6 Særavgifter med miljøpåvirkning

6.1 Innledning

Hovedmålet for utvalgets arbeid er å vurdere om og hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling. Som omtalt i kapittel 5 vil negative eksternaliteter på natur- og miljøområdet bidra til at bruk av naturen ikke er samfunnsøkonomisk optimal. Miljøavgifter skal prise de miljøskadelige aktivitetene og bidra til samfunnsøkonomisk riktigere ressursbruk.

I Norge er det innført en rekke miljøavgifter som skal prise ulike eksterne kostnader, blant annet utslipp til luft. Det primære målet med avgiftene er å prise den miljøskadelige aktiviteten på en riktig måte. Miljøavgiftene bør vurderes ut fra hvilken miljøeffekt de har, uavhengig av inntektspotensialet.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er prinsippene for optimal beskatning det er redegjort for i kapittel 5. For å vurdere utformingen av og nivået på miljøavgiftene er det blant annet nødvendig å kjenne størrelsen på de eksterne kostnadene som den miljøskadelige aktiviteten medfører og hvordan kostnadene endrer seg ved en marginal endring i miljøkvaliteten (marginal skadekostnad).

I dette kapittelet gir utvalget en beskrivelse og vurdering av eksisterende særavgifter som kan påvirke miljøet. Utvalgets vurdering av nye miljøavgifter er omtalt i kapittel 7.

Ikke alle særavgiftene som har miljøeffekter, har miljøhensyn som sin primære begrunnelse. Omtalen skiller derfor mellom avgifter med en særskilt miljøbegrunnelse (miljøavgifter) og avgifter som har miljø som delbegrunnelse. Energiavgifter er primært fiskale avgifter og regnes ikke som miljøavgifter. Utvalget har likevel omtalt disse fordi de ofte omtales som miljøavgifter i den offentlige debatten.

Der utvalget vurderer endringer i eksisterende miljøavgifter eller innføring av nye miljøavgifter, skal disse ifølge mandatet vurderes opp mot andre virkemidler i miljø- og energipolitikken, herunder subsidier. Kapittelet inneholder derfor også en vurdering av andre virkemidler som bør ses i sammenheng med særavgiftene som er omtalt her. Et eksempel på dette er EUs kvotesystem for klimagasser, som omtales sammen med CO₂-avgiften og avgiften på klimagassene HFK og PFK i punkt 6.2. Et annet eksempel er bilavgiftene, som består av bruksavhengige og bruksuavhengige avgifter. En helhetlig vurdering av bilavgiftene gis i punkt 6.3.

Figur 6.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter til stat og kommuner for 2015.

For miljøavgifter er det benyttet bokførte anslag for 2015.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 6.1 viser særavgifter som har eller kan ha miljøvirkning og anslått proveny i 2015.

Det er komplisert å sammenligne nivået på miljøavgifter internasjonalt fordi det er betydelig variasjon i hva som anses som miljøavgifter i ulike land. For eksempel regnes energiavgifter i mange land som miljøavgifter. Figur 6.2 illustrerer inntektene fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP i utvalgte land. BNP-tallene er ikke korrigert for petroleumssektoren.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

6.2 Kvoter og avgifter på klimagasser

6.2.1 Fastsetting av nivå på norske klimaavgifter

Klimaproblemet er globalt. Virkningen av klimagasser på global oppvarming er uavhengig av hvor utslippene skjer. En globalt effektiv klimapolitikk tilsier derfor at alle utslippskilder stilles overfor samme pris på utslipp, uansett hvor utslippet skjer. I prinsippet bør prisen tilsvare den globale, samfunnsøkonomiske kostnaden ved utslipp (den marginale globale skadekostnaden).

Både kvotehandelssystemer og avgifter på klimagasser setter en pris på utslipp. I dag er imidlertid bare mellom 10 og 15 pst. av verdens klimagassutslipp direkte priset gjennom avgifter eller via kvotemarkeder, og de prisene som observeres er lave sammenlignet med de fleste anslag for marginal skadekostnad. Samtidig er bruk av kull og petroleumsprodukter, som er hovedkilden til klimagassutslipp, sterkt subsidiert i mange land, dvs. at prisen på utslipp i praksis er negativ.

I denne situasjonen står Norge overfor flere ulike avveininger når det gjelder nivå og omfang av prising av egne utslipp av klimagasser. Manglende global pris på klimagassutslipp har også betydning for vurderingen av andre supplerende virkemidler, som støtte til teknologiutvikling. Under drøftes, blant annet med utgangspunkt i omtalen av klimautfordringen i punkt 4.2, tre ulike alternativer alternative referanser for å fastsette pris og dermed nivået på avgift på utslipp av klimagasser i Norge:

• Pris forenlig med togradersmålet.

• Pris forenlig med oppfyllelse av norsk internasjonal forpliktelse.

• Pris forenlig med et mål for innenlandske utslippsreduksjoner.

6.2.1.1 Pris forenlig med togradersmålet

Ideelt sett bør alle utslipp i verden være underlagt en felles global pris lik den globale marginale skadekostnaden. Det finnes ikke en entydig slik pris da det er svært krevende å anslå den marginale skadekostnaden av klimagassutslipp, jf. punkt 4.2.3. Som en tilnærming kan det være aktuelt å bruke priser som anslås til å være i tråd med togradersmålet. FNs klimakonvensjon vurderer at dersom vi klarer å holde den globale oppvarmingen under to grader, vil det sannsynligvis kunne avverge farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Anslag på karbonprisbaner som er høye nok til å nå togradersmålet, varierer betydelig med de underliggende forutsetningene, og anslagene er usikre, spesielt langt fram i tid. Studiene brukt i FNs klimapanels siste hovedrapport (Clarke mfl. 2014) viser en median for karbonpris i 2020 på 379 kr, mens det laveste og høyeste anslaget er henholdsvis 116 og 1772 kroner per tonn CO₂ (alle priser oppgitt i 2010-kroner), jf. tabell 4.1.

Togradersprisen er basert på analyser som forutsetter at alle land bidrar og at alle utslipp står overfor samme pris. Selv om verdenssamfunnet er enig om målet for klimaforhandlingene, er man så langt ikke enige om utslippsreduksjoner i tilstrekkelig omfang. Beregninger viser at utslippsreduksjonene som er meldt inn i forhandlingene om ny klimaavtale for perioden etter 2020, som skal avsluttes i Paris 2015, ikke er tilstrekkelige for å nå togradersmålet (UN FCCC (2015)).

Det er dermed lite sannsynlig at globale priser på utslipp snarlig vil komme opp på et nivå som er forenelig med å nå dette målet. Globalt vil det derfor finnes mange utslippsreduserende tiltak med lavere kostnader enn togradersprisen, som ikke blir finansiert og gjennomført.

6.2.1.2 Pris forenlig med oppfyllelse av norsk internasjonal forpliktelse

Under omtales både oppfyllelse av gjeldende norsk utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen fram til 2020 og oppfyllelse av forventet utslippsforpliktelse under ny klimaavtale for perioden etter 2020.

Kyotoprotokollen

Under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode (2013–2020) har Norge påtatt seg å begrense de globale utslippene til 84 pst. av norske utslipp i 1990, jf. omtale i punkt 4.3. Kyotoprotokollen åpner for at land, som et supplement til nasjonale tiltak, kan oppfylle forpliktelsen ved utslippsreduksjoner i andre land gjennom kjøp av FN-godkjente kvoter. Ordet «supplement» er ikke presisert nærmere i Kyotoprotokollen. Norge vil oppfylle forpliktelsen med en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av internasjonale fleksible mekanismer.

Om lag 50 pst. av norske utslipp er omfattet av EUs kvotehandelssystem (EU ETS). For kvotepliktige bedrifter vil kvoteprisen i utgangspunktet bestemme utslippskostnaden (når det ses bort fra tilleggsreguleringer). Kvoteprisen i EU ETS har i oktober 2015 ligget mellom 75 og 80 kroner. Utslippsreduksjoner i EU ETS vil bidra til oppfyllelse av den norske Kyotoforpliktelsen.12

I tillegg til nasjonale tiltak og deltakelse i EUs kvotesystem, vil Norge oppfylle forpliktelsen ved å kjøpe kvoter fra FN-godkjente prosjekter, først og fremst fra utslippsreduserende prosjekter i land uten klimaforpliktelse (kvoter fra FNs grønne utviklingsmekanisme, CDM)3, jf. Norges sjette nasjonale rapport til FNs klimakonvensjon (Klima- og miljødepartementet 2014). Markedet for klimakvoter fra CDM-prosjekter har delvis brutt sammen på grunn av svak etterspørsel. I denne situasjonen har norske myndigheter valgt å kun kjøpe kvoter fra prosjekter som man antar står i fare for avvikle driften, samt fra nyutviklede prosjekter. Prisen på slike kvoter er 2–4 euro. Norske myndigheter har signalisert villighet til å betale inntil 4 euro per kvote for kvoter fra lavinntektsland.

Ovenstående gjennomgang viser at det ikke er mulig å avlede en nasjonal pris på utslipp basert på den norske Kyotoforpliktelsen. Andelen av utslippskutt som tas gjennom henholdsvis innenlandske tiltak og internasjonale fleksible mekanismer, vil i stor grad være opp til det enkelte land.

Forventet utslippsforpliktelse under ny avtale etter 2020

I innspill til ny internasjonal klimaavtale har Norge meldt inn en betinget forpliktelse4 om å redusere utslippene med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå togradersmålet og det tilsvarer EUs mål.5 Norge er i dialog med EU med sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelse av forpliktelsen. Dersom forhandlingene med EU fører fram, vil avtalen være et utgangspunkt for fastsettelse av pris på norske utslipp.

I en avtale om felles oppfyllelse forventes Norges utslippsmål å bli fastsatt på samme grunnlag som for EUs medlemsland, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2013 – en felles løsning med EU. Utgangspunktet er EUs vedtak om at utslippene i kvotepliktig og ikke-kvotepliktig skal være henholdsvis 43 pst. og 30 pst. lavere i 2030 enn i 2005 (som er EUs interne referanseår), jf. boks 6.1.

Reduksjonen i utslippene fra kvotepliktig sektor vil ikke regnskapsføres for hvert enkelt land. Med en felles oppfyllelse legges det til grunn at bedriftene i kvotepliktig sektor sammen bidrar til utslippsreduksjoner på 43 pst., uavhengig om de skjer i Norge eller i EU-land. Tilleggsreguleringer i norsk kvotepliktig sektor innebærer at prisen for utslippsreduksjoner i Norge blir høyere enn kvoteprisen, og at tiltak med høyere rensekostnad blir gjennomført i Norge. Det vil ikke bidra ytterligere til oppfyllelse av norsk forpliktelse.

I ikke-kvotepliktig sektor skal reduksjonen fordeles som nasjonale mål for hvert medlemsland og ligge mellom 0 og 40 pst., jf. boks 6.1. Det vil være adgang til å gjennomføre utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i andre EU-land og det åpnes for at en begrenset del av det nasjonale målet vil kunne gjennomføres ved at staten foretar et engangskjøp av kvoter i EU ETS. Det forutsettes at Norge vil ha samme fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsreduksjonene i ikke-kvotepliktig sektor som medlemslandene i EU, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2013 – en felles løsning med EU.

Målet som fastsettes for Norge, og fleksibiliteten i gjennomføring av målet, vil bestemme grensekostnaden ved oppfyllelse av norsk mål i ikke-kvotepliktig sektor.

Norges høye BNP tilsier at vårt måltall for ikke-kvotepliktig sektor vil ligge i den øvre delen av EUs intervall. Samtidig skal land med høye kostnader få justert sin forpliktelse ned.

På marginen vil fleksibiliteten i gjennomføringen internt i EØS være med på å bestemme hva som er et fornuftig avgiftsnivå i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Dersom det åpnes for stor grad av fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor, vil prisen på kjøp av utslippsreduksjoner i andre EØS-land utgjøre alternativkostnaden for utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Kostnadseffektivitet tilsier da at avgifter på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norge settes lik denne prisen. Dersom det blir en bindende begrensing på kjøp av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i andre EØS-land, vil Norge i praksis få et innenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. En kostnadseffektiv tilnærming tilsier at avgiftsnivået på klimagasser settes slik av det innenlandske målet nås, dvs. lik den marginale tiltakskostnaden (rensekostnaden) i ikke-kvotepliktig sektor.

Det er betydelig usikkerhet om hva prisen på fleksible mekanismer i EU vil bli. Beregninger av utslippsreduksjoner og priser hvor det forutsettes full fleksibilitet mellom land kan gi en pekepinn, jf. boks 6.2. Kostnadene ved felles oppfyllelse av målet med EU vil også avhenge av forhold utenfor Europa. Teknologiutviklingen globalt har stor betydning. Dersom få land bidrar i en ny avtale vil dette føre til at utviklingen av lavutslippsteknologier går saktere. Isolert sett vil da kostnadene ved å oppfylle utslippsmålet bli høyere enn dersom alle bidrar.

Kostnadene ved å redusere utslipp i ikke-kvotepliktig sektor i Norge vil trolig være høyere enn for gjennomsnittet av landene i EU. Ikke-kvotepliktig sektor omfatter i hovedsak transportsektoren (utenom kvotepliktig luftfart), landbruk, innenriks sjøfart og fiske, oppvarming av bygninger og avfallssektoren, jf. figur 6.3.

