11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere de samlede virkningene på kort og lengre sikt av grønne skatteskift, herunder virkninger på utslipp til luft og andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå, sysselsetting, næringsstruktur og inntektsfordeling. I tillegg skal økonomiske og administrative konsekvenser vurderes.

I dette kapittelet samler utvalget opp provenyet av anbefalingene fra kapitlene 6, 7 og 9 og oppsummerer kort hvordan forslagene vil påvirke miljøet spesielt. Deretter vurderes hvordan merprovenyet bør komme til anvendelse, og effektene av et grønt skatteskift på økonomien mer generelt og for enkelte sektorer.

Avslutningsvis antyder utvalget hvilke administrative konsekvenser gjennomføring av utvalgets forslag kan ha.

11.1 Økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter

På kort sikt vil utvalgets anbefalinger bidra til å øke provenyet, både gjennom økte miljøavgiftsinntekter, reduserte utgifter og økte skatteinntekter.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Over tid er det grunn til å forvente at inntektene fra miljøavgiftene vil falle ettersom aktørene tilpasser seg avgiftene, og utslippene som er grunnlaget for avgiftsinntektene reduseres. Samtidig kan miljøproblemene endre seg over tid, og det er grunn til å anta at vektleggingen av miljøtilstanden øker med velstandsutviklingen. Begge disse forholdene kan gjøre at provenyet fra miljøavgifter i framtiden ikke nødvendigvis vil reduseres like mye som nedgangen i miljøbelastningen skulle tilsi. Det er derfor vanskelig å anslå hva inntektene fra miljøavgifter vil bli på lengre sikt.

Tabell 11.1 oppsummerer helårseffekten av de beregnede provenyvirkningene i 2016-kroner dersom utvalgets anbefalinger følges opp. Tabellen er ment å illustrere potensialet for en grønn skatteveksling.

Utvalget har flere anbefalinger som må utredes nærmere. I innføringen av eventuelle nye avgifter vil ha provenyvirkning lengre fram i tid. Inntektene fra disse avgiftene er ikke inkludert i provenytabellen. Både innføring av en naturavgift, avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner, geografisk differensierte avgifter på NO_X-og SO₂-utslipp, avvikling av avtalene om NO_X og SO₂ og en sete- eller passasjeravgift på flygninger ut av EØS-området, har potensial til å bidra med avgiftsinntekter.

Mange av provenyanslagene er beheftet med betydelig usikkerhet. Der anslaget på skatteutgiften er brukt som provenyanslag er det ikke tatt hensyn til atferdsendringer. Dette bidrar trolig til å overvurdere inntektene fra å fjerne eller redusere skatteutgifter.

For en fullstendig oversikt over utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

Som det framgår av tabell 11.1 innebærer utvalgets anbefalinger at summen av økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter utgjør i størrelsesorden 25–30 mrd. 2016-kroner.

11.2 Redusert belastning på miljøet

Utvalget anbefaler økte og nye klima- og miljøavgifter og reduksjon eller avvikling av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Forslagene vil bidra til et bedre miljø ved at husholdninger og bedrifter i større grad tar hensyn til miljøkostnadene i sine beslutninger.

11.2.1 Virkningen på klimagassutslipp

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor var i 2013 rundt 28 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Størstedelen av disse utslippene kommer fra transport, som allerede står overfor den nye, generelle satsen på 420 kroner per tonn CO₂ (som tilsvarer dagens sats for bensin og autodiesel i 2016-kroner). Utvalgets forslag om å innføre lik CO₂-avgift på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor på nivå med det nye generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp, innebærer likevel at om lag 7,5 mill. tonn av norske utslipp vil få økt avgift, hovedsakelig fra innenriks sjøfart og fiske, anleggsmaskiner, oppvarming og utslipp av HFK. Disse utslippene står i dag overfor en gjennomsnittlig avgift på 290 kroner. Provenyet ved å øke avgiften til 420 kroner er anslått til rundt 800 mill. kroner.

Selv om CO₂-avgiften på bensin og autodiesel ikke foreslås endret, vil forslagene til omlegging av kjøretøyavgiftene føre til at kostnadene ved bruk av bil øker, særlig i byene. Dette vil stimulere til mindre bilbruk og mer bruk av kollektivtransport, sykkel og gange og må antas å gi reduserte klimagassutslipp. I tillegg vil avvikling av skatteutgifter og fjerning av subsidier til transport redusere transportomfanget og dermed også utslippene av klimagasser fra luft-, vei- og sjøtransport. I tillegg vil forslaget om å redusere produksjonsstøtten til rødt kjøtt bidra til lavere utslipp av klimagasser fra jordbruket.

Den samlede effekten av forslagene på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norge er usikker. Med utgangpunkt i ulike studier anslår utvalget at forslagene samlet kan gi en utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor på 1–2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det er da ikke tatt hensyn til enkelte av de mindre forslagene eller forslag som krever mer utredning, som for eksempel miljø- og køprising.

