjonale europapolitikken og europadebatten. Partiene er forsiktige med å problematisere EU/EØS-saker, medias dekning av den løpende tilknytningen til EU er svak, og det er lite kunnskap og debatt i norsk offentlighet om hvor omfattende Norges tilpasning til EU egentlig er. Utviklingen har styrket individenes rettighetsvern og domstolenes stilling, men dette skjer på bekostning av nasjonale folkevalgte organers handlingsrom.

De demokratiske virkningene av Norges avtaler med EU reiser tre paradokser:

1. Avtaler som har til formål å sikre norske verdier og interesser er i sin konstruksjon og konsekvenser dypt problematiske for norsk demokrati.

2. Avtaler som lider av store demokratiske mangler har likevel parlamentarisk forankring og støtte i opinionen.

3. Samtidig som EUs demokratiske underskudd har minsket har det demokratiske underskuddet i Norges avtaler med EU økt.

Et siste spørsmål er hvilken grad de demokratiske manglene ved Norges avtaler med EU er strukturelle, og i hvilken grad de kan reduseres eller kompenseres ved tiltak innenfor rammene av den nåværende tilknytningsformen.

Svaret er at de i all hovedsak er strukturelle. De demokratiske svakhetene er ikke en uventet sideeffekt av avtalene med EU, men en innebygget del av deres struktur. Norge har valgt en tilknytning til EU der man ønsker å være med på det indre marked og andre viktige deler av den europeiske integrasjonsprosessen, men samtidig ikke ønsker å være medlem av EU. Prisen for dette var manglende demokratisk representasjon og deltakelse, og det har vist seg også å ha negative effekter for mulighetene til demokratisk ansvarliggjøring og opplyst samfunnsdebatt.

Det politiske Norge var klar over prisen da EØS-avtalen ble inngått i 1992, men valgte å gjøre det likevel. For det første var dette det kompromisset man kunne enes om. For det andre mente et bredt flertall at de materielle fordelene ved avtalen mer enn oppveiet de prinsipielle svakhetene. Valget ble truffet av stortingsflertallet med kvalifisert flertall etter Grunnloven § 93 og er slik sett konstitusjonelt og demokratisk forankret. Et vanlig flertall kan i prinsippet når som helst si opp EØS og de andre avtalene. Men så lenge de gjelder er det norske demokratiske spillerommet begrenset på avtalenes områder.

Innenfor disse rammene kan enkelte av de demokratiske svakhetene i noen grad avhjelpes dersom det er norsk politisk vilje til det. Noen tiltak er allerede gjennomført. Regjeringens stortingsmelding våren 2006 «Om gjennomføringen av europapolitikken» var i hovedsak et forsøk på å finne bedre prosedyrer for politisk behandling av EU/EØS-saker, og inneholdt en rekke forslag hvorav de fleste senere er gjennomført, og har hatt en viss effekt.19 Samtidig har Stortinget revidert sine prosedyrer for EU/EØS-saker, og forbedret dem på flere punkter, blant annet gjennom innføringen av de halvårlige redegjørelsene, som fungerer godt.

Det er vanskelig å se andre enkle institusjonelle grep innenfor rammene av dagens tilknytningsform som vesentlig ville avhjelpe de demokratiske manglene. Potensialet for forbedring ligger snarere i økt politisk engasjement i den løpende europapolitikken og vilje til å bruke eksisterende prosedyrer på en bedre måte. På Stortinget kan man særlig se for seg at kontrollfunksjonen aktiveres også i EU/EØS-saker. I regjeringen kan man se for seg mer overordnet og omfattende politisk koordinering av europapolitikken og klarere styringssignaler til embetsverket både generelt og i enkeltsaker. I de politiske partiene kan man se for seg at de igjen påtar seg ansvaret med å lede an i europapolitikken i stedet for å tone den ned. Videre har media et ansvar for å dekke den løpende tilknytningen til EU på en måte som reflekterer dens samfunnsmessige betydning. Her er det fortsatt et stort potensial.

I den beskjedne grad demokratiske mangler ved tilknytningen til EU kan avhjelpes, er det med andre ord i all hovedsak på nasjonalt nivå i Norge – gjennom økt bevissthet, debatt og ansvarliggjøring om den løpende europapolitikken som føres. Det vil samtidig innebære mer støy og økt konfliktnivå – som kan gå ut over andre interesser. Om det er politisk evne, vilje og insentiver blant de politiske aktørene til å gjøre dette er et åpent spørsmål.

EØS, Schengen og de andre avtalene beskrives ofte som et nasjonalt politisk kompromiss mellom tilhengerne og motstanderne av norsk EU-medlemskap. Men avtalene kan også ses som et kompromiss mellom norsk demokrati på den ene siden og andre viktige nasjonale verdier og interesser på den andre. Gjennom avtalene får Norge fordelene av europeisk integrasjon uten å delta i EU. Balansen viser overskudd i nytte og underskudd i medbestemmelse. Det er en pris som både flertallet av norske politikere og et stort flertall i norsk opinion så langt har vært villige til å betale, og gjennom årene også tilsynelatende har lært seg å leve greit med.

Utvalgets medlemmer Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil avslutningsvis understreke at innenfor rammene av det politiske utenforskapet har EØS, Schengen og de andre avtalene med EU i snart to tiår ivaretatt norske interesser på en meget god måte. Det er klare demokratiske mangler ved hvordan avtalene løpende fungerer. Men på den annen side er de demokratisk fast forankret. De demokratiske manglene er en strukturell svakhet ved den nåværende norske tilknytningsformen, som er den prisen Norge betaler for å være med i viktige europeiske integrasjonsprosesser uten å være medlem av EU. For disse medlemmene er det vanskelig å se hvordan Norge innenfor rammene av dagens modell skal kunne fortsette å dra nytte av samarbeidet med EU på de mange områdene som et bredt politisk flertall på Stortinget ønsker på en måte som er demokratisk grunnleggende bedre. Etter disse medlemmenes syn er det derfor vanskelig å ta demokratikritikken videre uten å komme over på spørsmålet om realistiske alternativer til dagens tilknytningsform til EU, som Utvalget ikke er bedt om å utrede. En annen sak er at de demokratiske manglene ved dagens tilknytningsform i noen grad kan avhjelpes gjennom en klarere politisk forankring av Norges europapolitikk. Det kan gi grunnlag for større politisk engasjement, åpenhet og en bredere og mer realitetsorientert europadebatt, som bygger på en felles forståelse av hva slags forhold Norge i dag egentlig har til EU.

Utvalgets medlemmer Stubholt, Arbo, Dag Seierstad og Sjursen påpeker at til tross for at EØS-avtalen har konstitusjonell og formell legitimitet gjennom et stort antall stortingsvedtak, innebærer tilknytningsformen store demokratiske svakheter. Det er mange økonomiske og politiske fordeler ved Norges nåværende tilknytningsform til EU. Ulempen er at EØS-avtalens struktur gjør at norsk politikk gradvis tømmes for innhold på de områder som dekkes av avtalen. Norge har på viktige områder gjennom EØS utkontraktert norsk regelutvikling til EU. Dessuten innsnevres det politiske handlingsrommet etter hvert som flere EU/EØS-regler kommer til. Mange vedtatte regler kan ikke endres igjen uten å risikere brudd på EØS-avtalen. Etter disse medlemmers syn blir norsk politikk med dette på mange områder passivisert og mindre interessant. I dag er situasjonen at mye norsk politikk og regelverk verken springer ut av interne politiske prosesser i Norge eller er forankret i det offentlige ordskiftet. Dette gjelder også i de (mange) tilfeller der regelverket isolert sett har et godt innhold. Dette kan føre til fremmedgjøring i forhold til den politikk og de regler som gjelder. Det er reell risiko for at dette bidrar til mindre engasjement og deltakelse i politikk, og svekker demokratiet.

27 Utenfor og innenfor – Norges europeiske dilemma

27.1 Utenfor og innenfor

Norge er både utenfor og innenfor EU – på samme tid. På den ene siden er Norge ikke medlem av EU. Norge deltar ikke i beslutningsprosessene i EU og står utenfor viktige deler av samarbeidet, blant annet euroen og den felles utenrikspolitikken. Norge står formelt friere enn EU-statene, og har i noen grad kunnet velge hva man vil være med på og ikke med på. På den annen side er Norge tett koblet opp til EU. Norge har overtatt anslagsvis 3/4 av EU-retten sammenlignet med de medlemsstatene som er med på alt, og gjennomført den mer effektivt enn mange. Sett fra EU er Norge det tredjeland som er tettest tilknyttet. Som EUs utenrikstjeneste skriver på sin hjemmeside: «Norway is as integrated in European policy and economy as any non-member State can be».

Kjernen i den norske «modellen» for deltakelse i de europeiske integrasjonsprosessene er med andre ord tilknytning uten medbestemmelse. Det var den løsningen man valgte med EØS-avtalen i 1992, og den har senere vært anvendt med noen variasjoner på Schengen-avtalen og de andre avtalene Norge har inngått med EU. De er tilknytningsavtaler – der Norge forplikter seg til å overta regler og politikk som er utviklet og vedtatt av EU.

Dette er en svært uvanlig og spesiell form for internasjonalt samarbeid. Det vanlige er at stater er medlem av de internasjonale organisasjonene som de tilpasser seg. At en stat knytter seg til en organisasjon den ikke er medlem av, forplikter seg til «dynamisk og ensartet» utvikling med denne, og løpende overtar store deler av de reglene som vedtas der, er ellers et bortimot ukjent fenomen i internasjonal politikk.

Prinsipielt er dette en vanskelig konstruksjon – med iboende strukturelle spenninger og problemer. Egentlig er det et forsøk på å gjøre det umulige – å samtidig være med og ikke med. På den ene siden står Norge utenfor EU og beholder formell selvråderett, på den annen side deltar Norge på gjensidig forpliktende grunnlag i store deler av EU-samarbeidet. På den ene siden er avtalene mellom Norge og EU formelt av folkerettslig karakter. På den annen side kobler de Norge til en overnasjonal og dynamisk politisk union, og krever ensartet utvikling. Dette reiser en rekke prinsipielle spørsmål – om demokratisk legitimitet, selvråderett, åpenhet med mer.

Praktisk sett har tilknytningsformen vist seg mindre vanskelig. Den har fungert stort sett som planlagt, og bedre enn mange hadde trodd. Erfaringen så langt er at de prinsipielle problemene er langt større enn de praktiske. Tilknytningsformen er pragmatisk og fleksibel, og slik har den vært praktisert av alle parter. Det er praktiske problemer knyttet til den daglige driften, og gjennom årene har det vært en rekke konkrete konflikter, men likevel ikke mange i forhold til hvor omfattende og forpliktende samarbeidet er. Så langt er dette en tilknytningsform som i praksis har fungert etter sitt formål – både for EFTA-statene og for EU. Det har også vært nokså bred oppslutning om den, og så langt ikke noen seriøse forsøk på avvikling eller reform. Tvert imot er modellen videreutviklet til å dekke stadig nye områder.

I dette kapitlet skal vi samle noen tråder, og se nærmere på tilknytningsformen. Hva er grunnstrukturen og hovedtrekkene? Hvordan har tilknytningen utviklet seg i perioden 1992–2011, og hva er dynamikken og drivkreftene? Hva er styrkene og svakhetene ved konstruksjonen, og hvilke utfordringer står den overfor? Er konstruksjonen bærekraftig, og hvordan kan man se for seg at den vil utvikle seg videre?

27.2 Hovedtrekk ved Norges tilknytning til EU

27.2.1 Grunnleggende trekk ved tilknytningsformen

Norge er som vist knyttet til EU gjennom en rekke enkeltavtaler. Det er ikke ett overgripende avtaleverk som setter rammene for samarbeidet og favner det hele. EØS-avtalen er den største og viktigste avtalen, og kan ses som en hovedpilar, som bærer det meste av samarbeidet, og påvirker hele tilknytningsformen. Men formelt sett er det ikke noen forbindelse mellom EØS-avtalen og Schengen-avtalen, Dublin-avtalen, eller de mange andre avtalene mellom Norge og EU som gjelder justispolitikk, sikkerhetspolitikk, fiskeri, landbruk, m.m. Mye av veksten i Norges forhold til EU i de senere år har kommet på områder som ligger utenfor EØS. Når EU utvikler nye samarbeidsområder som norske myndigheter ønsker å knytte seg opp mot, gjøres dette vanligvis ikke gjennom EØS-avtalen, men gjennom nye avtaler.

Dersom man skal forstå Norges tilknytningsform til EU, kan man derfor ikke se bare på EØS-avtalen, men må analysere helheten i avtaleverket.

Denne helheten er for det første svært omfattende. Gjennom avtalene har ikke Norge bare overtatt enkelte deler av EU-reglene, men store bolker – først og fremst hele det indre marked og hele Schengen-samarbeidet, samt betydelige deler av justispolitikken ellers. Omfanget øker stadig, både ved at nye rettsakter og regler legges til avtalene og ved at nye avtaler på nye områder inngås. Samarbeidet forsterkes i bredden og i dybden. Hvis man slår sammen alle avtalene, programmene og tilpasningene blir det til sammen et svært omfattende samarbeid, og langt mer enn de aller fleste trolig er klar over. Riktignok er det allment kjent at Norge gjennom EØS overtar mange av EU-reglene. Men de andre avtalene og samarbeidsformene er langt mindre kjent. Og de som kjenner én del av samarbeidet, vet ofte ikke like mye om andre sider. Fordi tilknytningen er såpass fragmentert er det vanskelig å få oversikt over det hele.

Som utenrikspolitisk rammeverk regulerer ikke avtalene bare Norges forhold til EU som organisasjon, men også stadig større deler av forholdet til de 27 EU-statene, samt de to andre EFTA/EØS-statene. Blant disse 29 er nesten alle de landene som Norge tradisjonelt har tettest bånd til politisk, økonomisk, kulturelt m.m., inkludert alle de nordiske. Etter hvert som EU-samarbeidet har utviklet seg i bredde og dybde, dekker det stadig flere områder som statene tidligere avtalte bilateralt eller på andre måter.

Det betyr at stadig større deler av Norges samarbeid med de fleste land som står oss nær nå er regulert gjennom avtaler med EU. De viktigste nordiske samarbeidsavtalene er for eksempel i dag EØS og Schengen, og de har på mange områder ført til langt tettere samarbeid enn hva de nordiske landene klarte å bli enige om på egen hånd. Videre har EU i betydelig grad tatt over for, eller erstattet helt eller delvis andre former og organisasjoner for europeisk samarbeid. EU har også i perioden utviklet seg til å bli en mer aktiv utenrikspolitisk aktør. Norge har sluttet seg til denne utviklingen og har gjennom ulike avtaler bidratt med soldater og materiell til EUs sivile og militære operasjoner, og sluttet seg til EUs sanksjoner og utenrikspolitiske erklæringer.

Samtidig regulerer avtalene med EU også en stadig større del av Norges innenrikspolitiske forhold. Selv om dette er folkerettslige avtaler, som i utgangspunktet særlig regulerer grensekryssende aktivitet, så har avtalene i høy grad også innenrikspolitiske virkninger. Reglene som er nedfelt i EØS, Schengen m.m. gjennomføres i nasjonal rett, forvaltes av nasjonale myndigheter og kan påberopes for nasjonale domstoler. Gradvis glir EU-reglene inn som en naturlig del av nasjonal politikk, juss og forvaltning, uten at det i det daglige er mulig eller nødvendig å se hvor den ofte uklare grensen mellom EU-tilpasning og nasjonale regler går. For den enkelte borger eller bedrift påvirker disse reglene deres daglige aktiviteter og gjøremål. På mange områder er de innenrikspolitiske virkningene av EU-avtalene større og viktigere enn de grensekryssende effektene. Det gjelder ikke bare regulering av viktige samfunnsforhold, men også grunnleggende spørsmål om demokrati og maktforhold i samfunnet, som vi har sett ovenfor i kapittel 26.

Norge har ikke noen enhetlig institusjonell struktur for å regulere forholdet til EU. EØS-avtalen har én løsning – den såkalte topilarmodellen, der Norge, Island og Liechtenstein til sammen utgjør en EFTA-pilar, som har egne interne kontrollorganer. EØS-avtalen gir videre en viss formell mulighet for medvirkning i EU-prosessene i tidlige faser, men ikke stor. Schengen-avtalen har en annen løsning, som gir større rett til deltakelse i EUs beslutningsprosesser, men som ikke har noe eget institusjonelt apparat for de tredjelandene som deltar (Norge, Island, Sveits og Liechtenstein). Noen av de andre tilknytningsavtalene gir dårligere institusjonell tilgang og færre muligheter for medvirkning enn Schengen og EØS. Der Norge deltar i byråer, programmer, etc har man stort sett en eller annen form for deltakelse, men av ganske varierende karakter. Mangfoldet av tilknytningsformer og institusjonell variasjon gjør systemet uoversiktlig og komplisert.

Et annet grunntrekk ved de fleste av Norges avtaler med EU er at de ikke har noe eget materielt innhold. Det er ikke utviklet egne regler for Norges tilknytning, annet enn i noen grad prosessuelt. Alt det materielle innholdet er EU-rett og EU-politikk, med svært få unntak eller tilpasninger. De er nettopp tilknytningsavtaler – tilknytning til allerede eksisterende regler, som er vedtatt i EU. I praksis er all den materielle EØS-retten EU-rett. Det EØS-avtalen ellers gir er prosedyrer for å sikre at den løpende oppdateres i pakt med den underliggende EU-retten, og kontrollorganer for å sikre at denne gjennomføres og etterleves av EFTA-statene på samme måte som i EU. Tilsvarende er Schengen også en ren tilknytningsavtale, som går ut på at Norge overtar EUs Schengen-regler.

Norges tilknytning til EU er dynamisk med stadige oppdateringer og utviklinger. Regler legges stadig til, mens andre revideres eller tas ut. EU er en organisasjon som siden starten på 1950-tallet har vært i kontinuerlig endring, og de siste tjue årene har utviklingen gått raskt. Samarbeidet er utvidet både i bredden og dybden. Norge har knyttet seg til dette bevegelige målet på forskjellige tidspunkter – ved EØS-avtalen i 1992, Schengen-avtalen i 1999, Dublin-avtalen i 2001 og så videre. Statisk tilknytning til en organisasjon i bevegelse er ikke mulig, og i hver eneste avtale er det en forutsetning at Norge forplikter seg til å være med på ferden videre. I innledningen til EØS-avtalen står at den skal være «dynamisk og ensartet» (med utviklingen i EU), og det samme gjelder i realiteten også som et krav i de andre avtalene. Til sammen utvikler Norges forhold til EU seg langt raskere enn noe annet internasjonalt avtaleforhold som Norge er del av. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

Et annet grunntrekk ved tilknytningsformen er at den er reaktiv. Den drives frem av hva som skjer i EU. Norge har ikke noen formell initiativrett i EU-prosessene, og kommer bare i svært beskjeden grad med forslag til EU om utvikling av nye områder. De enkelte avtalene er konstruert for å overta regler som allerede er vedtatt i EU. I den grad Norge tar initiativer overfor EU, handler det gjerne om å få tilknytning til nye saksområder eller institusjoner som EU har utviklet. Gjennom avtalene følger Norge etter utviklingen i EU på stadig flere områder, noen skritt bak og med en viss tidsforskyving. På 1990-tallet ble EØS ofte omtalt som «faksdemokrati». I våre dager er det kan hende mer treffende å si at Norge «laster ned» politikk og lovgivning fra Brussel. Norsk europapolitikk handler først og fremst om å følge utviklingen i EU, innhente informasjon om aktuelle utviklingstrekk og tilpasse seg til disse. I noen tilfeller finnes det eksempler på at Norge gjennom ulike kanaler forsøker å få nye saker opp på EUs dagsorden, særlig da på områder der Norge har spesielle interesser, erfaringer eller ekspertise. Men dette er snarere unntakene som bekrefter hovedregelen.

Et viktig trekk ved EØS, Schengen og de andre avtalene er at de ikke er tidsbegrenset. De kan riktignok sies opp av alle parter med en viss tidsfrist. EØS-avtalen kan sies opp av alle parter med tolv måneders varsel, og Schengen-avtalen med seks måneders varsel. Men så lenge det ikke skjer, løper avtalene uforstyrret, og det er heller ikke noen krav om periodisk gjennomgang eller fornyelse. Slik sett er avtalene eksempel på det som i statsvitenskaplig terminologi kalles «open ended delegation». Det er etablert ytre rammer for utviklingen, som bestemmes av (de nokså tøyelige) grensene for hva som faller inn under avtalenes dekningsområde – eller med andre ord hva som er «EØS-relevant», «Schengen-relevant» og så videre. Men innenfor disse rammene er delegasjonen åpen, og beror på utviklingen i EU – med den viktige tilføyelse at enhver ny utvikling av særlig viktighet krever nytt samtykkevedtak fra Stortinget. I perioden fra høsten 1992 til høsten 2011 har Stortinget som vist truffet til sammen 287 slike vedtak.20

En viktig følge av at avtalene er dynamiske og tidsubegrenset er at det for hvert år som går per definisjon vil være større avstand mellom avtalens innhold den gang den ble inngått og avtalenes nye innhold. I diskusjoner om EØS trekkes det ofte frem at den har utviklet seg langt utover forutsetningene fra 1992. På en del viktige områder er dette riktig, som Utvalget har vist gjennom utredningen. Men det er ikke noe unaturlig eller i seg selv illegitimt i dette. Tvert imot er det en innebygget del av konstruksjonen, og Stortinget sluttet seg med viten og vilje til denne dynamiske utviklingen da avtalen ble inngått. Tjue år er lenge, og mye har skjedd i Europa i denne tiden. Leser man St.prp. nr. 100 (1991–1992) om EØS-avtalen i dag, er det lett å finne eksempler på at utviklingen har vært annerledes enn forutsett. Men hovedinntrykket er at proposisjonen likevel traff ganske godt i sine forventninger.

Et annet grunnleggende trekk ved forholdet mellom Norge og EU er at det er asymmetrisk. Dette gjør seg gjeldende på flere plan. En ting er forskjellen i størrelse mellom et lite land og en stor organisasjon med 27 medlemsstater. En annen og mer interessant observasjon er at EØS aldri har vært ment som en avtale mellom likestilte parter som sammen kom frem til hvordan forholdet skulle være. Prinsippet har i stedet alltid vært at den ene parten (EFTA) skulle koble seg på den andre (EU). EFTA var allerede i 1989–92 «demandør» som det heter i utenrikspolitikken – den som ber om noe fra den andre. Samtidig var styrkeforholdet under EØS-forhandlingene målt i antall land 7:12. Fra og med 1995 endret det seg til 3:15, og i dag er det 3:27 – eller 5:500 millioner målt i innbyggertall. Selv om EØS-avtalen ikke er formelt endret, har dette selvsagt konsekvenser for hvordan den fungerer i praksis og for det underliggende styrke- og interesseforholdet.

I et asymmetrisk makt- og interesseforhold er det særlig viktig for den svakere part å binde opp den sterkere gjennom rettslige avtaler. I stortingsmeldingen fra 2009 om hovedtrekkene i norsk utenrikspolitikk er det fremhevet at Norge som et lite og rikt land, med åpen økonomi og store naturressurser, har «en særlig dyp avhengighet, og dermed en vedvarende realpolitisk interesse av, et velfungerende og velregulert internasjonalt samfunn», og det heter videre at internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer og regimer bør betraktes som «Norges primære og prioriterte utenrikspolitiske interesse».21 Sett fra norske myndigheters side er dette et perspektiv som også omfatter EØS, Schengen og de andre avtalene med EU.