Kilde: Miljødirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Både i Norge og i EU er transport den største utslippskilden i ikke-kvotepliktig sektor, jf. figur 6.4. I Norge er utslipp fra jordbruket nest største utslippskilde i ikke-kvotepliktig sektor, mens det i EU er oppvarming av bygg. I Norge er klimagassutslippene fra oppvarming av bygg relativt små særlig fordi oppvarmingen i stor grad er basert på elektrisitet og bruken av fyringsolje er kraftig redusert de siste tiårene. Kostnadene ved å redusere utslipp fra oppvarming av bygg er gjennomgående lavere enn i transportsektoren. Siden Norge trolig må ta en større andel av sine utslippsreduksjoner i transportsektoren enn det EU må, vil kostnadene i Norge være høyere enn i EU.6 Skulle det norske måltallet bli en reduksjon på linje med EUs øvre grense og adgangen til fleksibilitet bli sterkt begrenset, kan karbonprisen som må til for å oppfylle målet bli høy. Utslippsframskrivningene for Norge indikerer at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor bare vil være svakt lavere i 2030 enn i 2005, dersom dagens nivå på virkemidlene videreføres,7 jf. tabell 4.3. Utstrakt bruk av direkte reguleringer og subsidier for å nå målet vil innebære høyere implisitte karbonpriser enn det som følger av en avgift.

Kilde: Sartor, Bart, Cochran & Tuerk, (2015) og Finansdepartementet.

Europakommisjonen tar sikte på å legge fram forslag til fastsettelse av nasjonale mål for medlemslandene i EU og regler for bruk av EU-interne fleksible mekanismer i 2016. En avtale med Norge vil neppe inngås før prosessen i EU er sluttført. Det er derfor ikke mulig å si noe konkret nå om kostnadene ved en felles oppfyllelse med EU.

Dersom forhandlingene med EU ikke fører fram, vil målet om minst 40 pst. reduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 være Norges indikative utslippsforpliktelse. Målet vil være betinget av tilgang på fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og at vi får godskrevet vår deltakelse i EUs kvotesystem. I Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2013 – en felles løsning med EU ble det varslet at Stortinget skal konsulteres om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.

6.2.1.3 Pris forenlig med et mål for innenlandske utslippsreduksjoner

Et innenlandsk mål kan være at myndighetene regulerer innenlandske utslipp strengere enn det som følger av prisen på utslippsreduksjoner i andre land. En slik regulering er ikke i tråd med en kostnadseffektiv global politikk. For at et innenlandsk utslippsmål skal kunne nås til så lave kostnader som mulig for samfunnet, må i prinsippet alle utslipp som omfattes av målet ha samme karbonpris. Prisen må settes slik at målet nås.

Innenlandsk utslippsmål for 2030

En felles oppfyllelse med EU av den foreslåtte klimaforpliktelsen for 2030 vil sannsynligvis gi et innenlands mål for utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor i Norge for perioden 2021–2030. Det vil innebære at myndighetene må regulere innenlandske utslipp i ikke-kvotepliktig sektor strengere enn prisen på alternative utslippsreduksjoner i andre land eller andre sektorer i EU/EØS. En slik regulering gjør at innenlandske utslippsreduksjoner må tas tidligere enn det som følger av en kostnadseffektiv global politikk.

Kostnaden ved innenlandske utslippsreduksjoner avhenger av flere faktorer, herunder størrelsen på forpliktelsen, mulighet for fleksibilitet og framtidig utvikling av teknologi (særlig innen transportsektoren).

Potensialet for utslippsreduksjoner kan analyseres ved hjelp av makroøkonomiske modeller. Basert på beskrivelse av samspillet i økonomien og forutsetninger om tilgjengelig teknologi, kan en beregne virkningene av at alle, eller en gruppe av utslipp stilles overfor felles pris. Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) har gjennomført en slik analyse, der alle utslipp i Norge stilles overfor en prisbane i tråd med togradersmålet (550 2011-kroner per tonn i 2030). Beregningene bygger blant annet på kostnadstall fra Klimakur 2020 (Klimakur 2010), som senere er oppdatert av Miljødirektoratet (Andersen mfl. 2015). Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) antyder at potensialet for å redusere CO₂-utslipp i ikke-kvotepliktig sektor er relativt beskjeden fram mot 2030. Hvis hele verden fører en ambisiøs politikk i tråd med togradersmålet, reduseres utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norge med 4½ millioner tonn i 2030. Hvis Norge alene innfører slike virkemidler, reduseres utslippene i Norge med 1½ millioner tonn. Forskjellen mellom disse beregningene forklares av omfanget på teknologiutvikling internasjonalt. I alternativet med global gjennomføring utvikles mye ny teknologi som også Norge nyter godt av. I 2013 var utslippene i ikke-kvotepliktig sektor 28 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Klimaforlikets betingete ambisjon om innenlandske utslippsreduksjoner i 2020

Klimaforliket fra 2008 sier at det er realistisk å ha en ambisjon om at en viss andel av Norges bidrag til globale utslippsreduksjoner i 2020 skal tas innenlands. I klimaforliket fra 2012 ble det pekt på at flere forhold vil ha betydning for når klimamålene blir nådd, men at dette ikke endrer behovet for å redusere nasjonale utslipp.

Klimakur 2020 (Klimakur 2010) beregnet hva det vil koste å redusere utslippene innenlands til 47 mill. tonn i 2020. Utgangspunkt var et anslag på utslipp i 2020 på 59 mill. tonn. Klimakur regnet dermed på en utslippsreduksjon på 12 mill. tonn i 2020 (i forhold til referansebanen). Ifølge Klimakur kunne utslippene reduseres med 12 mill. tonn til en marginalkostnad på 1 100–1 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalent i 2020 dersom tiltak i både kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor ble gjennomført. Dersom hele utslippsreduksjonen skulle tas i ikke-kvotepliktig sektor ble det anslått en marginalkostnad på 3 400 kroner.

I Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet 2015 ble det presentert nye utslippsframskrivinger. Der ble utslippene i 2020 anslått til 53,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette er lavere enn anslaget i Klimakur, men fremdeles nesten 7 mill. tonn høyere enn 47 mill. tonn (som Klimakur la til grunn at utslippene skulle reduseres til i 2020). Det er lite trolig at det har blitt vesentlig rimeligere å redusere utslippene betydelig fram mot 2020.

6.2.2 Utslippsreduksjoner utover utslippsforpliktelsen

Norge kan ønske å bidra til større utslippsreduksjoner enn det vi er forpliktet til i internasjonale avtaler. Dette kan tenkes å omfatte tiltak som ikke inngår i norsk utslippsregnskap eller som vi ikke blir kreditert som del av en forpliktelse, for eksempel:

• tiltak for å redusere utslipp på norsk territorium som ikke inngår i utslippsforpliktelsen (for eksempel sot).

• tiltak som tar hensyn til at utslipp i utlandet kan øke som følge av norsk klimapolitikk (karbonlekkasje) eller som følge av norsk oljeeksport (utslipp fra forbruk av olje).

• finansiering av utslippsreduksjoner i utlandet (for eksempel redusert avskoging eller bruk av internasjonale fleksible mekanismer som CDM).

En kostnadseffektiv tilnærming tilsier at man velger tiltak som gir størst global utslippsreduksjon per krone investert. Det kan imidlertid være utfordrende å anslå effektene på globale utslipp. Det er for eksempel usikkert i hvilken grad globale utslipp vil bli redusert dersom norsk oljeproduksjon reduseres, og det er usikkerhet omkring omfanget av karbonlekkasje og effekten av mottiltak (se punkt 6.2.4).

Det har også vært reist spørsmål ved i hvilken grad CDM-prosjekter gir reelle utslippsreduksjoner.8 Ifølge et høynivåpanel under FN (High-Level panel on the CDM Policy Dialogue 2012) er de mest uheldige CDM-prosjektene ikke lenger omfattet av ordningen. Rapporten peker likevel på flere gjenstående utfordringer ved CDM-ordningen. Det er også uklart hvordan utformingen av internasjonale fleksible mekanismer som CDM vil være etter 2020, og hvor høy prisen på slike mekanismer vil være. Flere land har i innspill til ny klimaavtale meldt inn at de er åpne for å bruke internasjonale fleksible mekanismer i måloppfyllelsen. Norge har forutsatt tilgang på internasjonale fleksible mekanismer i tilfelle det ikke blir aktuelt med en felles løsning med EU.

En annen relevant faktor for valg av tiltak utover utslippsforpliktelsen er hvilke politiske signaler som gis, og hvordan dette kan påvirke Norges rolle i klimaforhandlingene.

Tiltak for å redusere utslipp på eller med utgangspunkt i norsk territorium (for eksempel sot og utenriks luftfart) kan tenkes å ha en annen vektlegging enn tiltak som påvirker utslipp i andre land.

6.2.3 CO₂-avgift i kvotepliktig sektor

Både kvotehandelssystemer og klimagassavgifter setter en pris på utslipp. Utslippskildene som er omfattet av EUs kvotehandelssystem (EU ETS) er automatisk regulert gjennom dette systemet. Om lag 45 pst. av EUs klimagassutslipp og om lag 50 pst. av Norges klimagassutslipp er omfattet av EU ETS. Både utslipp fra kraftsektoren, petroleumsvirksomheten, det meste av landbasert industri og kommersiell luftfart er dekket av kvotehandelssystemet. Knapt 1½ pst. av de samlede utslippene i EU ETS stammer fra norske kvotepliktige bedrifter.

Dersom kvotepliktige sektorer i Norge også ilegges en avgift på utslipp, står de overfor en karbonpris lik summen av avgift og kvotepris. Høyere karbonpris gir sterkere insentiv til redusert produksjon og/eller investeringer i nye løsninger og teknologi.

Virkningen av klimagassavgiften kan imidlertid ikke vurderes utfra den isolerte utslippseffekten på de avgiftsbelagte sektorene når disse er en del av et europeisk kvotesystem. En avgift vil gi lavere etterspørsel etter kvoter, noe som vil redusere kvoteprisen og frigjøre kvoter til bruk for andre kvotepliktige sektorer/kilder i EU ETS. Avgift bidrar dermed ikke til reduksjon i samlede utslipp så lenge antall kvoter som skal utstedes i systemet er fastlagt. Reduserte utslipp i en sektor motsvares over tid av økte utslipp andre steder i systemet. Videre vil sterkere insentiver til å investere i ny teknologi i de avgiftsbelagte sektorene motsvares av lavere insentiver i øvrige kvotepliktige sektorer som følge av marginalt lavere kvotepris.

Kvotemengden i EU ETS er i utgangspunktet fastlagt fram til 2030 gjennom taket på antall kvoter som kan utstedes hvert år, jf. at antall kvoter som utstedes skal reduseres med en fast lineær reduksjonsfaktor hvert år.9 Uten nye vedtak vil reduksjonsfaktoren gjelde også etter dette. EU har imidlertid vedtatt å innføre et nytt markedsinstrument i form av en markedstabiliseringsreserve i kvotesystemet fra 1. januar 2019. Bakgrunnen er et akkumulert overskudd av kvoter i EUs kvotemarked i dag på om lag 2 mrd. kvoter. Dette svarer til mer enn ett års utslipp fra bedriftene som inngår i kvotemarkedet. Overskuddet er ventet å øke de nærmeste årene. Innføring av en markedsstabiliserende reserve innebærer at et visst antall kvoter legges i denne reserven når overskuddet i kvotemarkedet overstiger visse terskelverdier. Tilsvarende skal kvoter tilføres markedet fra reserven når overskuddet er under et gitt nivå.10 Det ble også enighet om at 900 mill. kvoter som EU i 2014 vedtok å trekke midlertidig ut av markedet i årene 2014–2016 skal legges inn i reserven.

I dagens situasjon vil dermed en avgift i kvotepliktig sektor også innebære at overskuddet av kvoter i markedet øker (på grunn av økt sparing) og at flere kvoter føres til reserven. Slik systemet er utformet vil likevel ikke den fysiske kvotemengden over tid bli påvirket så lenge de politiske beslutningene om rammene for kvotemarkedet ligger fast. Kvoter trekkes ut av markedet til reserven og fases tilbake igjen når overskuddet av kvoter er tilstrekkelig lavt. I kommisjonens konsekvensutredning av markedsstabilisatoren anslås overskuddet av kvoter, inkludert beholdningen i reserven, til å være om lag 2 mrd. i 2030 (Europakommisjonen 2014b).11

Nasjonale klimagassavgifter på utslipp i kvotepliktig sektorer gir differensierte karbonpriser, reduserer kostnadseffektiviteten i kvotesystemet og øker de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å delta i kvotesystemet. Klimagassavgift i kvotepliktige sektorer bør derfor ha en særlig begrunnelse. I Norge omfattes det meste av innenriks luftfart og petroleumsvirksomheten av CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt.

En mulig begrunnelse for en CO₂-avgift i petroleumssektoren er at avgiften kan redusere tilbudet av olje på verdensmarkedet. Dersom målet kun er å redusere oljeproduksjonen vil andre tiltak, for eksempel en norsk produksjonsavgift på utvinning av olje, være mer målrettet. Virkningen på globale utslipp er avhengig av i hvilken grad lavere tilbud av norsk olje vil motsvares av økt tilbud av petroleumsprodukter og kull fra andre land. Fæhn, Hagem, Lindholt, Mæland & Rosendahl (2013a og b) finner at redusert norsk oljeproduksjon vil kunne gi reduserte globale utslipp. Det tas utgangspunkt i at forbrenning av norskprodusert olje forårsaker utslipp av om lag 300 millioner tonn CO₂, gitt produksjonsvolumet i 2013. De sammenligner kostnadene ved å redusere globale utslipp gjennom redusert norsk oljeutvinning med hva det koster å redusere utslippene i Norge. Gitt klimaforlikets ambisjon om innenlandske utslippsreduksjoner fram til 2020, og gitt at målet kan omtolkes som reduksjon i globale utslipp som følge av innenlandske tiltak,12 konkluderes det med at det er kostnadseffektivt å ta om lag to tredeler av utslippsreduksjonen gjennom redusert oljeproduksjon framfor å redusere utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Analysen sammenligner ikke kostnadseffektiviteten ved redusert norsk oljeutvinning med andre tiltak i utlandet, som bevaring av regnskog eller bruk av internasjonale fleksible mekanismer.