Å sette CO₂-avgiften til 420 kroner i ikke-kvotepliktig sektor anslås å kunne redusere utslippene med 0,2–1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor kan, ifølge analyser med Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modell MSG-Tech, bli redusert med rundt 4 pst. dersom avgiften øker til i overkant av 400 kroner, jf. boks 11.1. Det svarer til om lag 1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. På den annen side viser beregninger gjennomført av Finansdepartementet, med utgangspunkt i elastisitetene brukt til å anslå provenyvirkningene, at den partielle effekten av å øke CO₂-avgiften til 420 kroner kan gi en utslippsreduksjon på rundt 0,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Beregningene anslår kortsiktige virkninger av avgiftsøkninger på etterspørselen av de aktuelle produktene og det er ikke tatt hensyn til eventuelle samspillseffekter med resten av økonomien. Det kan dermed tenkes at beregningen gir et nedre anslag på effektene. MSG-Tech anslår langsiktige effekter. I tillegg er i utgangspunktet beregningene gjort på hele økonomien, noe som kan bidra til at effekten av avgiftsøkningen overvurderes noe.

I tillegg til forslaget om jevne ut CO₂-avgiften har utvalget flere andre forslag som også kan gi lavere utslipp. For eksempel anslås de økte avgiftene på bruk av bil, med utgangspunkt i Fridstrøm og Steinsland (2014), å kunne redusere klimagassutslippene med 0,3–0,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, jf. 11.3.3.1. I dette anslaget er ikke virkningen av miljø- og køprising eller endringer i engangsavgiften medregnet. Reduksjon i produksjonsstøtten til rødt kjøtt tilsvarende 840 2016-kroner per tonn CO₂-ekvivalenter vil ifølge beregninger med Jordmod gi en utslippsreduksjon på 6 pst. på lang sikt, jf. boks 11.3, noe som tilsvarer om lag 0,2 mill. tonn CO₂-evkvivalenter. Avvikling av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning, som avviklingen av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt og subsidier til transport, kan på usikkert grunnlag anslås å redusere utslippene med om lag like mye (0,2 mill. tonn). Anslagene er beheftet med usikkerhet.

Hvor store utslippsreduksjoner som vil bli gjennomført i Norge, med felles oppfyllelse med EU, vil avhenge av flere faktorer. For det første vil størrelsen på forpliktelsen i ikke-kvotepliktig sektor ha betydning. I tillegg vil fleksibiliteten i gjennomføringen og kostander ved utslippsreduksjoner i Norge og i EU være avgjørende. Endelig vil framtidig utvikling av teknologi (særlig innen transportsektoren) ha stor betydning. Skulle det norske måltallet bli en reduksjon på linje med EUs øvre grense og adgangen til fleksibilitet bli sterkt begrenset, kan karbonprisen som må til for å oppfylle målet bli svært høy. Utstrakt bruk av direkte regulering og subsidier for å nå målet, vil innebære høyere implisitte karbonpriser enn det som følger av en avgift. Et innenlandsk mål for utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor vil innebære at utslippene må reguleres strengere enn prisen på alternative utslippsreduksjoner i andre land eller andre sektorer i EU/EØS. En slik regulering gjør at innenlandske utslippsreduksjoner må tas tidligere enn det som følger av en kostnadseffektiv global politikk.

Utvalget anbefaler i kapittel 10 at myndighetene kombinerer miljøavgifter og støtte til teknologiutvikling for å bidra til utvikling og spredning av miljøteknologi. I mange tilfeller vil teknologier spre seg på tvers av landegrenser. Norsk politikk for utvikling av miljøteknologi kan dermed bidra til å redusere globale utslipp av klimagasser. Norge, som et lite land med en smal næringsstruktur, er imidlertid helt avhengig av å kunne ta i bruk den teknologien som utvikles internasjonalt. Ifølge Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) er effekten av norsk klimapolitikk tre ganger så sterk dersom resten av verden også legger om politikken i klimavennlig retning. Det understreker betydningen av å få på plass en internasjonal klimaavtale.

11.2.2 Virkninger på regional og lokal luftkvalitet

Utvalget er opptatt av å anbefale tiltak som kan bidra til bedre luftkvalitet i byer og områder der luftforurensning kan være et problem. Omleggingen av bilavgiftene vil gjøre det dyrere å kjøre bil i de større byene og stimulere både til redusert bruk av bil og at det velges biler med lavere utslipp. Avvikling av skatteutgifter og fjerning av subsidier til transport som reduserer omfanget av reiser med fly, bil og båt, vil også kunne gi lavere utslipp. Bedre luftkvalitet vil potensielt spare liv og bidra til bedre helse for befolkningen i disse områdene.

Andre forslag som reduserer forurensningen i større byer, for eksempel en geografisk differensiert avgift på utslipp av nitrogenoksid og svoveldioksid, vil også bidra positivt til folks helse og redusere skade på bygninger i berørte områder. Avgift på nitrogen og fosfor kan gi mindre avrenning til vassdrag og vann og bidra til bedre vannkvalitet.