Generelt er Norges avtaler med EU preget av en stor avstandmellom formalitet og realitet. Avtalene er basert på at Norge nesten ikke overfører formell myndighet til EU – verken lovgivende, utøvende eller dømmende. I virkeligheten er det tale om en massiv delegasjon av lovgivende makt til EU, en betydelig delegasjon av dømmende makt til EU-domstolen og EFTA-domstolen, og en viss delegasjon av utøvende makt til EFTAs overvåkningsorgan samt til Kommisjonen og en del andre EU-organer (byråer).

Avstand mellom formalitet og realitet er ikke uvanlig i internasjonale forhold. Men avstanden er langt større i Norges avtaler med EU enn vanlig. Bakgrunnen er at EU er et overnasjonalt system, der medlemsstatene har delegert omfattende kompetanse til de felles institusjonene. Norge har gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene knyttet seg til dette overnasjonale systemet, og forpliktet seg til å følge utviklingen «dynamisk og ensartet». Av politiske og konstitusjonelle grunner har man imidlertid gjort det gjennom avtaler som formelt sett er folkerettslige, og dermed gir inntrykk av å overføre mindre makt enn hva som er realiteten.22 Norge overtar et overnasjonalt system innenfor rammene av mer tradisjonelt folkerettslige avtaler. Det blir som å ta på seg altfor trange klær – det buler mellom knappene og sliter på sømmene.

Selv om Norges avtaler med EU i utgangspunktet er folkerettslige, har de elementer som man finner i mer overnasjonale ordninger. For det første er det under EØS-avtalen etablert et langt større institusjonelt apparat for tilsyn og domstolskontroll enn hva som er vanlig i folkerettslige forhold, med EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. For det andre er omfanget av forpliktelsene langt større enn i noe annet folkerettslig avtaleverk, og det er i realiteten en generell forpliktelse til å være med på utviklingen videre, selv om man i prinsippet kan reservere seg i enkeltsaker. For det tredje er EU/EØS-retten gitt en høy grad av forrang internt i nasjonal rett i EFTA-statene. Slik sett kan EØS-avtalen ses som en slags krysning mellom folkerettslige og overnasjonale avtaler.

Videre bærer den norske tilknytning til EU preg av å være et kompromiss – mellom utenfor og innenfor EU. Internt i Norge har EØS-avtalen gjennom tjue år fungert som et kompromiss mellom ja- og nei-siden i EU-spørsmålet.23 Av de politiske partiene er det bare to av de mindre (KrF og Venstre) som har hatt denne tilknytningen som sitt førstevalg. For de andre partiene er den andrevalget, som ingen liker noe særlig, men som de fleste kan leve med. EØS er politikk som «det muliges kunst». Gjennom denne tilknytningsformen er EU-saken løftet ut av den norske politiske dagsorden. Kompromisset har muliggjort at partier med ulike syn på norsk EU-medlemskap har kunnet sitte sammen i regjering og har skapt stabilitet og forutsigbarhet i Norges forhold til EU.

Det samme gjelder forholdet mellom EU og Norge. I sin tid var EØS-avtalen også et kompromiss mellom EU og EFTA-statene, som ville ha en løsning for å delta i det indre marked uten medlemskap. EU ga dem adgang til dette, men betingelsen var at de måtte forplikte seg til å overta EU-retten på en dynamisk og ensartet måte, uten rett til å være med på å bestemme utviklingen. Kompromisser koster, og de er sjelden særlig elegante. Men de kan være robuste likevel – så lenge de underliggende motsetningene kan håndteres.

Et annet grunntrekk ved Norges tilknytningsform til EU er at den virker avpolitiserende. Selv om spørsmålet om medlemskap i EU vekker sterkt engasjement har det vært lite politisk engasjement om den løpende tilpasningen til EU når man måler opp mot omfanget av hva som har skjedd. Saker som ellers ville ha stått høyt på den politiske dagsorden unnagjøres uten debatt på Stortinget når de kommer som EU/EØS-tilpasning. Forholdet til EU ivaretas (med noen unntak) i all hovedsak av embetsverket, med mindre grad av styring og deltakelse fra politisk ledelse enn i nasjonale saker. Dette skyldes ikke bare politisk passivitet, men er også resultat av strukturelle sider ved modellen. Fordi Norge ikke deltar i de politiske beslutningsprosessene i Brussel er det ikke insentiver for norsk politisk engasjement. Hvis man ikke kan gjøre en forskjell, er det liten grunn til å engasjere seg. I den grad det er et politisk engasjement, blir dette i liten grad rettet mot å utvikle, skape eller forsvare felles politiske løsninger for Europa. I stedet blir engasjementet kanalisert over i et relativt sett svært lite antall saker der Norge prøver å påvirke eller få unntak, og som er lite representative for utviklingen. Debatten i Norge kommer også ofte sent, lenge etter at EU har fattet sine vedtak.

Avpolitiseringen er også en konsekvens av hvordan det underliggende norske kompromisset får utslag i enkeltsaker. Når partiene uansett er enige om å overta nye rettsakter fra EU, er det lite å hente på å reise en politisk debatt om sakene, som i verste fall vil føre til kritikk og kontrovers uten at utfallet påvirkes. Det er liten grunn til å rugge på båten. For noen sitter nok også sporene etter 1994 fortsatt igjen, og man er redd for at debatter om EØS- eller Schengen-saker kan vekke den underliggende uenigheten om EU-medlemskap. Dette forsterkes ved de selvmordsklausulene som alle norske koalisjonsregjeringer etter 1994 har hatt, som innebærer at de vil sprekke dersom EU-spørsmålet settes på dagsorden.

En annen side ved avpolitiseringen er at EU-reglene som overtas gjennom EØS, Schengen m.m. i mange saker kan løse spørsmål som ellers er omstridt i norsk politikk. Løsningene på innenlandske problemer avgjøres i Brussel. Noen ganger kan det være frustrerende. Andre ganger kan det være en lettelse, som åpner nye muligheter for samarbeid, ved at spørsmål man ellers ville vært uenige om nå er løst. Dette kan for eksempel være en medvirkende årsak til at et bortimot samlet Storting i 2010 tok varmt imot meldingen om «Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv», der hovedbudskapet fra regjeringen er at Norge bør legge sin innvandringspolitikk nært opp til EUs.24 I andre sammenhenger kan det være opportunt å skylde på EU eller EØS for å gjennomføre reformer som er ønskelige, eller for å unngå å fatte beslutninger som man egentlig ikke ønsker.

Samlet sett er den norske modellen for tilknytning til EU på mange måter tilslørende – både fordi det er vanskelig å få oversikt over helheten, fordi det er så stor avstand mellom formalitet og realitet, og fordi den avpolitiserer enkeltsakene og legger lokk på debatten. Resultatet er at det er svært få – ikke bare i allmennheten, men også i politikk, forvaltning og media – som kjenner til den virkelige bredden og dybden av norsk EU-tilpasning.

Et annet grunntrekk ved Norges tilknytning til EU er at den er utpreget pragmatisk. Selve tanken om å være utenfor og innenfor på samme tid – være med uten å være medlem – er i seg selv pragmatisk. En viktig grunn til at dette har kunnet fungere i tjue år er at alle parter i praksis har vært varsomme med å sette vanskelige prinsippspørsmål på spissen. Videre omfatter EØS og de andre avtalene lite av EU-samarbeidets mer prinsipielle og ideelle sider, slik som f eks unionsborgerskap, menneskerettigheter, felles bistandspolitikk etc. Det er heller ikke noe krav til demokratiske standarder for å være medlem av EØS, slik det er for å være medlem av EU (København-kriteriene), og samarbeidet omfatter et av de siste fyrstedømmene i Europa der monarken fortsatt har betydelig reell politisk makt.

Gjennom tjue år har den norske tilknytningsformen også vist seg å være svært fleksibel. For det første har EØS-avtalen vært fleksibel nok til å bestå uendret gjennom store endringer – som da tre av EFTA-statene gikk inn i EU i 1995, eller ti nye EU-land kom inn i 2004. Den har også vært fleksibel nok til å henge med på utviklingen av EU-retten gjennom tjue år, samt ta inn og utvikle nye saksområder innenfor ganske tøyelige rammer. Veterinære forhold og klimapolitikk er to av mange eksempler på saksområder som ikke var del av avtalen i 1992, men som er utviklet siden. Det samme gjelder norsk deltakelse i en rekke nye EU-programmer, EU-byråer m.m. For det andre har EØS-avtalen ikke stått i veien for at Norge og EU har blitt enige om andre avtaler, og andre avtaleformer, der Norge har ønsket tilknytning utover rammene av EØS.

Det er vanskelig å si om den norske tilknytningsformen til EU er robust eller sårbar. På den ene siden har den bestått i tjue år, som er lengre enn mange ville ha trodd. Det kan tyde på robusthet og bærekraft i strukturen. På den annen side kan det også skyldes at den ennå ikke for alvor har vært utfordret, men at alle parter så langt snarere har lagt godviljen til for at den skal kunne fungere. Dette er nærmere behandlet nedenfor i kapittel 28.2.

27.2.2 Laget sånn eller blitt sånn?

Et nærliggende spørsmål når man skal analysere Norges tilknytningsform til EU i dag er om dette er noe som har vært planlagt, eller som bare blitt sånn gjennom en serie begivenheter.

Svaret er begge deler. På den ene siden er hver enkelt av de avtalene som Norge har med EU nøye konstruert. De er resultat av bevisste valg og langvarige prosesser. Det tok flere år å utforme EØS-avtalen (1989–92), og med Schengen-avtalen måtte man gå to runder (1996–99). Mange av de andre avtalene har også krevet lange forhandlinger, som tilknytningen til EUs forsvarsbyrå (2006) og avtalen om europeisk arrestordre (2006).

På den annen side er helheten ikke konstruert eller planlagt på forhånd. Den har vokst gradvis frem gjennom en periode på tjue år, og bærer preg av det. Utvalgets metafor er lappeteppet, der nye biter sys på etter hvert som det er nødvendig. Særlig EØS-avtalen har også over tjue år utviklet seg til å bli noe annet og mer enn de fleste så for seg, og det er en prosess som har skjedd i samspill mellom bevisste politiske valg og autonome rettslige, økonomiske og andre prosesser. Deler av dette kan ses som en mer organisk utvikling.

Viktigere enn at EØS-avtalen har endret seg, er likevel at virkeligheten rundt har endret seg. Det klareste eksempelet inntraff allerede i 1994, kort etter at avtalen var trådt i kraft, da tre av EFTA-statene (Finland, Sverige og Østerrike) gikk inn i EU med virkning fra januar 1995. To år tidligere hadde Sveits også trukket seg ut av EØS – den andre veien. Det innebar at en avtale som var konstruert for 7 EFTA-land etter ett års drift bare gjaldt for de tre minste av dem, hvorav to svært små. Slik sett har EØS-avtalen helt siden januar 1995 fungert i en helt annen kontekst enn den ble konstruert for.

Dette er forsterket senere. Stadige traktatrevisjoner i EU, utvidelser av EUs dagsorden, og ikke minst utvidelsene i 2004 og 2007 har gradvis endret EU og dermed også Norges tilknytning. Det er problematisk å spekulere kontrafaktisk. Men det synes klart at EU i 1990–91 aldri ville ha forhandlet frem en avtale av denne typen bare for å regulere forholdet til Norge, Island og Liechtenstein. Og det er enda klarere at løsningen ville sett annerledes ut dersom de tre landene hadde kommet til EU i dag og bedt om tilknytning.

Videre hadde de som konstruerte EØS-avtalen ulike ideer om hva de laget og hvorfor. De 7 EFTA-statene hadde forskjellige formål med avtalen, og for mange endret målene seg også i tiden fra unnfangelsen i 1989 til ikrafttredelsen i 1994. For noen av dem var EØS i hvert fall opprinnelig tenkt som en permanent løsning, for andre som et skritt på veien mot EU-medlemskap. For de EU-vennlige norske regjeringene som var med å fremforhandle EØS var den både et skritt på veien mot noe mer og et sikkerhetsnett dersom det ikke skulle lyktes. Men for noen av støttespillerne på Stortinget – særlig KrF – var den ment som en permanent løsning. For EU var EØS opprinnelig ment som en mellomstasjon for EFTA-statene, der de kunne stå og vente til EU var ferdig med lanseringen av det indre marked og Maastricht-prosessen, før de ble sluppet helt inn. Slik fungerte avtalen også for Finland, Sverige og Østerrike. For Norge har EØS ikke blitt noen mellomstasjon på vei til EU, men snarere et alternativt sidespor. EØS-avtalen har heller ikke fungert som et springbrett til EU-medlemskap, men heller som et alternativ som kan ha bidratt til å holde Norge utenfor EU.

Denne utviklingen har skapt noen underlige konstellasjoner underveis. Sett fra norsk side er det mest spesielle skjebnefellesskapet med Island og Liechtenstein, som siden januar 1995 har vært Norges nærmeste allierte i EU/EØS-saker – som vi drifter overnasjonale EFTA-organer sammen med, og som alle spørsmål av betydning må koordineres med. Kravet om enstemmighet på EFTA-siden skaper sterke forbindelser og gjensidig avhengighet. Dette var definitivt ikke tenkt sånn. Norge og Island har riktignok nære bånd historisk, kulturelt, økonomisk og på mange måter. Men overfor EU har de to landene ganske ulike interesser, og er ikke uten videre naturlige allierte. Båndet til Liechtenstein er en ren kuriositet – et lite fyrstedømme i Alpene med 35 tusen innbyggere, tette forbindelser til Sveits, tradisjon som skatteparadis, og et politisk styresett som av Europarådet har vært kritisert for ikke å leve opp til moderne demokratiske standarder. Det er en stat som har andre interesser og prioriteringer enn Norge, og som man ellers ganske sikkert ville hatt liten kontakt med. Samtidig har samarbeidet mellom EFTA-statene i EØS stort sett fungert godt.

I vanlig norsk selvforståelse er EØS-avtalen «vår» modell, som ble konstruert av Norge, etter kontakt mellom Gro Harlem Brundtland og Jacques Delors. Typisk for denne forståelsen er en rapport hjem til UD fra Norges ambassadør til EU i 2009 der det heter at: «Norge var arkitekt og byggherre for EØS-avtalen. Vi har også i praksis ansvaret for at den vedlikeholdes og forblir relevant.»25

Det siste kan være riktig, men ikke det første. Norge var på ingen måte alene arkitekt og byggherre for EØS. For det første hadde EU klare syn på rammene for tilknytningsformen. For det andre var alle de andre EFTA-statene med, og flere av dem var minst like sentrale i utformingen som Norge, ikke minst Sveits og Sverige. For det tredje var EFTA-sekretariatet aktivt med på prosessen.26 Prosessene i 1989–91 foregikk litt forenklet slik at det var EFTA-siden som kom med forslag og kreative løsninger, som EU-siden så godtok eller avslo. Løsningen ble det som EU var villig til å gi – og det var tilgang til det indre marked på betingelse av at EFTA-statene forpliktet seg til løpende dynamisk og ensartet tilpasning, samt til å innføre et system for tilsyn og domstolskontroll. Det ble tilgang uten medbestemmelse. Slik ble det. Dette var ikke forhandlinger som handlet om å konstruere et nytt system sammen, men om å lage en akseptabel ordning for hvordan EFTA-landene skulle knytte seg til EUs eksisterende system. I den grad EFTA-landene fikk gjennomslag for sine posisjoner skyldtes det også til en viss grad at de evnet å stå sammen, selv om det var mange uenigheter også blant EFTA-landene.

Selv om EØS-avtalen opprinnelig ble konstruert for 7 EFTA-land, endte den fra 1995 med å gjelde for bare tre, hvorav to er så små at selv Norge fremstår som stort. Dette er den eneste internasjonale organisasjonen der Norge er en stormakt, og det har ikke helt unngått å prege norsk selvforståelse, som langt på vei ser dette som en «norsk» modell, og ikke alltid behandler sine to EFTA-partnere som fullt ut likeverdige partnere i et felles prosjekt.

De andre norske avtalene med EU har også sine spesielle forhistorier. Initiativet til avtalen som knytter Norge og Island til Schengen ble opprinnelig tatt i 1996 som følge av at Danmark, Finland og Sverige ønsket å gå inn i Schengen samtidig som man ønsket å bevare den nordiske passfriheten. Men dette kom raskt i skyggen av et uttalt formål om å bygge ned grensene i Europa og samtidig samarbeide om ytre grensekontroll og indre sikkerhet.27 I dag er det ingen som snakker om Schengen som en avtale som for Norges del primært skal sikre nordisk passfrihet. Senere har også Sveits og Liechtenstein knyttet seg til Schengen, men uten at man har etablert noen egen «pilar» for tredjeland slik som i EØS.

De andre norske avtalene på justissektoren har preg av å være spin-off effekter av Schengen, men skyldes også at EU etter hvert har utviklet nye ordninger for politisamarbeid, innvandring m.m. som Norge har ønsket å delta i.

Avtalene som knytter Norge til EUs forsvars- og sikkerhetssamarbeid kom i stand på midten av 2000-tallet etter at norske myndigheter hadde kommet til at det var i landets sikkerhetspolitiske interesse å knytte seg opp mot dette.28 Her er det mer tale om enkeltstående avtaler (om kriseoperasjoner, beredskapsstyrker og et felles forsvarsbyrå), samt politisk dialog og ensidig norsk tilslutning til EUs utenrikspolitiske erklæringer og sanksjoner, uten at det så langt har vært tale om å etablere noen mer helhetlig rammeavtale for Norges tilknytning. Men Norges deltakelse i Det europeiske forsvarsbyrå var for eksempel et resultat av at Norge tidligere var med i et lignende samarbeid innenfor Vestunionen.

Gjennomgangen av bakgrunnen for EØS og de andre avtalene med EU kan gi inntrykk av at dagens tilknytningsform er formet av en serie mer eller mindre tilfeldige begivenheter. På ett nivå er det riktig. Dersom Norge og EU i dag hadde satt seg ned med blanke ark for å konstruere en passende samarbeidsform, ville den temmelig sikkert sett annerledes ut. Dagens modell er preget av at den sentrale avtalen (EØS) ble utformet i et spesielt tidsvindu i årene 1989–92. De andre avtalene er preget av sine spesielle forhistorier. At tilknytningsformen har blitt akkurat slik som den har blitt har et preg av tilfeldighet.

Samtidig er det i et større perspektiv på ingen måte tilfeldig at Norge med sin særegne geografi, historie, økonomi, politiske tradisjoner m.m. ikke er medlem av EU. Norge har søkt medlemskap fire ganger og to ganger er dette avvist i folkeavstemninger. I et slikt større perspektiv er også likhetene med den løsningen Sveits har langt større enn ulikhetene – den norske tilknytningen er bare noe mer konsistent og forpliktende.

27.2.3 Husmannskontrakt eller privilegert partnerskap?

Norges tilknytningsform til EU ser forskjellig ut avhengig av øynene som ser. Internt i Norge er det i hvert fall tre hovedoppfatninger. Noen ser EØS og de andre avtalene som en optimal løsning for Norge, som gir fordelene ved europeisk integrasjon uten de negative virkninger som man mener fullt EU-medlemskap ville medføre. Andre er imot dagens tilknytningsform, og ønsker å erstatte den enten med et mindre forpliktende og omfattende samarbeid med EU, eller med fullt medlemskap i EU. Atter andre mener at tilknytningsformen lider av klare svakheter, men likevel er nødvendig for å sikre norske interesser i et stadig mer integrert Europa.

Sett utenifra kan Norges forhold til EU se annerledes ut.29 I de to andre EFTA/EØS-statene kan man langt på vei finne samme oppfatninger og vurderinger som i Norge, men med variasjoner. På Island har debattene om EØS, Schengen m.m. i store trekk minnet om de norske, men er i de senere år overskygget av finanskrisen og søknaden om EU-medlemskap. I Liechtenstein er man gjennomgående fornøyd med EØS-avtalen, og der anses den som en ordning som har styrket nasjonal selvstendighet, og gjort landet mer uavhengig overfor Sveits.

De fire andre EFTA-statene som var med på å utforme EØS-avtalen endte derimot med å forlate den – tre den ene veien og én den andre. For dem ble dette av ulike grunner ikke vurdert som noen god løsning. Under debatten i Sveits i 1992 var det en rekke argumenter fremme mot avtalen, men det mange mener var utslagsgivende var at et flertall ikke ønsket EU/EØS-reglene om fri bevegelighet av arbeidstakere.30 I Finland, Sverige og Østerrike var hovedgrunnen til at man forlot EØS at et flertall så fullt EU-medlemskap som mer attraktivt. Men under EU-debattene i disse landene i 1993–94 ble det også til dels reist kraftig kritikk mot EØS-avtalen, som mange anså for å innebære en uakseptabel modell for overføring av myndighet uten medbestemmelsesrett.

Gjennom perioden 1994–2011 har det som vist i kapittel 13 også fra tid til annen vært luftet tanker om å bruke EØS-avtalen som modell for andre stater som ønsker tilknytning til EU, men uten fullt medlemskap. På slutten av 1990-tallet var det enkelte som mente at det kunne være et alternativ for de nye demokratiene i Øst- og Sentral-Europa. Men det ble med tanken. Landene selv ønsket ikke dette, som de anså som en mindreverdig form for økonomisk tilknytning til EU uten politisk og demokratisk deltakelse, og EU prøvde heller ikke å presse dem til det. Andre tredjeland som har snust på EØS-modellen har så langt heller ikke vært overvettes entusiastiske.

Den norske tilknytningsformen har så langt altså ikke fungert som noen modell for andre land. Den er ikke ansett som noe forbilde eller noen eksportartikkel. Det kan være flere grunner til det, men viktigst er at den ikke anses for å være spesielt attraktiv. Videre har norske myndigheter heller ikke forsøkt å promotere den, men har tvert om stilt seg ganske kjølig de få gangene det har kommet følere om utvidelse av EFTA-siden av EØS. Igjen kan det være flere grunner til dette, men viktigst er at det realpolitisk ikke har vært ansett for å være i Norges interesse.

Hvordan dette vil være i fremtiden gjenstår å se. I den senere tid har det vært en viss fornyet interesse i andre tredjeland for EØS-avtalen, både i «mikrostatene» (San Marino, Andorra m.fl.) og i noen grad i andre og større tredjeland. EØS-modellen (eller noe lignende) har også dukket opp igjen i sveitsisk europadebatt. Kanskje kan til og med EØS i fremtiden bli aktuelt for land som allerede er medlemmer av EU. Foreløpig synes det (høsten 2011) imidlertid å være lite som tyder på at noen utvidelse av EFTA/EØS-pilaren er nært forestående.

I Norge er det selv blant mange av dem som støtter EØS-avtalen en utbredt oppfatning om at den er en form for «husmannskontrakt». Et ledd i denne selvforståelsen er gjerne at det er EU som står på og presser for å få Norge til å overta stadig mer av reglene sine.

Sett fra Brussel ser forholdet ganske annerledes ut. Det kan være noe ulike vurderinger om hvordan Norges tilknytningsform egentlig arter seg blant EU-institusjonene, og mellom institusjonene og medlemsstatene. Men den mest utbredte oppfatningen synes å være at EU har vært imøtekommende mot Norge. Som tredjeland har Norge fått et «privilegert partnerskap», som det heter i rådsvedtaket fra EUs utenriksministre i desember 2010 om forholdet til EØS og EFTA-statene.31 Sammenlignet med andre tredjeland har Norge fått lov til å delta i mer av samarbeidet enn noen andre – det indre marked, Schengen, nesten alle EU-programmene, EU-byråene, osv. Det er ikke EU som har presset på for dette, men Norge selv som har kommet og anmodet om tilgang – og det har man stort sett fått.