En eventuell utslippsreduksjon fra et slikt tiltak vil først og fremst komme i oljeforbrukende land. Isolert sett vil ikke redusert oljeproduksjon bidra til at Norge når sine internasjonale forpliktelser. Dersom Norge ønsker å bidra til å redusere globale utslipp utover forpliktelsen må tiltak som redusert oljeproduksjon vurderes mot alternative tiltak for å redusere globale utslipp, jf. ovenfor.

Den lave kvoteprisen de siste årene gir grunn til å forvente en framtidig stigning, noe som isolert sett kan være et argument for å ha en midlertidig CO₂-avgift i kvotepliktig sektor. Kvoteprisen har dessuten variert betydelig siden kvotesystemet ble opprettet. Dersom avgiften justeres over tid slik at samlet CO₂-pris i mindre grad varierer, vil det gi større forutsigbarhet for markedsaktører med hensyn på klimabegrunnede investeringer. Imidlertid kan et slikt tiltak i Norge øke svingningene i kvoteprisen for de andre aktørene i kvotesystemet.

En annen mulig begrunnelse kan være dersom norske myndigheter er opptatt av nivået på nasjonale klimagassutslipp.

6.2.4 Karbonlekkasje

Karbonlekkasje innebærer at utslipp flyttes fra land med reguleringer av egne klimagassutslipp til land uten slike reguleringer. Lekkasjeraten er forholdstallet mellom hvor mye utslippene øker i resten av verden og hvor mye utslippene reduseres i landene som strammer til sin klimapolitikk. En lekkasjerate på 20 pst. innebærer at den globale utslippsreduksjonen reduseres til 80 pst. av utslippsreduksjonen i landet eller landene som gjennomfører tiltak for å redusere utslipp.

Det skilles mellom en direkte effekt via varemarkedet og en indirekte effekt via energimarkedene. En direkte effekt av pris på klimagassutslipp er lekkasje som kan følge av at virksomheter taper konkurranseevne til produsenter i land uten tilsvarende klimaregulering. Betaling for klimagassutslipp eller overvelting av karbonprisen i kraftprisen kan gi økte driftskostnader. Dette kan resultere i nedskalering eller nedleggelse av produksjon i hjemlandet, og flytting av produksjon til land med mindre stram eller ingen klimaregulering. Dette kalles konkurranseeffekten.

Indirekte effekter kan oppstå via prismekanismen i energimarkedene. Energimarkedseffekten går via internasjonale markeder for olje, kull og gass. En stram klimapolitikk i ett land kan føre til redusert etterspørsel etter, og dermed lavere pris på, olje, kull og gass. Lavere internasjonale priser øker bruken av slikt brensel i landene uten tilsvarende klimapolitikk. Hvor stor karbonlekkasjen blir avhenger blant annet av hvor prisfølsom etterspørselen og tilbudet av slikt brensel er. Jo mer prisfølsom etterspørselen er og jo mindre prisfølsomt tilbudet er, jo større blir karbonlekkasjen.

Tiltak mot karbonlekkasje kan redusere globale utslipp, men har samtidig en kostnad ved at oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse blir mindre kostnadseffektiv. Dette må det tas hensyn til i vurderingen av slike tiltak, se også punkt 6.2.2.

Følgende tiltak er i dag begrunnet med karbonlekkasje av EU eller norske myndigheter:

• Innenfor EU ETS er en omfattende tildeling av vederlagsfrie kvoter begrunnet med karbonlekkasje. Tildelingen er som hovedregel basert på bedriftenes produksjon eller forbruk av energi i perioden 2005–2008 eller 2009–2010 multiplisert med utslippsfaktorer.13 I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Antallet sektorer som defineres som spesielt karbonlekkasjeutsatt, er stort. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, forventes å kunne motta i størrelsesorden 130 millioner vederlagsfrie kvoter for perioden 2013–2020. Antallet vil kunne påvirkes av blant annet kapasitetsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til kvoteprisen på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 70–80 kroner per tonn CO₂ har forventet tildeling av vederlagsfrie kvoter til norske bedrifter en verdi på mellom 9 og 10 mrd. kroner.

• EU/EØS-avtalen åpner for at stater kan kompensere energiintensive sektorer som defineres som karbonlekkasjeutsatte for overvelting av karbonprisen i kraftprisen. Norge gir slik støtte. I 2014 mottok norske bedrifter 223 mill. kroner i kompensasjonsstøtte for CO₂-innslaget i kraftprisen. I forslaget til statsbudsjett for 2016 er det bevilget 524 mill. kroner til kompensasjonsordningen

Verken gjeldende regelverk for tildeling av vederlagsfrie kvoter eller CO₂-kompensasjon er kostnadseffektive virkemidler for å motvirke karbonlekkasje. Et annet virkemiddel for å motvirke karbonlekkasje vil være importavgift (karbontoll) på produkter som importeres fra land uten tilsvarende karbonregulering kombinert med subsidie til norsk eksport til land uten karbonregulering. Et alternativ kan også være å supplere tildeling av kvoter med forbrukeravgift på kjøp av produkter som er utsatt for karbonlekkasje.14 Det kan i praksis være krevende å differensiere tollsatser og avgifter etter karboninnhold i produktet og karbonregulering i opprinnelseslandet. Et slikt system kan vanskelig innføres uten at andre land med karbonregulering implementerer tilsvarende system. Karbontoll kan også være i strid i med WTO-avtalen.

Bedriftenes lokalisering bestemmes av mange forhold, herunder forventninger om framtidig klimaregulering i de ulike landene. Det er derfor vanskelig å gi gode anslag på hvilke virkninger miljøreguleringer har på lokalisering. Omfanget av karbonlekkasje er derfor usikkert. Det er imidlertid gjort flere studier som forsøker å anslå størrelsen på karbonlekkasje. Karbonlekkasjen er generelt større for et lite geografisk område eller for enkeltbedrifter enn for næringen samlet. Hoel, Bruvoll og Vennemo (2012) anslår karbonlekkasjen for norsk metallindustri og treforedlingsindustri til 10–30 pst. forutsatt at EUs kvotetak ikke er bindende. Dette synes å være i tråd med funn i store deler av litteraturen på området. Næss-Schmidt, Hansen og Kirk (2012) anslår på oppdrag fra Nordisk ministerråd karbonlekkasjen til opp mot 70 pst. for enkeltbedrifter i små EU-land. Her ligger det imidlertid ulike metodiske tilnærminger til grunn.15

En viss karbonlekkasje er vanskelig å unngå så lenge få land har tilsvarende karbonregulering som Norge. Bare i overkant av 10–15 pst. av globale utslipp av klimagasser er priset gjennom kvotesystem eller avgift og karbonprisene er generelt lave. De fleste norske bedrifter som kan tenkes å være flyttbare, er omfattet av EU ETS hvor kvoteprisen for tiden også er lav. Det kan tilsi at faren for karbonlekkasje gjennom flytting av produksjon per i dag er begrenset.

Utviklingen går i tillegg i retning av at flere land og regioner innfører prising av klimagassutslipp i form av kvotesystemer eller avgifter. Det vokser fram nye regionale kvotemarkeder i blant annet noen stater i USA, Canada, Kina og andre asiatiske land. Dette kan redusere karbonlekkasjen. Utviklingen av direkte reguleringer med implisitte karbonpriser, har også betydning for omfanget av karbonlekkasje.

6.2.5 Eksisterende priser på utslipp av klimagasser i Norge

Avgift og plikt til å kjøpe kvoter setter en pris på utslipp og bidrar til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Avgifter og kvoter er dermed de viktigste virkemidlene i klimapolitikken. I tillegg kan det brukes direkte reguleringer og støtteordninger.

Norge har lang tradisjon for å bruke økonomiske instrumenter for å begrense utslipp. I dag er over 80 pst. av Norges utslipp av klimagasser underlagt en pris gjennom avgift og/eller det europeiske kvotesystemet. Omfang og nivå er høyt i internasjonal sammenheng. En evalueringsgruppe under FN uttaler at «…the combination of the comprehensive coverage of sectors and the considerable level of taxation in Norway is unique in the world» UN(2015). Karbonprisen varierer imidlertid betydelig mellom sektorer og utslippskilder.

Den generelle CO₂-avgiften på mineralolje er nå på nærmere 340 kroner per tonn CO₂ og avgiften på HFK og PFK på over 350 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Avgiftsnivået er vesentlig høyere enn kvoteprisen og om lag på nivå med anslag for karbonprisen som er nødvendig for å nå togradersmålet, jf. medianen fra IPCC (Clarke mfl. 2014), tabell 4.1. For bensin, autodiesel og innenlands bruk av gass er avgiften rundt 410 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Petroleumsvirksomheten16 og kvotepliktig innenriks luftfart står overfor både avgift og kvoteplikt og betaler de høyeste karbonprisene (henholdsvis om lag 500 kroner og 490 kroner per tonn).

Kvotepliktig industri er fritatt for CO₂-avgift og betaler mellom 75 og 80 kroner per tonn CO₂ (kvotepris i september og oktober 2015). Veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøy har fritak for CO₂-avgift på gass. Fiske og fangst i nære farvann betaler redusert sats i CO₂- avgiften på mineralolje. Næringshensyn har vært vektlagt ved innføringen av fritak/reduserte satser. Spillolje er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Figur 6.5 illustrerer prisen på klimagassutslipp i ulike sektorer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Etter veitransport er jordbruk den største utslippskilden i ikke-kvotepliktig sektor. Jordbrukets utslipp av metan og lystgass er ilagt verken avgift eller kvoteplikt.

Norge var relativt tidlig ute med avgifter på avfall med virkning på klimagassutslipp. Disse er nå avviklet, men Norge har siden 2009 hatt forbud mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall.

Det er ikke avgift på forbrenning av avfall. Bare mindre deler av utslippene fra avfallsforbrenning er ilagt kvoteplikt.

Kaldventilerte og diffuse utslipp av metan i petroleumssektoren omfattes av både CO₂-avgiften på utslipp fra petroleumsvirksomheten og direkte reguleringer.17 Disse utslippene er ikke omfattet av kvotesystemet. CO₂-avgiften utgjør 1 krone per Sm³ naturgass og skiller ikke mellom naturgass som slippes ut til luft (som i hovedsak består av metan) og naturgass som forbrennes (og omdannes til CO₂). Siden metan er en mye sterkere klimagass enn CO₂ vil avgiften være betydelig lavere per tonn CO₂-ekvivalenter når naturgassen slippes ut til luft enn når den forbrennes. Avgiftssatsen tilsvarer rundt 47 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter når naturgassen slippes ut til luft, mens den tilsvarer 427 kroner per tonn CO₂ når gassen forbrennes.

6.2.6 Utvalgets vurderinger

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasser er uavhengig av hvor utslippet skjer. Det tilsier at alle utslipp bør stå overfor samme pris.

I dag er det store forskjeller i karbonpris mellom land og sektorer. Det gjelder både omfanget av direkte prising og implisitte kostnader knyttet til regulering. Dette er ikke en effektiv global klimapolitikk. Dersom de internasjonale forhandlingene om en ny klimaavtale fører fram, kan det bidra til at internasjonal kvotehandel på lang sikt kan gi en mer enhetlig pris mellom land.

Under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode (2013–2020) vil Norge oppfylle sitt klimamål med en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av internasjonale fleksible mekanismer (kvotekjøp). Kyotoforpliktelsen åpner for at land som et supplement til nasjonale tiltak kan oppfylle forpliktelsen ved internasjonale kvotekjøp, men inneholder ikke absolutte, kvantitative restriksjoner på slike kjøp. Norge bør i utgangspunktet gjennomføre forpliktelsen på en kostnadseffektiv måte. Dette innebærer blant annet å unngå et nasjonalt mål om innenlandske utslippsreduksjoner utover det som følger av Kyotoforpliktelsen.

Over 80 pst. av norske utslipp er allerede ilagt kvoteplikt og/eller avgift. Karbonprisene varierer betydelig mellom ulike sektorer og utslippskilder. Nivået på de generelle klimagassavgiftene er vesentlig høyere enn kvoteprisen og om lag på nivå med karbonprisen som er nødvendig for å oppfylle togradersmålet. Gjeldende nivå på CO₂-avgifter i Norge kan ikke begrunnes ut i fra Norges internasjonale klimaforpliktelse for 2020.

Utvalget mener imidlertid at virkemiddelbruken fram til 2020 må ses i sammenheng med forventet norsk forpliktelse etter 2020. Utvalget legger til grunn at Norge inngår en avtale med EU om felles oppfyllelse for perioden 2021–2030. Avtalen vil være sentral for framtidige priser på norske klimagassutslipp, men vi vet ikke nå hvilken pris som vil følge av avtalen. Utvalget mener likevel noen generelle retningslinjer for norsk karbonpris kan legges til grunn.

Utvalget mener at alle utslippskilder i kvotepliktig sektor i utgangspunktet bør stå overfor lik karbonpris og tilsvarende for utslippskilder i ikke-kvotepliktig sektor.