11.2.3 Virkninger på biologisk mangfold

Tap av biologisk mangfold blir av flere trukket fram som kanskje den største globale miljøutfordringen sammen med klimaproblemet. Utvalget er opptatt av å identifisere økonomiske virkemidler som kan redusere de negative virkningene på biologisk mangfold fra økonomisk aktivitet. Innføring av en natur-/arealavgift vil i større grad enn i dag bidra til å sette en pris på naturinngrep. Når disse får en kostnad vil det bidra til å redusere inngrepene i naturtyper med mye karbon (myr), rekreasjonsområder og naturområder som er lite utbygd generelt. Dette er positivt fordi urørt natur vedsettes høyt. Anbefalingen om å fjerne støtten til hogst i bratt terreng og bygging av skogsbilveier trekker også i retning av å bevare det biologiske mangfoldet.

11.3 Økonomiske konsekvenser av et grønt skatteskift

11.3.1 Prinsipper for bruk av økte inntekter

I kapittel 5 framgår det at i et grønt skatteskift bør merprovenyet fra nye og endrede miljøavgifter og reduserte subsidier med negativ miljøpåvirkning, brukes til reduksjoner av de skatter og avgifter som påfører økonomien det største effektivitetstapet. De generelle prinsippene for optimal beskatning og grønn skatteveksling innebærer at innføring av nye skatteutgifter og andre støtteordninger ikke er del av et grønt skatteskift.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo en omlegging av skattesystemet med mindre vekt på selskapsskatt og personlige inntektsskatter som har relativt høye samfunnsøkonomiske kostnader, og økt vekt på konsumskatter og skatt på fast eiendom som har relativt lave samfunnsøkonomiske kostnader. En slik skatteomlegging er i tråd med internasjonale anbefalinger for et mer effektivt skattesystem. Basert på skatteutvalgets vurderinger, vil dette utvalget anbefale at deler av provenyet fra økte miljøavgifter og reduserte støtteordninger benyttes til å redusere selskapsskatten og personlige inntektsskatter.

For å illustrere omfanget av lettelsene, viser utvalget til at en reduksjon i selskapsskattesatsen med ett prosentpoeng reduserer statens inntekter med om lag 2,7 mrd. kroner. Å sette ned selskapsskattesatsen fra for eksempel 27 til 22 prosent (som foreslått i Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst) vil redusere provenyet med om lag 14 mrd. kroner. En reduksjon i den foreslåtte trinnskatten for arbeidsinntekt med 0,1 prosentpoeng reduserer statens inntekter med anslagsvis 1 mrd. kroner, slik at en reduksjon på ett prosentpoeng har en kostnad på om lag 10 mrd. kroner.

Til sammen kan altså utvalgets forslag til innretning av miljøavgifter og reduserte subsidier gi et viktig bidrag til finansiering av en skattereform, i tillegg til miljøgevinstene. Utvalget viser også til de generelle prinsippene for optimal beskatning hvor det framgår at innsatsfaktorer i produksjonen i minst mulig grad bør skattlegges. I tillegg til en reduksjon i selskaps- og inntektsskatten kan det også vurderes å redusere skatter og avgifter som er opphav til uheldige vridninger.

11.3.2 Mer effektiv ressursutnyttelse

Formålet med utvalgets arbeid har vært å foreslå hvordan effektiviteten i økonomien kan økes ved å vri beskatningen over mot miljøskadelige aktiviteter. Utvalgets overordnede anbefaling er derfor å sette en pris på all miljøskadelig aktivitet som tilsvarer den marginale skaden aktiviteten påfører samfunnet, enten det gjelder utslipp til luft eller vann eller omdisponering av areal som bidrar til å redusere det biologiske mangfoldet, rekreasjonsverdier eller landskapsverdier mv.

Samlet sett kan utvalgets forslag om å sette avgiften lik marginal skade, redusere eller fjerne subsidier til miljøskadelig aktivitet og anbefalingen om redusert skatt på selskaper og personinntekt, virke positivt på ressursutnyttelsen og økonomiens vekstevne over tid. Det henger sammen med at utvalgets anbefalinger i større grad legger vekt på skatter og avgifter med bedre effektivitetsegenskaper enn dagens skattesystem.

Utvalget anbefaler også å fjerne flere betydelige skatteutgifter. Forslagene utvider skattegrunnlagene i tråd med de generelle anbefalingene for utforming av et effektivt skattesystem. Skattemessig likebehandling vil bidra til bedre utnyttelse av samfunnets ressurser ved at ressursene anvendes der de kaster mest av seg, i stedet for å trekkes i retning av subsidiert aktivitet.

11.3.3 Konsekvenser for utvalgte områder

Redusert miljøskadelig aktivitet er hovedformålet med en grønn skatteomlegging. Som det framgår av vurderingene i kapitlene 6–9, er det enkelte næringer og områder som vil bli særlig berørt av utvalgets anbefalinger. På klimaområdet gjelder dette spesielt de næringene som i dag har fritak og lavere satser enn andre næringer i ikke-kvotepliktig sektor. Utvalget understreker at man ikke kommer utenom at enkelte næringer eller områder kan få redusert aktivitet som følge av et grønt skatteskift. I enkelte tilfeller er støtteordninger og lav eller ingen miljøavgift motivert utfra politiske målsettinger som for eksempel distriktspolitikk. Utvalget mener at slike målsettinger bør nås på andre måter enn ved miljøskadelige støtteordninger og unntak fra miljøavgifter

Utvalget understreker at en skatteomlegging hvor miljøskadelig aktivitet ilegges en riktig avgift i seg selv vil bidra til en bedre ressursbruk samfunnsøkonomisk sett.