Fra EUs side er man generelt fornøyd med hvordan samarbeidet fungerer. Det er få konflikter, og svært få sammenlignet med hva man har med mange andre tredjeland. Som særlig positive sider trakk EU i rådsvedtaket fra desember 2010 frem det norske tilskuddet til økonomisk og sosial utjevning i Europa (EØS-midlene), Norges bidrag til EUs kriseoperasjoner og beredskapsstyrker, energisamarbeidet, miljø- og klimasamarbeidet, Nordområdene og det felles fiskerisamarbeidet.32 Det er en liste som stemmer godt med norske myndigheters egen forståelse av de viktigste sidene ved forholdet til EU.

Når EU sett fra sitt perspektiv har gitt utenforlandet Norge en god avtale er det fordi samarbeidet har vært i EUs interesse. Norge oppfattes som en konstruktiv partner. Samarbeidet har få kostnader for EU og Norge har vært flinke til å følge opp forpliktelsene i avtalene. Videre er det selvsagt også i EUs og mange av medlemsstatenes interesse å ha et nært og godt forhold til Norge. Norge er sammenlagt EUs femte største handelspartner,33 og særlig er de stabile gassleveransene av stor økonomisk og politisk betydning. Når Norge har hatt relativt lett for å få tilgang til EU-programmer, EU-byråer med mer er det også fordi man da betaler sin del av regningen og dermed bringer inn nye ressurser. I de siste par årene har også Norge som kilde til langsiktig kapital gjennom investeringene fra Statens Pensjonsfond Utland fått økt betydning og oppmerksomhet som følge av finans- og gjeldskrisen. Dertil kommer at Norge oppleves som en likesinnet samarbeidspartner av viktige land i EU, i første rekke Tyskland og de andre nordiske, som ser Norge som en del av en nordvest europeisk gruppe land som har orden på økonomi, juss og administrasjon og i hovedsak står for samme politiske verdier og interesser.

I EU rettes det fra enkelte hold fra tid til annen kritikk mot at man har innvilget Norge en tilknytningsform som åpner for å velge «à la carte» eller drive «cherry picking» (kirsebærplukking) – av hvilke deler av samarbeidet man er med på og ikke med på. Det er ikke helt galt, men heller ikke helt treffende.

På den ene siden er det korrekt at EØS, Schengen og de andre avtalene gir Norge mulighet til å være med på de delene av EU-samarbeidet som et norsk politisk flertall ønsker, mens man samtidig kan holde utenfor de områdene som flertallet ikke ønsker. Det sentrale her er særlig primærnæringene, hvor det går en lang linje i norsk europapolitikk tilbake til 1960-tallet, der man søker tilgang til markedet i EF/EU, men samtidig har ønsket å verne om landbruk og fiskeri. I den senere tid er det også mange som mener at Norge har hatt fordeler av ikke å være med på eurosamarbeidet (skjønt det er det også 10 EU-stater som ikke er).

På den annen side er det liten mulighet for Norge til å drive kirsebærplukking på de områdene der man først har inngått avtaler. De to viktigste avtalene – EØS og Schengen – er bolker, der forutsetningen er at hvis Norge skal være med, så må man være med på det hele, både det man liker og det man ikke nødvendigvis liker like godt. Det er få rom for varige unntak. Riktignok må Norge av formelle og konstitusjonelle grunner gi eksplisitt samtykke til alle videre utvidelser av EØS og Schengen, men fra EUs side er dette ikke ment som noen åpning for å drive kirsebærplukking ved å si nei til rettsakter man ikke liker. Det er særlig klart under Schengen-avtalen der enhver nektelse fra norsk side av å ta over nye relevante rettsakter automatisk vil føre til at hele avtalen opphører. Under EØS-avtalen er det en mulighet for EFTA-statene til å «reservere seg» mot nye relevante rettsakter, men fra EUs side er dette ikke ansett som noe regulært virkemiddel, men i høyden kun som en sikkerhetsventil til bruk i ekstraordinære tilfelle.34 Videre vil en reservasjon fra EFTA-siden etter nærmere prosedyrer ha som følge at den delen (bolken) av avtalen det gjelder («den berørte del av vedlegget») settes ut av kraft. Noen fri mulighet til å velge bort EU/EØS-relevante rettsakter bare fordi man ikke liker dem gir avtalen ikke, selv om det noen ganger fremstilles slik i norsk debatt. Varige unntak eller omfattende tilpasninger finnes knapt.

Tidligere kunne man også høre kritikk i EU om at Norge var en gratispassasjer, som fikk fordelene av europeisk integrasjon uten å være med på å betale regningen. Denne kritikken har avtatt i takt med at etter til dels harde forhandlinger med EU gradvis har mangedoblet sitt økonomiske bidrag gjennom EØS-midlene.35 Hvorvidt Norge i dag betaler mye eller lite til sosial og økonomisk utjevning i EU/EØS-området har det vært delte meninger om i Utvalget. Norge betaler mer enn andre tredjeland og mer enn enkelte medlemsland, men relativt lite målt i andel av BNP. Fra EUs ministerråd var signalet i desember 2010 en takk for Norges «very significant contribution».

27.2.4 Lappeteppemodellen

Samlet sett kan avtaleverket mellom Norge og EU som påpekt tidlig i utredningen ses som et lappeteppe – som henger sammen, men der hver lapp (avtale) likevel er annerledes enn de andre, og der nye etter hvert sys på. Det er ikke gitt at det skulle bli slik. EØS-avtalen har regler som åpner for at den kan utvides til å dekke nye områder, og man kunne i prinsippet ha tenkt seg at Schengen, Dublin og alle de andre områdene løpende hadde blitt inkorporert i EØS-rammen, i stedet for gjennom nye avtaler. Men av flere grunner gikk det ikke slik. I stedet inngås det nye avtaler på andre områder der EU har åpnet for norsk tilknytning. Resultatet er at Norge har inngått et stort antall avtaler med EU, som alle er litt ulike i sin karakter og virkemåte.

Sett fra norsk side kan det være fordeler og ulemper ved en lappeteppemodell. En fordel er at dette kan skaper handlingsrom og fleksibilitet, og gjør det vanskeligere for EU å koble interesser på ett område til et annet. Det er ikke opplagt at Norge alltid ville ha tjent på enn nærmere EU-koordinering av forholdet, på tvers av sektorene. Det er heller ikke gitt at man ville ha tjent på å bruke EØS-prosedyrene og EFTA/EØS-institusjonene til å ivareta forholdet på andre områder. Det kan også være saker der Norge har fordel av å forholde seg alene til EU, uten å måtte ha med Island og Liechtenstein (og tilsvarende for dem). Politisk kan det også være enklere å begrunne tilknytning til EU på nye områder dersom man ikke hele tiden trenger å slå dette sammen med alt man er med på fra før.

Samtidig er det også ulemper ved å regulere forholdet til EU som et lappeteppe. For det første er det lite oversiktelig. Selv blant de som arbeider med forholdet til EU til daglig er det få som egentlig har oversikten og kjenner helheten. Dette er også demokratisk uheldig, og gjør at det for borgerne er vanskelig å forstå hva Norge er med på og ikke med på. For det andre blir forholdet vanskeligere å styre og koordinere, på begge sider. For det tredje er det ikke faste prosedyrer for inngåelse av avtaler på nye områder der Norge ønsker det, og det betyr at man i noen grad må starte med blanke ark hver gang, i stedet for å ha en fast mal. Endelig er det ikke noe institusjonalisert overordnet nivå for politisk og strategisk kontakt og dialog mellom Norge og EU som favner alle sidene ved samarbeidet – i motsetning til hva EU har med en rekke andre tredjeland.

Alternativet til et fortsatt lappeteppe måtte være å utforme og fremforhandle en helhetlig og konsistent institusjonell rammeavtale for hele Norges forhold til EU, enten som en utvidet EØS-avtale eller en helt ny avtale. Det er en nærliggende tanke, men samtidig er det verken opplagt at dette er realistisk eller at det vil være i norsk interesse. Dette er nærmere drøftet nedenfor i kapittel 28.3.

27.3 Utviklingstrekk i forholdet til EU 1992–2011

27.3.1 Utvikling langs flere akser

Innledningsvis i rapporten ble det i kapittel 3 pekt på fem måter som Norges tilknytning til EU har utviklet seg fra EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992 og frem til i dag:

• Geografisk utvidelse av EU, og dermed også av Norges avtaler

• Nye avtaler med EU på nye områder

• Nye rettsakter fra EU innenfor rammene av eksisterende avtaler

• Utvikling av eksisterende avtaler gjennom tolkning og praksis

• Inspirasjon og ensidig norsk tilpasning til EU utover de formaliserte avtalene

Gjennom utredningen har vi sett nærmere på hvordan hver av disse prosessene har utviklet seg i praksis gjennom perioden 1992–2011, generelt og på en lang rekke enkeltområder. Langs hver av de fem aksene har det vært betydelig utvikling. Samlet sett viser de hvordan Norge har blitt stadig tettere tilknyttet EU gjennom perioden.

Utviklingen har gått én vei. Så langt har det gjennom snart tjue år ikke vært noen eksempler på at tilknytningen er reversert. Snarere har den langs samtlige akser akselerert, og i de senere år samlet sett gått raskere og vært mer omfattende enn noen gang.

Gjennomgangen vil også ha vist at utviklingen har vært relativt jevn, uten noen store opphold eller sprang. Unntaket er de geografiske endringene av EU/EØS, som har skjedd i tre stadier i 1995, 2004 og 2007. Den ene viktigste hendelsen i hele perioden kan sies å være den store østutvidelsen av EU/EØS i 2004, som grunnleggende endret EU og dermed også direkte og indirekte påvirket Norges forhold til EU på mange plan.

Kilde: Hallvard Skauge/Klassekampen

Langs de fire andre aksene har Norges tilknytning til EU derimot utviklet seg jevnt og trutt. Det gjelder for det første nye avtaler utover EØS. Allerede kort tid etter at EØS-avtalen var trådt i kraft begynte Norge å sondere mulighetene for å inngå andre avtaler på områder som EØS-avtalen ikke dekket. Initiativet til å delta i EUs regionale samarbeid gjennom Interreg-programmene ble tatt stille og rolig rett etter folkeavstemningen i 1994 uten at det ble ansett nødvendig med noen egen rammeavtale, men med løpende og økende norsk deltakelse i alle år siden. Schengen-avtalen ble fremforhandlet i to runder i 1996–99 og trådte i kraft i 2000. Utover på 2000-tallet fulgte deretter en rekke enkeltavtaler om grensekontroll, innvandring, politisamarbeid, og utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid. For tiden er det særlig på justissektoren dynamikken er sterk, og her er det flere pågående prosesser om videre norsk tilknytning.

Videre har det også innenfor rammene av EØS-avtalen foregått en gradvis utvikling med inngåelse av nye delavtaler som Norge ikke har vært forpliktet til, men etter eget ønske har tatt initiativ til. Det mest synlige og omstridte eksempelet var veterinæravtalen fra 1998, som var en formell utvidelse av EØS-avtalen, og som etter hvert har utviklet seg til å bli den kvantitativt største enkeltdelen av avtalen, med nærmere 40 prosent av alle rettsaktene, som i dag regulerer de fleste standarder og krav i norsk landbruk og fiskeri.36 Videre har det vært en mer stillferdig prosess med inngåelse av avtaler om norsk tilknytning til et stadig stigende antall EU-byråer og EU-programmer innenfor områder som forskning og utvikling, utdanning, innovasjon, sosialpolitikk, sysselsetting, miljø, forbrukervern, folkehelse, sivil beredskap, turisme, kultur m.m.37

En annen viktig utvikling har skjedd med «EØS-midlene», som Norge etter eget syn ikke var forpliktet til å videreføre utover 1999, men som gjennom harde forhandlinger hvert femte år har tjuedoblet seg i omfang, og grunnleggende endret karakter, til etter hvert å ha blitt et sentralt element i Norges forhold til EU.38

Dernest har innholdet i EØS-avtalen og Schengen-avtalen gradvis blitt utviklet og utvidet ved at man løpende har tatt inn alle nye rettsakter fra EU som faller innenfor disse to avtalenes dekningsområde, i tråd med prinsippet om dynamisk og ensartet utvikling.39 Da EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992 inneholdt den 1849 rettsakter. Frem til januar 2011 var det tatt inn ytterligere 6426 rettsakter, som gir et samlet tall på 8311. Mange av disse erstattet tidligere rettsakter som dermed bortfalt, slik at antallet gjeldende rettsakter i januar 2011 var 4502. Hvis man tegner en kurve over veksten i brutto rettsakter under EØS-avtalen (som er gjort ovenfor i kapittel 6.5.2) viser den en nesten helt lineær utvikling fra 1992–2011. På samme måte har antall rettsakter under Schengen-avtalen steget jevnt og trutt fra 147 ved inngåelsen i 1999 til 305 ved inngangen til 2011. Også her er kurven tilnærmet lineær.

Videre har særlig EØS-avtalen også utviklet seg gjennom tolkning og praksis. Det er et alminnelig trekk ved både internasjonale avtaler og nasjonal lovgivning at jussen ikke er statisk, men over tid utvikler seg gjennom ny rettspraksis og gjennom praksis fra myndigheter og private. EU-retten er likevel mer dynamisk enn de fleste andre rettssystemer, først og fremst på grunn av EU-domstolens rettspolitiske linje, men også fordi Kommisjonen på mange saksområder aktivt driver rettsutviklingen videre gjennom supplerende retningslinjer og håndtering av enkeltsaker. Gjennom prinsippet om ensartet tolkning får dette også direkte betydning for innholdet i EØS-avtalen. Dertil kommer at også EFTA-domstolen og EFTAs overvåkningsorgan gjennom sine tolkninger har bidratt til utviklingen – og det samme gjelder også nasjonale domstoler og forvaltningsmyndigheter. Dette er en av hovedgrunnene til at EØS-avtalen har vist seg å ha virkninger på områder som ikke var forutsett i 1992. Generelt innebærer utviklingen av EU/EØS-retten gjennom tolkning og praksis som oftest at rekkevidden av reglene utvides. Men her er det også eksempler fra perioden 1992–2011 på at domstolene og tilsynsorganene har vært mer forsiktige, og stoppet opp eller til og med tatt et skritt tilbake, og anerkjent nasjonale myndigheters legitime behov for handlingsrom, som for eksempel hva gjelder nasjonale pengespillmonopoler.

Da EØS-avtalen ble inngått tidlig på 1990-tallet var det mange som stilte seg tvilende til om man i praksis ville klare å utvikle den ensartet med den underliggende EU-retten. Argumentet var blant annet at konteksten var såpass annerledes at den nødvendigvis ville måtte utvikle seg annerledes i praksis. Dette har vist seg ikke å slå til. EFTA-domstolen og EFTAs overvåkningsorgan har vært svært opptatt av å følge prinsippet om ensartet tolkning, og det samme har norske domstoler med Høyesterett i spissen vært. Innenfor rammene av EØS-avtalens dekningsområde tolkes og praktiseres den for alle praktiske formål på samme måte som EU-retten tolkes og praktiseres i medlemsstatene.

Endelig er det også et element av ensidig norsk tilpasning til EU utover de formaliserte avtalene. Dette var ikke særlig tydelig de første årene etter at EØS-avtalen ble inngått, men har etter hvert blitt stadig mer omfattende. Den ensidige tilpasningen foregår på flere måter. Klarest er det de gangene Norge ensidig slutter seg til vedtak eller prinsipper utformet i EU, uten at det er noen avtale som regulerer dette. Eksempler på dette finner man blant annet i utenriks- og sikkerhetspolitikken, der Norge regelmessig slutter seg til EUs utenrikspolitiske erklæringer og sanksjoner mot tredjeland. Et annet eksempel er fra sosialpolitikken, der Norge ikke er del av EUs sosiale dimensjon, men i stor grad gjennomfører de retningslinjene som utformes, blant annet om sysselsettingspolitikk og HMS på arbeidsplasser. Videre er det eksempler på norsk lovgiver har lagt til grunn at EU-regler skal gjelde i norsk rett selv om man ikke er forpliktet til det – mest tydelig for to sentrale EU-direktiver om ikke-diskriminering. Dernest har norske domstoler anvendt EU-regler som rettskilde ved tolkningen av norsk rett også på områder der Norge ikke er forpliktet, blant annet i avgiftssaker. Endelig er det særlig innenfor innvandringspolitikken i den senere tid erklært fra norske myndigheter at man vil se hen til EU-reglene, og søke å tilpasse norsk praksis til disse også på felter der det ikke foreligger noen avtaleforpliktelse om dette.

I tillegg til den regelbaserte tilpasningen er det også et stort innslag av inspirasjon og forbildehenting fra EU. Det er ikke uvanlig at Norge kopierer fullt eller delvis EUs målsettinger, styringsmodeller og tiltak. Innenfor for eksempel klima- og miljøområdet og utdannings- og forskningsområdet har dette vært utbredt. Deltakelse i europeiske nettverk og samarbeidsformer har gjort denne formen for utveksling av ideer og erfaringer lettere.

Langs alle de fem aksene der Norges forhold til EU har utviklet seg i perioden 1992–2011 har dette som allerede nevnt vært en reaktiv prosess. Avtalene er ikke konstruert for å utvikle nye egne regler og finne på nye ting, men for å overta og etterleve EU-reglene på en mest mulig effektiv måte, mest mulig likt slik de fungerer i EU. Slik sett fungerer forholdet som en enveiskjøring. I den grad den «aktive europapolitikken» handler om påvirkning, så er det som oftest påvirkning for å justere mindre ting i allerede igangsatte prosesser, eller for å få særskilte unntak eller tilpasninger. Norge har verken formelt eller reelt mulighet til å sette saker på dagsorden, eller få saker bort fra dagsorden.

Generelt har utviklingen i Norges tilknytning til EU etter 1994 vært preget av et lavt konfliktnivå. Det har vært mange omstridte enkeltsaker gjennom årene, men det er en del av systemet, og antallet er lavt i forhold til omfanget av tilpasningen. Mange av konfliktsakene er for øvrig løst i norske myndigheters favør, og ingen av dem har alvorlig skadet det generelle forholdet mellom Norge og EU. Politisk er hele tilknytningsformen omstridt i den forstand at det er to partier (SV og Sp) på Stortinget som er imot både EØS, Schengen og flere av de andre avtalene. Men samlet sett har disse partiene begrenset oppslutning, og motstanden er heller ikke sterkere enn at de har valgt å inngå i koalisjoner som styrer på grunnlag av dagens avtaler med EU. Videre er de aller fleste utvidelser av Norges forpliktelser overfor EU vedtatt enstemmig. En oversikt over samtlige 287 samtykkeproposisjonene i EU-saker på Stortinget i perioden 1992–2011 viser at 265 av dem ble vedtatt enstemmig, med bare 22 dissenser. Videre er det bare 17 saker der partiene har tatt opp spørsmålet om å bruke reservasjonsretten i Stortingets europautvalg av i alt 6426 nye EU/EØS-rettsakter i perioden 1992–2011.

Det kan være flere grunner til det lave konfliktnivået. En av dem er utvilsomt at EØS og Schengen som nevnt fungerer som et innenrikspolitisk kompromiss i norsk europapolitikk. Men den viktigste grunnen synes likevel å være at selve innholdet i den løpende tilpasningen til EU bare sjelden oppleves som politisk kontroversielt. Utviklingen er i all hovedsak godt innenfor rammene av hovedstrømmene i norsk politikk. Dette illustreres også ved at samtlige norske regjeringer siden 1994 i hovedsak har ført samme europapolitikk, og at det er vanskelig å finne utslag av regjeringsskiftene langs noen av de fem aksene som er skissert.

27.3.2 Dynamikk og drivkrefter

En ting er å beskrive utviklingstrekk. Noe annet er å forstå selve dynamikken og hvilke drivkrefter som gjør deg gjeldende. Hva er det som driver Norges løpende tilpasning til EU fremover, og hvorfor blir den som den blir? Dette er langt vanskeligere spørsmål, og Utvalget skal begrense seg til å antyde noen bidrag til svar.

På et overordnet plan drives samarbeidet mellom EU og Norge frem gjennom et behov for å finne felles løsninger på grenseoverskridende utfordringer knyttet til økonomi og utvikling, migrasjon, teknologi, klima og miljø, ressursforvaltning, globalisering, fred og mellomfolkelig samkvem med mer. De fleste av disse utfordringene krever en eller annen form for koordinering og bindende samarbeid.

Tilknytningen til EU må forstås som et middel for å løse disse koordineringsproblemene, ikke et mål i seg selv. Til grunn for samarbeidet ligger et bredt verdi- og interessefellesskap mellom Norge og de 27 EU-statene, som er bundet sammen geografisk, økonomisk, politisk, kulturelt og på mange andre måter. Økt økonomisk og politisk samkvem skaper behov for felles regler og nedbygging av nasjonale restriksjoner. Enklere samferdsel og kommunikasjon bryter ned grensene og skaper nye reguleringsbehov. Nye felles grensekryssende problemer krever felles forpliktende samarbeid, enten det gjelder miljø, kriminalitet, handel eller annet. Listen er lang. Utviklingen de siste tjue årene viser med all tydelighet at norske myndigheter verken kan eller ønsker å isolere seg fra disse utviklingstrekkene.

Dersom man ser nærmere på dynamikken i Norges spesielle tilknytningsform er det klart at den viktigste drivkraften er EU. Det er der motoren sitter. Utviklingen i EU drives frem av en lang rekke forhold, i et komplisert samspill, og Norge følger etter. Norges tilpasning er som påpekt reaktiv, og foregår i hovedsak som respons på utviklingen av nye politikkområder og rettsregler innenfor EU-systemet.

Fra norsk side er det et klart element av villet politikk i utviklingen. Samarbeidet med EU drives frem fordi et politisk flertall i Norge anser det hensiktsmessig. Selv om et flertall i Norge to ganger har sagt nei til EU-medlemskap er norsk politikk i realiteten ikke spesielt europaskeptisk, særlig ikke så lenge man holder seg på et praktisk og konkret nivå, og ser bort fra det prinsipielle medlemskapsspørsmålet. Virkelig europafiendtlige tradisjoner er det mindre av i Norge enn i mange EU-stater, og et bredt politisk flertall er i realiteten relativt positivt innstilt til svært mange sider ved europeisk samarbeid. Etter folkeavstemningene i 1972 og 1994 formulerte de sittende regjeringene en aktiv europapolitikk som i bred forstand har gått ut på å knytte Norge så tett opp mot EU-prosessene som mulig. Denne linjen har vært videreført uendret de siste tjue årene, men bred tilslutning på Stortinget og i opinionen. Viktige sider ved tilpasningen til EU i de senere år har vært politisk initiert, og kommet som resultat av bevisste valg og prioriteringer, herunder tilknytningen til EUs justispolitikk og sikkerhets- og forsvarspolitikk.

En observasjon i forlengelsen av dette er det noen statsvitere har kalt TINA-syndromet i europapolitikken. There Is No Alternative. Med det menes at det i Europa i dag ikke eksisterer noe alternativ til EU dersom man ønsker forpliktende europeisk samarbeid. EFTA var opprinnelig i 1960 tenkt som et alternativ, men har aldri fungert som det. Det finnes andre viktige felles europeiske organisasjoner, blant annet Europarådet, men deres virksomhet er langt mindre omfattende og forpliktende enn EU-samarbeidet, og fungerer som et supplement og ikke noe alternativt til EU. Utviklingen i de senere tiår har vært at nye EU-organer i praksis i stadig større grad overtar funksjoner som tidligere lå til andre europeiske organisasjoner. For EU-landene er dette ofte hensiktsmessig. Det kan forhindre unødig dobbeltarbeid og øke mulighetene for samordning. Men for Norge skaper dette problemer fordi organisasjoner der man tidligere har deltatt fullt ut blir inkludert i EU uten at Norge får samme deltakelsesrettigheter eller status.