For kvotepliktig sektor vil prisen på kvoter i EUs kvotesystem være prisen på utslipp for kvotepliktige bedrifter også i Norge dersom en ser bort fra norske tilleggsreguleringer. I dag er deler av kvotepliktig sektor (petroleumsvirksomheten og luftfart innen EØS) i tillegg ilagt CO₂-avgift. Avgiften gir ytterligere insentiver til utslippsreduksjoner i disse sektorene i Norge, men bidrar ikke til å redusere samlet utslipp fra EU ETS over tid. Prinsipielt bør kvotepliktig virksomhet ikke ilegges CO₂-avgift i tillegg til kvotepris. Den lave kvoteprisen de siste årene gir grunn til å forvente en framtidig stigning, noe som isolert sett kan være et argument for å ha en midlertidig CO₂-avgift i kvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor må utslipp prises gjennom avgift på klimagassutslipp. CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor bør settes slik at det nasjonale målet for ikke-kvotepliktig sektor nås på en kostnadseffektiv måte (marginal tiltakskostnad).

Det er ikke mulig å gi et anslag på det nødvendige avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor før EUs og Norges regler for ikke-kvotepliktig sektor er vedtatt og adgangen til bruk av EU-interne fleksible mekanismer er fastlagt. Utvalget vurderer det likevel som sannsynlig at den marginale tiltakskostnaden i ikke-kvotepliktig sektor vil ligge godt over kvoteprisen i EU ETS og trolig også over dagens høyeste avgifter i ikke-kvotepliktig sektor, dvs. over gjeldende CO₂-avgift på bensin og diesel målt i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Det er også et spørsmål om når avgiftsnivået som skal gjelde for perioden etter 2020, bør fases inn. Nåtidsskjevhet kan begrunne at avgiftsnivået legges høyere før 2020.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor jevnes ut ved at eksisterende klimagassavgifter settes opp til samme nivå som den gjeldende CO₂-avgiften på bensin og autodiesel. Reduserte satser og fritak fra eksisterende avgifter oppheves og ilegges avgift på nivå med det nye generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp. Dette gjelder fritakene for CO₂-avgift på gass til veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøy, den reduserte CO₂-avgiften på mineralolje til fiske og fangst i nære farvann og fritaket for CO₂-avgift på spillolje.

Andre utslipp som faller utenfor gjeldende avgifter og som er omfattet av norsk forpliktelse, bør i utgangspunktet ilegges avgift på klimagasser på nivå med andre sektorer. Det gjelder blant annet utslipp fra jordbruket, skog og andre landarealer og utslipp fra avfallsforbrenning. Dersom det ikke gjennomføres utslippsreduksjoner i jordbruket vil utslippsreduksjonen og kostnadene i de andre sektorene bli høyere.

Avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor bør vurderes på nytt når målene for ikke-kvotepliktig sektor og adgangen til fleksibilitet i en avtale med EU/EØS er fastlagt. Dersom det ikke oppnås enighet med EU om en avtale, bør avgiftsnivået også vurderes på nytt.

Dersom det er politisk ønskelig å redusere klimagassutslippene utover det som følger av en norsk internasjonal klimaforpliktelse, bør prinsippet om kostnadseffektivitet legges til grunn. Det innebærer at man bør velge de tiltakene som gir størst globale utslippsreduksjoner i forhold til kostnadene. Samtidig mener utvalget at alle klimagassutslipp fra norsk territorium i prinsippet bør prises, også de som ikke inngår i Norges utslippsforpliktelse.

6.2.7 Utvalgets anbefalinger

• Alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor ilegges lik CO₂-avgift per tonn CO₂-ekvivalent.

• Det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp settes lik gjeldende CO₂-avgift på bensin og diesel målt i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter (420 kroner i 2016).

• CO₂-avgiften på mineralolje og avgiften på HFK og PFK settes opp til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp.

• Reduserte satser og fritak fra eksisterende avgifter oppheves og det ilegges CO₂-avgift på nivå med det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp. Dette gjelder:

  • Gass til veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøy

  • Mineralolje til fiske og fangst i nære farvann

  • Utslipp av naturgass (metan) i petroleumsvirksomheten18

  • Spillolje

• Etter 2020 settes den generelle CO₂-avgiften på nivå med det som er nødvendig for å nå det nasjonale utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor på en kostnadseffektiv måte. Det innebærer at CO₂-avgiften settes lik prisen på EU-interne fleksible mekanismer, eventuelt på nivå med det som er nødvendig for å nå et innenlandsk utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor.

• Kvotepliktig utslipp bør i prinsippet ikke ilegges CO₂-avgift. Utvalget foreslår likevel å beholde avgiften for de som i dag har både avgift og kvoteplikt (petroleumsvirksomhet19 og luftfart) og sette avgiftsnivået ned i takt med at kvoteprisen stiger.

Nye klimaavgifter vurderes i kapittel 7.

6.3 Kjøretøy- og drivstoffavgifter

6.3.1 Innledning

Bilavgiftene skal både prise eksterne kostnader ved veitrafikk og bidra til å skaffe staten inntekter. Avgiftene på bruk av bil og andre kjøretøy består av bruksavhengige og bruksuavhengige avgifter.

De bruksavhengige avgiftene (veibruksavgiftene) ilegges drivstoffet og skal prise kostnadene som bilbruken påfører samfunnet, for eksempel i form av ulykker og utslipp til luft. Utslipp av klimagasser prises særskilt gjennom CO₂-avgiften, se punkt 6.2.

De øvrige bilavgiftene er bruksuavhengige og skal hovedsakelig skaffe staten inntekter (fiskale avgifter). Utformingen av disse avgiftene påvirker imidlertid bilparkens størrelse og sammensetning og vil dermed også ha betydning for miljøet. Engangsavgiften, årsavgiften og vektårsavgiften er alle avgifter som ikke avhenger av bruken, men som delvis differensieres etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Omregistreringsavgiften kan ikke sies å ha nevneverdig miljømessig betydning, og utvalget har derfor ikke vurdert denne avgiften nærmere.

6.3.2 Eksterne kostnader ved veitrafikk

I tillegg til å bidra til klimagassutslipp, bidrar veitrafikken til lokal luftforurensning. Lokal luftforurensning fra veitrafikk er blant annet utslipp av partikler (svevestøv) og nitrogenoksider (NO_X). Utslippene skjer enten ved forbrenning av drivstoff (eksos) eller gjennom veislitasje, dekkslitasje og slitasje på bremsebånd. Veitrafikken bidrar også til å virvle opp støv som allerede ligger i veikanten. Helsevirkninger er den viktigste eksterne kostnaden ved lokal luftforurensning, men forurensning påvirker også planteliv, bygninger og infrastruktur. Veitrafikken bidrar også til utslipp av benzen, karbonmonoksid og flyktige organiske forbindelser (nmVOC), men det er først og fremst utslipp av NO_X (hovedsakelig NO₂) og svevestøv som gir dårlig luftkvalitet og som kan føre til helseskade.

Den marginale eksterne kostnaden ved veitrafikk er kostnaden ved at ett ekstra kjøretøy kjører på veien. De marginale eksterne kostnadene vil variere med blant annet hvor og når kjøringen finner sted og med hvilket kjøretøy som benyttes.

Marginale eksterne kostnader ved veitrafikk kan angis i kroner per kjørte kilometer eller per enhet drivstoff. Ulykkesrisiko, kø, veislitasje og støy varierer i svært liten grad med type drivstoff. Ser man bort fra utslipp fra forbrenning av drivstoff vil den marginale eksterne kostnaden for en personbil ved en ekstra kilometer kjørt være tilnærmet lik uavhengig av hvilket drivstoff kjøretøyet benytter. Veislitasje og støv er uavhengig av drivstoff og kjøretøyteknologi, dvs. at null- og lavutslippskjøretøy bidrar til veislitasje og oppvirvling av støv på lik linje med konvensjonelle kjøretøy. Slike kjøretøy kan imidlertid bidra til å redusere utslippene av eksos.

Autodiesel har et høyere energiinnhold enn bensin, noe som isolert sett betyr at en dieselbil kan kjøre lengre enn en bensinbil per liter drivstoff. Biodiesel har omtrent samme energiinnhold som bensin, mens etanol har lavere. Den marginale eksterne kostnaden per liter drivstoff vil dermed være noe høyere for dieseldrevne personbiler enn for tilsvarende bensin- og biodieseldrevne personbiler og lavest for etanoldrevne biler. Kjørelengde per liter avhenger også av andre faktorer og varierer også mellom kjøretøy med samme type drivstoff.

De marginale eksterne kostnadene varierer med hvor en kjører. Det er særlig kostnader ved kø og lokal luftforurensning, og i noen grad ulykker og støy, som varierer geografisk. Marginale eksterne kostnader ved lokal luftforurensning og kø er høyest i store tettsteder.

Marginale eksterne kostnader i form av lokal luftforurensning, kø og støy vil også variere med når en kjører. Ved trengsel vil hvert ekstra kjøretøy på veien påføre de øvrige kjøretøyene økte tidskostnader. Kjøring i kø medfører dessuten økt lokal luftforurensning per kjørte kilometer. Meteorologiske forhold og tilførsel av ozon er også med på å bestemme konsentrasjonen av nitrogendioksid (NO₂) i luften. På kalde dager med lite vind kan konsentrasjonene av NO₂ bli høye. Dette gjelder særlig i såkalte inversjonsperioder om vinteren, der kald luft blir liggende lenge stille og fører til en opphopning av luftforurensning. De marginale eksterne kostnadene ved kø og lokal luftforurensning er altså høyest i perioder med mye trafikk. Motsatt er det marginale bidraget til støy større i perioder med lite trafikk. Fravær av støy verdsettes i tillegg høyere på natten enn om dagen.

Positive virkninger ved utbygging av infrastruktur antas å være fullt ut internalisert gjennom bilførerens nytte av å kjøre på veien (Rothengatter 1994).

6.3.2.1 Utredning av marginale eksterne kostnader ved veitrafikk

Transportøkonomisk institutt (Thune-Larsen, Veisten, Rødseth & Klæboe 2014) har vurdert og beregnet marginale eksterne kostnader ved veitrafikk i Norge i form av lokal luftforurensning, støy, ulykker, kø, slitasje på infrastruktur og vinterdrift (salting). Tall for NO_X-utslipp er basert på uavhengige testresultater som gir betydelige høyere utslipp enn typegodkjenningen, spesielt i kø. I tillegg har Thune-Larsen mfl. (2014) vurdert kostnadene ved barriereeffekter,20 andre helseeffekter og natur- og landskapseffekter. På grunn av stor usikkerhet er ikke disse med i de samlede anslagene på marginale eksterne kostnader. I praksis betyr dette at kostnadene settes lik null, noe som i prinsippet er uheldig. Thune-Larsen mfl. (2014) viser til at de likevel ikke finner godt nok grunnlag til å foreslå et annet anslag, selv om kostnadene kan være betydelige.21 Marginale eksterne kostnader ved utslipp av klimagasser er lik uavhengig av kilde og er derfor ikke utredet.

Thune-Larsen mfl. (2014) har anslått marginale eksterne kostnader ved bruk av autodiesel, bensin, komprimert naturgass (CNG), propan (LPG) og elektrisitet. Kostnadene er oppgitt i kroner per enhet drivstoff og kroner per kilometer. Det skilles mellom ulike typer kjøretøy og ulike vektklasser. For dieseldrevne kjøretøy er det også skilt mellom ulike euroklasser. Anslagene skiller i tillegg mellom kjøring i tettsteder med flere eller færre enn 100 000 innbyggere (kalt henholdsvis store og små tettsteder) og utenfor tettbygde strøk (færre enn 200 innbyggere). Anslagene for elbiler er på grunn av begrenset tilgang på data ikke differensiert på et like detaljert nivå.

Thune-Larsen mfl. (2014) har anslått enhetskostnader for den enkelte eksterne kostnadskomponenten ved hjelp av blant annet skadefunksjoner. Enhetskostnaden er deretter fordelt på data om trafikkarbeid for ulike kjøretøyklasser, drivstofftyper og i ulike tettstedtyper. For en nærmere beskrivelse av metodikken vises det til Thune-Larsen mfl. (2014).

Noen av resultatene fra Thune-Larsen mfl. (2014) er prisjustert til 2014-kroner og gjengitt i figur 6.6 til 6.10.

¹ Store tettsteder: Over 100 000 innbyggere. Små tettsteder: Under 100 000 innbyggere. Utenfor tettbygde strøk: Under 200 innbyggere.

Kilde: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

¹ Store tettsteder: Over 100 000 innbyggere. Små tettsteder: Under 100 000 innbyggere. Utenfor tettbygde strøk: Under 200 innbyggere.

Kilde: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

¹ Se figur 6.7 for marginale eksterne kostnader ved bruk av elbil. På grunn av begrenset tilgang på data er ikke anslagene for elbiler differensiert på et like detaljert nivå.

Kilde: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

De marginale eksterne kostnadene varierer betydelig mellom ulike områder, jf. figur 6.6 og 6.7. Kostnadene er høyest i store tettbygde strøk, noe lavere i små tettsteder og lavest utenfor tettsted. Ulykker utgjør generelt en betydelig andel av de marginale eksterne kostnadene, men i store tettsteder har også lokal luftforurensning og kø stor betydning.