I en omstillingsperiode kan enkelte næringer og bedrifter oppleve redusert lønnsomhet, men over tid vil det skapes nye arbeidsplasser og nye muligheter for norsk næringsliv på andre og mindre miljøskadelige områder. Eksisterende næringsliv vil tilpasse seg de nye rammebetingelsene, innovere og skape mer klima- og miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter. Norsk næringsliv opererer i internasjonale markeder og har lang erfaring i å håndtere omstillinger. Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) viser i kapittel 8 til at Norge fram til nå har lykkes godt med å omstille økonomien til skiftende omstendigheter. En godt utdannet og omstillingsvillig arbeidsstyrke og rammevilkår for næringslivet som støtter opp under omstilling, har vært viktig i så måte.

Utvalget vil samtidig understreke behovet for å skape forutsigbarhet i utformingen av miljøbegrunnede skatter og avgifter. Prinsippene i utvalgets anbefalinger bør derfor ligge fast over tid.

11.3.3.1 Transport

Utvalget foreslår en betydelig omlegging og økning i de samlede bilavgiftene. I tillegg anbefales det å fjerne en rekke skatteutgifter ved transport. Utvalgets forslag vil bidra til å gjøre transport dyrere, enten direkte (ordinær merverdiavgift på persontransport) eller indirekte (for eksempel avvikling av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt og fjerning av reisefradraget). Dette vil bidra til å redusere det samlede forbruket av transporttjenester og dermed redusere både klimagassutslippene og lokale miljøproblemer som støy og luftforurensning.

Kjøretøy- og drivstoffavgiftene

Utvalgets foreslåtte endringer i bilavgiftene vil føre til at bruk av bil vil kunne bli betydelig dyrere, særlig i de største byene. Utvalgets forslag er begrunnet med at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved veitrafikk ikke er tilstrekkelig priset i dag. Kostnadsøkningen er således en ønsket konsekvens. De foreslåtte avgiftsendringene ved bruk av bil er anslått å øke statens inntekter med i størrelsesorden 12–17 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at bompenger i noen grad allerede bidrar til prising av eksterne kostnader. Selv om bompenger ikke er begrunnet i å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha en trafikkregulerende virkning. Samtidig vil utjevning av CO₂-komponenten i engangsavgiften til 1 500 kroner per tonn CO₂ og oppheving av fritaket for engangsavgift for elbiler, øke inntektene med om lag 5 mrd. kroner. Det skyldes at CO₂-komponenten ilegges fra første gram CO₂-utslipp.

Det kan anslås at dagens veibruksavgift på drivstoff utgjør 3 000 til 4 000 kroner årlig for en ordinær personbil ved en årlig kjørelengde på 12 000 kilometer. Dersom veibruksavgiften på drivstoff begrenses til å prise eksterne kostnader ved veislitasje, støy og vinterdrift, samt lokal luftforurensning i små tettsteder, kan det tilsi en reduksjon i veibruksavgiftene med om lag 3,50 kroner per liter for bensin og 1 krone per liter for diesel. Ved en årlig kjørelengde på 12 000 kilometer kan dette anslås å utgjøre en lettelse på om lag 1 000 kroner for en ordinær dieselbil og inntil 3 000 kroner for en ordinær bensinbil. Innføring av en distansebasert ulykkesavgift på nivå med marginale eksterne ulykkeskostnader kan innebære en avgift på om lag 5 000 kroner ved samme årlige kjørelengde. Samlet sett vil forslaget til endringer dermed innebære en skjerpelse på i størrelsesorden 2 000 til 4 000 kroner årlig forutsatt samme årlige kjørelengde dvs. inntil en dobling av dagens veibruksavgift. Anslagene er eksklusiv merverdiavgift. Miljø- og køprising i storbyene vil komme i tillegg.

Det er vanskelig å anslå virkningen av avgiftsendringene på utslipp av klimagasser. Innføring av ulykkesavgift og reduksjon i veibruksavgiften på drivstoff kan samlet sett utgjøre en avgiftsøkning på i størrelsesorden 50 til 100 pst. sammenlignet med dagens veibruksavgift og CO₂-avgift. Avgiftsøkningen vil være størst for dieseldrevne biler. Det er usikkert hvordan avgiftsendringen vil slå ut i prisen på drivstoff. Fridstrøm og Steinsland (2014) har beregnet virkningen av en dobling av avgiftene på drivstoff for korte og lange reiser, jf. boks 11.2. De finner at en dobling av de bruksavhengige avgiftene kan gi en reduksjon i CO₂-utslippene med 11 pst. på korte reiser. Dersom det legges til grunn at utslippsreduksjonen er den samme for alle korte reiser, kan en avgiftsøkning med 50–100 pst. på usikkert grunnlag anslås å bidra til en reduksjon i klimagassutslippene fra persontransport med 0,3–0,5 mill. tonn CO₂ for korte reiser. Avgiftsøkningen må også antas å ha en betydelig virkning på utslippene av NO_X. For lange reiser finner Fridstrøm og Steinsland (2014) at reduksjonen i personbiltransport motsvares av en økning i persontransportarbeidet med fly, buss, tog og båt slik at CO₂-utslippene blir om lag uendret. Ifølge Fridstrøm og Steinsland (2014) har en økning i bompengesatsene beskjeden virkning på klimagassutslippene. Utvalget har vist til at det kan være behov for et mer finmasket nett av betalingspunkter i eksisterende bomringer og å etablere miljø- og køprising i flere norske byer. Det kan tilsi at utvalgets forslag til miljø- og køprising vil ha større virkning på utslippene enn det Fridstrøm og Steinsland (2014) finner. Virkningen på utslipp av miljø- og køprising vil avhenge av den konkrete utformingen av systemet og nivået på satsene. Det er derfor ikke gitt noe anslag på effekten på klimagassutslippene. Miljø- og køprising antas særlig å ha betydning for utslippene av NO_X, men heller ikke dette er forsøkt anslått.