I tillegg til bevisste politiske valg og prioriteringer synes Norges tilknytning til EU i betydelig grad også å bli drevet frem av mer selvgående og selvforsterkende prosesser. Samarbeidet i EU er ofte forstått som å være drevet frem av en form for funksjonell logikk. Den grunnleggende antakelsen her er at de ulike delene av økonomien og samfunnslivet ikke eksisterer uavhengig av hverandre. Forsterket samarbeid på et område utløser eller spiller over på et annet område. Dersom for eksempel tollsatser fjernes for å etablere et indre marked vil det skape behov for å fjerne andre handelshinder for å realisere det indre marked. Dersom det etableres et indre marked for varer, tjenester, personer og kapital vil det også skape et behov for å harmonisere regler om politisamarbeid og kontroll med yttergrenser med mer. Samarbeid på et område vil utløse samarbeid innenfor andre områder.

Norges tilknytning til EU kan forstås i et slikt perspektiv. EØS-avtalen gjorde Norge til en del av det indre marked. Siden er dette gradvis utvidet og det har stadig vært et funksjonelt press for å utvide samarbeidet til andre områder. EØS ledet i noen grad til at det var naturlig med Schengen. Schengen ledet deretter til at norske myndigheter også ønsket å være med på andre sider av justissamarbeidet i EU. Det er også betydelig «spill over», som da man tok over EUs veterinærregler for å sikre markedsadgang for fisk, som senere førte til store endringer i norsk landbruk og matpolitikk. Mye tyder på at dette vil fortsette i årene som kommer. I takt med at EU i større grad vedtar overordnete «pakker» og rammeavtaler, som dels vil inneholde EØS-relevante regler og dels ikke, vil det dette i seg selv føre til at Norge overtar hele disse, og at tilknytningen på denne måten stadig utvides.

I teorien er det videre antatt at den funksjonelle dynamikken spiller sammen med institusjonell utvikling. Et felles indre marked øker handelen over grensene, men samtidig øker også behovet for tvisteløsning, gjennom for eksempel EU domstolen eller EFTA-domstolen, og det oppstår behov for felles institusjoner som kan sikre koordinering og regulering. I et slikt perspektiv er det også antatt at interesseorganisasjoner, bedrifter, politikere og byråkrater gradvis vil skifte sin oppmerksomhet og i økende grad vektlegge betydningen av de europeiske institusjonene på bekostning av de nasjonale eller regionale.

Et annet perspektiv legger vekt på at utviklingen i Norges forhold til EU er «sti-avhengig». Det vil si at beslutninger på ett tidspunkt legger føringer på beslutninger på et senere tidspunkt. De vil muliggjøre enkelte alternativer, mens andre blir umulige eller vanskelige å få til. Utviklingen av EØS-avtalen kan ses som eksempel på dette. Norge har valgt denne spesielle modellen, og med mindre man skal gå til det drastiske skritt å bryte ut så følges stien. Utviklingen av Schengen fungerer på samme måte.

Forestillingen om sti-avhengighet illustrerer også at utviklingen ofte ikke er rettlinjet, men preges eller formes av historiske begivenheter. EØS-modellen er for eksempel et barn av den tidsperioden da den ble inngått (1989–92). Den gang var det indre marked EUs hovedprosjekt og EØS-avtalen speiler dette. Siden har andre deler av EU samarbeidet blitt utviklet og traktatene er endret uten at dette har ført til reforhandling eller oppdatering. Et klassisk eksempel i teorien er at QWERTY-tastaturet fortsatt er i bruk på moderne datamaskiner selv om det ble laget på 1870-tallet for å forhindre at bokstaver som brukes hyppig står for nær hverandre (slik at metallarmene ville henge seg opp) og selv om det finnes mange andre måter å sette opp et tastatur slik at man skrive mer effektivt og ergonomisk. Årsaken er store omstillingskostnader. På samme måte er EØS-avtalen fortsatt gjeldende selv om EU har gått fra et indre marked med 12 til en politisk union med 27. Norge er vevet inn i denne tilknytningsformen og det er både kostnader og usikkerhet knyttet til å endre den.

Når avtalen har eksistert så vidt lenge er det også klart at det ligger en viktig dynamikk i selve hverdagsliggjøringen av EØS-avtalen. Det er snart 20 år siden avtalen ble undertegnet. Nye generasjoner kommer til og de kjenner egentlig ikke noen hverdag uten EØS. EU/EØS-regler, rettigheter og muligheter blir tatt for gitt. Eventuelle tilpasninger og justeringer er foretatt og borgere og bedrifter opererer i henhold til det nye regelsettet. Over tid blir det vanskelig, og ofte også irrelevant, å vite hvor reglene opprinnelig kommer fra. Det blir derfor stadig vanskeligere å forestille seg hvordan ting egentlig var forut for at avtalene trådte i kraft.

27.4 Utfordringer ved Norges tilknytningsform til EU

27.4.1 EUs utfordringer – og Norges

Denne utredningen avsluttes ved inngangen til 2012 på et tidspunkt da EU er i krise og står overfor sine største utfordringer i nyere tid. De daglige nyhetene fra EU er preget av finansiell uro, gjeldsproblemer og usikkerhet om euroens fremtid. Den økonomiske krisen har også ført til en sosial og politisk krise i mange EU-land, med stor arbeidsledighet og mistillit til nasjonale politikere. Mange av de europeiske økonomiene sliter med lav vekst, manglende innovasjon og dårlige offentlige finanser. De europeiske landene står overfor store utfordringer på mange plan, inkludert økt konkurranse fra Kina og andre land, en aldrende befolkning og klimaendringer.

Det er mange årsaker til dagens problemer. En av de viktigste årsakene til gjeldskrisen er at mange stater i lang tid ikke har hatt god nok styring med nasjonale budsjetter. Medlemsstatene i eurosamarbeidet har heller ikke klart å overkomme innebygde svakheter som har ligget i konstruksjonen. Krisen har videre vist hvor sammenvevet europeiske stater, samfunn og økonomier er blitt.

Krisen i EU påvirker også Norge. På kort sikt er det særlig norsk økonomi som merker den. Selv om Norge til nå har vært forskånet fra de verste utslagene på grunn av god offentlig økonomi og store inntekter fra olje og gass vil en fortsatt økonomisk nedgang i Europa kunne få stor betydning for norsk økonomi og arbeidsplasser, særlig i eksportindustrien, men også blant annet finansnæringen, turisme og servicenæringen. På lengre sikt vil utviklingen i EU mer generelt også påvirke innholdet i norsk europapolitikk. Norges forhold til EU har i alle år vært reaktivt. Når EU utvikler samarbeid på nye områder følger Norge som oftest etter. Dersom den europeiske integrasjonsprosessen stopper opp eller reverseres vil dette også forme norsk europapolitikk i årene som kommer.

Hvorvidt den norske tilknytningsformen til EU vil bli berørt er mer usikkert. Så langt har den i påfallende liten grad vært påvirket av de store endringene i EU. I perioden 1992–2011 har EU vært gjennom flere omfattende traktatendringer, det har vært kriser og suksesser, og det har pågått grunnleggende debatter om samarbeidets målsettinger, verdier, prinsipper, effektivitet, demokrati, legitimitet og identitet. Alt dette har i liten grad påvirket EØS og de andre norske avtalenes utvikling og dynamikk. Norges tilknytning har så langt vært lite berørt av de større politiske og idémessige endringene i Europa, annet enn indirekte, og har i stedet vært mest preget av løpende tekniske og praktiske tilpasninger til de nye politiske realitetene. Om dagens krise i EU vil endre dette er for tidlig å si, men foreløpig er det ikke tegn til det.

27.4.2 «The only problem with Norway…»

Det er ikke helt uvanlig å høre fra EU at «the only problem with Norway is that there is no problem with Norway». Dette sies gjerne som forklaring på (eller unnskyldning for) hvorfor man i Brussel beskjeftiger seg lite med å tenke på forholdet til Norge.

På ett nivå er det riktig. Det har vært svært få virkelige problemer i forholdet Norge-EU i perioden 1994–2011, særlig sammenlignet med andre land. Det går fint med Norge, og det går fint med forholdet mellom Norge og EU. Det synes de fleste i Norge også. Selv om motstanden mot EU-medlemskap har holdt seg sterk, og økt i den senere tid, har EØS-avtalen gjennom hele perioden har sterk støtte både på Stortinget og i opinionen. Det har ikke vært sterke politisk krav om endring og det er ikke mange som ser endringer i dagens tilknytningsform som noen prioritert oppgave.

Samtidig er det likevel en rekke problemer, spenninger, konflikter og vanskeligheter i Norges forhold til EU, som med en litt slapp samlebetegnelse kan kalles «utfordringer».

På et overordnet plan er hele tilknytningsformen vanskelig, og kan ses som et forsøk på å gjøre det umulige – å være utenfor og innenfor EU på samme tid. Denne iboende umuligheten forplanter seg nedover, og skaper en rekke mer konkrete spenninger og problemer. De mest grunnleggende problemene har vært der siden starten i 1992 og er en del av konstruksjonen. Andre utfordringer har dukket opp etter hvert. I et notat hjem til UD fra Norges ambassadør til EU sommeren 2009 med tittelen «EØS-avtalen femten år. Fem utfordringer i EØS» beskrives en rekke nye problemer for Norge som følge av utviklingen i EU.

Ved siden av sondringen mellom opprinnelige og nye utfordringer kan det også skilles mellom de som er strukturelle og de som lar seg avhjelpe innenfor rammene av dagens tilknytningsform. De alvorligste problemene er i hovedsak strukturelle, selv om de i noen grad kan avhjelpes, mens andre mindre problemer vil kunne være mulige å løse.

De viktigste utfordringer ved Norges nåværende tilknytningsform til EU kan deles i fem kategorier:

• Demokratiske utfordringer

• Konstitusjonelle utfordringer

• Andre politiske og administrative utfordringer i Norge

• Utfordringer ved EFTA-samarbeidet

• Utfordringer i det løpende forholdet til EU

27.4.3 Demokratiske utfordringer

En hver gjennomgang av utfordringene ved Norges nåværende tilknytningsform til EU må begynne med det demokratiske underskuddet som ligger innebygget i hele konstruksjonen, og som har vært der siden starten tidlig på 1990-tallet. Dette er det grunnleggende prinsipielle problemet, og det som gjerne også påpekes først av undrende utenforstående.

De fleste vil være enige om at det er demokratiske svakheter ved EØS, Schengen og de andre avtalene Norge har med EU.40 Hva som nærmere ligger i dette, og hvor stort problemet er, er mer diskutabelt. Utvalget har behandlet dette overfor, og der listet opp argumentene både for at avtalene er demokratisk problematiske og for at de ikke er det (se kapittel 26.4).

Utvalget mener at det er klare demokratiske svakheter ved dagens tilknytningsform, og har analysert dette ut fra fire sentrale kjennetegn ved et velfungerende demokrati. På tre av fire scorer EØS m.m. svakt, og det fjerde er tvetydig. For det første er ikke Norge representert i de beslutningsprosessene som reelt styrer utviklingen av store og viktige deler av norsk rett og politikk. For det andre er mulighetene for demokratisk kontroll og ansvarliggjøring svake. For det tredje er det store mangler og svakheter ved kunnskap og debatt om norsk europapolitikk som gjør at dette området i liten grad lever opp til demokratiske krav til åpen og opplyst samfunnsdebatt. Et fjerde kriterium er rettigheter og rettighetsvern for private borgere og bedrifter. Her har avtalene med EU generelt ført til styrkede rettigheter og mer domstolskontroll. Samtidig begrenser dette handlingsrommet for folkevalgte organer.

De demokratiske problemene med EØS har vært der siden starten. De er ikke en uventet bieffekt av avtalen, men en del av dens konstruksjon, som var vel kjent av Stortinget da det med stort flertall godtok avtalen i 1992. Senere har de vært der konstant, og snarere økt enn minsket, men uten at dette har påvirket avtalens praktiske virkemåte eller effektivitet.

En grunn til at det norske demokratiet i atten år har kunnet leve såpass ubesværet med en så demokratisk mangelfull tilknytningsform til EU er at dette representerer et kompromiss, på flere plan. For det første kan tilknytningen gjennom EØS, Schengen m.m. ses som et kompromiss mellom de som er for og de som er imot norsk EU-medlemskap. For det andre kan avtalene ses som et kompromiss mellom demokratiske verdier og andre viktige norske verdier og interesser, som et bredt politisk flertall har lagt til grunn at avtalene ivaretar. Videre kommer de områdene av EU-samarbeidet som ikke er dekket av EØS og de andre avtalene, og der Norge fortsatt selv treffer sine egne politiske vedtak.

Gjennom perioden 1992–2011 har det hevdes at de demokratiske problemene med den norske tilknytningen til EU har blitt større snarere enn mindre. Det skyldes blant annet at samarbeidet til EU er blitt så mye mer omfattende gjennom perioden. EØS-avtalen har utviklet seg, og har fått betydning for langt flere samfunnsområder enn de fleste så for seg i 1992. Videre har Norge inngått Schengen og en rekke andre avtaler med EU som har de samme demokratiske svakhetene som EØS-avtalen. Noen av dem kan hevdes å være demokratisk enda mer problematiske enn EØS, blant annet fordi de er mindre kjent og debattert, og fordi det er enda mindre politisk kontroll og ansvarliggjøring. Videre har Norges muligheter for innflytelse inn i EU-systemet blitt mindre gjennom perioden, etter hvert som EU er utvidet til flere land, og etter hvert som makt er flyttet over til organer som Norge har liten tilgang til (Europaparlamentet og Det europeiske råd). I den grad kunnskap, engasjement, mediedekning og samfunnsdebatt om Norges faktiske tilknytning til EU har avtatt gjennom årene etter 1994 kan man også se det som en demokratisk uheldig utvikling.

De demokratiske manglene ved tilknytningen til EU er i noen grad kompensert gjennom perioden ved forskjellige tiltak. Viktigst er at den stadig bekreftes av stortingsflertallet gjennom nye vedtak om ytterligere tilknytning og forpliktelser. I perioden 1992–2011 har Stortinget som vist ved 287 anledninger votert over nye utvidelser i forholdet til EU, og samtlige er vedtatt, hvorav 265 enstemmig. Dertil kommer flere hundre stortingsvedtak om gjennomføring av EU/EØS-retten i norsk rett, som også alle er vedtatt. Videre kommer at man løpende har søkt å forbedre prosedyrer og prosesser for norsk europapolitikk. Stortingets håndtering av europasaker er i dag bedre enn den var på 1990-tallet, selv om det fortsatt kan være potensial for forbedringer. Regjeringen informasjon om europapolitikken er betydelig forbedret i de senere år. Det er også andre positive trekk, som kan bidra til å avhjelpe de prinsipielle problemene et stykke på vei. Men de fjerner dem på ingen måte.

Når man lever med et problem i tjue år kan man etter hvert venne seg til det. Det har skjedd i europapolitikken. Selv om de demokratiske problemene gjennom perioden 1992–2011 snarere har blitt større enn mindre, er de samtidig hverdagsliggjort. De fleste har gått litt lei av hele problemstillingen, som er «gammalt nytt», og de forsøk som gjennom årene har vært på å reise en bredere samfunnsdebatt om spørsmålet har i liten grad fenget og raskt sluknet. Det er vanskelig å gjøre noe med problemene uten på nytt å reise hele EU-debatten, og problemene er ikke verre enn at de fleste mener at de er til å leve med. Mange er nok enig med utenriksministeren, som i mai 2011 på spørsmål om han mente det var demokratiske svakheter ved EØS-avtalen svarte:

«Det er klare demokratiske utfordringer. Det er jeg ikke i tvil om. Men når jeg kan slå meg til ro med det, så er det fordi veldig mange andre områder i samfunnet også er slik, preget av dilemmaer og selvmotsigelser. Men som likevel er håndtert på en måte som er demokratiet og rettsstaten verdig. Det perfekte finnes ikke. Vi må streve med mange mellomløsninger. Men i sum blir det til å leve med.»41

Blant kritikerne av det demokratiske underskuddet i EØS m.m. er det ganske vanlig å vise til avtalen som en «husmannskontrakt». Et annet bilde som har vært trukket frem, men mindre kjent, er at Norge i forhold til europeisk integrasjon er en «demokratisk gratispassasjer».42 I EU utformes ny politikk og juss av de 27 statene etter relativt demokratiske prosesser. Norge overtar i stor grad resultatene av dette, men uten selv å ha være med på prosessene eller stemme i voteringene. Man kan leve i et demokrati uten å bruke stemmeretten, særlig så lenge man er sånn rimelig fornøyd med hvordan de andre utøver den. Slik sett blir metaforen Norge som «sofavelger», som selv frivillig har valgt å bli hjemme.

På andre områder enn europapolitikken er norsk demokrati generelt ansett for å være velfungerende, og i 2010 ble Norge kåret til førsteplass på en «demokratiindeks» målt av The Economist, med 9,8 av 10 mulige poeng.43 Det kan hevdes at en av grunnene til at Norge tåler en så udemokratisk modell som EØS såpass godt er at demokratiet ellers fungerer bra. Gjennom EØS, Schengen og andre avtaler har Norge «outsourcet» viktige beslutningsprosesser til EU. Men det er i seg selv et demokratisk valg, åpent gjort med kvalifisert flertall i 1992, og deretter løpende bekreftet flere hundre ganger av stadig nye stortingsflertall i stadig nye voteringer over stadig nye avtaler med EU. På denne måten har det norske demokratiet bundet seg selv til å leve med en udemokratisk tilknytning til EU, fordi dette er det eneste man på demokratisk vis har klart å bli enige om.

27.4.4 Konstitusjonelle utfordringer

Ved siden av de demokratiske utfordringene kan det også hevdes å være konstitusjonelle utfordringer ved Norges tilknytning til EU. Noen har gått så langt som til å kalle EØS-avtalen for en «konstitusjonell katastrofe», men da er det gjerne litt uklart hva som egentlig menes. Som oftest synes slike utsagn ved nærmere ettersyn å henvise til de samme elementene som utsagn om «demokratisk katastrofe» – at man reelt sett har overlatt lovgivende og dømmende myndighet til en organisasjon (EU) der Norge ikke er medlem. Da brukes «konstitusjonelt» ikke som et rettslig begrep, men som et videre og vagere politisk uttrykk.

I juridisk (statsrettslig) forstand er EØS, Schengen og de andre avtalene med EU konstitusjonelt trygt forankret. EØS-avtalen ble godkjent med kvalifisert flertall etter Grunnloven § 93 om overføring av myndighet, på helt korrekt måte. Da samtykke skulle gis til Schengen-avtalen ble det gjort en omfattende konstitusjonell vurdering, som konkluderte med at Stortinget etter gjeldende statsrett kunne gi samtykke med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd. Slikt samtykke er også gitt ved 286 andre anledninger i perioden 1992–2011 der Norge har påtatt seg nye forpliktelser overfor EU.44

En annen sak er at man rettspolitisk kan være enig eller uenig i gjeldende norsk statsrett om grensen mellom Grunnloven § 26 annet ledd og § 93 – eller med andre ord om terskelen for når Stortinget må gå over fra vanlig flertall til kvalifisert flertall (3/4) for å gi samtykke.

Videre kan det sies å være en konstitusjonell utfordring at de prosedyrene Grunnloven gir for parlamentarisk godkjenning av nye folkerettslige avtaler kan hevdes ikke å passe særlig godt til Norges spesielle tilknytningsform til EU.

En første utfordring er etter manges mening at det bare er formell myndighetsoverføring som utløser krav om kvalifisert flertall etter Grunnloven § 93. Så lenge Norge formelt beholder en mulighet til å si nei til nye forpliktelser overfor EU er dette avgjørende, uansett hvor vanskelig det i praksis vil være å si nei, og uansett hvor omfattende myndighetsoverføringen er. Under Norges nåværende tilknytningsform er avstanden mellom formell og reell myndighetsoverføring langt større enn i noe annet folkerettslig samarbeid, og langt større enn hva den er for medlemsstatene i EU (som åpent har delegert myndighet). Dette kan ses som en konstitusjonell utfordring.

En annen utfordring er den politisk-psykologiske terskelen for å bruke Grunnlovens § 93 i praksis synes å ha blitt så høy at man stortingsflertallet viker tilbake selv i saker der det materielt sett er mer enn 3/4 flertall som støtter innholdet i saken.

En tredje utfordring er at Grunnlovens § 93 kun åpner for å overføre myndighet til internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av. Slik dette normalt tolkes, betyr det at Norge ikke kan bruke denne bestemmelsen til å overføre myndighet til f eks et EU-byrå, selv om man har en tilknytningsavtale med det. Det er et problem fordi disse byråene i stadig større grad gis formell myndighet til å treffe vedtak som er bindende for medlemsstatene og/eller for private. Dersom Norge skal kunne knytte seg til, må man godta det samme.

For å kunne inngå nye avtaler med EU (og overta nye rettsakter) som et folkevalgt flertall mener er hensiktsmessige for norske interesser, har Storting og regjering i praksis i stedet utviklet en lære om at Grunnloven § 26 annet ledd ikke bare åpner for overføring av reell myndighet, men også i noen grad for overføring av formell myndighet, så lenge den er «lite inngripende».45 Det kan være både til EFTA/EØS-organer og EU-organer. Denne læren er utviklet i praksis, på samme måte som mye annen statsrett, og må antakelig ses som uttrykk for gjeldende tolkning av § 26 annet ledd. Men det er en utfordring at den er uklar og omtvistet. Videre er det klare grenser for hva som kan anses som «lite inngripende». Dette gjør at norske forhandlere har måttet be om stadig nye og mer kreative institusjonelle løsninger for norsk tilknytning til EU-byråer. Og noen ganger stopper det helt opp – som for tiden med spørsmålet om norsk tilknytning til EUs nye byråer for tilsyn med finanssektoren, som regjeringen meget gjerne vil delta i, men der de konstitusjonelle problemene er store.

Dette er utfordringer som har kommet opp stadig oftere i de senere år, og som må antas å komme enda hyppigere i årene som kommer. I prinsippet kan de løses relativt enkelt ved grunnlovsendring dersom et flertall på 2/3 på Stortinget ønsker det, ved å lage en prosedyre for overføring av myndighet i henhold til avtaler med EU som er bedre tilpasset og mer skreddersydd for dagens spesielle tilknytningsform, og som vil gi en åpnere og på mange måter ryddigere prosess, og som vil gjøre at man slipper omstridte tolkninger og kreative konstruksjoner.

Rettsteknisk kan en slik endring tenkes gjort på flere måter, enten ved å endre § 26, eller endre § 93, eller begge, eller utforme en ny paragraf. Reformen ville måtte omfatte både (i) spørsmålet om terskelen og kriteriene for å gå fra krav om vanlig flertall til kvalifisert flertall, (ii) terskelen for kvalifisert flertall (fortsatt 3/4 eller en annen brøk), og (iii) spørsmålet om overføring av myndighet ikke bare til EFTA/EØS-organer men også til EU-organer.