Det er i hovedsak kostnader ved lokal luftforurensning som varierer mellom drivstofftypene, mens øvrige kostnader er uavhengige av drivstofftype, jf. figur 6.8 og 6.9. De marginale eksterne kostnadene ved bruk av elbil er nesten like høye som for bensindrevne personbiler i kroner per kilometer. Dette skyldes at bortsett fra i store tettsteder utgjør lokal luftforurensning en relativt liten del av de samlede marginale eksterne kostnadene. I tillegg bidrar også elbiler til oppvirvling av svevestøv. Thune-Larsen mfl. (2014) har ikke beregnet marginale eksterne kostnader ved bruk av biodrivstoff, men for busser er det gjort et forsøk på å anslå forskjellen i lokal luftforurensning ved bruk av biodrivstoff sammenlignet med diesel. Anslagene viser at bruk av biodiesel øker utslippskostnadene sammenlignet med en gjennomsnittlig dieselbuss, mens bruk av biogass, bioetanol og hybriddrevne busser reduserer utslippskostnadene noe. Ifølge Thune-Larsen mfl. (2014) skyldes dette at biodieselen som benyttes i bussene gir høyere utslipp av NO_X enn mineralsk diesel, men lavere utslipp av partikler. Bruk av bioetanol og biogass gir lavere utslipp av både NO_X og partikler enn mineralsk diesel. Det samme gjelder hydridkjøretøy. Som nevnt varierer øvrige eksterne kostnader i liten grad med type drivstoff for en gitt kjørelengde.

Omregnet i kroner per liter er de marginale eksterne kostnadene ved bruk av diesel høyere enn ved bruk av bensin. Det skyldes for det første at de eksterne kostnadene i seg selv er høyere som følge av et høyere bidrag til lokal luftforurensning. I tillegg har diesel et høyere energiinnhold slik at en dieselbil isolert sett kan kjøre lengre på en liter drivstoff enn en bensinbil. En dieseldrevet bil kan dermed forårsake mer kø, ulykker, veislitasje mv. per liter drivstoff, og dermed blir også de eksterne kostnadene høyere.

Figur 6.10 viser at de marginale eksterne kostnadene ved bruk av bensin- og dieseldrevne personbiler er betydelig høyere enn dagens veibruksavgifter på drivstoff når man ser på landsgjennomsnittet. Kostnadene er enda høyere for de fleste typer tunge kjøretøy (utenom busser).

¹ Kostnadene er oppgitt i kroner per liter for bensin og diesel og i kroner per kg for LPG.

Kilde: Transportøkonomisk institutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

6.3.3 Bruksavhengige avgifter (veibruksavgift på drivstoff)

6.3.3.1 Dagens utforming av avgiften

Veibruksavgiften på drivstoff skal stille brukeren overfor de eksterne kostnadene som kjøring på vei medfører, i tillegg til å skaffe staten inntekter. Utslipp av CO₂ prises særskilt gjennom CO₂-avgiften, jf. punkt 6.2.

Som de fleste særavgifter er veibruksavgiften en produktavgift, dvs. at avgiften skal betales ved innførsel og innenlandsk produksjon av de avgiftspliktige produktene. Det er dermed importør og produsent som må betale avgiften, men de kan velte avgiften over på sluttbruker ved videresalg.

Veibruksavgiften på autodiesel omfatter mineralolje (autodiesel) til framdrift av motorvogn, dvs. all mineralolje som ikke er merket. Merket olje ilegges ikke veibruksavgift på autodiesel, men grunnavgift på mineralolje. Merket olje kan kun benyttes i enkelte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper samt til annen bruk enn framdrift av motorvogn, eksempelvis i fritidsbåter. Andre motorvogner må benytte umerket diesel.

Veibruksavgiften på bensin omfatter bensin og bensinblandinger der bensin er hovedbestanddelen. Det eksisterer ikke en merkeordning for bensin. Bensin til bruk i for eksempel fritidsbåter ilegges derfor veibruksavgift. Det gis avgiftsfritak for blant annet bensin som anvendes i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense, og det gis tilskudd til båter og snøscootere som benyttes i veiløse strøk som kompensasjon for veibruksavgiften. Tilskudd til båter og snøscooter i veiløse strøk gis på visse vilkår til fastboende som er uten helårs veiforbindelse, og til eiere av båt i Finnmark når båten hovedsakelig nyttes i næring på elver eller vassdrag i Finnmark. Det gis ikke tilskudd for fritidsbruk. Utvalget har fått opplyst fra Toll- og avgiftsdirektoratet at tilskuddet utgjorde om lag 500 000 kroner i 2013 og om lag 400 000 kroner i 2014.

Fra 1. oktober 2015 er veibruksavgiften begrenset til å omfatte bensin, mineralsk diesel og biodrivstoff som rapporteres inn som del av oppfyllelsen av omsetningskravet etter produktforskriften. Omsatt biodrivstoff utover omsetningskravet omfattes ikke av veibruksavgiften.

I statsbudsjettet for 2016 er det foreslått å innføre veibruksavgift på naturgass og LPG fra 2016. Avgiften er foreslått satt på nivå med veibruksavgiften på bensin i 2015 i kroner per energienhet.

Tabell 6.3 viser dagens veibruksavgifter på ulike typer drivstoff, energiinnhold og avgiftssats per energienhet. Det framgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff. For eksempel har mineraloljebasert diesel 40 pst. lavere avgift per energienhet enn bensin. Dette skyldes både at veibruksavgiften på autodiesel er lavere enn for bensin og at autodiesel har et høyere energiinnhold.

Samlet gir dagens avgifter på drivstoff (veibruksavgiften og CO₂-avgiften) staten inntekter på rundt 20 mrd. kroner årlig. Figur 6.11 viser utviklingen i inntektene fra avgifter på drivstoff fra 1988 til 2014.

¹ CO₂-avgiften ble innført i 1991. Inntektene fra CO₂-avgiften er beregnet tilbake til 1994.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I veibruksavgiften skilles det mellom svovelfri (under 10 ppm. svovel), lavsvovlet (under 50 ppm. svovel) og annen autodiesel eller bensin. Avgiftsdifferensieringen har ført til en utfasing av svovelholdig bensin og autodiesel.

Andre virkemidler

I 2009 ble det innført et omsetningskrav for biodrivstoff til veitrafikk. Omsetningskravet ble økt fra 3,5 volumprosent til 5,5 volumprosent fra 1. oktober 2015. Formålet med omsetningskravet er å fremme omsetning av biodrivstoff til veitrafikk.

Omsetningskravet innebærer at de som omsetter drivstoff skal sørge for at biodrivstoff som oppfyller bærekraftskriteriene utgjør en viss andel av den samlede årlige omsetningen av drivstoff til veitrafikk. Se omtale av bærekraftskriterier for biodrivstoff i boks 6.3. Biodrivstoff som er framstilt av avfall og rester mv., teller dobbelt i oppfyllelsen av omsetningskravet. Det stilles ikke krav om noen bestemt innblandingsprosent for ulike typer biodrivstoff.

Ifølge Norsk Petroleumsinstitutt utgjorde andelen biodrivstoff om lag 4,2 pst. i 2014. Biodiesel utgjorde om lag 90 pst. av dette, mens resten er bioetanol.

6.3.4 Bruksuavhengige kjøretøyavgifter som kan påvirke miljøet

6.3.4.1 Engangsavgift

Dagens utforming av avgiften

Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe staten inntekter, men den er også begrunnet med hensynet til miljø, sikkerhet og fordeling.

Plikten til å betale engangsavgift oppstår når et kjøretøy registreres første gang i det sentrale motorvognregisteret. Den ilegges de aller fleste biler unntatt større lastebiler og busser. Kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med ulike satser og beregningsgrunnlag. Personbiler, varebiler klasse 2 og campingbiler er eksempler på avgiftsgrupper. Avgiftsberegningen skjer på bakgrunn av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra typegodkjenningen.

En rekke kjøretøy er fritatt fra engangsavgiften. Dette gjelder blant annet veteranbiler, elbiler og hydrogenbiler.22 For hybridbiler inngår ikke effekten knyttet til den elektriske motoren i avgiftsgrunnlaget for engangsavgiften. Vekten av elektromotoren og batteripakken inngår heller ikke i avgiftsgrunnlaget ved at det gis et sjablongfradrag på 10 pst. av bilens vekt for ordinære hybridbiler og 26 pst. for ladbare hybridbiler. Motorvogner som kan benytte etanol i konsentrasjoner på minst 85 pst. (E85) som drivstoff, gis et fradrag i engangsavgiften på 10 000 kroner.

Typiske næringskjøretøy fritas helt eller delvis fra engangsavgiften. Det betales ikke engangsavgift for lastebiler og busser som er lengre enn 6 meter og med mer enn 17 seteplasser. For kjøretøy som hovedsakelig er egnet for bruk i næring, men også kan benyttes som personbil, er avgiften en prosentandel av avgiften for personbiler. Dette gjelder varebiler og minibusser.

For de fleste kjøretøygrupper som ilegges engangsavgift, beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyets egenvekt, motoreffekt, CO₂- og NO_X-utslipp. Satsene i de ulike komponentene varierer betydelig fra gruppe til gruppe. For kjøretøy som ikke har oppgitt CO₂-utslipp i typegodkjenningen, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. For brukte kjøretøy som importeres, gis det et fradrag i engangsavgiften basert på kjøretøyets alder. Fradraget er ment å avspeile verdifallet for et tilsvarende brukt kjøretøy på det norske markedet.

Engangsavgiften for varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser beregnes som en prosentvis andel av avgiften for personbiler mv. Avgiften for beltebiler beregnes på grunnlag av tollverdien. For motorsykler benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. Beltemotorsykler (snøscootere) avgiftslegges ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

CO₂-komponenten i engangsavgiften er progressiv slik at biler med høye CO₂-utslipp betaler en høyere avgift per tonn CO₂ over bilens levetid enn biler med lave utslipp. Insentivet til å velge biler med lavere CO₂-utslipp er i dag svært kraftig, anslagsvis 3 000 til 12 000 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid. De fleste nye biler har utslipp mellom 105 og 160 gram CO₂ per kilometer, og for disse bilene utgjør CO₂-komponenten rundt 3 000 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid. Det er da forutsatt en gjennomsnittlig kjørelengde på 260 000 kilometer. Se figur 6.12 og 6.13.

¹ Gjeldende satser for personbiler mv. (avgiftsgruppe A) i 2015.

Kilde: Finansdepartementet.

¹ Gjeldende satser for nye personbiler mv. (avgiftsgruppe A) i 2015. Det er forutsatt en gjennomsnittlig kjørelengde på 260 000 km over bilens levetid.

Kilde: Finansdepartementet.

NO_X-komponenten i engangsavgiften er basert på et anslag på miljø- og helsekostnadene ved NO_X-utslipp. De faktiske utslippene av NO_X er høyere enn verdiene som oppgis i typegodkjenningen og som beregningen av engangsavgiften er basert på. At de faktiske utslippene er høyere skyldes blant annet at typegodkjenningen legger til grunn et urealistisk kjøremønster.

Det er i hovedsak dieselbilene som har høye utslipp av NO_X, men nye utslippskrav (Euro 6) fører til nesten like krav til maksimalt utslipp av NO_X fra nye diesel- og bensinbiler. Disse kravene fases inn fram mot 2016 og kan bidra til vesentlig lavere utslipp av NO_X fra nye dieselbiler. Det vil likevel fortsatt importeres brukte biler med høye utslipp av NO_X. Dieselbilene har lavere CO₂-utslipp enn bensinbilene og får dermed lavere CO₂-komponent.

Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler utgjorde i 2014 og første halvår 2015 i underkant av 110 000 kroner per bil. Gjennomsnittlig engangsavgift økte første halvdel av 2000-tallet, i hovedsak på grunn av økt vekt. Avgiften per bil er imidlertid redusert etter 2006, jf. figur 6.14. Det skyldes stadig lavere CO₂-utslipp. Elbiler er fritatt for avgiften og inngår dermed i utgangspunktet ikke i beregningene. I den stiplede linjen i figur 6.14 er det imidlertid beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Det er først i de senere årene elbiler har hatt en vesentlig betydning for gjennomsnittlig engangsavgift. Inkludert elbiler var gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler om lag 95 000 kroner i 2014 og 85 000 kroner i første halvår 2015. Tabell 6.4 viser beregnet engangsavgift for et utvalg eksempelmodeller.

Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet og Finansdepartementet.

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler er redusert fra 177 g/km i 2006 til 110 g/km i 2014. I de første sju månedene av 2015 er gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler redusert til 99 g/km. Reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler de siste tre årene skyldes i stor grad økt salg av elbiler. Elbiler utgjorde 18 pst. av salget av nye personbiler i de første sju månedene av 2015. Selv om elbiler ikke gir utslipp av CO₂, regnes de ofte med når en sammenligner gjennomsnittlige utslipp fra nybilparken.

Rasmussen, Ekhaugen og Strøm (2011) har gjennomført analyser av hvordan endringene i engangsavgiften etter 2007 har påvirket sammensetningen av nybilparken. Beregningene er basert på en modell som benytter data for nybilsalg og avgiftsendringer for årene 2004 til 2011. Analysene indikerer at noe over halvparten av reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler i perioden 2006 til 2011 kan forklares med endringene i engangsavgiften. Virkningene av øvrige faktorer som teknologisk utvikling, utslippskrav, inntektsutvikling mv. er ikke kvantifisert. En del av reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler skyldes overgang fra bensin- til dieselbiler. Årsaken til dette er at dieselbiler har lavere CO₂-utslipp enn en ellers lik bil med bensinmotor.Dieselbilene har likevel høyere gjennomsnittlig CO₂-utslipp fordi de generelt er større enn bensinbiler. Hele økningen av dieselandelen kan imidlertid ikke forklares med avgiftsendringene. Dieselandelen økte fra om lag 10 pst. i 2000 til om lag 50 pst. i 2006, før omleggingen av engangsavgiften. Etter omleggingen økte andelen til om lag 75 pst.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitrafikken, Vista Analyse og Finansdepartementet.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitrafikken, Vista Analyse og Finansdepartementet.

Beregningene fra Rasmussen mfl. (2011) tyder på at omtrent halvparten av økningen fra 50 til 75 pst. kan forklares med endringer i engangsavgiften. De siste årene er dieselandelen redusert, og den utgjorde om lag 50 pst. i 2014. I EU har dieseldrevne biler utgjort rundt 50 pst. av nybilsalget de siste årene.