For å begrense økningen i samlede bilavgifter som følge av en betydelig økning i de bruksavhengige avgiftene (jf. punkt 6.3 og tabell 11.1), har utvalget i provenyberegningen lagt til grunn at engangsavgiften samlet sett forblir uendret. I punkt 11.3.4 diskuterer utvalget hvordan de negative konsekvensene for bilistene kan motvirkes gjennom reduksjon i bruksuavhengige avgifter eller økt utbygging av kollektivtrafikk.

Økt avgift på bruk av bil vil stimulere til mer gange, økt bruk av sykkel og kollektivtrafikk og redusert bruk av bil. Det må antas å ha en betydelig positiv virkning på lokale miljøproblemer. Det vil også føre til lavere klimagassutslipp. Det kan hevdes at når en stor del av veibruksavgiften på drivstoff erstattes av en distansebasert ulykkesavgift, vil det svekke insentivene til å velge mer drivstoffeffektive biler og dermed insentivene til å redusere klimagassutslipp. Det legges imidlertid opp til en betydelig økning i det samlede avgiftsnivået på bruk av bil, noe som vil forsterke insentivene til å redusere bruken av bil og samtidig gi bedre tilpasninger. For eksempel må det antas at tidsdifferensiert miljø- og køprising i storbyene vil føre til en bedre fordeling av veitrafikken over døgnet. Opprettholdelse av en CO₂- og NO_X-komponent i engangsavgiften vil også bidra til at det velges biler med lave utslipp (og dermed lavt drivstofforbruk).

Utjevning av CO₂-komponenten i engangsavgiften med en positiv sats fra første gram vil gi like insentiver til reduserte CO₂-utslipp. Det vil også gjelde for biler som i dag ikke betaler engangsavgift og dermed ikke har insentiver til videre reduksjoner. En utjevning av CO₂-komponenten til 1 500 kroner per tonn CO₂ vil bety redusert avgiftsbelastning for biler med høye utslipp. Det selges imidlertid et lite antall kjøretøy med utslipp over 160 gram i dag, og selv med en økning i etterspørselen er det liten grunn til å forvente at slike biler vil utgjøre en stor andel av salget. Reduksjon av vekt- og effektkomponentene vil også påvirke sammensetningen av bilparken ved en overgang til tyngre og kraftigere biler. Utvalget har ikke anslått hvordan endringer i sammensetningen av bilparken påvirker lokal luftforurensning og utslipp av klimagasser.

Selv om utvalgets forslag innebærer økte avgifter på bruk av bil, vil nullutslippsbiler fortsatt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarende bensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødifferensieringen av engangsavgiften og årsavgiften og at de ikke ilegges CO₂-avgift. I tillegg gir de mindre lokal luftforurensning, noe som vil gi lavere takster i miljø- og køprisingen eller GNSS-basert veiprising. Utvalgets forslag til endringer i bruksavhengige avgifter vil innebære en fortsatt favorisering av nullutslippsbiler framfor konvensjonelle kjøretøy. Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeile miljøgevinsten ved nullutslippsbiler sammenlignet med bensin- og dieselbiler.

I engangsavgiften vil elbiler fremdeles ilegges null CO₂-komponent, men på grunn av vekt- og effektkomponentene vil elbiler likevel ilegges noe engangsavgift. Oppheving av fritaket for engangsavgift og merverdiavgift kan medføre noe redusert etterspørsel etter elbiler. Utvalget viser til at det kan gis en midlertidig subsidie til elbiler og andre nullutslippsbiler på utgiftssiden av budsjettet, som ved innføringen kan ta utgangspunkt i verdien av merverdiavgiftsfritaket for en ordinær elbil. Utviklingen har gått i retning av elbiler med bedre rekkevidde og standard samtidig som elbilene har blitt billigere. Behovet for subsidier til elbiler er dermed i ferd med å bli redusert. For eksempel viser Rasmussen og Ekhaugen (2015) at elbiler kan være konkurransedyktige selv om fritaket for merverdiavgift fjernes. Samlet sett antas det dermed at engangsavgift og merverdiavgift ikke vil ha vesentlig negativ innvirkning på salget for de fleste elbilmodeller.