Innholdsmessig kan man tenke seg enten (i) en reform som stadfester og kodifiserer konstitusjonell praksis slik den faktisk har utviklet seg de siste tjue årene, herunder læren om «ikke inngripende» myndighetsoverføring, eller (ii) en reform som gjør det enklere å inngå nye avtaler med EU når et politisk flertall i Norge ønsker det, eller (iii) en reform som gjør det vanskeligere enn i dag å inngå nye avtaler uten å måtte gå veien om kvalifisert flertall. Her vil det være ulike politiske oppfatninger, som gjør at det i praksis vil kunne være vanskelig å samle det nødvendige 2/3 flertall for en bestemt løsning.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å utforme forslag til grunnlovsendring. Hvis det skal gjøres, bør det skje som en egen prosess, med egen utredning. Dersom regjeringen og stortingsflertallet ønsker å videreføre dagens tilknytningsform til EU i overskuelig fremtid, og gjøre den konstitusjonelt mer robust og lettere håndterbar, vil imidlertid Utvalget anbefale at det igangsettes en slik prosess.

27.4.5 Politiske og administrative utfordringer i Norge

Selv om norske myndigheter generelt må sies å ha forvaltet forholdet til EU innenfor rammene av avtalene på en effektiv måte, reiser dette en rekke utfordringer både på politisk og administrativt nivå.46

For det første har det i praksis ofte vært svak politisk ledelse med europasakene. Selv om det er unntak, fungerer tilknytningsformen til EU generelt avpolitiserende og teknokratiserende. I motsetning til EU-statene, der statsrådene løpende deltar i Rådet, er arenaene der norske statsråder kan drive politikk i EU/EØS-saker få og små, og gjerne knyttet til et lite antall unntakssaker, som ikke er representative for hovedtrendene i utviklingen, og ofte ikke engang særlig viktige. Politisk deltakelse skjer ofte også i uformelle kanaler som er særlig sårbare for utskiftninger. I tillegg kommer det nasjonale politiske kompromisset i europasaken, som også legger en demper på politisk handlingsrom og debatt. For mange politikere vil det være mer nedside enn oppside ved å engasjere seg aktivt i EU/EØS-saker. Dette er en strukturell svakhet ved konstruksjonen, men den lar seg i noen grad avhjelpe, som demonstrert av de enkeltstatsrådene som faktisk har tatt en synlig og styrende rolle med europapolitikken på sitt felt.

For det andre kan mangelen på politisk styring og oppmerksomhet forplante seg nedover til embetsverket og virke demotiverende. Dersom politisk ledelse ikke er særlig opptatt av EU/EØS-sakene blir de mindre attraktive å jobbe med. Noen kan trives med å jobbe i fred under den politiske radaren. Men for de fleste i sentralforvaltningen, og da særlig departementene, er det mer utfordrende å arbeide på områder det statsråden er engasjert og aktiv. Generelt er det et inntrykk av embetsverket etterspør klare politiske strategier og signaler i europapolitikken, og opplever det som frustrerende når det ikke gis.

En tredje utfordring er å koordinere en enhetlig norsk politikk i EU/EØS-sakene, der sakene ofte går på tvers av skillene mellom norske etater både horisontalt og vertikalt. Dette er en generell utfordring som de fleste EU-statene har møtt med å legge europapolitikken enten inn under statsministerens kontor eller en egen europaminister. I Norge ligger ansvaret for koordineringen fortsatt i Utenriksdepartementet. Det er etablert en struktur for dette, men den er relativt svak, og det kan ikke sies at UDs europaavdeling gjennom perioden 1994–2011 har vært organisert eller bemannet for virkelig å koordinere en enhetlig europapolitikk mellom fagdepartementer, ytre etater og andre. Statsministerens kontor (SMK) har også generelt spilt en beskjeden rolle.

Resultatet er at løpende norsk europapolitikk fremstår som fragmentert og at «norske» posisjoner i stor grad utformes av embetsverket i den enkelte etat, ofte på lavt nivå. Etter Utvalgets oppfatning er det behov for å styrke koordineringen og den strategiske og taktiske tenkningen i forvaltningen av forholdet til EU. Hvordan dette best kan gjøres, og om koordineringsansvaret fortsatt bør ligge i UD, er spørsmål Utvalget ikke har hatt kapasitet til å gå inn på innenfor rammene av sin utredning.

En fjerde utfordring er at den norske tilknytningsformen er svært krevende for de som på Norges vegne skal drive aktiv europapolitikk opp mot beslutningsprosessene i EU, enten det er politikere eller embetsverk. Norske representanter må ofte arbeide hardt for å få tilgang til prosessene, og i den grad man får det, deltar man ikke på lik linje. Det er en vanskelig posisjon, som krever at man helst bør være bedre forberedt enn andre lands representanter for å ha noe håp om gjennomslag. Videre har Norge i hovedsak (med unntak av Schengen) bare tilgang til de tidligere fasene av EUs beslutningsprosesser, under det forberedende arbeidet for Kommisjonen, men ikke til de senere og mer avgjørende fasene i systemet under Rådet og Europaparlamentet. For å fange opp og influere prosessene på et så tidlig stadium kreves det at man ikke bare er flink, men også svært forutseende.

Dette er strukturelle utfordringer, og den eneste måten Norge kan møte det på, er ved å sette av tilstrekkelig med ressurser og utdanning til å sikre at man har et embetsverk i alle berørte etater som er minst like kompetente i EU-spørsmål som noen medlemsstat.

27.4.6 Utviklingen i EU som utfordring for Norge

Gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene har Norge koblet seg til EU, med forpliktelse til å være med dynamisk på den videre utviklingen. Norge har knyttet seg til et EU-samarbeid i stadig utvikling. Det meste av denne utviklingen er uproblematisk, og anses av norske myndigheter som positiv. I perioden har EU utviklet seg på måter som gjør de politiske og verdimessige forskjellene mellom EU og Norge mindre.

Men noen sider ved utviklingen i EU skaper friksjoner eller problemer i forholdet til Norge. Da Norges EU-ambassadør sommeren 2009 sendte en rapport hjem til UD med tittelen «EØS-avtalen femten år. Fem utfordringer i EØS» var hennes oppsummering at Norge «står overfor et mer komplekst, uoversiktlig og krevende EU», og de fleste problemene hun påpekte hang sammen med utviklingstrekk i EU i den senere tid.47

Kilde: Den norske EU-delegasjonen

En strukturell utfordring er at EU løpende utvikler sine institusjoner og beslutningsprosesser, gjennom traktatrevisjoner og praksis, mens rammene for Norges avtaler er mer statiske og ikke har vært reformert på samme måte. Det gjelder særlig EØS-avtalens hoveddel, som ble tilpasset EUs struktur tidlig på 1990-tallet og ikke har vært revidert siden. Dette kan føre til at prosedyrer under EØS som var viktige for tjue år siden har fått mindre betydning, mens Norge mangler tilknytning til nye og viktige prosesser og institusjoner i EU. Dette har vært en utfordring lenge, men den har blitt særlig tydelig etter at Lisboatraktaten trådte i kraft i 2009.

Noe av det viktigste som har skjedd i EU i perioden 1992–2011 har vært utvidelsene av EU og EØS. Da Norge fremforhandlet EØS-avtalen var det med 12 EU-stater. I dag er det 27, og EU har utviklet seg fra en vesteuropeisk til en mer alleuropeisk organisasjon. EØS-avtalen er dermed utvidet tilsvarende, og det har Norge hatt store fordeler av, økonomisk og på andre måter. I den grad EU-medlemskapet har ført til politisk stabilisering i Øst-Europa er det i Norges interesse. Norske myndigheter har da også vært positive til utvidelsene av EU og EØS. Samtidig har utvidelsene av EU fra 12 til 27 ført til en marginalisering av EØS-avtalen og EFTA-statene. Sett fra Brussel er Norge i dag både mindre viktig og lengre unna enn man var i 1992. Tyngdepunktet internt i EU er forskjøvet østover og sørover, og for mange av de nye medlemsstatene er Norge svært perifert. Dertil kommer at EUs beslutningsprosesser er blitt enda tyngre enn tidligere når det nå er så mange som 27 stater som skal bli enige. Det gjør at muligheten for tredjeland til å medvirke i prosessene er blitt enda mindre.

En annen endring i EU som reiser utfordringer for Norge er styrkingen av Europaparlamentet, som har pågått gradvis gjennom det meste av perioden 1992–2011, og tok et langt skritt videre i Lisboatraktaten. I EU anses dette av de fleste som en viktig demokratisk reform. For Norge er det en utfordring siden det i avtalene med EU i svært liten grad er lagt opp til prosedyrer for kontakt med Europaparlamentet. I den senere tid har UD vært opptatt av å forbedre norske prosesser opp mot parlamentet på mange plan, og har også oppfordret Stortinget, de politiske partiene og andre etater om å gjøre det samme. På mange måter er Europarlamentet som institusjon åpent for innspill og diskusjon, og det er ikke gitt at det i konkrete saker vil være vanskeligere for norske aktører å få gjennomslag der enn i andre EU-institusjoner, men det vil ofte skje gjennom uformelle kanaler og gjennom lobbyisme i konkurranse med mange andre.

Mangel på faste kanaler til viktige EU-institusjoner er ikke noe nytt. Da EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet var det for EFTA-statene særlig viktig å få prosedyrer for kontakt med Kommisjonen, som den gang var på høyden av sin makt. Kommisjonen er fortsatt svært viktig, men allerede utover på 1990-tallet ble dens relative betydning i EU svekket til fordel for Rådet, som følge av at medlemsstatene tok kontroll tilbake. Gjennom det meste av perioden 1992–2011 har norske diplomater hatt utfordringen med å etablere kontakter opp mot Rådet, rådssekretariatet og de mange viktige komiteene i rådsstrukturen. Schengen-avtalen gir viss tilgang til dette systemet, men EØS-avtalen gjør det ikke, og det har vært en tilbakevendende utfordring, som begrenser Norges mulighet for medvirkning og informasjonsinnhenting.

I de senere år har også Det europeiske råd blitt stadig viktigere i EU. Det er organet for stats- og regjeringssjefene (til forskjell fra Rådet, der de forskjellige fagstatsrådene møtes). Det europeiske råd var tidligere mer av et uformelt forum, som ikke møttes særlig hyppig. Etter hvert har det blitt gradvis viktigere, og med Lisboatraktaten av 2007 ble det gjort til en formell institusjon, med en egen permanent president (van Rompuy). I dag har Det europeiske råd inntatt en unik posisjon øverst i EUs politiske system, og styrer mye av den overordnete politikkutviklingen, hvilket kan ses som uttrykk for at stats- og regjeringssjefene medlemslandene har engasjert seg mer direkte på EU-nivå enn tidligere. Igjen er dette en utfordring for Norge, som ikke har noen tilgang til dette nivået, og først og fremst er representert overfor EU gjennom utenriksministeren og fagstatsrådene, uten noen innarbeidet rolle for statsministeren.

Et annet institusjonelt utviklingstrekk i EU i de senere år er etableringen av nye tilsyn og byråer (agencies).48 Bakgrunnen er at det har vært politisk motvilje mot å bygge opp den administrative kapasiteten i Kommisjonen, samtidig som det har vært behov for å styrke forvaltning og koordinering på europeisk nivå. EU har derfor opprettet en rekke mer eller mindre selvstendige byråer, hvorav mange er lokalisert rundt om i medlemsstatene. Til sammen er det i dag (høsten 2011) 43 byråer og lignende institusjoner, og antallet vokser stadig.

For Norge reiser dette særlig to utfordringer. Den første er å få tilgang. Tilknytning og deltakelse i EU-byråene er generelt ansett for å være i norsk interesse, og gjennom hele perioden har dette vært en prioritert oppgave for norske myndigheter. EØS-avtalen gir ingen automatisk rett til byrådeltakelse, så dette er noe Norge må be om og fremforhandle hver gang. Noen ganger har det vært enkelt, andre ganger svært vanskelig, men stort sett har EU gitt tilgang, og i dag er Norge tilknyttet til sammen 26 EU-byråer. Formen varierer, fra ren observatørstatus til mer omfattende deltakelse, men ikke på nivå med EU-statene. I problemnotatet fra Norges EU-ambassadør sommeren 2009 heter det om tilknytningsformen til EU-byråene at «Det gir oss ikke den innflytelse som ville ha vært naturlig ut fra vår politiske tyngde på saksfelt som håndteres i denne typen organer. Vi kan ikke ha lederstillinger, får ingen innflytelse på de prioriteringer som gjøres gjennom budsjettarbeidet i slike institusjoner og ingen organer kan lokaliseres til Norge».

Den andre utfordringen er at EU i økende grad gir byråene formell vedtakskompetanse, for å gjøre dem i stand til å løse konkrete oppgaver. Dette er effektivt, men skaper formelle problemer for Norge. Dersom Norge skal få delta er det normalt en betingelse at byråets vedtak også må kunne gjelde mot Norge og norske rettssubjekter. Som vist i kapittel 11.3 reiser dette konstitusjonelle problemer. Stortinget kan bare samtykke til slike avtaler med vanlig flertall etter Grunnlovens § 26 annet ledd så lenge den formelle myndighetsoverføringen til EU-byrået er «lite inngripende». Dersom det er tale om overføring av mer inngripende myndighet må man normalt over i § 93 med krav til 3/4 flertall, men det er også vanskelig, dels fordi den politiske terskelen for å oppnå slikt flertall er høy, og dels fordi § 93 bare kan brukes til å gi myndighet til internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av. De interne norske konstitusjonelle kravene har i mange saker vært et vel så høyt hinder mot byrådeltakelse som det å få tilgang fra EU.

EUs oppbygging av nye byråer og tilsyn ble av den norske EU-ambassadøren i 2009 sammenfattet slik: «Det er isolert sett ikke i norsk interesse pga vår tilknytning til det indre markedet gjennom EØS-avtalen selv om det kan være mange gode grunner til å støtte arbeidet for gode løsninger på europeisk nivå». Sitatet illustrerer det mer generelle poenget at det som er bra for EU ikke nødvendigvis alltid er bra for norske interesser.

En annen institusjonell utfordring for Norge har vært etableringen i desember 2010 av EUs nye felles utenrikstjeneste (EEAS). Ved etableringen av EEAS ble hovedansvaret for kontakten med tredjeland flyttet fra Kommisjonen til EEAS, og her er Norge plassert i avdeling for «Europa og Sentral-Asia». Noe av uroen fra norsk side var først knyttet til at etableringen av EEAS ville kunne svekke interessen for og oppmerksomhet om Norge og EØS. Videre har det fra norsk side vært sett som et mulig problem at prosedyrene for kontakt med EEAS vil bli dårlige enn det tidligere var mot Kommisjonen. En annen utfordring er å forholde seg til EEAS, samtidig som det meste av kontakten mellom norske fagmyndigheter og EU foregår opp mot de respektive generaldirektoratene i Kommisjonen. Dette er stort sett overgangsproblemer. Noen er også løst. Den viktigste langsiktige utfordringen for Norge er likevel at EU er i ferd med å utvikle et utenrikspolitisk apparat som skal bidra til en sterkere koordinering av EU-statenes utenrikspolitikk.

En av de mest prinsipielle utfordringene for Norge ved utviklingen av EU i den senere tid er at man ved Lisboatraktaten fra 2009 opphevet den tidligere «søylestrukturen», som delte EU-samarbeidet formelt opp i tre deler – (i) EF (det indre marked med mer), (ii) utenriks- og sikkerhetspolitikken, og (iii) såkalte rettslige og indre anliggende (justispolitikk med mer). Dette er nå avviklet i EU, og de tre områdene er i større grad integrert, selv om det fortsatt er skillelinjer. For Norge er denne endringen problematisk fordi de norske avtalene fortsatt i hovedsak er basert på søyletenkningen. EØS gjelder kun for saksområder som lå i første søyle, mens man har andre avtaler på de områdene som tidligere lå i annen og tredje søyle.

I EU er det nå i større grad åpnet for politikkutforming på tvers av tidligere grenser, gjerne gjennom bredere og mer sektorovergripende «pakker» av politiske og rettslige tiltak, som for eksempel innenfor sikkerhet og beredskap, som reiser spørsmål av betydning for alle de tre tidligere søylene. For Norge reiser dette utfordringer. For det første har ikke Norge noe nivå for kontakt og medvirkning om sektorovergripende politikkutforming, og er derfor helt utestengt fra den bredere strategiske tenkningen. For det andre vil «pakkene» av tiltak kunne inneholde rettsakter og programmer som dels faller inn under EØS, dels under Schengen eller andre avtaler, og dels ikke fanges opp av eksisterende avtaler – og det er ikke gitt at grensen mellom disse tre kategoriene er klar.

Dette gjør det løpende norske samarbeidet med EU mer kronglete og tungrodd, og det gjør det vanskeligere å definere hvilke nye rettsakter som er «EØS-relevante» eller «Schengen-relevante». Problemet forsterkes ved at EU i økende grad har begynt å vedta generelle «rammedirektiver», som dekker svært vidt, og som så suppleres med en rekke utfyllende direktiver. Ikke sjelden omfatter rammedirektivene både saksfelt som faller innenfor og utenfor EØS. Noen ganger kan skillet mellom hva som er EØS-relevant og ikke gå midt inne i et og samme direktiv, og det reiser både prosessuelle og materielle problemer. Utfordringen med å identifisere – og bli enige om – hvilke rettsakter og deler av rettsakter som er «EØS-relevante» er et økende problem, som særlig er synlig for EFTA-sekretariatet, der rettsaktene har begynt å hope seg opp i påvente av avklaringer fra EFTA-statene og EU. Dette medfører usikkerhet om hvilke deler av EU-retten som vil bli bindende for norske aktører, og problemer med ulik rettstilstand som følge av at reglene forsinkes, og først gjennomføres i EØS lenge etter at de er vedtatt og gjennomført i EU.

Generelt må man regne med at utviklingen i EU bort fra «søyler» og over mot stadig mer sektorovergripende politiske og rettslige vedtak i årene som kommer vil kunne skape stadig større uklarhet og usikkerhet om den nøyaktige rekkevidden av Norges avtaler med EU. For EU og EU-statene kan økt koordinering mellom ulike politikkområder være et gode, mens det for Norge skaper vansker.

En annen utfordring som ble påpekt av den norske EU-ambassadøren i 2009 var at hastigheten i EUs beslutningsprosesser har økt i den senere tid, først og fremst som følge av finanskrisen, men også i noen grad på andre områder. På områder der EU-systemet må vedta nye rettsakter raskt går man i økende grad bort fra de tradisjonelle prosessene, med langvarig forberedelse gjennom ekspertutvalg, grønnbøker, høringer og konsultasjon, og avgjør mer gjennom hasteprosedyrer på høyt politisk nivå mellom institusjonene. For Norge er dette en utfordring, ikke bare fordi økt hastighet gjør det mer krevende å komme med innspill, men mer grunnleggende fordi de tidlige fasene av beslutningsprosessene nettopp er det stadiet der Norge under EØS-avtalen har en viss tilgang. Når vedtakene i stedet treffes etter hasteprosedyrer mellom de sentrale EU-institusjonene eller mellom de sentrale EU-landene er Norge helt ute av «loopen», selv om det i siste instans er tale om rettsakter som er EØS-relevante og som senere vil bli gjennomført i Norge.

En siste utfordring for Norge er at det er stadig flere andre tredjeland som også ønsker særlige avtaler med EU og privilegert tilgang til EU-prosessene. I de senere år har EU utviklet forholdet sitt til naboland i øst og sør betydelig gjennom den europeiske naboskapspolitikken (ENP) og en rekke ulike tilknytningsavtaler. Det har ført til at mange av disse landene også ønsker samme form for tilgang til EU-programmer, EU-byråer m.m. som det Norge tradisjonelt har fått. I notatet fra Norges EU-ambassadør i 2009 trekkes det frem at norske myndigheter i økende grad møter «argumenter fra EU-siden om at vi ikke kan forskjellsbehandle EFTA/EØS-statene i forhold til andre tredjeland i saker hvor «mange vil ha mer» i forhold til EU». I møter med EU vurderes i økende grad norske krav og ønsker opp mot tilsvarende vurdering av andre tredjeland. Dette har allerede skapt problemer for norsk deltakelse i flere programmer og byråer.49 Utfordringen må antas å øke i årene som kommer, og kan på sikt utgjøre en trussel mot Norges «privilegerte partnerskap».

27.4.7 Utfordringer ved EFTA/EØS-samarbeidet

Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen er kanalisert gjennom organisasjonen EFTA, som i dag har fire stater, hvorav tre er EFTA/EØS-land (Norge, Island og Liechtenstein), mens det fjerde (Sveits) ikke deltar i EØS. Hele det institusjonelle apparatet for utvikling og kontroll av EØS er organisert innenfor EFTA – gjennom EFTA-sekretariatet, EFTAs faste komite, EFTAs overvåkningsorgan, EFTA-domstolen og Financial Mechanism Office (EØS-midlene). Norge koordinerer alle posisjoner overfor EU i EFTAs Faste Komite, og møter sammen med de andre EFTA-statene i EØS-rådet, EØS-komiteen m.m. Det er også en EFTA parlamentarikerkomité og en EFTA rådgivende komité for arbeidslivets parter.

EFTAs rolle som organisasjon har endret seg flere ganger gjennom historien. Da EFTA ble etablert i 1960 var det opprinnelig ment som et alternativ til EU. Det har den i liten grad vært. Videre handlet det om å sikre frihandel mellom EFTA-statene. Deretter ble EFTAs hovedoppgave utover på 1970- og 80-tallet å koordinere EFTA-statenes forhold til EU. Etter at Sveits sa nei til EØS i 1992 ble EFTAs rolle endret på nytt, og er nå todelt. Hovedoppgaven (for 2/3 av de ansatte) er å ivareta samarbeidet med EU for de tre EFTA/EØS-statene. Den andre oppgaven er å inngå frihandelsavtaler med tredjeland på vegne av alle de fire EFTA-statene (også Sveits). Her holder vi oss til EFTA/EØS-funksjonen.

Samarbeidet og koordineringen av forholdet til EU med de andre EFTA-statene har alltid vært en utfordring i norsk europapolitikk, så lenge EFTA har eksistert. Går man tilbake til EØS-forhandlingene i 1990–91 var forholdet mellom de syvEFTA-statene langt fra enkelt, og det var betydelig friksjon mellom dem på mange forhandlingsområder. Etter at EFTA/EØS-pilaren fra 1995 ble redusert til tre små land, har Norge på én måte fått det enklere, som «stormakt» i organisasjonen. Samtidig er det en løpende utfordring å koordinere alle viktige norske posisjoner overfor EU med Island og Liechtenstein.

EFTA/EØS-pilaren reiser utfordringer på i hvert fall tre nivåer:

1. Samarbeidet mellom Island, Liechtenstein og Norge

2. Driften av de felles EFTA/EØS-institusjonene

3. Mulige endringer i antallet EFTA/EØS-stater

Samarbeidet mellom Island, Liechtenstein og Norge

Generelt har samarbeidet mellom Norge, Island og Liechtenstein fungert godt i perioden 1994–2011. Til å være tre såpass forskjellige land har det fungert overraskende greit. Det har også vært nesten usynlig for allmennheten. Norske politikere gjør sjelden noe stort nummer ut av at deres nærmeste samarbeidspartnere i europapolitikken er Island og Liechtenstein, og de interne spenningene i EFTA/EØS kommer sjelden frem i offentligheten.50

En første utfordring ved EFTA/EØS-pilaren er at den er så liten. På en måte kan dette være bekvemt for Norge, som dermed har betydelig innflytelse. Men først og fremst er det en utfordring at Norge i møter med EU tropper opp som medlem av en organisasjon som er så liten. Dersom Norge hadde vært del av en større organisasjon ville man hatt mer tyngde overfor EU. Opprinnelig var det konstruert slik. Men etter at fire av de syv EFTA-statene valgte bort EØS, har EFTA-pilaren siden 1995 vært en meget spinkel plattform for norsk europapolitikk. Det viser seg også konkret, ved at det for eksempel er vanskelig å få representanter fra politisk ledelse i EU-systemet til å stille opp på de halvårlige møtene i EØS-rådet. Dette har vært en løpende utfordring siden 1995, som har endret seg lite gjennom årene.

