9 Støtteordninger og skatteutgifter med miljøpåvirkning

9.1 Innledning

Utvalget er bedt om «å vurdere om økt bruk av miljøavgifter kan erstatte ordninger som i dag belaster utgiftssiden av budsjettet, og om eventuelle subsidier og tilskudd som skader miljøet, bør reduseres».

Subsidier og tilskudd kan enten gis direkte over statsbudsjettets utgiftsside eller indirekte i form av lempeligere skatte- og avgiftsregler enn de generelle reglene (skatteutgifter). Formålet med dette kapitlet er å identifisere tilfeller der en ved å fjerne eller redusere subsidier og tilskudd, kan bedre miljøet.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er blant annet Magnussen, Lillehammer, Habhab, Dønnum og Mortensen (2008), innspill mottatt i forbindelse med det åpne utvalgsmøtet 25. februar 2015 (jf. punkt 2.2) og omtalen av skatteutgifter i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Mange støtteordninger kan være lite effektive fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, men utvalget har konsentrert seg om ordninger som har et visst økonomisk omfang og en forholdsvis sikker negativ miljøpåvirkning.

Tilskuddsordninger over statsbudsjettet kan ha som mål å korrigere ulike former for markedssvikt (for eksempel støtte til forskning og utvikling eller tilskudd som skal begrense miljøskadelig aktivitet), men er oftest begrunnet med politiske mål om for eksempel distrikts- eller næringspolitikk. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan det være vanskelig å fastsette når støtte skal gis og i hvilket omfang. Ofte vil det være konflikter mellom ulike mål, og i noen tilfeller kan støtten ha negativ miljøeffekt. Det gjelder spesielt dersom støtten er rettet inn mot miljøskadelige aktiviteter og innsatsfaktorer. Miljøeffekten av tilskudd kan også være vanskelig å tallfeste.

Dersom støtten i liten grad bidrar til å nå målene som er satt og miljøeffekten samtidig er negativ, kan samfunnet komme bedre ut dersom støtten avvikles eller legges om slik at den negative miljøvirkningen reduseres eller fjernes. Selv om støtten bidrar til å nå målene som er satt, bør man forsøke å nå målene på andre måter enn ved å støtte miljøskadelig aktivitet.

Dersom man har tatt hensyn til negative miljøvirkninger av en subsidiert aktivitet gjennom avgifter eller andre virkemidler, blir miljøskaden likevel større enn i en situasjon uten subsidier. I en slik situasjon må de negative miljøvirkningene av subsidiene veies opp mot de andre politiske målene.

Dersom støtten er rettet mot spesifikke innsatsfaktorer, påvirkes både aktivitetsnivået og faktorsammensetningen i produksjonen. Støtten vil da medføre en lavere pris på, og dermed en relativt større bruk av, den subsidierte innsatsfaktoren. Dersom den subsidierte innsatsfaktoren gir negative miljøvirkninger, vil støtten være uheldig selv om miljøvirkningene i utgangspunktet er underlagt miljøpolitiske virkemidler som for eksempel avgifter. Dette fordi subsidien motvirker de miljøpolitiske virkemidlene.

De fleste varer og tjenester produseres med mer enn en innsatsfaktor. Dersom bruken av innsatsfaktorer med andre negative eksterne virkninger reduseres som følge av tilskuddet, blir bildet mer uklart. Under visse forutsetninger kan den samlede miljøeffekten av subsidien være positiv, selv om subsidien rettes mot en innsatsfaktor med negative eksterne virkninger. Dette tilsier i mange tilfeller nærmere analyser før en kan trekke klare konklusjoner om de miljømessige virkningene av subsidier og støtteordninger.

I noen tilfeller ble støtten innført i en tid da miljøhensyn ble tillagt liten eller ingen vekt. Støtteordninger som ikke gir den mest effektive ressursbruken bør fjernes, reduseres eller endres.

Støtte til en sektor eller næring kan også gis i form av markedsregulering. For eksempel kan toll eller systemer med myndighetsbestemte priser innebære at en sektor skjermes for konkurranse, for eksempel slik en kan observere i jordbruket (skjermingsstøtte).

9.2 Vurdering av støtteordninger og skatteutgifter

De fleste miljøutfordringene gjelder på tvers av sektorer, jf. kapittel 4. Utvalget har likevel omtalt støtteordningene sektorvis fordi enkelte sektorer skiller seg ut med mange støtteordninger med potensielle negative miljøeffekter. Dette gjelder særlig transport og landbruk.

9.2.1 Jordbruk

Jordbruket mottok i 2014 om lag 14,6 mrd. kroner i støtte over statsbudsjettets utgiftsside. Dette utgjorde over 60 pst. av den budsjettmessige støtten til næringslivet. I tillegg kommer skatteutgifter på om lag 1,2 mrd. kroner og skjermingsstøtte gjennom importvernet beregnet til 10,2 mrd. kroner.1 Samlet støtte til jordbruket i 2014 var dermed om lag 26 mrd. kroner.

Støtteordningene i jordbruket er mange og komplekse. De skal blant annet bidra til bosetting og sysselsetting over hele landet, økt norsk matproduksjon (matvareberedskap) og bevaring av kulturlandskapet. Enkelte mindre støtteordninger skal bidra til å begrense jordbrukets klimagassutslipp. Det høye støttenivået må ses i sammenheng med produktivitetsulemper som følge av klimatiske og topografiske forhold (lave avlinger, små, spredte og bratte teiger, høye krav til kvalitet på husdyrbygg og maskinutstyr, store transportavstander), høye priser på innsatsfaktorer (herunder pris og krav til avkastning på arbeid) og strukturulemper som følge av politiske mål og virkemidler.

Jordbruksaktivitet medfører både direkte og indirekte utslipp av klimagasser. Aktiviteten har også andre negative miljøpåvirkninger, for eksempel lokal forurensning i form av avrenning. Det finnes også eksempler på miljøpåvirkninger som kan være både positive og negative, for eksempel påvirkning på biologisk mangfold.

Jordbrukets klimagassutslipp stammer særlig fra utslipp av metan (CH₄) og lystgass (N₂O) fra selve matproduksjonen (husdyr og husdyrgjødsel), se figur 9.1. Utslippene var i 2013 på 4,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, noe som utgjorde i overkant av 8 pst. av de samlede norske klimagassutslippene og om lag 16 pst. av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene av metan og lystgass fra jordbruket er redusert med 13 pst. siden 1990 og 8 pst. siden 2005. Dette skyldes blant annet reduksjon i antall melkekyr og redusert bruk av mineralgjødsel. Klimagassutslippene fra husdyr og husdyrgjødsel er ikke omfattet av avgifter og kvoteplikt og inngår ikke i skatteutgiftsberegningene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I tillegg til utslipp fra matproduksjon, kommer utslipp av CO₂ fra maskinparken og ved bruk av fossil energi (gass og fyringsolje) i bygningsmassen. Jordbrukets bruk av bensin, mineralolje og gass ilegges i utgangspunktet CO₂-avgift. Veksthusnæringen er derimot fritatt for CO₂-avgift på gass.