Merverdiavgift – lav sats for persontransport

Forslaget om å øke den lave merverdiavgiftssatsen for persontransport antas å ha lave samfunnsøkonomiske kostnader. Forslaget bidrar først og fremst til at transport blir noe dyrere. Virkningen av endringen må ses i sammenheng med at bruk av bil i tettbygde strøk vil bli betydelig dyrere med utvalgets anbefalinger, slik at kollektivtransport fremdeles vil være et rimeligere alternativ. Merverdiavgiften har en rekke fordeler og har betydelig lavere samfunnsøkonomiske kostnader enn eksempelvis skatt på arbeid, skatt på sparing og selskapsskatten. Dette tilsier at flest mulig varer og tjenester bør omfattes av merverdiavgiften og den generelle satsen.

Innførsel av alkohol og tobakk

Utvalget anbefaler at adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt for reisende oppheves. Dette innebærer ikke forbud mot å innføre alkohol og tobakk, men at varene må fortolles.

Forslaget vil medføre at den innenlandske omsetningen av alkohol- og tobakksvarer vil øke, men ikke nødvendigvis med så mye som dagens reduserte omsetning som følge av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt representerer. Vinmonopolets andel av alkoholomsetningen vil øke, mens Avinors kommersielle inntekter reduseres. Dette kan få betydning for lufthavnavgiftene flyselskapene betaler og kan gjøre flyreiser dyrere for sluttbrukerne.

Homleid og Rasmussen (2011) har anslått at å fjerne tax free-salget ved norske lufthavner vil redusere flytrafikken med 2,5–11 pst. og redusere CO₂-utslippene ved utenlandsreiser med fly med mellom 42 000 og 185 000 tonn per år. Homleid og Rasmussen (2011) anslo ikke betydningen av å oppheve kvotene for innførsel av beskattede varer generelt. Utvalgets forslag er mer omfattende ved at det gjelder all innførsel av alkohol og tobakk. Samtidig er det grunn til å tro at tax free-salget ved avgang vil holde fram som før. Den samlede effekten på CO₂-utslippene sammenlignet med anslagene til Homleid og Rasmussen (2011) er usikker.

Fergetrafikken til og fra Norge kan bli redusert, eventuelt kan billettene bli dyrere. Tilsvarende kan den tradisjonelle svenskehandelen og dermed biltrafikken til og fra Sverige bli redusert. Dette vil bidra til å redusere klimagassutslipp og andre miljøproblemer av regional og lokal art.

Å oppheve kvotene for alkohol og tobakk kan medføre økt smugling av alkohol og tobakksvarer.

11.3.3.2 Jordbruk

Utvalget er opptatt av at klimahensyn skal tillegges mer vekt i utforming av støtten til jordbruket, og at klimagassutslipp også fra jordbruket i utgangspunktet bør prises. Som et første steg anbefaler utvalget at produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres. Med rødt kjøtt menes kjøtt av storfe, sau/lam og geit. Utvalget har fått gjennomført beregninger med modellen Jordmod av ulike tiltak, blant annet en reduksjon i produksjonsstøtten, jf. boks 11.3. Rapporten følger som elektronisk vedlegg 4.

Beregningene indikerer at en reduksjon i støtten per kg produsert rødt kjøtt tilsvarende 820 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter (2015-kroner), reduserer klimautslippene fra norsk matproduksjon med om lag 6 pst. i 2030 sammenlignet med referansebanen. Selv om støtten reduseres tilsvarende 820 kroner per tonn CO₂-ekvivalent, vil støtten fortsatt være betydelig og burde fra et rent klimahensyn etter utvalgets vurdering vært redusert ytterligere.

Produksjonen av rødt kjøtt reduseres i beregningene med om lag 20 pst., mens matproduksjonen målt i energiinnhold opprettholdes eller går marginalt opp. Det siste skyldes at produksjon av rødt kjøtt erstattes av matproduksjon med lavere klimagassutslipp som korn, gris, kylling, poteter.

Antall årsverk i jordbruket reduseres i beregningene med i underkant av 10 pst. og mest i distriktene. Dette skyldes overgang til mindre arbeidsintensiv produksjon. Importen av rødt kjøtt vil øke når støtten til norsk kjøtt reduseres, men samlede klimagassutslipp knyttet til norsk matforbruk går ned, også når det tas hensyn til importlekkasje gjennom økt import.

Enkelte andre av utvalgets forslag vil også påvirke aktiviteten og innretningen i jordbruket. Blant annet vil innføring av avgift på nitrogen og fosfor i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og en naturavgift på større arealendringer, som for eksempel inngrep i myr, kunne øke kostnadene for jordbruket. Veksthus som bruker gass vil få noe økte kostnader.

I skogbruket vil en naturavgift øke kostnadene ved større inngrep i verdifull natur, mens avvikling av støtten til skogsbilveier og taubaner i skogbruket vil bidra til lavere lønnsomhet av slike inngrep.

Redusert produksjonstilskudd for rødt kjøtt og avgift på kunstgjødsel kan komme i konflikt med landbruks- og distriktspolitiske målsettinger. Det vises til punkt 11.3.4.

11.3.3.3 Industrien

Utvalget legger til grunn at industrien fortsatt skal stå overfor kvoteprisen for den delen av industrien som er en del av kvotepliktig sektor, mens ikke-kvotepliktig industri har CO₂-avgift.