En neste utfordring er at Norge, Island og Liechtenstein i liten grad er naturlige allierte i europapolitikken. Det skyldes historiske begivenheter at de står i samme bås. Overfor EU har de tre statene ulike interesser, tradisjoner og målsetninger. Dette gjør at det i en del saker kan være tidkrevende å bli enige, slik at EØS-prosessene forsinkes. Kravet om enstemmighet mellom de tre EFTA-statene er i praksis en viktig skranke i norsk europapolitikk og en potensiell kilde til sårbarhet i forholdet mellom Norge og EU. Islands og Liechtensteins vilje og evne til å fortsette samarbeidet er avgjørende for EØS-avtalenes effektive virkemåte.

En tredje utfordring for Norge er at de to andre partnerne har begrenset administrativ kapasitet og ressurser til å bemanne EFTA/EØS-institusjonene og følge opp arbeidet på nasjonalt nivå. I forhold til størrelsen er det på mange måter imponerende at Island og særlig Liechtenstein klarer å håndtere de omfattende og krevende EØS-prosessene. Samtidig er kapasitet og forsinkelser en løpende utfordring, som ikke er blitt mindre etter hvert som EØS-samarbeidet har blitt mer omfattende. I den senere tid er dette også preget av at Island bruker deler av sin kapasitet på de pågående forhandlingene om EU-medlemskap (se nedenfor).

En fjerde underliggende utfordring, som av naturlige grunner sjelden omtales, er om det er i norsk interesse overfor EU å bli identifisert med Island og Liechtenstein. Dette er ikke umiddelbart en klubb som samsvarer med norske utenrikspolitiske ambisjoner og selvbilde ellers. Norge har tette bånd til Island, men å fremstå som nærmeste allierte i europapolitikken er likevel noe annet, og dertil kommer at Island på noen områder har skarpere konflikter med EU enn hva Norge har – særlig hva gjelder finans og fisk. Koblingen til Liechtenstein er enda mindre bekvem – et knøttlite fyrstedømme i Alpene på 160 km2 og 35 tusen innbyggere, med tradisjoner som skatteparadis, og der fyrsten fortsatt har stor formell og reell politisk makt. Ved siden av omdømmeutfordringen kan dette også skape mer konkrete problemer. Da EU-domstolen i Rimbaud-saken i 2010 for første gang i en dom fravek prinsippet om ensartet tolkning av EU- og EØS-retten (til EFTA-statenes ugunst) var det antakelig på grunn av manglende tiltro til det liechtensteinske skatteregimet.

Island og Liechtenstein opplever på sin side utfordringer ved samarbeidet med Norge. En utfordring er at Norge noen ganger kan opptre som stormakt og storebror internt i EFTA/EØS, og ikke ta nok hensyn. En annen utfordring er at Norge i en del saker henvender seg direkte (bilateralt) til EU, uten å koordinere eller informere de to andre. Videre er det en viss uenighet om EFTA-sekretariatets rolle og ressurser, som i noen grad skyldes at Norge selv har et stort apparat ved sin delegasjon til EU, i motsetning til de to andre, som i langt større grad er avhengig av EFTA-sekretariatet.

Utfordringer ved EFTA/EØS-institusjonene

Det er også utfordringer ved den løpende driften og videreføringen av de felles EFTA/EØS-organene og institusjonene. Her skal vi nøye oss med å se på de fire faste felles institusjonene: EFTA-sekretariatet, EFTAs overvåkningsorgan, EFTA-domstolen og Financial Mechanism Office (FMO).

Den grunnleggende utfordringen er felles for de fire organisasjonene. EFTA/EØS-pilaren er egentlig for liten til en så stor institusjonell overbygning. Det er noe underlig over en internasjonal organisasjon med så mange og viktige institusjoner bare for å håndtere samarbeidet mellom et lite, et svært lite og et knøttlite land. Det er en trygg antagelse at det institusjonelle systemet aldri ville blitt konstruert slik under forhandlingene i 1990–91 dersom man hadde visst at det bare skulle gjelder for Norge, Island og Liechtenstein. Det var på hengende håret at det ble videreført i 1995 i nedbemannet form.

På denne bakgrunn må det understrekes hvor godt det institusjonelle EFTA/EØS-systemet har fungert i perioden 1994–2011 ut fra sine målsetninger. Institusjonene har i all hovedsak ivaretatt de oppgavene de er gitt etter EØS-avtalen på en effektiv måte, som har vært avgjørende for at avtalen i det hele tatt skal kunne fungere. Videre har de klart å bygge opp et samarbeids- og tillitsforhold til EU-institusjonen, og dermed sikre EØS-avtalens legitimitet.

Når det er sagt, er det også utfordringer ved det institusjonelle systemet i EFTA/EØS. De er i noen grad forskjellige for de enkelte institusjonene, som har ulike funksjoner.

EFTA-sekretariatet og FMO er hjelpeorganer for de tre medlemsstatene. EFTA-sekretariatet håndterer det løpende arbeidet med å forberede og overta EØS-reglene, mens FMO er satt opp for å forvalte finansieringsordningene.

For EFTA-sekretariatet er det en iboende utfordring at man skal fungere som et sekretariat for de tre EFTA/EØS-statene, samtidig som man er avhengig av at EU har tillit til at sekretariatet håndterer det løpende praktiske EØS-arbeidet (tilpasninger, relevansvurderinger m.m.) på en faglig korrekt og nøytral måte. Så langt har man klart dette, men det kan ikke tas for gitt, og er en stadig utfordring. Ikke minst vanskelig er det i saker der det er de nasjonale myndighetene som i realiteten trekker ut eller trenerer behandlingen, typisk av politisk omstridte nye rettsakter. En annen utfordring er at forholdet mellom de tre EFTA/EØS-statene er såpass skjevt, og at Liechtenstein og Island er mer avhengig av sekretariatet enn Norge, som har et større eget apparat. For sekretariatet kan ikke minst forholdet til norske myndigheter være en utfordring, i saker der disse foretrekker å gå alene. Videre er det en generell utfordring at EFTA generelt praktiserer et system der ingen har faste kontrakter eller kan arbeide mer enn seks år. Dette gjør at sekretariatet sliter med å holde på og utvikle sin kompetanse.

EFTA-sekretariatet har til nå vært en ganske usynlig institusjon i norsk europadebatt, til tross for den viktige funksjonen det fyller. Så langt Utvalget kjenner til, er det lenge siden det var noen mer generell gjennomgang av hvordan sekretariatet fungerer, og om saksbehandling og organisasjon kan forbedres. Etter Utvalgets syn kan det være på tide med en slik evaluering, og en revisjon med sikte på å klargjøre sekretariatets funksjon og prosedyrer, og vurdere om dagens ressurser er tilstrekkelige. Herunder bør det også vurderes om ordningen med midlertidig ansatte og høy utskiftingsrate fortsatt er hensiktsmessig.

Financial Mechanism Office (FMO) er en nyere organisasjon, som først i de senere år er virkelig utviklet, til i dag å ha totalt sett 55 ansatte. Den største utfordringen for FMO er den krevende oppgaven det er å forvalte EØS-midlene på en god måte. Men det er også institusjonelle spenninger i forholdet mellom Norge og de to andre landene, som forsterkes ved at dette i så stor grad er tale om norske midler – både fordi Norge betaler omtrent 95 prosent av de felles EØS-midlene, og fordi det i tillegg er en tilsvarende stor egen norsk finansieringsordning.51 Samlet sett betaler Norge omkring 97 prosent av midlene. I stadig større grad ønsker norske myndigheter å ha styring med dette hjemmefra, og bruke midlene som et norsk utenrikspolitisk verktøy, og det skaper også visse strukturelle spenninger for FMO som organisasjon.

For EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen er den grunnleggende utfordringen at de er selvstendige og autonome organer, og samtidig skal føre samme tilsyn og domstolskontroll som det Kommisjonen og EU-domstolen gjør i EU. De skal helst verken være strengere eller mildere enn Kommisjonen og EU-domstolen, og de skal «skygge» den dynamiske utviklingen i disse to institusjonene, som slett ikke alltid er entydig eller forutsigbar. Dersom de trår feil – den ene eller andre veien – går det ut over EØS-avtalens legitimitet. På den ene siden er det uakseptabelt dersom de er strengere med nasjonale myndigheter i EFTA/EØS-statene, som ser EØS som noe mindre enn fullt EU-medlemskap. På den annen side er det uakseptabelt dersom de er mindre strenge enn Kommisjonen og EU-domstolen. Det vil bryte med prinsippene om ensartethet og gjensidighet, og gjøre at EU mister tillit til EØS-systemet. Dette er en vanskelig balansegang, og hvordan ESA og EFTA-domstolen klarer den har flere ganger vært omstridt – i norsk debatt ofte formulert som et spørsmål om de er mer eller mindre «katolske enn paven».

Hovedhistorien er at ESA og EFTA-domstolen i atten år i hovedsak har klart balansegangen. De to institusjonene har – hver på sin måte – vært svært bevisste på problemstillingen, og arbeidet hardt for å etterleve kravet om ensartet og dynamisk utvikling. Det er ikke empirisk grunnlag for å hevde at ESA generelt er «mer katolsk enn paven»,52 og her er det snarere enkelte som mener at ESA er mer forsiktige enn Kommisjonen. Det riktige synes å være at man generelt har lagt seg på et akseptabelt nivå. Hva gjelder EFTA-domstolen er det et visst belegg for å hevde at den i perioder har vært noe strengere med EFTA-statene enn det EU-domstolen er.53 Hvis det er tilfellet, er det en utfordring for domstolens funksjon og legitimitet. Samtidig har både ESA og EFTA-domstolen gjennom årene effektivt klart å etablere og vedlikeholde den tilliten i EU-systemet som er nødvendig for at EØS-avtalen skal kunne fungere.

For ESA er en annen utfordring å balansere de ulike rollene som organisasjonen skal fylle – i første rekke som rådgiver, forhandlingspart og uavhengig kontrollinstans overfor Norge og de andre EFTA/EØS-statene. Igjen skal dette helst gjøres på samme måte som Kommisjonen gjør det i EU, med den forskjell at ESA mangler Kommisjonens politiske funksjon.

ESA troverdighet henger både på hvordan deres rolle vurderes i EU og i EFTA-statene så vel som i markedene og i befolkningen. ESA er formelt uavhengig, men Norge har samtidig ønsket en viss kontroll. Norge har alltid hatt presidenten i ESA og norske myndigheter har ofte utnevnt fremstående norske diplomater til ledende roller i ESA. Organisasjonen har samtidig lagt vekt på å utvikle rekruttere bredt, ikke bare fra EFTA-landene. En vedvarende utfordring ligger i å sikre at EU ikke kan mistenke Norge for å ha satt bukken til å passe havresekken. Det vil kunne undergrave tilliten og frata individer eller bedrifter rettigheter. Samtidig er det også viktig at organisasjonen har den nødvendige tillit i EFTA-statene.

ESA har i liten grad vært gjenstand for evalueringer, selv om det gjennom årene er foretatt reformer i blant annet arbeidsform, rekruttering og informasjonsarbeid. Det kan være at tiden er kommet for en bredere evaluering, som i så fall må gjennomføres på en måte som ikke utfordrer institusjonens uavhengighet. På samme måte som for EFTA-sekretariatet kan det blant annet stilles spørsmål ved om ordningen med midlertidig ansatte og hyppig utskifting ivaretar hensynet til sikring av kompetanse og kontinuitet.

Den største utfordringen for EFTA-domstolen er at den har for få saker. For å fungere godt bør en domstol ha et visst sakstilfang, som sikrer at den har nok å gjøre og kan utvikle sin rettspraksis, kompetanse og autoritet. EFTA-domstolen har generelt hatt for få saker, og i lange perioder alt for få. Det skyldes først og fremst at tre små stater er alt for lite til å generere nok saker til en felles internasjonal (overnasjonal) domstol. Men dertil kommer at nasjonale domstoler særlig i Norge og Island har vært mer tilbakeholdne med å sende saker til EFTA-domstolen enn det som er vanlig i EU. Det er flere grunner til dette. Men uansett skaper det en utfordring ikke bare for EFTA-domstolen, men også for systemet som helhet. I bunn ligger en diskusjon om makt og kompetansefordeling mellom nasjonale og europeiske domstoler, men også om tillit og troverdighet.

En annen utfordring er at EFTA-domstolen fremstår som svært liten de gangene den får opp virkelig store og viktige nasjonale saker. Saker som ville vært behandlet med flere dommere i EU-domstolen – eller for den saks skyld i plenum/storkammer i norsk Høyesterett – avgjøres i EFTA-domstolen av de tre faste dommerne der.

I den senere tid er det fra flere hold tatt til orde for en gjennomgang og revisjon/reform av prosedyrene for EFTA-domstolen, og domstolens president har lagt frem flere forslag til endringer med sikte på å styrke dens stilling og funksjon. Uten å gå inn på enkelthetene i disse forslagene – som vil måtte utredes og vurderes nærmere – støtter Utvalget en slik prosess.

Som det vil ha fremgått av gjennomgangen mener Utvalget at tiden kan ha kommet til å foreta en gjennomgang og evaluering av hvordan det institusjonelle apparatet i EFTA/EØS fungerer. En slik evaluering faller utenfor rammene av Utvalgets oppdrag og kapasitet, og ville dessuten måtte gjennomføres på noe forskjellig måte for de enkelte institusjonene – og for ESA og EFTA-domstolen gjøres på en måte som ivaretar hensynet til deres uavhengighet. Forutsetningen er at man ønsker å videreføre og styrke Norges nåværende tilknytningsform til EU.54 Hvis det er ambisjonen, er det ikke noen åpenbare alternativer til dagens institusjonelle løsning. Under dagens modell er det verken mulig å overlate forvaltningen og kontrollen av EØS til EU-institusjonene eller til nasjonale myndigheter i EFTA/EØS-landene selv. Da er man nødt til å leve med det institusjonelle systemet i EØS/EFTA, som til tross for strukturelle svakheter og utfordringer tross alt har fungert i atten år. Dersom det skal kunne fortsette å gjøre dette i tiden som kommer kan det være på tide med en overhaling, med sikte på justeringer og forbedringer. En slik gjennomgang bør også omfatte økonomiske styringsverktøy, rapporteringsordninger, gjennomsiktighet, og hensiktsmessigheten av ordningen med åremål slik den er utformet og praktisert i dag.

Mulige endringer i sammensetningen av EFTA/EØS – uttreden eller inntreden

EØS-avtalen har ingen formelle krav til antall stater som må være med i EFTA/EØS-pilaren. Som nevnt var den konstruert for syv, men har siden 1995 fungert med tre. Dette har partene etter hvert vendt seg til. Dersom antallet skulle endres vil det forrykke dagens ordning og skape nye utfordringer. Det gjelder både dersom en av dagens stater skulle tre ut og dersom nye stater skulle komme inn.

Spørsmålet om uttreden i EFTA/EØS er i dag aktuelt for Islands vedkommende,55 som i 2009 søkte fullt EU-medlemskap og for tiden forhandler dette, med sikte på å sluttføre forhandlingene i 2013. Hvorvidt Island faktisk vil gå inn i EU er et åpent spørsmål. Regjeringen er splittet og i opinionen er det stor skepsis. Men forhandlingene fortsetter og ingenting er endelig avklart.

Dersom Island skulle gå inn i EU er det åpenbart at dette vil påvirke EØS-avtalens reelle funksjon og antakelig også den formelle. EFTA/EØS-pilaren er trolig allerede på grensen av en minste kritisk masse. Formelt er det ingen krav til størrelse, og med noen justeringer i bestemmelsene i ODA-avtalen om sammensetningen av ESA-kollegiet og EFTA-domstolen er det i teorien tenkelig at systemet kan videreføres også uten Island. Men bemanningen og organiseringen i EFTA/EØS-institusjonene ville måtte gjennomgås. Dertil kommer realitetene. Å opprettholde et omfattende eget internasjonalt institusjonelt apparat bestående av Norge og Liechtenstein vil for de fleste passere grensen til det absurde, og vil reelt sett også være vanskelig å få til å fungere på en tilfredsstillende måte. Dersom Island skulle gå ut av EFTA/EØS, uten at andre land kommer inn, vil realiteten være at Norges forhold til EU går fra å være (så vidt) multilateralt til å bli bilateralt. Da bør institusjoner og prosedyrer tilpasses dette.

Spørsmålet om inntreden av nye stater i EFTA/EØS-pilaren vil ikke nødvendigvis skape like grunnleggende problemer for dagens tilknytningsform som en islandsk uttreden, men vil likevel kunne reise betydelige utfordringer – litt avhengig av hvilke land det i så fall gjelder. I noen grad vil det kunne styrke EFTA-siden dersom den ble bygget ut, og gjøre hele EØS-avtalen mer robust og relevant. På den annen side vil det kunne gjøre at EØS-prosessene blir mer kompliserte og tungrodde enn de har vært til nå. Avhengig av hvilke land det er tale om å ta inn vil dette også kunne øke interessemotsetningene internt i EFTA/EØS, og det kan være land som Norge ikke ønsker som naturlige partnere i europapolitikken. Dertil kommer at enhver utvidelse av EFTA/EØS vil svekke Norges nåværende stilling som stormakt.

Spørsmålet om å ta inn nye land i EFTA/EØS har ennå ikke kommet på spissen i praksis, selv om det har vært diskutert fra tid til annen opp gjennom årene.56 Hovedgrunnen er at det ikke er andre land som har funnet denne tilknytningsformen attraktiv. Dertil kommer at verken EU eller Norge eller andre har søkt å promotere dette som noen modell. Snarere har Norge vært avvisende til de få signalene som har kommet.

I en senere tid har dette igjen kommet opp som en mulig problemstilling – ikke som følge av norske utspill, men som følge av endringer i EU og Europa ellers. Ennå er ingen formelle skritt tatt, og det er godt mulig at de ikke vil bli det. Men på den annen side kan det ikke utelukkes. Og da kan det i prinsippet tenkes ulike scenarier, som vil være mer eller mindre utfordrende for norske myndigheter, avhengig av hvilke land det gjelder.

Det minst problematiske sett fra norsk side ville være dersom Færøyene ønsker å gå inn, og her har det vært visse sonderinger, men så langt uten resultater.

Et annet mulig alternativ er at Sveits skulle ønske å gå inn i EFTA/EØS, i sin nåværende eller en revidert form. Det vil sitte langt inne for Sveits å reversere beslutningen fra 1992 om å si nei til EØS, men på den annen side handler de forhandlingene som for tiden pågår mellom EU og Sveits til forveksling på noe som minner sterkt om EØS. For Norge vil det kunne være vanskelig å si nei dersom EU skulle ønske å samordne forholdet sitt til Norge og Sveits. På den annen side vil det kunne skape et langt mer motsetningsfylt forhold til EU enn hva Norge har i dag. Norge og Sveits har på mange områder ulike interesser og tradisjoner, og det beskjedne, men langt fra problemfrie samarbeidet som i dag foregår om forhandling av felles frihandelsavtaler i EFTA-regi illustrerer hvilke spenninger og friksjoner det vil kunne være mellom landene.

Enda med utfordrende sett fra norsk side vil det være dersom EFTA/EØS-pilaren skulle bli utvidet med flere «mikrostater» – herunder Andorra, Monaco og San Marino. Dette er for tiden et aktuelt spørsmål, både fordi enkelte av mikrostatene selv har begynt å se på EØS og fordi EU vurderer det. Fra norsk side er det så langt uttalt svært klart at man ikke ser dette som noe alternativ. Men hvordan prosessen videre vil forløpe gjenstår å se.

Det vanskeligste for Norge vil være dersom EU skulle insistere på å bruke EØS-modellen (eller en felles revidert variant) til også å omfatte forholdet til store tredjeland som Norge har lite til felles med. Her kan man på sikt tenke seg Ukraina eller Tyrkia. Dette har så langt ikke vært noe stort tema, men det har vært nevnt. Dersom dagens utvidelsesprosesser blir satt på vent er det heller ikke utenkelig at EØS kan fremstå som mer naturlig for noen av kandidatlandene, for eksempel enkelte av statene på Vest-Balkan, slik som Albania.

En siste gruppe land er dagens EU-stater eller regioner som inngår i EU-stater. Regionalisering og desentralisering i flere europeiske land har ført til krav om mer regional selvstyre. I Skottland har EØS vært oppe som en mulig tilknytningsmodell. Håndteringen av gjeldskrisen og eventuelle reformer i EU kan også reise spørsmål om alternative tilknytningsformer for eksisterende medlemsstater, og da kan EØS komme opp, enten for noen enkeltstående stater eller på sikt som ledd i konstruksjon av et EU-område i flere trinn. Høsten 2011 har det for eksempel vært en viss debatt om Storbritannias fremtidige rolle og posisjon i EU. Debatten om «ulike hastigheter» i EU vil også danne et bakteppe for eventuelle fremtidige diskusjoner om utvikling og reformer av EØS.

De siste alternativene er kanskje ikke særlig sannsynlige, og Utvalget skal ikke bruke mer plass på å spekulere i dem. Det generelle poenget er imidlertid at dagens norske tilknytningsform ikke bare er avhengig av hva Norge ønsker, men også av forhold utenfor landets grenser som norske myndigheter har liten kontroll over. Og dersom EFTA/EØS-pilaren endres, vil det skape en ny situasjon og nye utfordringer.

27.4.8 Utfordringene sammenfattet

Når man gjennomgår alle «utfordringene» ved Norges nåværende tilknytning til EU, slik det her er gjort, blir det en lang og overveldende liste. Da fremstår det som klart at modellen har en rekke svakheter, og at mange av dem er strukturelle og bare i begrenset grad kan avhjelpes uten mer radikale grep. På denne bakgrunn er det vanskelig å kalle EØS m.m. noen varig og perfekt tilknytningsform for Norges forhold til EU, slik enkelte har gjort.

Samtidig har dette fungert i praksis i atten år, og mer effektivt enn mange så for seg opprinnelig. Det betyr nødvendigvis at det også er sterke sider ved dagens system, som gjør at det så langt har vist seg å være robust og bærekraftig – til tross for problemene. For det første fremstår dagens tilknytningsform som fleksibel og pragmatisk. Det har vært mulig å tilpasse den til alle endringer i utviklingen så langt, og selv om de prinsipielle problemene er betydelige har de vært løpende og pragmatisk løst. For det andre er det nedlagt mye hardt og bevisst arbeid i å få systemet til å fungere, både fra nasjonale myndigheter og i institusjonene. For det tredje synes det klart at alle de sentrale partene – både på EU-siden og EFTA/EØS-siden – så langt har sett det som å være i sin interesse å få dagens modell til å fungere, og har ansett alternativene som enda mer problematiske.

Utviklingen av Norges tilknytningsform til EU viser at dersom en ordning først anses for å være i partenes felles interesse så er det nesten ingen grenser for hvilke utfordringer man enten kan løse eller lære seg å leve med. Om ordningen for fremtiden vil vise seg å være robust eller sårbar er drøftet i neste og siste kapittel.

28 Veien videre

28.1 Fremtidig utvikling i Norges forhold til EU

Norges forhold til EU er basert på tett og løpende tilknytning, men uten medlemskap. Det er en løsning som første gang ble vedtatt med EØS-avtalen i 1992, og som senere med noen variasjoner også har vært anvendt på Schengen og andre avtaler. Underveis er den utviklet og utvidet, men den grunnleggende modellen har vært den samme i tjue år.