Jordbruket bidrar også til indirekte klimagassutslipp, som for eksempel ved avskoging for å skaffe større jordbruksarealer. Ved avskoging frigjøres skogens karbonlager slik at skogbiomassen får de samme uheldige klimavirkninger som fossile energikilder. I det norske utslippsregnskapet rapporteres dette ikke som utslipp fra jordbruk, men under sektoren arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF).2

Det er betydelige motsetninger mellom klima- og miljøhensyn og landbrukspolitiske målsettinger om økt produksjon og landbruk over hele landet.

Støtteintensiteten (støtte per næringsinnhold) er høyest for produksjon av rødt kjøtt, som også har de største klimagassutslippene per enhet. For eksempel er budsjettstøtten til sau/lam over 100 kroner per kilo og for storfekjøtt på ammeku om lag 60 kroner per kilo. Støtten til storfekjøtt ved fôring av oksekalv er om lag 20 kroner per kilo mens den for kylling og gris er 2–3 kroner per kilo (Blandford, Gaasland & Vårdal 2015). Samlet tilsvarer budsjett- og skjermingsstøtte per 1 000 kilokalorier om lag 80 kroner (sau/lam), 70 kroner (storfe/ammeku), 40 kroner (storfe/oksekalv) og 10 kroner (kylling/gris), jf. figur 9.2 som viser støtte og utslipp per kilokalori etter produktkategori.

Kilde: Blandford, Gaasland og Vårdal (2015)

I store deler av landet er jordbruksarealene lite egnet til annet enn å produsere fôr til dyr som spiser grovfôr. Eng og beite utgjør for eksempel 95–98 pst. av arealene på Vestlandet og i Nord-Norge. For landet som helhet er andelen 65 pst. Den såkalte kanaliseringspolitikken har siden 1950-tallet hatt som formål å stimulere til kornproduksjon og annen åkerproduksjon i flatbygdsområdene og grovfôrbasert husdyrproduksjon i resten av landet. Kraftfôrkrevende husdyrproduksjon (egg, fjørfe og gris) har i relativt høy grad vært lokalisert til kornområdene. En årsak til dette er at kraftfôrkrevende dyr (i motsetning til grovfôrede dyr) i stor grad spiser kornbasert fôr og at det kreves arealer for spredning av husdyrgjødsel. Det har dermed vært en historisk samlokalisering av egg/fjørfe/gris og kornproduksjon.

Hensyn til selvforsyning og opprettholdelse av jordbruket i områder med begrensede alternative sysselsettingsmuligheter har ligget til grunn for kanaliseringspolitikken. Samtidig har denne politikken bidratt til at klimagassutslippene per produsert enhet er vesentlig høyere i jordbruket i distriktene enn i sentrale strøk.

Blandford, Gaasland og Vårdal (2015) har analysert potensialet for reduserte klimagassutslipp fra jordbruket gitt en forutsetning om uendret selvforsyning av jordbruksvarer (målt i antall kalorier). Modellberegningene indikerer at klimagassutslippene kan reduseres med 30 pst. (om lag 1,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter) dersom produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. I hovedsak innebærer det mindre produksjon av rødt kjøtt og økt produksjon av melke- og planteprodukter. Støttenivået (skjermingsstøtte og budsjettstøtte) halveres i disse beregningene. En konsekvens er at arealbruken reduseres med vel 40 pst. og relativt mer i distriktene enn i sentrale strøk.

Effektive tiltak for å redusere metanutslippet fra husdyrholdet kan vanskelig gjennomføres uten at det får konsekvenser for jordbruket i distriktene, som i stor grad er basert på produksjon av melk og rødt kjøtt. I disse områdene er det begrensede muligheter for annen jordbruksproduksjon på de samme arealene. Økt melkeproduksjon vil antakelig være det mest realistiske alternativet til produksjon av rødt kjøtt i disse områdene.

Den budsjettmessige støtten til jordbruket gis gjennom jordbruksavtalen. Endringer i jordbruksavtalen skjer gjennom årlige forhandlinger mellom staten og jordbruksorganisasjonene. Det kan synes som om klimahensyn i praksis tillegges liten vekt i jordbruksforhandlingene. Det er ingen systematisk gjennomgang av sammenhengen mellom produksjon og klimagassutslipp, verken generelt eller som en konsekvens av endringer i tilskudd og målpriser. Samtidig er utfallet av disse forhandlingene helt avgjørende for hvordan støttemottakerne tilpasser produksjonen.

I hvilken grad forbruket av rødt kjøtt i Norge reduseres dersom produksjonsstøtten reduseres, vil blant annet avhenge av om importvernet er så høyt at innenlandske priser kan øke uten at det utløser import (luft i importvernet).

Modellberegninger som Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) har utført på oppdrag fra utvalget, illustrerer konsekvensene av mulige tiltak for å redusere klimagassutslippene fra produksjon av rødt kjøtt (Mittenzwei 2015). Tiltakene er henholdsvis å redusere tilskuddene til rødt kjøtt tilsvarende henholdsvis 420 og 840 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter (regnet i 2016-kroner), å innføre en avgift tilsvarende 420 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter på både norsk produksjon og import, samt en kombinasjon av reduserte tilskudd og en avgift.3

I beregningene reduseres klimagassutslippene fra jordbruket med 4,7–6,4 pst. sammenliknet med modellens referansebane i 2030. Per kalorienhet er reduksjonen høyere (mellom 5,3 og 8,4 pst) fordi redusert kjøttproduksjon mer enn oppveies av økt produksjon av korn og lyst kjøtt. Produksjonen av rødt kjøtt reduseres med mellom 10 og 20 pst. Utslippene fra forbruk reduseres mindre enn fra produksjon blant annet på grunn av høyere import i alternativene med reduserte tilskudd. Det er lagt til grunn at klimagassutslippene fra importerte produkter er lavere enn fra tilsvarende norsk produksjon. Importsubstitusjon vil derfor i seg selv innebære reduserte utslipp i beregningene. Videre er det lagt til grunn en utvikling i verdensmarkedsprisene som gjør at tollsatsene er bindende for norske priser på råvarer (hele/halve slakt), mens det delvis er luft i importvernet4 på industrileddet (sluttprodukter til konsument).

I alternativene med avgift på alt rødt kjøtt reduseres produksjonen mindre enn i alternativene med redusert støtte. Dette skyldes at avgiften på import reduserer insentivene til importsubstitusjon. I disse alternativene reduseres det samlede forbruket av rødt kjøtt noe mer enn i alternativene med redusert støtte. Reduksjonen i klimagassutslipp fra forbruk er likevel omtrent den samme som ved redusert tilskudd fordi en større andel av forbruket kommer fra innenlandsk produksjon (med høyere utslipp) i alternativene med avgift.

