2 Om utvalget

2.1 Utvalg og mandat

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjeringen Solberg 15. august 2014.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

• Professor Lars-Erik Borge (utvalgsleder), Trondheim

• Forsker Brita Bye, Bærum

• Rigsstatistiker Jørgen Elmeskov, Danmark

• Banksjef Marianne Hansen, Steigen

• Professor Michael Olaf Hoel, Oslo

• Advokat Ann Johnsen, Oslo

• Professor Knut Einar Rosendahl, Ski

Utvalget ble 27. juni 2015 gitt følgende mandat:

«Et grønt skatteskift er kjennetegnet ved at beskatningen vris over mot miljøskadelige aktiviteter. Økte inntekter fra miljøavgifter blir benyttet til å redusere andre skatter og avgifter, primært skatter og avgifter som bidrar til dårligere ressursbruk. Utvalget skal vurdere om og hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket, jf. Innst. 390 S (2011–2012). En ambisiøs politikk nasjonalt må bidra til å redusere utslippene globalt. Med bedre ressursutnyttelse menes også hvordan miljøavgifter kan brukes for å redusere lokale miljøproblemer. Eksempler på dette er lokal forurensning av luft, vann og jord, støy, bruk av helse- og miljøskadelige kjemikalier, uønskede naturinngrep og aktiviteter som forringer friluftslivet.

En grunnleggende forutsetning for at en markedsøkonomi skal fungere godt, er at kostnadene ved bruken av ulike ressurser inngår i markedsprisene. I en uregulert markedsøkonomi er forbruket av miljøressurser underpriset. Det bidrar til overforbruk. Markedssvikten for miljøgoder kan rettes opp ved at prisen på varer og tjenester også tar hensyn til miljøkostnadene. Dette kan oppnås ved at myndighetene legger avgifter som avspeiler miljøkostnadene på enkelte aktiviteter. Miljøavgiftene bidrar til at markedene fungerer bedre.

Utvalget skal legge prinsippet om at forurenser betaler til grunn for sitt arbeid. Innholdet i prinsippet kan tolkes på ulike måter, men kan primært tolkes slik at de som forbruker miljøgoder også skal belastes kostnadene ved miljøskadelig aktivitet.

Miljøavgiftene bør i utgangspunktet vurderes ut fra hvilken miljøeffekt de har, uavhengig av inntektspotensialet. I diskusjonen om bruk av miljøavgifter er det derfor viktig å ta utgangspunkt i dette primære målet med avgiftene, dvs. å prise den miljøskadelige aktiviteten på en riktig måte. Innenfor rammen av et grønt skatteskift må imidlertid framtidig inntektspotensial fra miljøavgifter vurderes nærmere. Miljøproblemene endrer seg over tid. Samtidig vil det måtte forventes at vektleggingen av miljøtilstanden øker som følge av velstandsutviklingen. Begge disse forholdene tilsier at provenypotensialet fra miljøavgifter også kan endre seg over tid.

Hovedmålet for utvalgets arbeid er å vurdere om og hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling. Utvalget skal både vurdere omfang og nivå på eksisterende miljøavgifter og om avgiftene virker etter hensikten. Videre skal det vurderes om det kan innføres treffsikre miljøavgifter på nye områder, om noen av de eksisterende bør fjernes, og om det kan/bør gjøres andre treffsikre endringer i skattereglene som kan fremme utvikling og bruk av klimavennlig teknologi.

Flere utredninger har tidligere pekt på at miljøavgifter er et kostnadseffektivt virkemiddel i miljøpolitikken. På områder der utvalget vurderer endringer i eksisterende eller innføring av nye miljøavgifter, skal utvalget vurdere disse opp mot andre virkemidler i miljø- og energipolitikken, bl.a. kvotesystemet for klimagasser, elsertifikater, tilskuddsordninger, avtaler og direkte reguleringer. Utvalget bør vurdere arbeidsdelingen mellom de ulike virkemidlene, med sikte på at miljømålene nås på en effektiv måte. I denne sammenheng bør utvalget også gi en kort vurdering av lokale virkemidler, for eksempel køprising. Utvalget bør blant annet se hen til vurderinger som ble gjort i NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene samt Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk og Innst. 390 S (2011–2012) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om norsk klimapolitikk i Stortinget. Utvalget bør også se hen til nyere internasjonale studier av virkemidler for effektiv prising av CO₂-utslipp og miljøskader.