Engangsavgiften bidrar til at alderen på bilparken i Norge er relativt høy. Nyere biler er sikrere og gir mindre utslipp enn eldre biler. Dagens avgiftsnivå bidrar dermed isolert sett til høyere utslipp i Norge. En reduksjon av engangsavgiften må i tråd med økonomisk teori antas å bidra til en fornying av bilparken og på sikt gi lavere gjennomsnittsalder på bilparken.

Vrakpantavgift

De fleste kjøretøy ilegges en vrakpantavgift. Denne kreves inn sammen med engangsavgiften og tilfaller statskassen uten øremerking. Vrakpantavgiften er 2 400 kroner i 2015. Ved levering av kjøretøy til vraking utbetales en vrakpant, som i 2015 er 3 000 kroner per kjøretøy. Vrakpanten er doblet fra 2011 til andre halvår 2013. I samme periode ble vrakpantavgiften økt med 1 100 kroner. Det ble samlet inn i overkant av 156 000 bilvrak i 2013, noe som er en økning på 28,4 pst. fra 2012, jf. Prop. 1 S (2014–2015) Klima- og miljødepartementet. Fra 2011 til 2012 økte antall innleverte bilvrak med 3,5 pst. Utgiftene til utbetaling av vrakpant forutsettes å samsvare med inntektene fra vrakpantavgiften over tid. Elbilene ilegges ikke engangsavgift, men ilegges vrakpantavgift.

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av utrangerte kjøretøy. Ordningen ble innført i 1978 og omfatter i dag personbiler, campingbiler, kombinerte biler med totalvekt opp til 7 500 kg, snøscootere og minibusser. Målet med ordningen er å stimulere til innlevering av utrangerte biler slik at de tas hånd om på en forsvarlig måte. Det er produsenter og importører av kjøretøy som har ansvaret for innsamling og håndtering av kasserte kjøretøy. Vrakpanten gir dermed et ekstra insentiv til å levere inn utrangerte kjøretøy.

Særlig om elbilbatterier

Det eksisterer en produsentansvarsordning for retur av batterier (herunder elbilbatterier). Litium i elbilbatteri er ikke spesielt helse- eller miljøfarlig, men utvinning av litium er relativt energikrevende. I den grad batteriene også inneholder tungmetaller blir de klassifisert som farlig avfall og må behandles deretter.

6.3.4.2 Årsavgift

Dagens utforming av avgiften

Hovedformålet med årsavgiften er å skaffe staten inntekter. Avgiften har en miljøkomponent ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ilegges en høyere sats enn andre kjøretøy. Dieselbiler uten partikkelfilter har gjennomgående høyere utslipp av partikler enn bensinbiler og dieselbiler med partikkelfilter. Årsavgiften ilegges en rekke ulike kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 7 500 kg. Avgiften er delt inn i tre avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type kjøretøy. De tre gruppene er (satser for 2015 i parentes):

• Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 565 kroner per år for dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter og 3 060 kroner per år for øvrige kjøretøy).

• Motorsykler (1 875 kroner per år).

• Traktorer, mopeder, veterankjøretøy, elbiler mv. (435 kroner per år).

Årsavgiften skrives ut en gang i året med forfall 20. mars. Det er den enkelte bileier som er ansvarlig for innbetaling av avgiften. Årsavgiften skiller segdermed fra de tradisjonelle vareavgiftene hvor avgiftsplikten er lagt på importør og produsent og den avgiftspliktige kan velte avgiftsbelastningen over på sine kunder.

Sammenlignet med mange andre land er årsavgiften i Norge på et relativt moderat nivå.

Det arbeides med sikte på å legge om årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer. Omleggingen skal gi større fleksibilitet for bileiere ved at avgiften ilegges kun for den tiden kjøretøyet er forsikret. Avgiften skal ha samme struktur og nivå som dagens årsavgift, og den økonomiske belastningen for bileierne er forventet å være om lag den samme som i dag, jf. Prop. 1 S (2014–2015) Finansdepartementet. Et forslag til omlegging av årsavgiften ble sendt på høring i desember 2014. Det ble foreslått at avgiften skal være en ordinær særavgift der avgiftsplikten legges på forsikringsselskap som har konsesjon til å drive forsikringsvirksomhet i Norge (Finansdepartementet 2014). Innfasing av ordningen skal starte fra 1. januar 2017, jf. Prop. 120 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

I en rekke land er årsavgiften differensiert etter drivstofftype eller andre egenskaper ved kjøretøyene. I NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene ble det foreslått å innføre en miljødifferensiering av årsavgiften med utgangspunkt i hvilke avgasskrav (Eurokrav) de ulike kjøretøyene oppfyller. Det er ingen slik differensiering i årsavgiften.

6.3.4.3 Vektårsavgift

Dagens utforming av avgiften

For kjøretøy med tillatt totalvekt over 7 500 kg skal det betales vektårsavgift istedenfor årsavgift. Vektårsavgiften ligner årsavgiften, men er mer avansert. Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje. Kjøretøy med annet fjæringssystem enn luftfjæring ilegges som regel en høyere sats. Strukturen og satsene i vektdelen følger i hovedsak EUs Eurovignettdirektiv (direktiv 1999/62/EF). Avgiftssatsene i 2015 varierer fra 437 kroner for de letteste kjøretøyene med få aksler til 11 048 kroner for kjøretøy over 40 000 kg med 2 pluss minst 3 aksler og annet fjæringssystem enn luftfjæring.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering, som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogenoksider og partikler. Miljødelen er ment å dekke miljø- og helsekostnader ved lokal luftforurensning fra tyngre kjøretøy. Det vises til tabell 6.5.

6.3.4.4 Skatteutgifter og andre fordeler for elbiler

Boks 6.4 gir en oppsummering av skatteutgifter og andre fordeler for elbiler.

6.3.4.5 Nærmere om manipulasjon av utslippsdata

Det er nylig avdekket at Volkswagen-konsernet har manipulert med motorstyringen på et stort antall kjøretøy slik at de gir lavere NO_X-utslipp ved testing av utslippsnivå enn faktiske utslipp ved vanlig bruk.23 Ifølge den norske importøren er i underkant av 150 000 norskregistrerte kjøretøy utstyrt med den aktuelle programvaren. Manipulasjonen er relevant for den norske engangsavgiften, siden avgiften er gradert etter utslipp av NO_X. Grunnlagsdataene som benyttes ved avgiftsberegningen hentes fra motorvognregisteret til Vegdirektoratet, som igjen er basert på den felleseuropeiske typegodkjenningen. Typegodkjenningsreglene har bestemmelser om hvordan CO₂-utslipp og avgassnivå skal måles.

Manipulasjon med motorstyringen skal primært ha blitt gjennomført for å oppfylle amerikanske avgasskrav. Disse er forskjellige fra de europeiske, og det er foreløpig ikke klart hvilken betydning manipulasjonen får for den europeiske typegodkjenningen, og hvorvidt de godkjente utslippsverdiene må settes til side. Dette undersøkes nå av europeiske myndigheter. For at eventuell manipulasjon av utslippsdata skal få betydning for den norske engangsavgiften, må veimyndighetene endre NO_X-verdiene i kjøretøyregisteret for de aktuelle bilene. Veimyndighetene undersøker nå dette, og det har vært kontakt mellom Toll- og avgiftsdirektoratet og Statens vegvesen for å vurdere om det er grunnlag for å iverksette nærmere undersøkelser, tiltak og kontroller i Norge.

Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om manipulasjonen har betydning for anslag eller statistikk som ligger til grunn for utvalgets anbefalinger. Dersom det viser seg at manipulasjonen har betydning for anslagene, bør det vurderes å revidere disse.

6.3.5 Prising av eksterne kostnader med satellittbasert veiprising

Veitrafikk medfører kostnader for samfunnet i form av blant annet utslipp til luft, kø, ulykker og veislitasje som den reisende i utgangspunktet ikke tar hensyn til i beslutningen om å reise. Prisen på varer og tjenester som aktørene står overfor, bør avspeile den marginale kostnaden for samfunnet ved varen eller tjenesten. For veitransport vil den marginale kostnaden være kostnaden ved hver ekstra kjøretøykilometer.

CO₂-utslipp prises på en treffsikker måte gjennom CO₂-avgiften på drivstoff. Det skyldes at utslippet kun avhenger av egenskaper ved drivstoffet og ikke påvirkes av ulik forbrenningsteknologi. Det vises til omtale av CO₂-avgiften i punkt 6.2.

De øvrige eksterne kostnadene ved veitrafikk, herunder ulykker, lokale utslipp, kø og veislitasje, avhenger blant annet av kjøretøytype og hvor og når kjøringen finner sted. Siden de marginale eksterne kostnadene ikke nødvendigvis er proporsjonale med drivstofforbruket, vil ikke en avgift som oppkreves per liter drivstoff prise disse eksterne kostnadene på en treffsikker måte. En veiavgift basert på satellittposisjonering vil derimot kunne gi en mer treffsikker prising. Se boks 6.5 for en omtale av erfaringer fra andre land med satellittbasert veiprising.

En løsning med satellittbasert veiprising vil kunne omfatte også andre kjøretøy enn de som benytter drivstoff (bensin og mineralolje). På sikt kan elbiler og ladbare hybridbiler (og eventuelt biler med teknologi som ikke brukes i dag) bli mer dominerende enn i dag. Det vil gjøre drivstoff som avgiftsgrunnlag mindre treffsikkert og medføre at en stadig mindre andel av de eksterne kostnadene ved veitrafikk står overfor en pris.

I et satellittbasert veiprisingssystem basert på GNSS-teknologi må alle kjøretøy ha en sender som tilnærmet kontinuerlig sender informasjon om hvor kjøretøyet befinner seg. Ved bruk av et slikt system vil en kunne ta hensyn til at utslippene og andre eksterne kostnader varierer med tid og sted, slik at bilisten vil kunne ilegges en avgift som tilsvarer de marginale eksterne kostnadene fra kjøringen. Avgiften vil i tillegg kunne ta hensyn til antall biler på veien på det tidspunktet en kjører der, faktisk hastighet mv. Avgiften vil trolig også kunne variere med egenskaper ved kjøretøyet. For at bilistene skal kunne tilpasse seg optimalt, må de ha informasjon om kostnaden ved å kjøre på en gitt vei på et gitt tidspunkt.

Det vil være tekniske, praktiske og kostnadsmessige begrensninger for hva som er mulig eller hensiktsmessig å måle og prise. For eksempel er det usikkert om GNSS-systemet er tilstrekkelig presist til å skille mellom veier som ligger nært hverandre og om systemet kan håndtere tuneller, daler, tett bebyggelse mv. Videre gjør personvernhensyn det betenkelig å innføre en ordning som til enhver tid krever detaljert oversikt over hvor et stort antall kjøretøy befinner seg. Dette kan tilsi at ikke all informasjon lagres, eller at den kun lagres for en kort periode, og at systemet kun omfatter tungtransport og eventuell annen næringstransport. Personvern er for øvrig også en utfordring i dagens bompengesystem, om enn av et mindre omfang.

Dagens veibruksavgift er knyttet til innførsel og innenlandsk produksjon av drivstoff, og det er importør og produsent som skal beregne og betale avgiften. Avgiften kan ved omsetning veltes over på kjøper. Innbetaling til staten skjer månedlig. Ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet er det i dag 20 registrerte virksomheter som beregner og betaler veibruksavgiften. Få avgiftspliktige gjør at de administrative kostnadene er begrenset, både for avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige.

En avgift basert på satellittbasert veiprising vil måtte kreves inn fra den enkelte kjøretøyeier og vil innebære at den registrerte eieren av kjøretøyet blir ansvarlig for å betale avgiften som beregnes etterskuddsvis ut fra kjøring i en periode. Det er i dag 3,9 mill. motorkjøretøy registrert i motorvognregisteret, og disse er eid av til sammen 2,3 mill. fysiske og juridiske personer. En omlegging til GNSS-basert veiprising vil derfor innebære en overgang fra et selvdeklareringssystem med et konkret avgiftsgrunnlag og et fåtall avgiftssubjekter til et system hvor avgiften beregnes basert på kjørelengde, sted og tidspunkt for et stort antall kjøretøy. Selv om dette i stor grad vil være automatiserte prosesser, vil et slikt system være administrativt ressurskrevende og blant annet innebære flere klagesaker. I tillegg kommer kostnadene ved å innføre systemet og ved å installere nødvendig utstyr i det enkelte kjøretøy. En differensiering av avgiften etter hvor og når en kjører, egenskaper ved kjøretøyet, antall biler på veien på det tidspunktet en kjører der, faktisk hastighet mv. vil også gi økte administrative kostnader. Kostnadene vil avhenge av hvordan systemet utformes.

Det er ikke restanser på dagens veibruksavgift. Dersom en bilist ikke ønsker å betale for drivstoff inkludert avgift, vil kjøringen begrense seg selv. Når den enkelte registrerte eier selv skal betale avgiften basert på gjennomført kjøring, kan det være grunn til å tro at antall restanser vil øke. I praksis kan måten skatter og avgifter kreves inn på ha betydning for i hvilken grad de faktisk betales ved forfall. I tillegg til at staten må bruke administrative ressurser på å innfordre avgiftene, vil det også være en andel av restansene som aldri blir betalt.