Utslagene på arealbruken er små. Sysselsettingen reduseres med 10–12 pst., hovedsakelig i distriktsjordbruket. Antakelig undervurderer modellen virkningene på distriktsjordbruket fordi andelen sauehold i distriktene i utgangspunktet er lavere i modellen enn i virkeligheten. På den annen side er det i beregningene ikke åpnet for endringer av den geografiske fordelingen av melkeproduksjonen eller andre tiltak som eventuelt kunne dempet virkningene av redusert kjøttproduksjon i distriktene. Uansett må det antas at det vil være krevende å opprettholde sysselsetting og arealbruk i distriktsjordbruket dersom grovfôrbasert kjøttproduksjon reduseres betydelig.

Generelt viser modellberegningene relativt små utslag av å øke støttereduksjonen fra 420 til 840 kroner. Det henger sammen med at særlig sauekjøttproduksjonen reduseres mye allerede med en reduksjon av støtten på 420 kroner, og at elastisiteten ved ytterligere reduksjon av støtten er mindre. Generelt må resultatene tolkes med forsiktighet.

Utvalgets vurdering

Det er behov for å tillegge hensynet til utslipp av klimagasser større vekt i jordbrukspolitikken og i jordbruksforhandlingene, slik at miljøhensyn ivaretas på en bedre måte. En større omlegging av norsk jordbruk kan være krevende å gjennomføre på kort sikt, og det er utenfor utvalgets mandat å foreslå hvordan en slik større omlegging bør gjennomføres. Utvalget foreslår imidlertid tiltak som kan gjennomføres uavhengig av en helhetlig revisjon av jordbrukspolitikken.

Et direkte og effektivt tiltak for å redusere jordbrukets klimagassutslipp er å redusere produksjonsstøtten til rødt kjøtt, for eksempel ved å redusere pris- og husdyrtilskudd. Redusert støtte vil redusere norsk produksjon og dermed norske klimagassutslipp. Hvor mye støtten bør reduseres, må ses i sammenheng med blant annet distriktspolitiske hensyn og at husdyr på beite bidrar positivt til biologisk mangfold og bevaring av kulturlandskap.

Å redusere tilskuddene til produksjon av rødt kjøtt innebærer at støtten til produksjon av mat utjevnes. Dette innebærer mindre favorisering av matproduksjon med høye klimagassutslipp per kalorienhet. Reduksjon i produksjonsstøtten til rødt kjøtt kan kombineres med økt støtte til annen virksomhet for å ivareta ulike politiske hensyn, særlig distriktshensynet.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger av en avgift på rødt kjøtt i punkt 7.2.1.2.

Utvalgets anbefalinger

• Hensynet til landbrukets klimagassutslipp tillegges større vekt i jordbruksforhandlingene.

• Produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres for å få lavere klimagassutslipp. Reduksjonen må ses i sammenheng med distriktspolitiske hensyn og at dyr på beite bidrar positivt til ivaretakelse av kulturlandskap og biologisk mangfold.

9.2.2 Skogbruk

Skogen spiller en viktig rolle for opptak og lagring av CO₂, jf. tabell 4.3. Samtidig kan skogbruk være i konflikt med hensynet til bevaring av biologisk mangfold og økosystemer mv., jf. omtale i NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester punkt 4.9. Utvalget vurderer derfor enkelte støtteordninger til skogbruket som kan bidra negativt til disse kvalitetene.

9.2.2.1 Tilskudd til infrastrukturtiltak i skogbruket

Det gis tilskudd til bygging av skogsbilveier og hogst i bratt terreng (taubaner). Støtten til skogsveier og taubaner utgjorde om lag 120 mill. kroner i 2015. Støtten gis for å øke aktiviteten i skogbruket.

Skogsbilveier legger til rette for mer effektiv skogdrift og utnyttelse av skogens ressurser. Ordningene bidrar dermed til å øke avvirkingen av skog.5 Selv om skogsbilveier kan bidra til å gjøre flere områder tilgjengelig for friluftsliv, medfører de en fragmentering av naturområder som er uheldig av hensyn til biologisk mangfold og økosystemer.

Støtten til taubaner bidrar til hogst i uberørte områder med lav lønnsomhet og potensielt betydelig tap av biologisk mangfold. Slik hogst har ikke positive virkninger i form av økt tilgjengelighet for friluftsliv.

Tap av biologisk mangfold og økosystemer er en betydelig miljøutfordring, jf. kapittel 4. Samtidig er aktiviteter som reduserer det biologiske mangfoldet i liten eller ingen grad priset i form av avgifter. Dette tilsier at man ikke bør gi støtte dersom dette øker aktiviteten og bidrar til å redusere det biologiske mangfoldet.

Utvalgets anbefaling

• Støtten til skogsbilveier og taubaner i skogbruket avvikles.

9.2.2.2 Skogfondsordningen

Skogfondsordningen er en avsetningsordning som innebærer at skogeierne skal avsette inntekter fra skogen i et fond. Avsetningen skal utgjøre mellom 4 og 40 pst. av brutto omsetning av det avvirkede tømmeret. Oppgir ikke skogeier satsen, avsettes 10 pst. Ordningen skal bidra til økt skogproduksjon og dermed større avvirking av skog i framtiden.

Den delen av tømmerinntekten som avsettes til skogfond blir ikke beskattet. Inntektsføring skjer først når pengene tas ut fra fondet. Midler fra skogfondet kan brukes til nærmere angitte formål, blant annet bygging og opprustning av skogsveier og hogst i bratt terreng. Dette er en skattefordel ettersom bare 15 pst. av det frigitte beløpet tas til inntekt. Ordningen med skogfondskonto anslås å utgjøre en samlet skatteutgift på 105 mill. kroner i 2015.

Provenyvirkningen av å avvikle skattefordelen for bygging av skogsveier i skogfondsordningen anslås til 30 mill. kroner. En kan tenke seg at skogeierne da i noen grad vil øke bruken av skogfondsmidler til andre formål, og at dette isolert sett vil redusere provenyøkningen noe. En kan imidlertid også anta at færre områder vil være tilgjengelige for skogkultur mv., og at dette vil ha motsatt effekt og langt på vei oppveie for dette.

Ettersom skogfondsordningen gir et insentiv til økt bygging av skogsveier og hogst i bratt terreng, vil hensynet til å ivareta biologisk mangfold tale for å fjerne skattefordelen i skogfondsordningen for bygging av nye skogsveier og hogst i bratt terreng.

Utvalgets anbefaling

• Midler fra skogfondsordningen tillates ikke benyttet til bygging av skogsbilveier og hogst i bratt terreng.

9.2.3 Transport

9.2.3.1 Innledning

Transportsektoren representerer nesten 60 pst. av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktig sektor, jf. figur 9.3.

I figuren omfatter transport veitrafikk, ikke-kvotepliktig luftfart, innenriks sjøfart og andre mobile kilder.

Kilde: Miljødirektoratet.