Hvor mye lengre vil den være det, og hvordan vil den utvikle seg videre? Det er ikke mulig å si. Modellen kan bestå i tjue år til, men den kan også når som helst bli utfordret, enten av en ny europadebatt i Norge eller av forhold utenfor landets grenser som norske myndigheter har liten eller ingen kontroll over. Utviklingen i Europa har vært dramatisk og uforutsigbar i de siste tiårene, og er for tiden igjen inne i en uoversiktlig fase som ingen sikkert kan spå utfallet av. Utvalget er ikke bedt om å utrede alternativer til dagens tilknytningsform, og heller ikke om å tegne scenarioer for ulike mulige fremtidsløp.

Forutsatt at Norges nåværende tilknytningsform til EU i hovedtrekk vil bestå i årene som kommer er det imidlertid mulig å peke på noen mulige utviklingstrekk, samt skissere spørsmål som vil kunne komme opp, og gi noen anbefalinger og refleksjoner om mulige tiltak og justeringer som vil kunne gjøre den bedre og mer effektiv. Det er rammene for dette siste kapitlet.

Det første som kan sies med høy grad av sikkerhet er at Norges forhold til EU i årene som kommer først og fremst vil avhenge av utviklingen i EU. Slik har det vært de siste tjue årene, og slik vil det sannsynligvis fortsatt være i årene som kommer. Så langt har utviklingen i hovedsak vært reaktiv, og det er lite som tyder på at det vil endre seg. Snarere er Norge på mange måter enda langt tettere knyttet til EU og EU-statene i dag enn man var i 1992 – politisk, rettslig, økonomisk, administrativt og på en rekke andre måter.

Denne utredningen avsluttes ved inngangen til 2012, samtidig som EU og mange av EU-statene er inne i en periode preget av finansiell, politisk og sosial uro, med stor usikkerhet om veien videre. Mens noen tror samarbeidet er i ferd med å falle fra hverandre, er det andre som tror at det vil intensiveres eller forsterkes. Det er i dag ikke mulig å spå. Men ett er sikkert. Uansett hvilken vei det går, vil det påvirke Norges forhold til EU.

Gjennom utredningen har Utvalget påvist fem hovedakser i utviklingen av Norges forhold til EU de siste tjue årene.57 Langs hver av disse kan man analysere hvordan den videre utviklingen vil kunne forventes å bli, med mindre noe uforutsett skulle inntreffe.

For det første har Norges avtaler med EU fått et stadig videre geografisk dekningsområde. Etter hvert som EU er utvidet er også Norges avtaler utvidet, slik at EØS-området i dag dekker 30 stater, og Schengen 26. Dette er en prosess som på lengre sikt synes å ville fortsette. EU har i dag formelt fem kandidatland som man forhandler med (Kroatia, Island, Makedonia, Montenegro og Tyrkia), og fire land er regnet som «potensielle kandidater» og der det er satt i gang prosesser (Albania, Bosnia og Hercegovina, Kosovo og Serbia). For noen av landene går prosessene sakte, og det er tvilsomt om de noen gang vil bli medlem. For andre er EU-medlemskap sannsynlig og vil antakelig bli realisert i årene som kommer. Det gjelder særlig landene på Balkan. Det betyr i så fall at Norges avtaler vil bli utvidet til å gjelde disse. I de senere år har det i EU og mange EU-stater vært omfattende debatt om forholdet til Tyrkia, som er et av de store spørsmålene for EUs fremtid. I den grad dette er registrert i Norge er det som en ren utenrikssak, som ikke angår oss. Det er svært liten bevissthet om at dette i realiteten også er en debatt om tyrkisk medlemskap i EØS og Schengen, og at et eventuelt tyrkisk EU-medlemskap vil berøre Norge nesten like mye som EU-statene. At dette i dag ikke synes å være noen umiddelbart aktuell problemstilling er en annen sak.

For det andre har Norges forhold til EU utviklet seg gjennom stadig nye avtaler på nye områder, særlig det siste tiåret. Denne kurven har vært jevnt stigende, og det er så langt ingen tegn til at den vil flate ut eller avta. Tvert imot er det flere områder der norske myndigheter har signalisert ønske om tettere tilknytning til EU, og der prosesser er i gang. Det gjelder særlig innenfor justissamarbeidet. Videre gjelder det nye avtaler innenfor rammene av EØS – om tilknytning til nye EU-byråer, EU-programmer m.m. Også her har kurven vært jevnt stigende det siste tiåret og heller ikke her er det noen tegn til utflating. Tvert imot er det en rekke prosesser i gang, ikke minst om tilknytning til nye byråer. Enkelte av disse har stoppet opp i den senere tid, men det er på grunn av institusjonelle og konstitusjonelle spørsmål, og ikke fordi norske myndigheter har blitt mindre interessert i å delta.

For det tredje utvikles forholdet til EU gjennom at nye rettsakter løpende tas inn i EØS og Schengen. Igjen er kurven jevnt stigende uten tegn til større endring. Selv om deler av EU-samarbeidet for tiden er i krise, er det andre deler som fortsatt utvikler seg raskt, og det gjelder ikke minst mange av de områdene som er dekket av EØS og Schengen. På områder som det indre marked, miljø, klima, samferdsel, forskning, innovasjon, forbrukervern, selskapsrett, immaterialrett, finansielle tjenester og kontroll, IT, politisamarbeid, yttergrensekontroll og mye annet er lovgivningsaktiviteten i EU for tiden høy, og dette vil alt sammen omfattes av Norges eksisterende avtaler.

For det fjerde utvikles innholdet i Norges forpliktelser etter avtalene gjennom tolkning og praktisering, både i EU-domstolen, EFTA-domstolen, norske domstoler, Kommisjonen, ESA og norsk forvaltning. Igjen er dette prosesser som i hovedsak har ført til et stadig dypere og tettere samarbeid, og heller ikke her er det så langt tegn til noen generell reversering. Den mer organiske utviklingen av avtaleverket vil fortsette.

Endelig har forholdet i de senere år også vært preget av ensidig norsk tilpasning til deler av EU-samarbeidet der det ikke er inngått avtaler. Dette er vanskeligere å kartlegge nøyaktig, og skjer på mange forskjellige måter og mange områder. Men et hovedinntrykk er at utviklingen her har tiltatt i de senere år og vil antakelig fortsette å gjøre det. På noen områder har norske myndigheter sendt klare signaler om at dette er en ønsket linje, særlig tydelig i den generelle innvandringspolitikken.

Dersom ikke noe uforutsett skulle inntre – enten i EU eller i Norge – må prognosen per i dag følgelig være at Norge i årene som kommer vil fortsette å utvikle et stadig tettere og mer omfattende samarbeid med EU innenfor rammene av dagens tilknytningsform, langs alle de samme akser som man har gjort det de siste tjue årene.

28.2 Bærekraft og sårbarhet

Ser man Norges forhold til EU etter 1994 under ett har utviklingen gått én vei, mot stadig tettere og mer omfattende tilknytning. Om noe synes tempoet å ha økt i de senere år, samtidig som utfordringene også øker. Det reiser spørsmål om hvor mye lenger det kan fortsette. Hvor langt er en slik politikk bærekraftig? Hvor robust eller sårbar er den for press?

Dette er igjen vanskelig å si sikkert. Det som er klart, er at EØS-avtalen allerede har vart mye lenger enn mange ville trodd for tjue år siden. Slik sett har den vært overraskende bærekraftig, og den har båret gjennom store endringer. Mens EU har utviklet seg kraftig i perioden, og vært preget av opp- og nedturer, har Norges tilknytning vært fleksibel og jevnt stabil. De samme forhold som har gjort at den har vart så lenge kan tilsi at det også vil fortsette.

Samtidig fremstår dette også som en sårbar konstruksjon, som ved nærmere analyse er avhengig av i hvert fall to bærende elementer, og ryker den ene så ryker det hele. Det ene er forhold internt i Norge, det andre eksterne forhold.

For det første hviler tilknytningsformen til EU på et kompromiss internt i norsk politikk. Med unntak av KrF og Venstre er det ingen av de politiske partiene som har EØS-avtalen som førstevalg i europapolitikken. Men mange har den som andrevalg, og selv de som prinsipielt er imot har i praksis kunnet regjere på grunnlag av den. Dette kompromisset har nå vårt i tjue år, og det er lenge for et politisk kompromiss, særlig på et så sensitivt område. Kompromisset innebærer fordeler – ellers hadde det ikke holdt. Men det har også politiske kostnader for mange av partiene og legger begrensninger på deres politiske spillerom.

Så langt synes kompromisset å holde ganske godt, og det er ingen klare tegn til at det skulle være svekket. Snarere kan man si at det er styrket ved at de to partiene som er prinsipielt imot EØS og Schengen i praksis har regjert på grunnlag av avtalene i over seks år uten at man kan påvise noen store kursendringer sammenlignet med den europapolitikken som samtlige regjeringer har ført siden 1994. Når dagens regjeringskoalisjon en gang avsluttes kan man se for seg at de to partiene vil gå tilbake til en mer aktiv EØS-motstand, men fortsatt vil det blant partiene være et bredt flertall som vil ønske å bevare avtalen.

Samtidig er det tegn som kan tolkes i retning av noe økt bevegelse. Det har vært noe mer debatt om EU/EØS-saker i den senere tid, og herunder noe hyppigere krav om å vurdere bruk av reservasjonsretten mot enkeltdirektiver. Det kan skyldes de enkelte direktivene, det kan skyldes økt norsk politisk selvsikkerhet, eller det ses som tegn på en viss slitasje ved EØS. Det kan også skyldes at Nei til EU de siste to årene aktivt har trappet opp en kampanje mot EØS-avtalen, både generelt og gjennom krav om reservasjon i enkeltsaker.

Mange parter har signalisert at de ser for seg en debatt om EØS-avtalen når Utvalgets rapport foreligger, og regjeringen har også varslet en stortingsmelding om saken. Det betyr at 2012 sannsynligvis vil bli et år der Norges tilknytningsform til EU vil bli diskutert mer aktivt enn på lenge. Hvorvidt en slik debatt vil føre til at modellen svekkes eller bekreftes med ny autoritet og legitimitet gjenstår å se.

For det andre avhenger Norges tilknytningsform av eksterne forhold, og da først og fremst EU og de ledende EU-statene. Så lenge EU er fornøyd med avtalene er de rimelig robuste. Her er hovedsignalet en sterkere og klarere formulert støtte til EØS og de andre avtalene enn på lenge.58 I konklusjonene vedtatt av Rådet bestående av EUs utenriksministre i desember 2010 gis det uttrykk for at man mener at både EØS og forholdet til Norge mer generelt fungerer meget godt. Når vedtaket samtidig tar opp spørsmål om reform fremstår det mer som reform for å bevare og styrke dagens modell enn som noe annet. Dertil kommer at EU for tiden har nok av andre utfordringer og oppgaver, og ikke har noen insentiver til å bruke tid og krefter på å endre forholdet til en samarbeidspartner som fungerer godt.

Samtidig som at dette er hovedbudskapet, er det også visse tegn til at EU i tiden som kommer vil ha mindre forståelse for norske krav om særlige unntak og tilpasninger, og at man er blitt mer bevisst på norske myndigheters tendens til å trekke omstridte enkeltsaker ut i langdrag. Det er også ønske fra EUs side om å gjøre EØS-prosedyrene enklere og raskere, og det er bekymring over den nye tendensen til å kreve reservasjon fra en del norske aktører, selv om dette ennå ikke er satt på spissen. Dersom en tilspisset EØS-debatt i Norge kommer samtidig med en barskere holdning fra EU-siden i konkrete saker, kan dette bli tendenser som vil forsterke hverandre. Men generelt vil EU neppe ønske å sette dagens modell i spill.

Samlet sett synes de to hovedpilarene under dagens tilknytningsform å være relativt robuste. Det betyr antakelig også at partene vil bestrebe seg på å finne en løsning som gjør at hovedtrekkene vil kunne bevares dersom andre ytre hendelser skulle inntre, mest nærliggende at avtalen må reforhandles som følge av at Island skulle gå inn i EU.

Ved en vurdering av om Norges tilknytning til EU er robust eller sårbar må det også sondres mellom institusjonell struktur og materielt innhold.

Det som særlig er sårbart er den institusjonelle strukturen under EØS-avtalen, med et stort apparat for ivaretakelse av interessene til tre små stater. Det har siden 1995 fungert for en annen virkelighet enn det var designet for, og er allerede i dag sårbart. Dersom EFTA/EØS-pilaren reduseres ytterligere er det vanskelig å tenke seg at det ikke må bygges om.

Substansen i Norges tilknytning til EU er noe helt annet. Gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene har Norge overtatt anslagsvis 3/4 av EU-retten, innarbeidet den i 170 norske lover og tusen forskrifter, og lagt den til grunn for politikk og forvaltning. Dette er innarbeidet og i all hovedsak ukontroversielt. Det er ikke noe som enkelt kan tas ut igjen, og det er vanskelig å se for seg et politisk flertall som skulle ønske å gjøre det. De siste tjue årene har Norge deltatt i en bred europeisk integrasjonsprosess som drives frem av økonomiske, teknologiske, sosiale, politiske, rettslige og andre drivkrefter. Materielt sett har Norges tilpasning til EU så langt vært en grunnleggende robust prosess.

28.3 Behov for klarere rammer for Norges tilknytning til EU?

28.3.1 Rammene for Utvalgets anbefalinger

Utvalget er bedt om å utrede og analysere Norges nåværende forhold til EU, ikke alternative modeller. Det er i prinsippet tre hovedmodeller for forholdet til EU: fullt medlemskap, dagens modell, eller en eller annen løsere form for tilknytning. Utvalget er ikke bedt om å utrede disse alternativene, og har forholdt seg til det.

Dette innebærer også at Utvalget gjennom utredningen har forholdt seg lojalt til dagens tilknytningsform i sine analyser og vurderinger. Der vi påpeker styrker eller svakheter er det innenfor rammene av dagens avtaler. De få stedene der vi har kommet med forslag til endringer eller justeringer er det med sikte på å styrke dagens tilknytningsform. På samme måte har vi søkt å unngå å vurdere om det underliggende EU-samarbeidet som Norge er knyttet opp mot fungerer godt eller dårlig.

Mandatet ber heller ikke om anbefalinger til eventuell revisjon og reform av dagens tilknytningsform.59 Vårt viktigste bidrag vil være en faglig basert beskrivelse og analyse – så får den senere politiske behandlingen av rapporten forholde seg til spørsmål om endringer. På noen områder har Utvalget likevel gjennom sitt arbeid kommet over forhold som kan tenkes forbedret innenfor rammene av dagens modell, og da er dette løpende tatt opp og diskutert. I det følgende skal disse anbefalingene kort oppsummeres. For en nærmere begrunnelse vises det til de kapitlene der dette opprinnelig er drøftet, som vist til i fotnote.

Det presiseres at anbefalingene er utformet ut fra at de skal kunne gjennomføres innenfor rammen av dagens tilknytningsform og med det formål å gjøre den bedre. Det innebærer fra Utvalgets side ikke noen stillingtagen til om dette er den beste løsningen for Norges forhold til EU eller ikke.

Utvalget vil også understreke at mange av svakhetene ved dagens tilknytningsform er strukturelle, og må ses som en del av selve modellen, som et bredt flertall på Stortinget likevel etter en helhetsvurdering har ønsket. Det ville være en illusjon å tro at man kan reformere seg ut av de mest grunnleggende problemene, slik som det demokratiske underskuddet. Videre vil de fleste mulige reformforslag være av institusjonell, organisatorisk eller prosessuell karakter – og igjen er det grenser for hvor langt utfordringene ved dagens tilknytningsform er noe man kan organisere seg ut av. Etter Utvalgets syn er spillerommet for vesentlig forbedring innenfor rammene av dagens tilknytningsform beskjedent. Med disse forbeholdene kommer Utvalget med noen anbefalinger. Flere av disse har også vært tatt opp i tidligere kapitler.

28.3.2 En felles ramme rundt alle Norges avtaler?

Norges samlede avtaleverk med EU kan som nevnt ses som et lappeteppe. Som helhet er systemet uoversiktlig og komplisert. Det virker demokratisk tilslørende og bidrar til å skjule hva slags samlet forhold Norge egentlig har til EU. Det er svært få i Norge og EU som har oversikt over helheten, og dette vanskeliggjør overordnet politisk styring og koordinering. Skillelinjene mellom de forskjellige avtalene passer ikke nødvendigvis til dagens struktur i EU, og dette skaper utfordringer, blant annet om hvilke deler av EU-reglene som er omfattet av Norges avtaler, og i så fall av hvilke avtaler.

Dersom dagens tilknytningsform til EU skal videreføres på ubestemt tid, er det nærliggende å spørre om man burde forsøke å gjøre den mer enhetlig og sammenhengende, og forhandle frem en felles ramme rundt dagens avtaler.

En slik ramme kan tenkes utformet på forskjellige måter, men det sentrale måtte være ett avtaleverk som omfattet det hele – inkludert EØS, Schengen, de andre justisavtalene, avtalene om sikkerhets- og forsvarspolitikk, Interreg og andre programmer m.m. Videre måtte det være et felles institusjonelt rammeverk rundt det hele, med prosedyrer for overordnet og generell politisk dialog og styring, som mangler i dag. De nærmere prosedyrene kunne tenkes harmonisert, men kunne også fortsatt variere fra saksområde til saksområde, slik det er i EU. Det enkleste ville antakelig være en form for utvidet EØS-avtale som også dekker de andre områdene der Norge har avtaler, og styrker det politiske nivået på toppen. Men andre modeller kan også tenkes. Reformen kunne være rent institusjonell, og kun gå ut på en felles ramme rundt eksisterende avtaler, eller man kunne tenke seg samtidig å vurdere om ytterligere områder av EU-samarbeidet skulle inkluderes.

I rådskonklusjonene som EUs utenriksministre vedtok om EØS i desember 2010 luftes tanken om en slik mer enhetlig ramme.60 Etter å ha vist til at Norge har satt i gang en prosess for å utrede avtalene med EU, uttalte Rådet at man på EU-siden burde legge opp til en «parallell prosess» for å gjennomgå EØS og de andre avtalene. Deretter heter det:

«35. Furthermore, it should be examined whether the EU interest is properly served by the existing Fremework of relations or alternatively by a more comprehensive approach, encompassing all fields of cooperation and ensuring a horizontal coherence. The EU review should also take into account possible developments in the membership of the EEA.»

Dette ble uttalt for et år siden, og er så langt ikke fulgt opp mer konkret. Fra EUs side er det snarere signalisert at man vil avvente Utvalgets rapport før videre vurderinger. Uttalelsen må også leses på bakgrunn av at Rådet i samme vedtak rett før hadde uttrykt stor tilfredshet med EØS og de andre avtalene, og neppe ser noe brennende behov for reform. Slik sett kan dette tolkes som en sondering snarere enn et forslag, og intensjonsdybden er uklar.

Samtidig er det en klar uttalelse, som er vedtatt etter en grundig prosess av Rådet i egenskap av General Affairs Council sammensatt av utenriksministrene for de 27 EU-statene. Slik sett er det en uttalelse som Norge må ta på alvor, og undersøke og respondere på.

Uttalelsen fra Rådet viser til at man ut fra EUs interesser bør vurdere om disse er tilstrekkelig ivaretatt gjennom dagens avtaler, eller om de ville bli bedre ivaretatt innenfor et helhetlig rammeverk. På samme måte må norske myndigheter vurdere om dette ville være i Norges interesse. Videre ville en slik prosess også måtte omfatte Island og Liechtenstein og eventuelt andre land. For tiden pågår det en prosess mellom EU og Sveits om å samle de mer enn 120 bilaterale avtalene inn i et mer enhetlig rammeverk, og hvis EU først skulle bruke energi og krefter på å konstruere en ny modell for forholdet til de tre EFTA/EØS-landene, så kan det være at man samtidig ville vurdere å benytte den til andre land, herunder Sveits, og senere eventuelt andre. EU vil neppe ønske å bruke tid og krefter på dette bare for Norges skyld.

Dersom en samlet avtale skal kunne realiseres, og det på en måte som ivaretar norske interesser, må Norge følgelig selv aktivt ta et initiativ og være arkitekt. Og det forutsetter først en vurdering av om dette er ønskelig og realistisk. Her er det argumenter for og imot.

Argumenter for å lage en felles ramme for Norges forhold til EU er blant annet:

• At noen av de demokratiske svakhetene som finnes med dagens avtaler vil kunne reduseres.

• At det ville skape et institusjonelt ryddigere og klarere forhold mellom Norge og EU

• At man da lettere kunne etablere et nivå for generell politisk kontakt om alle sider ved forholdet mellom Norge og EU

• At man kunne unngå dagens problemer med hva som faller inn under EØS, under Schengen, under andre avtaler

• At det kunne gjøre det enklere for Norge å få tilknytning til EU på områder der norske myndigheter i dag strever med dette (særlig på justissektoren)

• At det ville bidra til en mer helhetlig europapolitikk i Norge og en mer helhetlig Norgespolitikk i EU

• At både prosessen og en eventuell avtale vil synliggjøre omfanget og karakteren av Norges samlede forhold til EU og gjøre forholdet mer gjennomsiktig, og dermed fremme politisk ansvarliggjøring

• At det vil fremme en kunnskapsbasert og realitetsorientert europadebatt

Argumenter mot å lage en felles rammeavtale omfatter blant annet:

• At dette ikke fremstår som strengt nødvendig («if it ain’t broke, don’t fix it»)

• At det vil kunne vise seg å være tungt og vanskelig å konstruere en slik helhetlig ramme både politisk og rettslig, og det er heller ikke gitt at resultatet ville bli bedre enn dagens situasjon

• At det ikke nødvendigvis vil kunne løse noen av de demokratiske svakhetene som finnes i dagens avtaler.

• At man risikerer å åpne en Pandoras eske av vanskelige og ubehagelige krav fra EU-siden, herunder krav fra hver av de enkelte 27 EU-statene, som vil kunne søke å utnytte prosessen til å tvinge frem innrømmelser fra norsk side

• At asymmetrien i maktforhold vil gjøre at Norges forhandlingsposisjon overfor EU vil være svak, og langt svakere enn da EØS og Schengen ble fremforhandlet

• At en slik prosess ville måtte koordineres med Island og Liechtenstein, og muligens andre tredjeland

• At Norge som ledd i en mer helhetlig og strømlinjeformet avtale ville kunne risikere å miste noen av de særlige tilknytningsformene man har oppnådd, mest tydelig i Schengen-sakene

De nærmere fordelene og ulempene ville bero på hvordan prosessen ble lagt opp og nærmere forløp. Det er ikke gitt at alle potensielle fordeler vil kunne realiseres og heller ikke at alle tenkelige ulemper ville materialisere seg. Noen motforestillinger kunne man søke å avverge på forhånd, for eksempel ved å bli enige om at forhandlingene bare skulle gjelde institusjonelle spørsmål, og ikke endre noe ved dagens innhold. Men uansett vil det være vanskelige og krevende forhandlinger, både politisk og juridisk.

En helhetlig ny avtale om Norges forhold til EU ville også sannsynligvis måtte godkjennes av Stortinget med 3/4 flertall etter Grunnloven § 93. Hvorvidt man vurderer det som et argument for eller imot kan det nok være ulike meninger om, men uansett bidrar det til å heve den politiske terskelen. Det er også vanskelig å tenke seg at en så omfattende avtale med EU som dette nødvendigvis ville måtte bli, uten heftig debatt, og spørsmål både om dagens tilknytningsform og en ny runde om EU-medlemskap.