Utvalget skal komme med forslag til innretning av miljøavgifter som kan bedre den samlede bruken av virkemidler på klima-, energi- og miljøområdet og øke insentivene til miljøvennlig atferd. Utvalget bes også å vurdere om økt bruk av miljøavgifter kan erstatte ordninger som i dag belaster utgiftssiden av budsjettet, og om eventuelle subsidier og tilskudd som skader miljøet, bør reduseres. Ved vurdering av forslag bør utvalget ta hensyn til internasjonale rammebetingelser eller føringer, herunder EØS-avtalen. Utvalget bør også drøfte spørsmål knyttet til karbonlekkasje, dvs. at utslipp av klimagasser blir flyttet til andre land. Andre forhold som utvalget mener er relevant for et grønt skatteskift, kan også vurderes.

Økte inntekter fra miljøbegrunnede særavgifter, og eventuelt sparte utgifter til miljøtiltak og miljøskadelige subsidier, kan gi rom for å redusere skatter og avgifter som leder til mindre effektiv ressursbruk. Utvalget skal, innenfor en provenynøytral ramme, vurdere potensialet for samfunnsøkonomiske gevinster ved å redusere andre skatter og avgifter.

Utvalget bes om å vurdere de samlede virkningene på kort og lengre sikt av grønne skatteskift, herunder virkninger på utslipp til luft og andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå, sysselsetting, næringsstruktur og inntektsfordeling. I tillegg skal økonomiske og administrative konsekvenser vurderes.

Utvalget skal sluttføre sitt arbeid innen 1. desember 2015.»

2.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt tolv ordinære utvalgsmøter i perioden 11. september 2014 til 4. november 2015. I tillegg ble det arrangert et åpent møte 25. februar 2015, der 76 deltakere fra 36 ulike organisasjoner var påmeldt. Ni organisasjoner var invitert til å holde korte, forberedte innlegg med utgangspunkt i problemstillinger utvalget var særlig interessert i. I tillegg var det en «åpen time» i slutten av møtet hvor det ble åpnet for korte innspill fra deltakerne i salen.

I etterkant av det åpne møtet har utvalget mottatt 22 skriftlige innspill. De skriftlige innspillene er lagt ut på utvalgets sider på regjeringen.no.1

For å få et bedre grunnlag for sine vurderinger har utvalget mottatt og fått presentert fire utredninger som følger som elektroniske vedlegg:

• Vedlegg 1: Grunnlag for en nærmere vurdering av naturavgift (Vista Analyse)

• Vedlegg 2: Marginale eksterne kostnader ved enkelte miljøpåvirkninger (Vista Analyse)

• Vedlegg 3: Virkemidler som kan fremme utvikling og bruk av miljøteknologi (CREE/Frischsenteret)

• Vedlegg 4: Reduserte klimagassutslipp fra produksjon og forbruk av rødt kjøtt: En virkemiddelanalyse med Jordmod (Norsk institutt for bioøkonomi)

Utvalget har i løpet av arbeidet også fått nærmere orientering om marginale kostnader ved veitrafikk (Kenneth Løvold Rødseth og Harald Thune-Larsen fra Transportøkonomisk institutt), om utslippsmålinger (Henning Høie fra Statistisk sentralbyrå), om atferdsøkonomi (Karine Nyborg fra Universitetet i Oslo og Mathias Ekström fra Norge Handelshøyskole), om felles løsning med EU om ny utslippsforpliktelse for 2030 (Elen Alstadheim fra Klima- og miljødepartementet) og om støtteordninger i jordbruket (Per Skjeflo fra Finansdepartementet).

Utvalget takker alle som har bidratt til å opplyse utvalget.

Utvalgets anbefalinger er enstemmige.