I tillegg til betydelige klimagassutslipp bidrar transportsektoren i varierende grad til lokale utslipp av for eksempel NO_X og SO₂, partikler og støy. Store deler av sektoren er allerede underlagt avgifter som priser de eksterne kostnadene. I kapittel 6 omtales utvalgets anbefaling for utforming av avgifter som på en best mulig måte priser disse negative eksterne virkningene, mens nye avgifter som berører sektoren vurderes i kapittel 7.

Transportsektoren mottar direkte støtte i form av driftstilskudd og indirekte støtte i form av skatteutgifter. Begrunnelsene for å subsidiere transport kan være hensynet til spredt bosetting og opprettholdelse av næringslivet i distriktene. Subsidier til transportsektoren øker aktivitetsnivået og innebærer at det forbrukes mer transporttjenester enn det markedet selv ville generert. Reduserte subsidier vil redusere aktivitetsnivået og dermed de negative miljøpåvirkningene.

9.2.3.2 Merverdiavgift – lav sats for persontransport

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Persontransport ble tatt inn i merverdiavgiftssystemet i 2004 med lav merverdiavgiftssats. I statsbudsjettet for 2016 er den lave satsen foreslått økt til 10 pst. Skatteutgiften ved ordningen er beregnet til 4,8 mrd. kroner i 2015.

Lav merverdiavgiftssats på persontransport kan medføre større produksjon av persontransporttjenester som fly, buss og drosjer og dermed høyere utslipp. Den samlede miljøeffekten avhenger imidlertid av hvilke andre varer og tjenester som fortrenges, samt i hvor stor grad miljøkostnadene fra tjenesten er internalisert gjennom avgifter eller andre virkemidler.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener det er miljømessig uheldig at persontransport har lav sats. Satsen bør derfor heves til den generelle satsen. Dette er i tråd med det generelle prinsippet om at alle varer og tjenester bør ha samme sats, jf. omtale i kapittel 5.

Utvalget foreslår i punkt 6.3 en betydelig omlegging av kjøretøy- og drivstoffavgiftene, slik at kostnadene ved å bruke bil vil øke, særlig i storbyene. Selv om den lave merverdiavgiftssatsen for persontransport heves til den alminnelige satsen, vil de økte kostnadene ved bilbruk motvirke at kostnadsøkningen for kollektivtransporten bidrar til økt bilbruk, spesielt i større byer. Heving av den lave merverdiavgiftssatsen for persontransport kan dermed redusere den samlede transportetterspørselen og bidra til at flere går eller sykler på kortere reiser. Dette vil også redusere den negative miljøeffekten som følger av overproduksjon av persontransporttjenester.

Det følger av avtalene om det offentliges kjøp av persontransporttjenester at økte kostnader kan gi grunnlag for kompensasjon. Avtalene har ulik varighet og gjelder kjøp av tjenester fra NSB, lokal kollektivtransport (buss, båt og lokale baner), riksvei- og fylkesveiferjer og enkelte flyruter. En eventuell kompensasjon vil bidra til at prisøkninger på viktige deler av kollektivtrafikken (blant annet i storbyene) unngås. En økning av den reduserte merverdiavgiftssatsen for persontransport vil dermed i hovedsak påvirke priser i områder der det ikke er avtaler om offentlig kjøp. Dette gjelder drosjer, ekspress- og turbusser, flytoget, de fleste innenriks flyruter og skiheiser. Man kan dermed få en etterspørselsvridning fra tjenester med høy sats til tjenester som omfattes av de nevnte avtalene.

Utvalget erkjenner at det å heve satsen på persontransport opp til den generelle satsen vil kunne ha uheldige vridningseffekter. Utvalget mener derfor at kompensasjon til kollektivtrafikken for økte kostnader bør vurderes nærmere.

Provenyet av å øke den lave satsen i merverdiavgiftssystemet fra 8 pst. til 25 pst. anslås til 2 500 mill. kroner. Det er da justert for økt kompensasjon som fastsatt i nevnte avtaler, samt regelstyrte kompensasjonsordninger for merverdiavgift i kommunesektoren og statsforvaltningen.

Utvalgets anbefaling

• Persontransporttjenester ilegges merverdiavgift med alminnelig sats. Kompensasjon av kollektivtrafikken vurderes nærmere.

9.2.3.3 Støtte til innenlandsk flytrafikk

Den direkte støtten til innenlandsk flytrafikk skjer hovedsakelig i form av kjøp av innenlandske flyruter og tilskudd til ikke-statlige flyplasser. Ordningene skal redusere avstandsulempene og bidra til velfungerende regioner og stabil sysselsetting og bosetting i hele landet. Flyrutene som omfattes er bedriftsøkonomisk ulønnsomme og ville ikke blitt opprettholdt uten denne støtten.

I 2015 brukes det 709 mill. kroner til å kjøpe transport på slike flyruter. Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser går i hovedsak til flygeinformasjonstjenesten. Tilskuddet utgjør om lag 36 mill. kroner i 2015.6I tillegg støttes innenlandsk flytrafikk indirekte ved at Avinor driver utstrakt kryssubsidiering av mindre flyplasser, blant annet med inntekter fra tax free-salget, jf. punkt 9.2.3.9.

Flytrafikk medfører i første rekke klimagassutslipp, men også andre utslipp til luft og støy. Tilskuddet kan bidra til økt reisevirksomhet og dermed økte utslipp.

Innenriks luftfart er ilagt CO₂-avgift. Beregnet utslipp fra rutene som omfattes av avgift er om lag 1,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Om lag 80 pst. av utslippene er også inkludert i EUs kvotehandelssystem. Det finnes ikke egne tall for utslipp fra kortbanerutene.

Utvalgets vurderinger

Utslippene per passasjerkilometer for flyreiser er betydelig høyere enn for reiser med bil. I tillegg oppstår det utslipp i forbindelse med drift av flyplassene, samt som følge av transport til og fra flyplassene. I mange tilfeller gis det støtte til flyruter og flyplasser der flyplassene ligger relativt nær en annen flyplass. Distriktshensynet svekkes når flyplassene kan sies å dekke samme omland.

Som for kjøp av innenlandske flyruter vil tilskuddet til ikke-statlige lufthavner bidra til å opprettholde drift av lufthavner som ellers ville blitt lagt ned. En avvikling av ordningen vil derfor gi en viss miljømessig gevinst.

Utvalgets anbefalinger

• Statens kjøp av innenlandske flyruter reduseres samtidig som det vurderes en lufthavnstruktur med færre flyplasser enn i dag.

• Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser avvikles.

9.2.3.4 Kjøp av riksveifergetjenester

Staten kjøper riksveifergetjenester på nærmere bestemte strekninger for om lag 700 mill. kroner i 2015, særlig på Vestlandet og i Nord-Norge. Ordningen bidrar til å opprettholde et godt transporttilbud for gods og personer i distriktene. Tilskuddene bidrar til flere fergebevegelser og flere reiser totalt. Økt transportaktivitet bidrar til økte utslipp av klimagasser, miljøgifter, kjemikalier og lokal luftforurensning. Riksveifergedriften står for om lag 1 pst. av nasjonale utslipp av CO₂ og 2–3 pst. av nasjonale NO_X-utslipp. Fergene (med unntak av ferger med gassdrift) betaler CO₂-avgift og i utgangspunktet NO_X-avgift.