Det minst realistiske er antakelig å sette i gang en forhandlingsprosess om en prinsipielt ny avtale. En slik avtale ville måtte godkjennes av alle EUs medlemstater, og prosessen ville være svært tungrodd og lite forutsigbar. Derimot kan man i prinsippet oppnå mye av det samme gjennom en revisjon av EØS-avtalen der man bruker hjemmelen i artikkel 118 til å ta inn de andre områdene der det er avtaler under EØS, og samtidig gjør andre endringer og justeringer som det er mulig å bli enige om. I så fall ville det formelt og reelt være mer tale om en oppussing og utvidelse av EØS-avtalen enn et nytt avtaleverk.

Uavhengig av om en helhetlig rammeavtale mellom Norge og EU etter en gjennomgang som dette fremstår som realistisk, er tankeøvelsen av flere grunner likevel nyttig.

For det første kan det ikke utelukkes at EU vil følge opp signalet fra desember 2010 og fremme forslag, og da bør responsen fra norsk side være gjennomtenkt.

For det andre kan spørsmålet dukke opp senere på kort varsel dersom grunnleggende forhold endrer seg, for eksempel ved at EØS uansett må reforhandles fordi Island går inn i EU, eller dersom problemene med dagens modell skulle øke dramatisk i tiden som kommer.

For det tredje er det uansett interessant å tenke gjennom hvordan en helhetlig og dekkende avtale mellom Norge og EU ville ha sett ut – fordi det tvinger en til å tenke gjennom hva slags forhold Norge egentlig har til EU i dag. Det illustrerer de prinsipielle svakhetene ved dagens tilknytningsform, men også hvor vanskelig det er å gjøre strukturene for forholdet mellom Norge og EU fundamentalt bedre.

På denne bakgrunn vil Utvalgets flertall, Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot anbefale at de ansvarlige norske myndigheter tenker gjennom dette og sonderer med EU om det er realistisk og hvordan man i så fall kan se for seg modellen.

Dersom det ikke er ønskelig, mulig eller realistisk å sette i gang prosesser med sikte på én enhetlig rammeavtale for Norges forhold til EU, kan man spørre om det er deler av forholdet der rammeverket kan forbedres. Og det kan i prinsippet tenkes både for avtalene på justissektoren, avtalene og samarbeidet om utenriks/sikkerhet/forsvar og EØS-midlene.

28.3.3 Samarbeidet med EU om justispolitikken

Det mest nærliggende området der man kan tenke seg en mer helhetlig rammeavtale med EU er innenfor justispolitikken – der Norge i dag gjennom Schengen og andre avtaler er tilknyttet store deler av EU-reglene om grensekontroll, innvandring og politisamarbeid.

Dette fremstår i dag både som et særlig fragmentert og uoversiktlig felt og samtidig det området der dynamikken er størst og der Norge strever mest med å få til nye avtaler der man ønsker det. Det avgjørende kriteriet i dag er hvilke deler av EU-reglene som anses «Schengen-relevante». Det er en skillelinje som ikke trekkes ut fra noe som har med norske ønsker og interesser å gjøre, men ut fra historiske og andre interne grunner i EU, herunder hva Storbritannia ikke ønsker å være med på og hva Romania og Bulgaria ennå ikke har fått anledning til. Sett fra norsk side er dette ikke noe godt kriterium, men det er i dag det avgjørende. Innenfor rammene av Schengen har Norge rett og plikt til å være med på alt, med ganske god tilgang til beslutningsprosessene. Utenfor Schengen er tilknytning tungt og vanskelig, slik forhandlingene om den europeiske arrestordren og forsterket politisamarbeid viste, og i beste fall med svak institusjonell tilgang.

På det justispolitiske området kan man derfor se for seg et norsk initiativ for å få på plass en bredere og mer konsistent og helhetlig norsk rammeavtale med EU, som kunne omfatte alle de avtaler som gjelder i dag, samt muligheter for ytterligere samarbeid der partene blir enige om det. Fra norsk side ville det beste være om man kunne få samme tilgang til beslutningsprosessene som i dag gjelder for Schengen-saker.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Aarbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Seierstad, Stubholt, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil på denne bakgrunn anbefale at norske myndigheter utreder og sonderer mulighetene for å forhandle frem en generell rammeavtale for Norges tilknytning til EUs justispolitikk, enten som en egen avtale eller som en utvidelse av EØS.

28.3.4 Samarbeidet med EU om utenriks-, sikkerhets- og forsvarssaker

Videre kan man vurdere mulighetene for en mer samlet ramme for tilknytningen til EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. I dag har Norge en avtalt «politisk dialog» med EU på dette området, men den rekker ikke veldig langt. Videre har man enkeltstående avtaler, særlig om deltakelse i kriseoperasjoner, EUs innsatsstyrker og tilknytning til Det europeiske forsvarsbyrået (EDA). Generelt har Norge særlig det siste tiåret søkt nær tilknytning til EU på dette feltet, men bare delvis lyktes i å etablere formelle avtaler i tråd med norske myndigheters ønske. Relasjonene er ofte personavhengige og sårbare for utskiftninger. Med etableringen av EEAS har EUs utenrikspolitiske og sikkerhetspolitiske samarbeid fått en ny organisasjonsmessig form, som over tid vil kunne styrke EUs evne til å føre en felles politikk på disse områdene. Samtidig har reorganiseringen og etableringen av EEAS ført til noe uklarhet og usikkerhet om samarbeidets fremtidige form. I en fase der utformingen av EUs nye politikk på disse områdene er i støpeskjeen, og Norge her samtidig har et tett forhold til EU, kan tiden være inne for å tenke aktivt og konstruktivt om hvordan Norges fremtidige institusjonelle og prosessuelle tilknytning til EUs utenriks-, sikkerhets-, og forsvarspolitikk best kan utformes og sikres. Også her kan man tenke seg en mer samlet ramme rundt det som i dag er samarbeidet.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener at norske myndigheter bør se på mulighetene for å utvikle strategiske dialoger om utenrikspolitiske spørsmål med EU, som er viktige for hele bredden av Norges og EUs interesser. Dette flertallet vil også anbefale at norske myndigheter utreder og sonderer mulighetene for en mer samlet ramme rundt det som i dag er samarbeidet.

Utvalgets mindretall, medlemmene Dag Seierstad og Stubholt mener den utenriks- og sikkerhetspolitiske uavhengighet står sentralt. Selv om et godt samarbeid med EU på dette området er viktig for Norge er det derfor ikke nærliggende å ta initiativ overfor EU for en samlet ramme.

28.3.5 Norges økonomiske bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa

Videre kan man vurdere om det er hensiktsmessig å etablere en fastere ramme rundt de såkalte finansieringsordningene (EØS-midlene), for bidrag fra Norge og de andre EFTA-statene til økonomisk og sosial utjevning i Europa.

Her er dagens ordning, som beskrevet i kapittel 24, at Norge formelt ikke har påtatt seg noen fast forpliktelse til å yte midler, men at dette i stedet forhandles frem for fem år av gangen. Etter at den første femårsperioden løp ut i 1999 har det så langt vært tre slike forhandlingsrunder. I hver runde, og særlig de to siste, har Norge og de andre EFTA-statene i realiteten stått svakt, og har motstrebende måtte gå med på store økninger i overføringene, etter lange, tunge og vanskelige forhandlinger. Fortsatt står EFTA-statene formelt på at dette er noe de yter frivillig, men i realiteten er ordningen for lengst fast etablert og institusjonalisert.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot anser at tiden nå er kommet til å ta konsekvensene av at finansieringsordningene i realiteten er blitt en integrert del av samarbeidet mellom EU og Norge, og søke å finne en måte som vil gi større stabilitet, fastere rammer og fremme bedre ressursbruk. Det betyr at Norge (og de andre EFTA/EØS-landene) bør ta initiativ til en fast rammeavtale om bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa. I realiteten vil det kun være tale om formalisering av de forpliktelser som reelt sett har eksistert lenge. Som motytelse bør man søke å fremforhandle en fast nøkkel for beregning av bidraget. Å avtalefeste ordningen på en slik måte vil neppe bety særlig store merkostnader over tid, samtidig som Norge ville oppnå en garanti mot uforholdsmessige krav i fremtiden, og fjerne en fast femårig kilde til politisk uro og konflikt i forholdet til EU.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt finner ikke å kunne støtte tanken om en formalisering av finansieringsordningene. Det kan tenkes fremtidige situasjoner hvor nytten av en frivillig bidragsordning i denne størrelsesorden kan styrke Norges forhandlingsposisjon. Dersom ordningen skulle formaliseres i EØS-avtalen, måtte det være som resultat av en forhandlet revisjon av avtalen hvor også prioriterte norske ønsker ble tilgodesett

28.3.6 Andre anbefalinger og oppfordringer

Anbefalinger til de konstitusjonelle rammene for Norges tilknytning til EU

Videre har Utvalget drøftet om det er hensiktsmessig å endre Grunnloven med sikte på å tilpasse prosedyrene for Stortingets samtykke til de spesielle spørsmålene som Norges nåværende tilknytningsform til EU reiser.61

• Grunnlovsendring for å tilpasse reglene om Stortingets samtykke til inngåelse av internasjonale forpliktelser til Norges nåværende tilknytning til EU

Utvalget vil anbefale at det utredes nærmere hvordan Grunnlovens prosedyrer for å samtykke til internasjonale forpliktelser i §§ 26 og 93 bedre kan ivareta de særlige spørsmål som Norges tilknytning til EU reiser.

Utvalgets flertall, medlemmene, Sejersted, Arbo, Bøckman-Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at en slik reform i hovedsak bør ta sikte på å kodifisere gjeldende rett, og at den ikke bør gjøre det vanskeligere enn i dag å knytte seg til områder av EU-samarbeidet som et ordinært folkevalgt flertall på Stortinget mener vil tjene norske interesser.

Videre har Utvalget i kapittel 11 og 26 drøftet hvordan Stortingets stilling er svekket i europapolitikken, og hvilke tiltak som kan iverksettes for å avhjelpe dette. Det er nylig foretatt flere mindre reformer på dette området, og Utvalget har ikke forslag til ytterligere institusjonelle eller prosessuelle endringer. Snarere handler det om at representantene kan bruke de prosedyrer de allerede har mer aktivt i europasaker (EØS, Schengen m.m.). Herunder vil Utvalget oppfordre Stortinget til å:

• Styrke kontrollfunksjonen i europasaker

• Sende signal til Riksrevisjonen om økt oppmerksomhet på europasakene

• Videreutvikle konsultasjonsordningen etter Fo. § 13a til mer reell debatt og klarering

• Videreutvikle arbeidet med å styrke administrasjonens kompetanse og kapasitet i europasaker

Anbefalinger til hvordan norske myndigheter håndterer forholdet til EU

Utvalget har i kapittel 8 drøftet hvordan norske myndigheter (politiske ledelse og embetsverk) forvalter EU/EØS-forpliktelsene internt i Norge, og i kapittel 9 hvordan man jobber opp mot beslutningsprosessene i EU med sikte på medvirkning og informasjon. Dette er også belyst på en rekke enkeltområder i senere kapitler. Utvalgets syn er at det ikke finnes noen enkle organisatoriske grep for å løse dagens utfordringer.62 Først og fremst handler en aktiv og effektiv europapolitikk om å stå tidlig opp om morgenen – om politisk og administrativ prioritering, engasjement, innsats og ressurser – og om målrettet arbeid over tid med å bygge opp og vedlikeholde kompetanse og kapasitet.

Blant de områdene der Utvalget mener det er svakheter i dag, og der forbedringer bør kunne oppnås ved økt innsats er:

• Klarere og mer overordnet politisk styring og koordinering av myndighetenes europapolitikk

• Styrket og systematisk forvaltningspolitisk prioritering av analyse og utredning av hvordan EU-tilknytningen påvirker norsk forvaltning sentralt og lokalt

• Styrket og systematisk oppbygging og vedlikehold av EU/EØS-kompetanse i forvaltningen sentralt og lokalt

• Formulering og realisering av en forvaltningspolitikk for bedre utnyttelse av den europakompetanse som opparbeides av norske representanter i Brussel i vid forstand

• Programdeltakelsen bør ses i et helhetlig perspektiv

Anbefalinger knyttet til det institusjonelle systemet i EØS/EFTA

Som begrunnet i kapitel 27.4.7 mener Utvalget at tiden har kommet for en gjennomgang, evaluering og mulig revisjon av hvordan det institusjonelle apparatet i EFTA/EØS-pilaren fungerer, og da særlig for EFTA-sekretariatet, EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen.63 De tre institusjonene står overfor ulike utfordringer, og prosessen for hver enkelt av dem måtte tilpasses dette, samt respektere ESAs og EFTA-domstolens uavhengighet.

Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at norske myndigheter tar initiativ overfor sine islandske og liechtensteinske samarbeidspartnere til å få i gang:

• En gjennomgang og evaluering av EØS-delen av EFTA-sekretariatet, herunder om dagens prosedyrer er hensiktsmessige, om sekretariatet har tilstrekkelig resurser, om institusjonen er tilstrekkelig åpen og gjennomsiktig, og om ordningen med kun midlertidig ansettelse bør endres

• En gjennomgang og evaluering av EFTAs overvåkningsorgan med sikte på å sikre at institusjonen kan fylle sin rolle på en kompetent, effektiv og forsvarlig måte

• En gjennomgang av prosedyrene for EFTA-domstolen, med særlig henblikk på om de kan endres på en måte som vil fremme domstolens saksbehandling, sakstilfang og autoritet

Anbefalinger på enkeltområder

Videre viser Utvalget til at det gjennom rapporten er satt frem forslag og anbefalinger om blant annet å:

• Innarbeide krav til en dekkende beskrivelse av Norges forhold til EU i læreplanene for grunnskole og (særlig) videregående skole64

• Styrke satsingen på europaforskning, gjennom større og mer langvarige forskningsprogrammer, fortrinnsvis gjennom en egen fast post på statsbudsjettet65

• Styrke samarbeid med Eurostat for å muliggjøre analyser av EØS-området samlet.

• Gjenoppta deltakelse i Eurobarometer66

• Styrke ytterligere den offentlige informasjonen som gis om europapolitikken og om avtalenes innhold og utvikling67

• Foreta en kritisk gjennomgang av hvordan reglene om offentlige anskaffelser utformes på nasjonalt nivå innenfor rammene av EU/EØS-retten68

• Innarbeide årlige oversikter over samlet norsk økonomisk bidrag til EU/EØS-systemet i nasjonalbudsjettet69

Avsluttende merknad fra medlemmet Dag Seierstad

Da Stortinget med mer enn 3/4 flertall godkjente EØS-avtalen i oktober 1992, godkjente det samme flertallet mye mer enn de fleste den gang var klar over:

Stortinget vedtok å ta inn i norsk lov:

• hele EUs lovverk for det indre markedet: regelverket for den frie bevegelsen av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft, den frie etableringsretten og konkurranselovgivningen,

• all fremtidig lovgivning som EU kunne komme til å vedta for det samme indre markedet – uansett hva det kunne være.

Stortinget godkjente samtidig å sette til side alle norske lover, forskrifter og administrative beslutninger som kunne være i strid med EU-traktatens grunnleggende prinsipper eller med en EU-lov for det indre markedet – både de som eksisterte i 1992 og alle som ville komme til å bli vedtatt.

Stortinget godkjente videre å legge til grunn den rettstilstanden som var etablert gjennom de tolkningene av traktater og lover som EU-domstolen og Kommisjonen hadde foretatt ved undertegningen av EØS-avtalen – og alle fremtidige tolkninger av traktater og lover fra EU-domstolen og Kommisjonen.

Samtidig ble Norge også knyttet til et økonomisk system der grunnleggende prinsipper for hvilken økonomisk politikk som kan føres, er fastlagt i EU-traktaten. I 1992 var de fastlagt av Enhetsakten (1985) og Maastrichttraktaten (1992). De er videreført via Amsterdam- og Nicetraktatene frem til dagens Lisboatraktat.

Ideen bak EUs indre marked, og dermed bak EØS, er at konkurransen på markedene for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft skal gjøre all produksjon mer effektiv ved å tvinge næringslivet til omstilling. På felt etter felt tvinger EØS-forpliktelsene hardere konkurranse inn i det norske arbeidslivet. Økt konkurranse betyr raskere omstilling, mer pendling, mer nedbemanning, flere nedleggelser, mer uføretrygding og mer førtidspensjonering.

Ikke på noe punkt øker EØS-avtalen norsk handlefrihet til å gripe inn mot uheldige virkninger av markedskonkurransen. Dette er den grunnleggende svakheten ved EØS-avtalen. Verken i Norge eller i noe EU-land er mangel på fri flyt av varer, tjenester og kapital noe viktig samfunnsproblem.

Slik er det i alle land som omfattes av det indre markedet. En sentral del av det vi i Norge kaller EØS-debatt, er i EU-land en debatt om markedsliberalismen på det indre markedet. Det største demokratiproblemet både ved EØS og ved det indre markedet er at denne markedsliberalismen er låst fast i en EU-traktat som bare kan endres hvis alle EU-regjeringene er enige om det.

Gjennom EØS får Norge konkurrere «på like vilkår» med EUs næringsliv på det store EU-markedet – samdtidig som alle EU-selskap får konkurrere på like vilkår med oss – her i Norge. Men natur, klima og beliggenhet gir oss ikke «like vilkår» i konkurransen på markedene.

For utenlandske storselskap er det få spesielt attraktive bransjer i Norge. Hvis de skulle investere i Norge, ville det være ved oppkjøp, ikke ved nyanlegg – og i salgsavdelinger, ikke i produksjon. Det viste en undersøkelse som FAFO gjennomførte om Norge som investeringsmål i 1994, det året EØS-avtalen trådte i kraft.

Lederne for 50 store utenlandske selskap med virksomhet i Norge ville helst investere i Asia, deretter i Øst-Europa, så i lavkostland sør i EU. Norden kom nederst på lista. Hvorfor?

Undersøkelsen kom frem til at vi er for få, at vi bor for langt fra de store markedene og at det er i andre deler av verden markedene vil vokse raskest.

I en verden med stadig friere kapitalflyt står de som rår over kapital, fritt til å vriste lønnsomhet ut av enhver forskjell i lønnsnivå, skatteregler og evne til motstand blant ansatte. Lav lønn, lave skatter og lydig arbeidsstokk suger til seg investeringskapitalen – hvis ikke aktiv næringspolitikk og andre innenlandske forhold drar i annen retning.

I EØS må Norge konkurrere på samme vilkår som en hvilken som helst region i Tyskland – i konkurranse med andre regioner i Tyskland om markedsandeler og investeringer. Den viktigste forskjellen i forhold til den tyske regionen er at Norge ikke ligger i Tyskland.

Norge ligger dermed ikke nær de store markedene i Europa. Bedriftene våre kan ikke velge og vrake blant underleverandører som ligger vegg i vegg – eller levere deler til bedrifter som gjør produktet ferdig en times kjøring unna. Bedriftslederne våre er ikke del av tyske nettverk med kontroll over allsidig teknologi og snarveier til tyske storbanker. Vi snakker ikke en gang feilfritt tysk.

Vi skal selvfølgelig konkurrere med tyskere og hollendere ved hjelp av alt som tyskere og hollendere bruker for å konkurrere, som effektiv organisasjon, høy kompetanse og innsats på jobben.

I denne konkurransen slipper tyskere og hollendere alle ulempene med norsk natur, klima, beliggenhet og bosettingsmønster. I EØS må vi til gjengjeld gi opp det meste av de fordelene som gjennomtenkt og politisk styrt bruk av naturressurser og oppbygging av næringsmiljøer har gitt oss. Naturressurser, effektivt utviklede næringsklynger, en ansvarlig og solidarisk innstilt fagbevegelse og politisk kontroll over ressursgrunnlaget har vært grunnlaget for norsk konkurranseevne.

EØS har tatt vekk mye av kontrollen over ressursene og viktige sider ved den politiske styringen. EØS tar dermed vekk de viktigste fordelene Norge har hatt av at vi ikke har vært en region midt i Tyskland eller Frankrike.

Det er konkurransen på fristilte markeder, og særlig den frie kapitalflyten, som kan gjøre norske arbeidsplasser mer utrygge enn i dag – sammen med det regelverket som hindrer at vi kan utnytte ressursene våre slik «at de kommer hele det norske samfunnet til gode» slik Petroleumsloven uttrykte det – før den ble forbudt av EØS.

I en verden med fri flyt av kapital er det ikke opplagt at det blir investert i Norge – verken fra innenlandske eller utenlandske investorer. Men det har ingen ting med «adgangen til EU-markedet» å gjøre. Verken natur, klima, beliggenhet, fri kapitalflyt eller EØS-medlemskap gir oss noe gratis når det gjelder investeringer i norske arbeidsplasser.

Norge har hatt to særlig viktige konkurransefortrinn det siste hundreåret: Vi har hatt billig og rikelig tilgang på energi (vannkraft, olje, gass) og på andre naturressurser (fisk, tømmer, malm) som andre nasjoner har hatt bruk for. På dette grunnlaget er det bygd opp sterke næringsmiljøer innen prosessindustri, oljerettet industri, og maritim virksomhet, miljøer som har vært fremmet gjennom næringspolitiske virkemidler som EØS nå i betydelig grad forbyr.

Samtidig er det utviklet en arbeidslivsmodell med en sammenpresset lønnsstruktur, gode velferdsordninger og et nært samarbeid mellom partene i arbeidslivet. Samarbeidet på arbeidsplassene har bidratt til smidige omstillinger fordi fagbevegelsen kunne garantere at også de ansatte ville dra nytte av endringene. Norsk næringsliv har derfor vært i stand til å omstille seg raskt nok til å være konkurransedyktig trass i høyt lønnsnivå.

Denne modellen har hatt to viktige forutsetninger, at det har vært høy sysselsetting og knapphet på arbeidskraft, og at landsomfattende tariffavtaler regulerer lønns- og arbeidsvilkår i store deler av arbeidslivet.

Tilsvarende samfunnsmodeller er under kraftig press i mange EU-land. Faren er at de kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss.

EØS bidrar til en generell liberalisering av norsk økonomi og gjør det vanskelig å hindre en økende todeling av arbeidsmarkedet der mange arbeidsinnvandrere ender i en varig lavlønnsgruppe i det norske samfunnet.

EØS-tilknytningen innebærer at vi slutter oss til et markedsliberalt system som i mange land fører til økende inntektsforskjeller, utrygge arbeidsforhold der fast heltidsarbeid undergraves og der de sårbare i økende grad støtes ut av arbeidslivet.

EØS-avtalen må derfor vurderes ikke bare ut fra virkningene i Norge, men også hva som skjer på arbeidsmarkedet i de landene vi er nærmest knyttet til og handler med. Gjennom EØS gjør vi oss delaktig i å fremme et liberalt markedsregime i Europa med de konsekvenser det har for inntektsforskjeller, trygghet i jobben og utstøting fra arbeidslivet.

Kriseutviklingen etter 2007 har nær sammenheng med de liberaliserte markedene både i EU og i andre deler av verden. Norsk økonomi vil i stigende grad merke følgene av denne krisa, og kan ikke vente særlig drahjelp fra stagnerende europeiske markeder. Det er derfor gunstig at vår utenrikshandel gradvis retter seg mot andre og mer ekspansive markeder.

Det kan bli et økende problem at EØS-avtalen begrenser våre muligheter for å gripe aktivt inn mot fristilte kapitalmarkeder. Gjennom EØS-avtalen har vi godtatt de markedsliberale prinsippene og må derfor ta et medansvar for det uføret Europa nå er inne i.