Et satellittbasert veiprisingssystem der hvert enkelt kjøretøy må være utstyrt med en sender kan medføre utfordringer for utenlandske kjøretøy. Slike utfordringer gjelder også for dagens bompengesystem som gjelder uavhengig av nasjonaliteten til trafikanten og kjøretøyet. Registrering av kjøretøyet i en bomstasjon skjer enten ved hjelp av elektronisk brikke eller ved hjelp av et bilde som tas av kjøretøyet ved passering. I Norge er det krav om gyldig elektronisk betalingsenhet i tunge kjøretøy over 3 500 kg som brukes i næringsvirksomhet. Gyldige brikker er de som utstedes av norske bompengeselskap (AutoPASS-brikker), samt brikker utstedt i EasyGo-samarbeidet.24 For lette kjøretøy er det ikke påbud om brikke, men i de fleste bomstasjoner i Norge gis det rabatt til de som har brikke. Dersom brukeren har brikke og gyldig avtale, vil utstederen av brikken stå ansvarlig overfor bompengeselskapet for å betale for passeringene som har skjedd. Brukeren betaler beløpet til brikkeutsteder. Ved brudd på dette kan kontrollmyndighetene (Statens vegvesen, politi, tollvesen) ilegge gebyr som kreves inn via Statens innkrevingssentral. Dersom brukeren ikke har brikke, brukes bilde av kjøretøyets registreringsnummer for å finne eier av kjøretøyet slik at faktura kan sendes i posten. For utenlandske kjøretøy håndteres denne oppgaven i dag av et selskap som har tilgang til kjøretøysregistrene i en rekke land og som bruker dette for å finne eier av kjøretøyet. Generelt er det høyere kostnader og større tap av inntekter for utenlandske kjøretøy sammenlignet med norske kjøretøy. De fleste krav mot utenlandske kjøretøy blir imidlertid betalt.

Satellittsignaler og GSM-signaler kan forstyrres og blokkeres ved hjelp av en støysender (jammer). En jammer er et radioutstyr som blokkerer radiokommunikasjon ved å sende ut et støysignal som forstyrrer sending eller mottak av radiosignaler. Besittelse, omsetning og bruk av jammere er forbudt i Norge (Nasjonal kommunikasjonsmyndighet 2014). Jamming er imidlertid kommersielt tilgjengelig teknologi som verken er spesielt dyr eller krever spesiell teknologisk kompetanse for å bruke, og utstyret som kreves er lett å transportere med seg. Målinger gjort av Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) i samarbeid med Post- og teletilsynet viser at slik teknologi er i bruk i kjøretøyer i Norge i dag. Det kan også sendes ut falske signaler som etterligner det reelle signalet (spoofing). Spoofing krever mer kostbart utstyr som er mindre tilgjengelig enn utstyr for jamming (Norsk romsenter 2013).

Det er begrenset erfaring med satellittbasert veiprising. Det er derfor vanskelig å tallfeste kostnadene ved å utarbeide og innføre et slikt system. Kostnadene vil dessuten avhenge av den konkrete utformingen av systemet.

SINTEF og Møreforskning har på oppdrag fra Finansdepartementet utredet mulighetene for å innføre en mer treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy (Foss, Larsen, Rekdal og Tretvik 2010). I utredningen ble fem ulike løsninger skissert. Den enkleste løsningen var basert på manuell rapportering av kjørte kilometer, mens den mest avanserte løsningen var basert på automatisk rapportering til avgiftsmyndighetene av kilometer, tid og sted, og tilbakemelding til fører ved hjelp av satellittposisjonering. De tre mellomløsningene var ulike varianter av automatisk rapportering av kilometer og eventuelt tid og sone eller sted. Utredningen viste at det er teknisk mulig å innføre en treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy. Sammenlignet med avgiftssystemet i 2010 med dieselavgift og vektårsavgift vil en slik avgift kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster. Den årlige samfunnsøkonomiske gevinsten ved å innføre veiprising for alle kjøretøy over 3,5 tonn ble anslått til 150–200 mill. kroner ved et kilometerbasert system og til 160–220 mill. kroner ved et system som sporer kjøretøyene over tid og sted. Dersom bare kjøretøy over 7,5 tonn omfattes, ble den årlige samfunnsøkonomiske gevinsten anslått til 130–180 mill. kroner i det sistnevnte systemet før systemkostnadene (drift og investering i utstyr) er trukket fra. Det ble imidlertid vist til at det er store usikkerheter ved tallfestingen av samfunnsøkonomisk nytte og kostnadene ved et nytt system. Gevinstene skyldes i hovedsak at avgiftsnivået kommer nærmere de eksterne kostnadene og at det skjer tilpasninger til et mer miljøvennlig kjøremønster. Anslagene er oppgitt i løpende kroner og systemkostnader er ikke trukket fra. Systemkostnadene er i rapporten anslått til mellom 140–160 mill. kroner per år dersom systemet gjelder alle kjøretøy over 3,5 tonn. For et system som avgrenses til kjøretøy over 7,5 tonn anslås systemkostnadene til mellom 120–130 mill. kroner per år. Den samfunnsøkonomiske gevinsten av å legge om til en veiavgift for tunge kjøretøy ser på usikkert grunnlag ut til å være omtrent like stor eller større enn de årlige systemkostnadene. I beregningene er det sett bort fra andre etterspørselsvirkninger enn endret veivalg. Gevinsten ser ikke ut til å være vesentlig forskjellig om systemet gjelder for alle kjøretøy over 3,5 tonn eller kun for de over 7,5 tonn. Imidlertid vil de årlige systemkostnadene kunne være en del lavere dersom veiavgiften begrenses til kjøretøy over 7,5 tonn. Det er ikke tatt hensyn til mikroøkonomiske tilpasninger som endret kjøretidspunkt, valg av kjøretøy eller makroøkonomiske tilpasninger som valg av andre transportformer eller endringer i transportstrømmer (Foss mfl. 2010). I den grad det er ønskelig å innføre en veiavgift for tunge kjøretøy, anbefalte Foss mfl. (2010) å gå videre med en variant med automatisk rapportering av kilometer, tid og sted ved hjelp av satellittposisjonering, men uten tilbakemelding til fører. Ifølge utredningen ivaretas imidlertid hensynet til personvern i mindre grad med dette alternativet enn ved den mer avanserte formen for satellittbasert veiprising.

Som en oppfølging av utredningen ble Toll- og avgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet bedt om å vurdere forskjellige sider ved en slik avgift. Tilbakemeldingen fra direktoratene viste at det var en rekke problemstillinger som måtte avklares og at det var behov for ytterligere utredninger. Det ble pekt på at det er spesielt viktig at et nytt norsk avgiftssystem kan tilpasses andre lands systemer. På denne bakgrunn ble det varslet at Finansdepartementet ville følge utviklingen i andre land før en bestemmer seg for om en mer treffsikker veiavgift for tunge kjøretøy skal utredes nærmere, jf. Prop. 1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012.

SINTEF har på oppdrag fra Norsk Petroleumsinstitutt gjennomført ytterligere utredning av veiprising i Norge (Foss og Tretvik 2012 og 2013). SINTEF utredet blant annet om det er tekniske løsninger tilgjengelige nå som gjør det mulig med elektronisk veiprising. Foss og Tretvik (2012) viser til at et avgiftssystem for lette kjøretøy vil kreve samme utstyr og infrastruktur som et avgiftssystem for tunge kjøretøy. Foss og Tretvik (2013) viser til at et norsk veiprisingssystem kan inkludere utenlandske kjøretøy ved at tunge kjøretøy påbys å ha en brikke som har både en AutoPASS-applikasjon og en veiprisingsapplikasjon og at lette kjøretøy kan benytte en vignettløsning med en sjablongmessig betaling slik det praktiseres i flere europeiske land. Foss og Tretvik (2013) mente at det teknologisk sett vil være mulig å innføre posisjonsbaserte veiprisingssystemer som kan tilfredsstille kravene til personvern, men at personvernhensynet bør ivaretas gjennom utviklingen av systemet og gjennom et nært samarbeid med Datatilsynet.

Det kan hevdes at en distansebasert avgift svekker insentivene til å velge mer drivstoffeffektive biler og dermed i mindre grad gir insentiv til å redusere klimagassutslipp. Klimagassutslipp prises gjennom CO₂-avgiften. Det er likevel sluttprisen og det samlede avgiftsnivået som påvirker konsumentenes atferd. Ved at bilene blir mer drivstoffeffektive, vil de øvrige marginale eksterne kostnadene per liter drivstoff øke, noe som igjen tilsier at veibruksavgiftene per liter i prinsippet skal øke. Dette vil forsterke insentivene til å redusere drivstofforbruket. En distansebasert avgift vil ikke ta hensyn til drivstofforbruket og denne effekten vil derfor ikke være til stede i like stor grad. Det vil imidlertid fortsatt være insentiver til å redusere bruken av bil.

Dersom drivstoffprisene i Norge reduseres som følge av en omlegging til en distansebasert avgift, vil dette kunne ha betydning for grensehandelen. Samtidig må et eventuelt elektronisk veiprisingssystem kunne håndtere utenlandske kjøretøy slik at også disse omfattes av veiprisingen. Det vil begrense lønnsomheten av å kjøre inn i Norge for å fylle drivstoff.

6.3.6 Prising av eksterne kostnader uten satellittbasert veiprising

Det er andre treffsikre måter å prise de marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk på enn gjennom GNSS-basert veiprising. Et alternativ er å videreføre dagens veibruksavgift på drivstoff kombinert med lokale virkemidler for å prise de høyere marginale eksterne kostnadene i store tettsteder, enten ved differensierte bompenger eller køprising. Andre virkemidler kan være kilometeravgift eller en ulykkesavgift som legges på ansvarsforsikringen.

6.3.6.1 Tidsdifferensierte bompenger og køprising

Innkreving av bompenger er hjemlet i vegloven. Hovedformålet med bompenger er å finansiere veiinfrastruktur eller infrastruktur for skinnegående kollektivtransport (jernbane, T-bane og trikk). Bompenger kan også brukes til drift av kollektivtransport i byområder. Siden finansiering av infrastruktur er hovedformålet med bompengeordninger er det begrensninger i hvilke endringer som kan gjøres i utformingen av takstene ut fra andre hensyn.

Dagens bompengeregelverk åpner for tidsdifferensiering av satsene dersom stor rushtidstrafikk er årsak til tiltakene i bompengepakken. Dette er tatt i bruk i Trondheim og Kristiansand, der inntektene samtidig er vridd i retning av økt satsing på kollektivtransport. Det er også vedtatt innført i Bergen fra 2016. Bompengeregelverket åpner også for en midlertidig tidsdifferensiering av bompengesatser i avgrensede perioder med overskridelser eller fare for overskridelser av grenseverdiene i forurensningsforskriften. I prinsippet er bompengeordningene tidsbegrensede og skal avvikles når prosjektene er nedbetalt.

Vegtrafikkloven gir hjemmel for å ta i bruk veiprising (køprising) som trafikkregulerende virkemiddel i byområder. Køprising innebærer at trafikantene må betale et beløp for å benytte bestemte deler av veinettet til bestemte tider. Et takstsystem for køprising gir større fleksibilitet med hensyn til tids- og miljødifferensiering enn bompenger. Det er imidlertid tekniske utfordringer knyttet til miljødifferensiering av takstene da AutoPASS-systemet foreløpig ikke er tilrettelagt for miljødifferensiering. Per i dag benyttes ikke ordningen.

Selv om Stortinget har delegert myndigheten til å innføre veiprising til departementet og lokale myndigheter, krever departementets vedtak samtykke fra Stortinget. Nettoinntektene skal fordeles mellom staten og berørte kommuner og fylkeskommuner, og de skal nyttes til transportformål i det berørte området, herunder kollektivtransport, trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak. En ordning med køprising er ikke tidsavgrenset, men skal evalueres av Stortinget minimum hvert tiende år. Køprising skal som hovedregel bare innføres når de berørte kommuner og fylkeskommuner gir sin tilslutning til dette.

Køprising og bompenger i by har flere likhetstrekk, spesielt når det gjelder rutinene for innkreving. Formålene er imidlertid så ulike at de to ordningene ikke kan gjelde ved siden av hverandre innenfor samme byområde. Køprising er et trafikkregulerende virkemiddel, mens dagens bompengeordning har som hovedformål å finansiere spesifikke veiprosjekter og kollektivformål.

6.3.6.2 Kilometeravgift

Tidligere var det en kilometeravgift på dieseldrevne kjøretøy. Avgiften ble opphevet og erstattet av autodieselavgiften 1. oktober 1993. Begrunnelsen for å oppheve avgiften var at den var komplisert og konkurransevridende, særlig overfor utenlandske kjøretøy. I St.prp. nr. 79 (1991–1992) Om innføring av nytt avgiftssystem til erstatning for kilometeravgiften ble tollvesenets innkreving av kilometeravgiften anslått å medføre administrasjonskostnader på 12 mill. kroner årlig, mens innføring av autodieselavgiften ikke ville medføre vesentlige kostnader. Det var 200 000 kilometeravgiftspliktige kjøretøy. Montering av kilometerteller ble anslått til en merutgift på 4 000 kroner. Å slippe kjøp, montering og vedlikehold av kilometertellerne ble anslått å gi en årlig besparelse på nærmere 100 mill. kroner. Det er ikke tatt hensyn til prisvekst.

Det kan være mulig å gjeninnføre mer eller mindre avanserte former for kilometeravgift. En kilometeravgift vil i utgangspunktet også kunne omfatte nullutslippsbiler. Som nevnt i punkt 6.3.3 betales dagens veibruksavgift av importører og produsenter. Antall avgiftspliktige er dermed få, noe som gjør at de administrative kostnadene holdes nede. En kilometeravgift vil måtte kreves inn fra den enkelte kjøretøyeier med jevne mellomrom, noe som vil gi et stort antall avgiftssubjekter og høye administrative kostnader.