Utvalgets vurderinger

Uten offentlige tilskudd ville mange riksveifergestrekninger blitt lagt ned. Dette ville medføre at transporttilbudet mange steder i Norge blir dårligere, med til dels betydelig lengre kjørevei rundt fjorder mv. Nedlegging av fergeruter kan bidra til økt bruk av andre transportmidler som for eksempel fly. Nettovirkningen på de miljøskadelige utslippene av å fjerne tilskuddene til riksveiferger er derfor usikker, samtidig som de negative distriktspolitiske virkningene kan bli betydelige.

Utvalget mener at det er behov for at de ulike fergestrekningene, herunder fergefrekvensen, vurderes jevnlig med utgangspunkt i samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og at miljøhensyn er en del av denne vurderingen.

Utvalgets anbefaling

• Kjøp av riksveifergetjenester vurderes jevnlig med utgangspunkt i samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Miljøhensyn skal være en del av denne vurderingen.

9.2.3.5 Kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen-Kirkenes (gjeldende avtale med Hurtigruten AS)

Staten kjøper sjøtransporttjenester på strekningen Bergen-Kirkenes av Hurtigruten AS for 756 mill. kroner i 2015. Formålet med avtalen er å sikre et transporttilbud for personer på delstrekninger mellom Bergen og Kirkenes og for godstransport nord for Tromsø. Kystruten Bergen-Kirkenes tilbyr samtidig andre kommersielle tilbud om bord på skipene, fortrinnsvis cruise, men dette inngår ikke i det statlige kjøpet.

Statens kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen-Kirkenes er regulert i en kontrakt mellom Samferdselsdepartementet og Hurtigruten AS som løper fra 2012 til 2019. I avtalen med staten er det satt krav om at Hurtigruten AS har et regnskapsmessig skille mellom det som er innenfor statlig kjøp og øvrig virksomhet. Formålet er blant annet å hindre ulovlig kryssubsidiering og ulovlig offentlig støtte. Det statlige kjøpet utgjorde om lag en firedel av Hurtigruten AS’ omsetning for 2014. Kontrakten stiller krav til at fartøy som benyttes på kystruten Bergen-Kirkenes skal ha en passasjerkapasitet for 320 passasjerer, køyekapasitet i lugar for 120 passasjerer og godskapasitet for 150 europaller. Antall distansepassasjerer7 på kystruten var om lag 270 000 i 2014. Dette betyr at tilskuddet per distansepassasjer i 2014 var om lag 2 800 kroner.

Kystrutens daglige avganger på strekningen Bergen-Kirkenes og 11 skip i kontinuerlig drift medfører betydelige CO₂-utslipp og luftforurensing i form av NO_X-utslipp. I Hurtigrutens årsrapport for 2013 oppgis CO₂-utslippet til 228 kilo per nautiske mil, NO_X-utslippet til 4,2 kilo per nautiske mil og SO₂-utslipp til 0,01 kilo per nautiske mil (Hurtigruten ASA 2014). En rundreise på strekningen Bergen-Kirkenes-Bergen er om lag 4 900 kilometer, dvs. 2 646 nautiske mil. Basert på en forenklet beregning anslår utvalget at årlig CO₂-utslipp fra virksomheten utgjør om lag 200 000 tonn, og at årlig NO_X-utslipp utgjør knapt 4 000 tonn (om lag 2,5 pst. av Norges NO_X-utslipp).

Hurtigruten AS betaler CO₂-avgift, men ikke NOx-avgift da de er tilsluttet næringslivets NO_X-fond. Ifølge Hurtigruten AS’ årsrapport for 2013 var kapasitetsutnyttelsen 60 pst. for hele 2013. Dette tallet inkluderer både det statlige kjøpet og den kommersielle delen av Hurtigruten AS’ drift.

Lian, Eidhammer, Rideng og Strand (2002) har analysert det udekkede transportbehovet dersom Hurtigruten AS skal drives kommersielt og gjort en beregning av kostnaden ved å dekke dette transportbehovet. Tilskuddsbehovet ble anslått til mellom 35 og 88 mill. 2001-kroner (45–114 mill. 2015-kroner) for å sikre god persontransport. Beregningene tar ikke hensyn til Hurtigruten AS’ funksjon for godstransport.

Utvalgets vurderinger

Hurtigruten AS har en flåte av relativt store fartøy og lav kapasitetsutnyttelse store deler av året. Selv om kystruten fyller en viktig funksjon både som transportør av varer og passasjerer lokalt og som turistdestinasjon, er overkapasiteten stor. Det offentliges kjøp av kapasitet på hele strekningen hver dag hele året, innebærer at kjøpet i liten grad er tilpasset behovet på de enkelte delstrekningene.

En videreføring av dagens tilbud er kostbart og bidrar til høye utslipp av klimagasser og annen forurensning. Redusert aktivitet i form av færre avganger vil bidra til å redusere de forurensende utslippene.

Høsten 2014 ble Hurtigruten ASA kjøpt opp av selskapet Silk Bidco AS. Kjøpet verdsatte den gang Hurtigruten ASA til om lag 3 mrd. kroner, betydelig høyere enn børskursen forut for salget.

Etter utvalgets vurdering synliggjør salget av Hurtigruten AS at selskapet er kommersielt interessant og at drift av sjøtransportruten mellom Bergen og Kirkenes vil være kommersielt interessant også uten statlig kjøp av sjøtransporttjenester. Uten statlig kjøp må det imidlertid forventes redusert frekvens på avgangene vinterstid. Det må i tillegg forventes behov for kjøp av transporttjenester på enkeltstrekninger for å sikre et tilstrekkelig godt transporttilbud, for eksempel med hurtigbåt.

Alternative transportformer som hurtigbåt og godstransport på vei og til sjøs vil medføre CO₂-utslipp og annen forurensning. Utvalget mener imidlertid det er sannsynlig at disse utslippene vil være betydelig lavere enn utslippene fra daglige avganger med Hurtigruten AS.

Utvalgets anbefaling

• Avtalen om kjøp av sjøtransporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ordning med målrettet kjøp på enkeltstrekninger.

9.2.3.6 Skattefradrag for arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet

Minstefradraget i personinntekt er inntil 89 050 kroner i 2015 og skal dekke skattyters alminnelige utgifter til inntekts erverv, herunder utgifter til arbeidsreiser. Fradraget for arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet (reisefradraget) kommer i tillegg til minstefradraget, og innebærer i realiteten at det gis fradrag for arbeidsreiser to ganger.