Forslaget om å innføre en geografisk differensiert avgift på SO₂ og NO_X kan øke kostnadene for industribedrifter med store utslipp. Dersom den foreslåtte evalueringen av fondsløsninger resulterer i at industrien stilles overfor samme avgift som alle andre utslippskilder, vil dette også kunne gi økte kostnader ved utslipp.

Riktig utformede avgifter gir insentiver til å begrense utslippene og vil påvirke aktiviteten i de deler av industrien som blir berørt. Utvalget har ikke vurdert konsekvensene for enkeltbedrifter, men understreker at tilpasning av produksjonen er en tilsiktet konsekvens av avgiftene.

11.3.3.4 Innenriks sjøfart, fiske og fangst

En høyere CO₂-avgift i innenriks sjøfart, fiske og fangst kan bidra til en mer energieffektiv flåte og reduserte utslipp. På kort sikt vil en avgift påvirke lønnsomheten i næringen. En eventuell avvikling av NO_X-avtalen vil også kunne påvirke disse næringene negativt økonomisk sett.

Ulike fartøygrupper vil påvirkes forskjellig. Drivstoffkostnadenes andel av driftsinntektene er gjennomgående høyere i havfiskeflåten. Større, havgående fartøy kan bunkre drivstoff i land der fiskeflåten har lavere eller ingen CO₂-avgift, noe som kan føre til karbonlekkasje. Endret bunkringsmønster kan også få betydning for hvor fartøyene lander fangsten. Kystfartøy har liten mulighet til å endre driftsmønster, slik at økte drivstoffkostnader vil kunne påvirke aktiviteten dersom de økte kostnadene ikke kan veltes over på sluttbruker.

Norsk innenriks sjøfart er åpen for utenlandske skip. Mange av disse skipene har et driftsmønster som innebærer anløp i utenlandsk havn. En økning av CO₂-avgiften for skipsfart vil vri konkurransen til fordel for skip som seiler mellom utenlandske og norske havner.

Utvalgets forslag om å innføre ordinær CO₂-avgift for gass (naturgass og LPG) til innenriks sjøfart og offshorefartøy på nivå med det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp, vil påvirke lønnsomheten i utviklingen av gassdrevne skip, LNG-teknologi og -infrastruktur. Bruk av LNG gir lavere NO_X-utslipp enn vanlig drivstoff, men CO₂-utslippene er om lag like høye. Forslaget må ses i sammenheng med at det også innføres en økning i CO₂-avgiften for annet drivstoff. I tråd med eksisterende avtaler er det sannsynlig at stat og fylkeskommuner må kompensere utgiftsøkningene for riks- og fylkesveiferger med LNG-drift.

11.3.3.5 Kjøp av sjøtransporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes

Utvalget foreslår at avtalen om kjøp av tjenester på kystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ordning med mer målrettet kjøp av transporttjenester på enkeltstrekninger. I tabell 11.1 er det lagt til grunn at samlet støtte til kjøp av transporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes reduseres med om lag 600 mill. kroner. Dette vil kunne ha konsekvenser for driften av Hurtigruten og for brukere som i dag har nytte av Hurtigrutens anløp. Det er naturlig å forvente at antallet avganger på strekningen reduseres som følge av en slik omlegging, særlig i vinterhalvåret når belegget er lavest. Dagens rute på strekningen er gjennomgående, dvs. at det bare er på noen strekninger at rutetabellen er tilpasset lokale reisende. Mer målrettede kjøp på enkeltstrekninger vil kunne tilpasses det lokale transportbehovet bedre enn dagens kystrute, jf. utvalgets vurderinger i punkt 9.2.3.5.

11.3.4 Alternativer for anvendelse av provenyet

I punkt 11.3.1 omtaler utvalget hvordan merprovenyet ved å endre miljøavgiftene og fjerne subsidier og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning kan komme til anvendelse som del av et grønt skatteskift. I punkt 5.4.4 diskuteres det hvordan anvendelsen av provenyet kan påvirke aksepten for nye miljøavgifter.

Utvalgets forslag om å redusere produksjonstilskuddet for rødt kjøtt griper inn i en sentral del av jordbrukspolitikken og har distriktspolitiske konsekvenser. De negative konsekvensene kan dempes ved økt støtte til annen virksomhet for å ivareta for eksempel distriktspolitiske målsettinger på en mer miljøvennlig måte. Utvalget tar ikke stilling til i hvilket omfang og hvordan kompensasjonen bør utformes. Det samme gjelder eventuell kompensasjon til kystfisket.

Omleggingen av kjøretøyavgiftene innebærer en betydelig økning i avgifter på bruk av bil, samtidig som det fiskale elementet i engangsavgiftene fortsatt er betydelig. De negative konsekvensene av økt avgiftsnivå for bilistene kan kompenseres ved ytterligere reduksjoner i de bruksuavhengige avgiftene. Redusert engangsavgift vil bidra til at folk kjøper nye biler oftere og dermed til en yngre bilpark med mer moderne og miljøvennlig teknologi. Dersom lavere engangsavgift også fører til mer bruk av bil, vil noe av miljøvirkningen av en yngre bilpark motvirkes. Kapasiteten i kollektivtrafikken kan bygges ut for å håndtere økt etterspørsel som følge av forventet redusert bruk av bil, spesielt i byene.