Reisefradraget er ment å være en støtte til arbeidstakere med særlig lange arbeidsreiser og kan bidra til større mobilitet i arbeidsmarkedet. Fradraget har også vært begrunnet med distriktshensyn, ved at det blir rimeligere å bo i distriktene og jobbe langt unna bostedet.

Reisefradraget beregnes etter en sjablongbasert modell. Satsen i 2015 er 1,50 kroner per kilometer for samlet reiseavstand inntil 50 000 kilometer og 0,70 øre per kilometer inntil 75 000 kilometer. Bunnfradraget i 2015 er 16 050 kroner, og det gis ikke fradrag for reisekostnader som overstiger 92 500 kroner. Reisefradraget gis uavhengig av transportmiddel.

Skatteutgiften ved reisefradraget er beregnet til 1,7 mrd. kroner i 2014. I 2013 mottok 430 000 skattytere reisefradrag, og 21 pst. av disse bodde i Akershus. Gjennomsnittlig fradrag var størst i Østfold (21 600 kroner).

Utvalgets vurderinger

Reisefradraget reduserer kostnadene ved arbeidsreiser med 27 pst. og bidrar til økt transportbruk med tilhørende miljøskadelige utslipp og andre eksterne kostnader. Dagens ordning skiller ikke mellom ulike typer reiseform, og bidrar dermed ikke til å dreie arbeidsreisene i en mer miljøvennlig retning. Særlig daglige arbeidsreiser med bil bidrar til betydelige miljøskadelige utslipp per passasjerkilometer.

Subsidiering av lange arbeidsreiser er uheldig av miljøhensyn. Dersom en mener at reisefradraget er et godt distriktspolitisk virkemiddel eller del av arbeidsmarkedspolitikken, bør støtten gis på en annen og direkte måte enn gjennom generelle subsidier som i stor grad brukes av arbeidstakere rundt de store byene.

Flere offentlige utvalg har tidligere foreslått å fjerne fradraget med en annen begrunnelse enn miljøhensyn, sist NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi.

Utvalgets anbefaling

• Skattefradraget for daglige arbeidsreiser og pendlerreiser avvikles.

9.2.3.7 Skattlegging av fri parkering på arbeidsplassen og skattefritt kollektivkort

Tilgang til (gratis) parkeringsplass er viktig for valg av transportmiddel, særlig i bymessige strøk der det er knapphet på parkeringsplasser eller kostnadene ved parkering er høye. Fordelen av gratis parkering på arbeidsplassen er en naturalytelse som ikke skattlegges. Den manglende skattleggingen skyldes at det er komplisert å skattlegge denne fordelen på en hensiktsmessig måte.

Samtidig som parkering ikke skattlegges, er kollektivtransportkort betalt av arbeidsgiver skattepliktig inntekt. Det framsettes derfor med jevne mellomrom forslag om at utgifter til arbeidsreiser dekket av arbeidsgiver heller ikke skal skattlegges.

Utvalgets vurderinger

Skatt på fordelen ved gratis parkering på arbeidsplassen vil redusere bruken av bil, og dermed redusere eksterne kostnader ved veitrafikk.

Det er store variasjoner i tilbud og etterspørsel av fri parkering, også innenfor geografisk avgrensede områder. Mange med tilgang til fri parkering på arbeidsplassen kan unngå fordelsbeskatning ved å parkere på gratisplasser utenfor arbeidsgivers område. Dette gjør det vanskelig å skattlegge fri parkering på arbeidsplassen.

Skatt på parkering bør knyttes til råderetten til en parkeringsplass. At en ansatt disponerer en enkelt plass alene er trolig heller unntaket enn regelen. Dersom en også skal ta høyde for situasjonen for arbeidstakere som deler plass eller der den ansatte betaler en egenandel for å parkere, vil en eventuell verdsetting av parkeringsplassen bli komplisert og arbeidskrevende, både for ligningsmyndighetene og arbeidsgiver.

Dersom skatteplikten knyttes til faktisk bruk av plassen, vil bruken være krevende å kontrollere. Arbeidsgivere som stiller færre parkeringsplasser til disposisjon enn antall arbeidstakere i virksomheten, vil da måtte føre kontroll med hvem som faktisk benytter plassene. Dette vil i liten grad være etterprøvbart.

På denne bakgrunn mener utvalget at skattlegging av fordelen ved gratis parkering på arbeidsplassen ikke lar seg gjennomføre. Dette innebærer imidlertid ikke at også kollektivkort bør bli skattefritt. Å frita kollektivkort fra fordelsbeskatning vil innebære en ren pengeoverføring til arbeidstakere som allerede reiser kollektivt og innebære et betydelig provenytap. Det er videre usikkert hvor mange som ikke allerede reiser kollektiv som vil benytte seg av en slik ordning, slik at miljøeffekten kan være begrenset.

Utvalget mener at et system for veiprising som i større grad tar hensyn til at de marginale kostnadene ved veitrafikk varierer med tid og sted, og direkte virkemidler som støtte til utbygging av kollektivtrafikk og tilrettelegging for sykkel og fotgjengere, er mer effektive tiltak enn skattefrie arbeidsgiverbetalte kollektivkort dersom målet er å redusere miljøskadelige utslipp fra jobbreiser.

Utvalgets anbefalinger

• Prinsipielt sett bør fordelen av parkering finansiert av arbeidsgiver skattlegges. Praktiske hensyn tilsier at det ikke innføres skatt på fri parkering på arbeidsplassen på arbeidstakers hånd.

• Kollektivkort betalt av arbeidsgiver regnes fortsatt som skattepliktig inntekt.

9.2.3.8 Skattefri kilometergodtgjørelse

Kjøregodtgjørelse ved bruk av egen bil på tjenestereiser er skattefri innenfor visse satser og grenser. I 2015 er satsen 4,10 kroner per kilometer for de første 10 000 kilometer og 3,45 kroner per kilometer for kjøring utover 10 000 kilometer. Det antas at bruk av egen bil er praktisk og økonomisk gunstig for arbeidsgiver i de tilfeller der omfanget av tjenestekjøring er begrenset.

For en mellomstor, ny dieselbil er de gjennomsnittlige variable kostnadene ved bilhold om lag 2,25 kroner per kilometer (Opplysningsrådet for veitrafikken 2015). Differansen mellom statens satser og de reelle, variable kostnadene utgjør en skatteutgift beregnet til 1,35 mrd. kroner i 2014. De skattemessige satsene for kjøregodtgjørelse er i praksis basert på satser avtalt mellom staten og arbeidstagerorganisasjonene i staten, men anvendes i stor grad også i kommunal og privat sektor.

Utvalgets vurderinger

Når satsen for skattefri kjøregodtgjørelse er høyere enn de reelle variable kostnadene, gir det insentiver til bruk av bil framfor for eksempel tog og buss, der kostnadene dekkes etter regning. Miljøskadelige utslipp blir dermed høyere enn det de ellers ville ha vært. Den samlede miljøeffekten av at satsene er høyere enn de reelle variable kostnader er usikker.

Skatteutgiften på 1,35 mrd. kroner indikerer at gjeldende satser er høyere enn de faktiske variable kostnadene. Dersom en reduserer den skattefrie satsen til 3 kroner per kilometer, kan dette øke provenyet med anslagsvis 750 mill. kroner.

Utvalgets anbefaling

• Den skattefrie satsen ved bruk av egen bil på tjenestereiser settes ned slik at kompensasjonen tilsvarer de reelle variable kostnadene.

9.2.3.9 Innførsel av alkohol og tobakk

Både merverdiavgifts- og særavgiftssystemet bygger på prinsippet om at varer skal beskattes i det landet forbruket skjer, dvs. at det skal betales avgift ved import og gis fritak ved eksport. Praktiske hensyn tilsier imidlertid at det gis avgiftsfritak for innførsel av reisegods, men at det fastsettes enkelte begrensninger. Begrensningene gjelder i første rekke høyt beskattede varer, dvs. alkohol og tobakk. Avgiftene på alkohol og tobakk har til formål å skaffe staten inntekter og begrense de helsemessige og sosiale problemene ved bruk av alkohol og tobakk, jf. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.

Reisende som har oppholdt seg i utlandet i minst 24 timer, kan toll- og avgiftsfritt innføre varer til en verdi av 6 000 kroner. For alkohol, tobakk og enkelte landbruksprodukter er det fastsatt nærmere kvoter, for eksempel 1 liter sprit og 1,5 liter vin eller 3 liter vin. For sigaretter og kjøtt er kvotene henholdsvis 200 stk. og 10 kilo. Tobakkskvoten kan byttes inn i 1,5 liter vin. Kjøp av varer i tax free-butikker ved ankomst til Norge har siden 2005 vært likestilt med innførsel. For reisende som har oppholdt seg i utlandet i mindre enn 24 timer er verdigrensen 3 000 kroner og kvotene gjelder bare beskattede varer.

EU opphevet tax free-ordningen for reiser mellom EU-landene i 1999 og adgangen til å kjøpe tax free gjelder i dag kun ved reiser til og fra tredjeland. Mellom EU-land er det fastsatt høye kvoter for innførsel av alkohol- og tobakkvarer, men ordningen gjelder bare varer som er beskattet i kjøpslandet.

Tax free-salg skjer i dag på fly i utenriks trafikk, på norske lufthavner med internasjonal status og på ferger i utenriks fart.

Omfanget av tax free-salget har økt de siste årene, både som følge av økt reisevirksomhet og at kvotene er økt. Omsetning av tax free-varer gir Avinor, flyselskapene og rederiene inntekter som bidrar til å holde billettprisene nede. Dette kan gi økt reiseaktivitet, noe som miljømessig sett er uheldig. Det er derfor ikke tilstrekkelig å forhindre kryssubsidiering fra inntekter fra tax free-salg til billettpriser. Også adgangen til å innføre beskattede alkohol og tobakksvarer (kjøpt for eksempel på Systembolaget) bidrar til økt reiseaktivitet (grensehandel).

Utvalgets vurderinger

Lavere billettpriser på flyreiser og ferger er en direkte besparelse for den reisende. Sammen med billigere alkohol og tobakk trekker dette i retning av økt reiseaktivitet og dermed økte klimagassutslipp og andre miljøproblemer av regional og lokal art. Homleid og Rasmussen (2011) har anslått at å fjerne tax free-salget ved norske lufthavner vil redusere flytrafikken med 2,5–11 pst. og redusere CO₂-utslippene ved utenlandsreiser med fly med mellom 42 000 og 185 000 tonn per år. Prinsipielt sett mener derfor utvalget at av miljøhensyn bør tax free-salget på lufthavner og på ferger og fly i utenriks fart oppheves og adgangen til å innføre enkelte typer reisegods toll- og avgiftsfritt begrenses.

Utvalget foreslår å oppheve adgangen til å innføre alkohol- og tobakkvarer toll- og avgiftsfritt. Forslaget innebærer at det ikke kan innføres slike varer uavhengig av hvor de er kjøpt, dvs. heller ikke ved ankomst (kvotene settes til null). Provenyet av en slik endring vil være i størrelsesorden 2 mrd. kroner, men anslaget er svært usikkert. Utvalget har vurdert å videreføre kvotene for innførsel av beskattede varer, men en slik ordning ville medføre betydelige kontrollproblemer. Utvalget mener derfor at en fjerning av kvotene for alkohol- og tobakkvarer bør gjelde både beskattede og ubeskattede varer. Et alternativ til å fjerne kvotene helt er å redusere dem.

Utvalget har som et alternativ vurdert kun å oppheve adgangen til tax free-salg ved ankomst til lufthavner (ankomstsalg).8 Dette kan medføre at alkohol og tobakkvarer istedenfor kjøpes ved flyplasser og butikker i utlandet og på flyene, slik at det innføres nesten like mye avgiftsfrie varer som før. Et slikt alternativ vil dermed ikke ha særlig effekt.

Utvalgets anbefaling

• Adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves.

9.2.4 Skattefradrag for energieffektiviseringstiltak

I diskusjonen om et grønt skatteskift etterlyses det i mange sammenhenger at skattesystemet må gi forbrukerne positive insentiver til å opptre miljøvennlig (gulrøtter) og at man ikke bare kan basere seg på avgifter på miljøskadelig atferd (pisk). Mange interesseorganisasjoner og politikere har i den sammenheng etterlyst et skattefradrag for energieffektiviseringstiltak i private husholdninger. I statsbudsjettet for 2016 er det foreslått at direkte støtte til energieffektiviseringstiltak skal kunne utbetales i forbindelse med skatteoppgjøret.

Et skattefradrag illustrerer mange av de generelle innvendingene mot å bruke skattesystemet til å fremme en spesiell type atferd. Skattegrunnlaget snevres inn og enkelte sektorer eller investeringer særbehandles. Støtten i form av et generelt skattefradrag vil også tilfalle tiltak som uansett hadde blitt gjennomført fordi de er privatøkonomisk lønnsomme. Virkningen på energiforbruket i husholdningene er ofte usikker. Halvorsen og Larsen (2013) finner at en eventuell energibesparelse ofte tas ut i høyere innetemperatur. Dette er ikke nødvendigvis et problem, da økt innetemperatur gir økt komfort og velferd. Enovas årlige resultatrapporter viser at tiltak i større bygg og i industrien gir til dels betydelig større energieffektiviseringsgevinst per krone enn tilskudd til husholdningene.

Energieffektivisering i husholdningene vil ha marginal effekt på klimagassutslippene. Oppvarming av bygg i Norge er i stor grad basert på elektrisitet og bruken av fyringsolje er kraftig redusert. Lavere forbruk av kraft kan gi økt eksport av fornybar energi til EU, men vil ha marginal effekt på utslipp i EØS, ettersom kraftproduksjon er omfattet av kvotesystemet i EU.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at dersom man likevel ønsker å støtte energieffektiviseringstiltak i private husholdninger, bør støtten rettes direkte mot tiltak som retter opp en markedssvikt i dette markedet. Enova er etablert for å bidra til at dette skjer, blant annet ved å gi målrettet støtte til enkeltprodukter eller tjenester. Skattesystemet bør ikke brukes i tillegg til dette, da det vil komplisere skattereglene og være lite treffsikkert. I tillegg vil en slik ordning være administrativt krevende for skattemyndighetene.