Kompenserende tiltak overfor landbruk og bilister innebærer at provenyeffekten av utvalgets forslag reduseres med inntil 14–19 mrd. kroner.

11.3.5 Fordelingsvirkninger

Miljøpolitikk kan ha fordelingsvirkninger langs flere dimensjoner. Dette gjelder fordeling av inntekt og ressurser mellom innbyggerne i et land og mellom land, samt mellom generasjoner (Sandmo 2015).

Utvalgets anbefalinger vil bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. Et mer effektivt skattesystem kan på lengre sikt føre til mer effektiv ressursbruk. Økte skatter og avgifter og reduserte skatteutgifter vil påvirke inntektsfordelingen både innad i husholdningene, i næringslivet og mellom næringslivet og husholdningene i den grad innstrammingene berører en annen gruppe enn de som mottar de generelle lettelsene i for eksempel skatt på personer, noe det er rimelig å legge til grunn.

Utvalgets anbefalinger tilsier at de som kjører bil i større byer vil kunne oppleve en betydelig økning i kostnadene, mens kostnadene i distriktene ikke vil øke like mye. I byene er imidlertid kollektivtransport, gange og sykkel i mange tilfeller et alternativ til bilen, slik at de som blir berørt har alternativer til å kjøre bil, særlig dersom man prioriterer å videreutvikle kollektivtrafikken og gjøre det mer attraktivt å gå og sykle.

Det blir i enkelte sammenhenger hevdet at enkelte grupper (for eksempel småbarnsfamilier) vil bli særlig berørt av at bruk av bil i byene blir dyrere. Reisevaneundersøkelsen (Hjorthol, Engebretsen & Uteng 2014) viser til at 80 pst. av omsorgsreiser (blant annet transport av barn til barnehage) foretas med bil, mens andelen som gjennomføres til fots er 11 prosent. For Oslo er sistnevnte tall 28 prosent, slik at det kan være grunn til å tro at bilbruken i småbarnsfamilier generelt vil være lavere i byer (der kostnadene ved bruk av bil vil øke mest som følge av utvalgets forslag).

11.4 Administrative konsekvenser

Utvalget foreslår en rekke endringer i eksisterende avgifter og fjerning av ulike subsidier. Endring av satser, oppheving av eksisterende fritak og fjerning av subsidier vil trolig ikke øke de administrative kostnadene, men kan snarere bidra til forenkling og administrative besparelser.

Særavgifter ilegges oftest nærmere angitte varer og tjenester med en avgiftssats per kg eller liter og avgiften oppkreves av et fåtall aktører (produsent eller importør). Innføring av nye avgifter vil medføre økte administrative kostnader, både for de avgiftspliktige og avgiftsmyndighetene, spesielt i forbindelse med innføringen. Avgifter som ilegges produkter som er klart avgrensede og enkle å kontrollere vil ha relativt lave administrative konsekvenser. Dette i motsetning til større omlegginger av eksisterende systemer og innføring av helt nye systemer.

En omlegging av kjøretøyavgiftene vil øke de administrative kostnadene. En eventuell innføring av GNSS-basert veiprising vil også innebære betydelige investeringskostnader. Det samme gjelder en eventuell innføring av miljø- og køprising i de større byene. Dette vil blant annet kreve investeringer i nye bomsystemer eller utvidelse av eksisterende. Forslaget forutsetter at det skjer en samordning av dagens regelverk for bompenger og miljø- og køprising, herunder fordelingen av inntektene.

Det arbeides med å legge om årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer. Denne ordningen vil påføre forsikringsselskapene administrative kostnader. Innføring av et ulykkestillegg i trafikkforsikringen antas å gi mindre administrative kostnader enn om ulykkesavgiften ble innført separat.

Omlegging av kjøretøyavgiftene innebærer som nevnt større systemendringer der de administrative konsekvensene må vurderes nærmere. Det samme gjelder utvalgets forslag til nye avgifter der avgiften er knyttet til komplekse kriterier. Dette gjelder forslagene om en CO₂- og naturavgift på omdisponering av areal (avskoging, drenering og grøfting av myr, uttak av torv) og avgift på utslipp fra bedrifter med konsesjonsplikt, herunder geografisk differensiering av avgifter på utslipp av NO_X og SO₂. For disse avgiftene kan det måtte etableres nye systemer både med hensyn til hvem som er avgiftssubjekt, når avgiftsplikten inntrer, beregning, måling, rapportering og kontroll. Forslagene kan innebære at oppgaver som i dag utføres av avgiftsetaten helt eller delvis utføres av andre etater.

Utvalget anbefaler at skadekostnadene ved enkelte miljøskadelige aktiviteter vurderes på nytt. Dette kan kreve betydelige midler siden slike vurderinger må ta utgangspunkt i større forskningsprosjekter. Det blir også behov for ressurser til å utrede skadekostnadene i forbindelse med utredning av de nye avgiftene.

11.5 Utvalgets anbefalinger

• Økte statlige inntekter som følger av utvalgets anbefalinger brukes til generelle reduksjoner i skattesatsene for personer og selskaper.