Utvalgets anbefaling

• Det innføres ikke et skattefradrag for energieffektiviseringstiltak i private husholdninger.

9.2.5 Petroleumsutvinning

Petroleumsvirksomheten hadde i 2013 klimagassutslipp tilsvarende 13,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (om lag 25 pst. av Norges samlede utslipp). Sektorens klimagassutslipp er i all hovedsak omfattet av både kvoteplikt og CO₂-avgift. Denne skattesanksjonen9 er i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 anslått til 5,2 mrd. kroner brutto i 2015. CO₂-avgiften for petroleumssektoren vurderes nærmere i punkt 6.2.

Skattereglene kan påvirke aktiviteten i oljesektoren, og investeringsfradragene er et viktig element i petroleumsskattesystemet. I Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 er det anslått at utformingen av investeringsfradragene innebærer en skatteutgift på om lag 17,9 mrd. kroner i 2015. Utgangspunktet for beregningen er at investeringsfradragene er høyere enn i en nøytral skatt som ikke påvirker selskapenes investeringsinsentiver. Skatteutgiften knytter seg delvis til raske avskrivninger i ordinær selskapsskatt, men hovedsakelig til høye investeringsfradrag i særskatten (avskrivninger, friinntekt og rentefradrag).

Leterefusjonsordningen innebærer at selskap som ikke er i skatteposisjon kan velge om de ønsker å få refundert 78 pst. av letekostnadene påfølgende år eller trekke letekostnadene fra i framtidig skattegrunnlag. Ordningen ble innført for å sikre skattemessig likebehandling av selskaper i og utenfor skatteposisjon. For små selskaper som ennå ikke er i skatteposisjon, gir refusjonsordningen bedret likviditet. Ifølge Prop. 114 S (2014–2015) er leterefusjonsordningen del av et nøytralt skattesystem. Nåverdien av leterefusjon og framtidig skattefradrag er den samme og leterefusjonsordningen innebærer dermed ingen subsidie.

Utvalgets vurderinger

Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter og skattesanksjoner ved petroleumsvirksomheten bør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer gjennomføres og at den negative miljøpåvirkningen av oljeutvinning på norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.

9.2.6 Kullgruvedriften på Svalbard

Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (Store Norske) produserer kull fra flere gruver på Svalbard. Selskapet eies av staten. Målet med statens eierskap i Store Norske er å bidra til at samfunnet i Longyearbyen opprettholdes og understøtter de overordnede målene i norsk Svalbard-politikk.

Gruvedriften er et inngrep i naturen og medfører utslipp av klimagasser, av Store Norske beregnet til om lag 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter (Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS 2015). Utslippet inngår i Norges utslippsregnskap. En del av kullet brukes til å forsyne kullkraftverket i Longyearbyen med kull. Kraftverket har et CO₂-utslipp på om lag 60 000 tonn CO₂ per år. Skipstransporten av kullet fra Svalbard til kundene i Europa gir et årlig utslipp på om lag 60 000 tonn CO₂-ekvivalenter og forbrenning av det eksporterte kullet medfører utslipp av om lag 5,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Bryting, lagring, lasting og transport av kull fører til utslipp av kullstøv. Årlig utslipp er beregnet til 100 gram per tonn kull, og støvet gir i første rekke misfarging av snø og jordsmonn ved selve gruveanleggene. Kull inneholder stoffer som kan være skadelige for organismer. Blant disse stoffene finner vi polysykliske aromatiske hydrokarboner (PAH).

Svalbard er utenfor det norske særavgiftssystemet. Mineralolje og kull og koks som forbrukes på Svalbard ilegges dermed verken CO₂- eller svovelavgift. Forbruk av kull og koks i Norge er i hovedsak ilagt kvoteplikt. Det betales en avgift på kull mv. som utføres fra Svalbard. Avgiften anses som en form for grunnrenteskatt. Dersom det innføres en svovelavgift på kull og koks vil kull og koks som importeres fra Svalbard til fastlands-Norge bli ilagt slik avgift.

Store Norske mottar ikke regulær budsjettstøtte. Våren 2015 vedtok Stortinget å tilføre selskapet 500 mill. kroner gjennom eiendomskjøp og lån for å legge til rette for videre drift, jf. Prop. 118 S (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2015 under Nærings- og fiskeridepartementet (Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS – eiendommer og gruvedrift) og Innst. 343 S (2014–2015). Historien viser at virksomheten har mottatt ulike former for støtte i perioder med dårlig lønnsomhet.

Utvalgets vurderinger

Kullgruvedriften på Svalbard innebærer betydelige målkonflikter mellom miljøhensyn og strategiske og politiske hensyn. Vurderingene som ble gjort i forbindelse med kapitalinnskuddet i 2015 tok i liten grad opp de problematiske sidene ved at Norge støtter miljøskadelig aktivitet for å opprettholde tilstedeværelse på Svalbard.

Internasjonalt arbeider Norge for å redusere subsidieringen av fossile energikilder i tråd med anbefalingene i World Bank (2010). Fjerning av slike subsidier er nødvendig for en mer kostnadseffektiv klimapolitikk. Å støtte videre kullgruveaktivitet på Svalbard rimer dårlig med en oppfordring til andre land om å redusere eller fjerne subsidiene til fossile energikilder.

Utvalget mener prinsipielt at alle klimagassutslipp på Svalbard, herunder utslipp fra gruvedrift og kullkraftverk, bør prises for å gi insentiver til å redusere utslippene. Det samme gjelder lokal forurensning (utslipp av kullstøv). Svalbard er imidlertid utenfor avgiftsområdet og det kan være komplisert å etablere avgifter for miljøskadelige utslipp. En minimal nest best-politikk er at kullgruvedriften og kullkraftverk på Svalbard ikke mottar særskilt økonomisk støtte. Pålegg om utslippsreduserende tiltak bør også vurderes.

Opprettholdelse av aktiviteten på Svalbard bør skje på en annen måte enn ved å støtte utvinning av kull. Det er også viktig at målkonflikten mellom miljøhensyn og strategiske og politiske hensyn synliggjøres på en bedre måte når Norges Svalbardpolitikk tas opp til vurdering. Det bør også vurderes om andre næringer, som turisme og forskning, nå har blitt så viktige for Svalbardsamfunnet at gruvedriften kan avvikles uten at det går på bekostning av strategiske og politiske mål.

Utvalgets anbefaling

• Miljø- og klimahensyn tilsier at kullgruvedriften på Svalbard ikke subsidieres. Pålegg om utslippsreduserende tiltak vurderes.