6.3.6.3 Ulykkesavgift

Et alternativ til å innføre en kilometeravgift er å innføre en ulykkesavgift som skal dekke de eksterne kostnadene ved ulykker. En slik avgift vil innebære at også nullutslippsbiler står overfor en del av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. En slik avgift vil kunne legges på ansvarsforsikringen. Sammen med miljø- og køprising i større byer og veibruksavgift på drivstoff (som omfatter generelle eksterne kostnader utenom ulykker, kø og lokal forurensning) vil dette kunne gi et relativt treffsikkert system for prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk.

6.3.7 Andre trafikkregulerende virkemidler

Vegtrafikkloven åpner for at det kan innføres forbud mot bestemte grupper av kjøretøy (for eksempel dieseldrevne kjøretøy) innenfor et område. Regionvegkontor og kommuner har etter vegtrafikkloven hjemmel til å vedta midlertidige forbud mot trafikk, eller andre trafikkregulerende tiltak som datokjøring, blant annet ved overskridelse eller fare for overskridelse av grenseverdiene i forurensningsforskriften. Datokjøring kan i praksis innføres ved å tillate personbiler der registreringsnummeret slutter på et partall å kjøre i området på partallsdatoer, mens kjøretøy der registreringsnummeret slutter på et oddetall kan kjøre på oddetallsdatoer.

Tiltakene må være av midlertidig karakter, for eksempel begrenset til perioden når forurensningen overskrider grenseverdiene eller når det er fare for slik overskridelse. Overtredelse av vedtak om midlertidige trafikkregulerende tiltak kan gebyrlegges av politi eller Statens vegvesen.

Oslo kommune vedtok i 2012 et forbud mot kjøring med dieselbiler som et beredskapstiltak ved akutt luftforurensning. Det er kommunen som avgjør hvor ofte et slikt tiltak skal gjennomføres, men Statens vegvesen ved regionvegkontoret har kompetansen på fylkeskommunal vei og riksvei. En forutsetning fra kommunen for forbudet var at et tilsvarende forbud ble innført av Statens vegvesen på statlig vei. Statens vegvesen vurderte imidlertid at konsekvensene ved et forbud på statlig vei ville være uforholdsmessig store, blant annet på grunn av manglende kapasitet på kollektivnettet, mangel på alternative veitraséer for tungtrafikken og hensynet til trafikksikkerhet. Et forbud har derfor ikke blitt innført i Oslo.

Datokjøring har vært gjennomført i Bergen kommune. Da datokjøring ble prøvd ut i Bergen vinteren 2010, ble trafikkmengden redusert med 25–30 pst. på veiene inn mot sentrum i rushtiden den dagen, og trafikkmengden ble redusert med 15 pst. for hele dagen sammenlignet med dagen før (Strand, Aas, Christiansen, Nenseth & Fearnley 2010).

Forbud for enkelte typer kjøretøy påfører brukere av disse kjøretøyene ulemper ettersom de ikke får brukt bilen sin på de aktuelle dagene. En del bileiere vil ha høyere betalingsvillighet for å bruke bilen de aktuelle dagene enn kostnadene bilbruken påfører samfunnet i form av lokal luftforurensning. Særlig vil dette gjelde de som bruker biler med lave lokale utslipp. Et forbud kan dermed gi et samfunnsøkonomisk tap. Et forbud vil også innebære administrative kostnader ved håndheving og gjennomføring. Et forbud som innføres på kort varsel vil kreve god informasjon og kommunikasjon til befolkningen slik at bilistene får mulighet til å tilpasse seg.

Datokjøring er et mindre treffsikkert tiltak for å redusere utslippene av NO_X ettersom det rammer både bensin- og dieseldrevne kjøretøy. Videre kan det for husholdninger som eier flere enn ett kjøretøy være mulig å tilpasse seg med hensyn til bilens registreringsnummer.

6.3.8 Utvalgets vurderinger

6.3.8.1 Veibruksavgift

Eksterne kostnader ved bruk av bil prises i dag gjennom avgifter som ilegges drivstoffet. CO₂-avgiften skal prise utslipp av klimagasser, mens veibruksavgiften på drivstoff skal stille brukeren overfor øvrige eksterne kostnader ved veitrafikk, som lokal luftforurensning, støy, ulykker, kø og veislitasje. Dagens veibruksavgift innebærer ulik beskatning av de marginale eksterne kostnadene ved bruk av vei. Dette skyldes både at veibruksavgiften ikke tar hensyn til energiinnholdet i drivstoffet og at det er flere drivstoffprodukter som ikke er omfattet av veibruksavgiften.

Utvalget legger til grunn at de bruksavhengige bilavgiftene bør dimensjoneres slik at de blir lik de marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk. De marginale eksterne kostnadene er betydelig høyere enn dagens veibruksavgift på drivstoff, se figur 6.10. Utvalget foreslår å øke avgiftene på bruk av bil slik at de kommer på nivå med marginale eksterne kostnader ved veitrafikk. Det må imidlertid tas hensyn til at eksterne kostnader i noen grad kan være priset gjennom bompenger eller andre lokale virkemidler. Selv om bompenger ikke er begrunnet i å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha en trafikkregulerende virkning.

Med dagens sammensetning av bilparken omfatter veibruksavgiften mer enn 90 pst. av alle kjøretøy. Den framtidige utviklingen vil trolig innebære at en større del av bilparken vil bestå av nullutslippsbiler (for eksempel elbiler og hydrogenbiler) eller andre biler med svært lave utslipp. Sett bort fra utslipp av klimagasser, NO_X og partikler vil eksterne kostnader (kø, ulykker, veislitasje, oppvirvling av partikler, mv.) ved bruk av slike biler være omtrent de samme som for bensin- og dieseldrevne biler. Det er imidlertid vanskelig å ilegge veibruksavgift på elektrisitet til bruk i slike kjøretøy. Det er også et problem at dagens veibruksavgift ikke differensieres etter hvor og når kjøringen finner sted. De marginale eksterne kostnadene er høyere i storbyer enn i spredtbygde strøk, og de er høyere i perioder med mye trafikk enn i perioder med lite trafikk. Disse forholdene tilsier at det er nødvendig å vurdere alternative måter å prise de eksterne kostnadene ved veitrafikk på.

Utvalget har vurdert et system med satellittbasert veiprising (GNSS) som en ny måte å prise eksterne kostnader ved veitrafikk på. Utvalget ser for seg en relativt grov inndeling i geografiske soner (for eksempel storby, tettsted og spredtbygde strøk) og tid på døgnet (for eksempel i og utenfor rushtid). Dette er dels begrunnet med at den empiriske kunnskapen om variasjon i skadekostnader er begrenset og dels med at et svært finmasket system vil være lite transparent for bilistene. Veiprisingen kan baseres på antall kjørte kilometer, samt hvor og når kjøringen finner sted. Videre må avgiftene per kilometer differensieres etter kjøretøytype (for eksempel personbil, lastebil, buss) og drivstoff (for eksempel bensin, diesel, elektrisitet) i tråd med anslag for marginale eksterne kostnader.

Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel vil GNSS-basert veiprising være den mest presise måten å prise eksterne kostnader ved veitrafikk på. I framtiden vil det trolig være flere null- og lavutslippsbiler enn i dag. GNSS-basert veiprising legger til rette for at også disse kjøretøyene kan ilegges avgift i tråd med kostnadene de påfører samfunnet. GNSS-basert veiprising har imidlertid ulemper knyttet til personvern og administrative kostnader ved innkreving av avgiften. For at det skal kunne etterprøves om avgiften er korrekt fastsatt, må det i en viss periode lagres relativt detaljerte opplysninger. GNSS-basert veiprising vil også medføre en betydelig økning i antall avgiftssubjekter og dermed økte administrative kostnader.

Et alternativ er å innføre GNSS-basert veiprising kun for tyngre kjøretøy (også utenlandske kjøretøy) og supplere veibruksavgiften på drivstoff med andre virkemidler for lette kjøretøy. Utvalget ser for seg en avgiftsmodell for lette kjøretøy som består av tre elementer: (i) ulykkesavgift på ansvarsforsikringen, (ii) miljø- og køprising i storbyene og (iii) veibruksavgift på drivstoff.

Ulykker, støy og veislitasje anslås å utgjøre over 80 pst. av de marginale eksterne kostnadene (eksklusiv klimagassutslipp) i små tettsteder og utenfor tettbygde strøk. Disse kostnadene varierer i mindre grad med hvor kjøringen finner sted. Fordi drivstofforbruket øker med kjørelengden vil en avgift på drivstoff prise disse kostnadene på en relativt treffsikker måte. Det er imidlertid vanskelig å innkreve veibruksavgift på elektrisitet brukt i elbiler og hybridbiler. For at også biler som benytter elektrisitet skal betale for de eksterne kostnadene de påfører samfunnet, kunne en tenke seg at det ble innført en kilometeravgift for slike biler. Utvalget mener at det vil være administrativt enklere å prise ulykkeskostnadene ved veitrafikk gjennom en særskilt ulykkesavgift på ansvarsforsikringen. Det arbeides med en avgift på trafikkforsikringer (se punkt 6.3.4.2), og innkrevingen av en ny ulykkesavgift kan samordnes med denne. Ulykkeskostnader utgjør størstedelen av de eksterne kostnadene ved veitrafikk og varierer i mindre grad mellom ulike geografiske områder.

En ulykkesavgift bør omfatte alle lette kjøretøy og kan utgjøre et flatt beløp per avtalte kilometer i forsikringskontrakten. For at ulykkesavgiften skal fungere etter hensikten kan det være behov for at trinnene i ansvarsforsikringen blir noe mer finmasket enn i dag. Avgiften vil kreve nærmere utredning. Blant annet må det utredes nærmere om og eventuelt i hvilken grad en slik avgift kan omfatte utenlandske kjøretøy. Det er en innvending at ulykkesavgiften vil bidra til et mer komplekst system for bilistene og forsikringsselskapene.

Det er særlig marginale eksterne kostnader ved lokal luftforurensning og kø som avhenger av hvor og når det kjøres. En veibruksavgift på drivstoff fanger ikke opp variasjoner i eksterne kostnader etter hvor og når kjøringen finner sted. Som et supplement til veibruksavgiften på drivstoff mener utvalget at det derfor må innføres miljø- og køprising i storbyene. En slik løsning vil ta hensyn til at de marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk er høyere i storbyene, at de varierer over døgnet som følge av varierende trafikkmengde, samt at de varierer mellom ulike typer kjøretøy. En slik ordning bør også omfatte nullutslippsbiler. Et system for miljø- og køprising kan ta utgangspunkt i dagens bomringer i storbyene og vil fange opp eksterne kostnader knyttet til kø og høye lokale utslipp (NO_X og svevestøv) i byene. Det kan imidlertid være behov for et mer finmasket nett av betalingspunkter i eksisterende bomringer og å etablere bomringer i flere byer. For å fange opp variasjon i utslippskostnadene bør miljø- og køprisingen differensieres etter type kjøretøy (diesel, bensin, elektrisitet mv.) og eventuelt drivstofforbruk per kilometer. En slik differensiering krever at det legges inn mer informasjon om kjøretøyet i AutoPASS-ordningen. Miljø- og køprisingen må i tillegg differensieres etter tid på døgnet. De marginale eksterne kostnadene er også noe høyere i små tettsteder enn utenfor tettbygde strøk. Praktiske hensyn taler likevel for at en tids- og miljødifferensiering kun innføres i de største byene. Det eksisterende regelverket for køprising åpner i dag for både tids- og miljødifferensiering av takstene. Utvalget mener det er uheldig at bompenger og køprising er hjemlet i to ulike regelverk og anbefaler at regelverkene samordnes. Regelverket må tilrettelegge for bruk av miljø- og køprising i storbyene.

De resterende eksterne kostnadene i form av støy, veislitasje og vinterdrift, samt lokal luftforurensning utenfor tettbygde strøk, kan prises gjennom en veibruksavgift på drivstoff som i dag. Disse kostnadene er lavere enn dagens veibruksavgift på drivstoff. Det tilsier en betydelig reduksjon i dagens veibruksavgift på bensin og autodiesel. Avgiften bør settes slik at den reflekterer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene, slik at avgiften blir tilnærmet lik per kjørte kilometer uavhengig av hvilken type drivstoff som brukes. Den nye veibruksavgiften bør utvides til å omfatte alle typer drivstoff, herunder biodrivstoff og gass . Det vises til at også bruk av biodrivstoff medfører eksterne kostnader. Reduksjoner i klimagassutslipp ved bruk av slikt drivstoff ivaretas gjennom fritak for CO₂-avgift. En utvidelse av veibruksavgiften til å omfatte alle drivstoff forutsetter at drivstoff til veibruk kan skilles fra drivstoff som brukes til andre formål. Dette må utredes nærmere. Lavere veibruksavgift på drivstoff kan føre til at prisen på bensin og diesel reduseres. Dette kan gjøre det mer attraktivt for utenlandske bilister å fylle drivstoff i Norge, noe som vil bli belastet det norske utslippsregnskapet for klimagasser. Nivået på veibruksavgiften må vurderes opp mot dette.

Sammenlignet med GNSS-basert veiprising gir den skisserte avgiftsmodellen for lette kjøretøy en mindre nøyaktig prising av de marginale eksterne kostnadene, men modellen har ikke de samme ulempene knyttet til personvern og avgiftsinnkreving. Når nullutslippsbiler og ladbare hybridbiler også skal omfattes av miljø- og køprising i de store byene, mener utvalget at dette sammen med en ulykkesavgift i sum belaster nullutslippsbiler og ladbare hybridbiler på en tilstrekkelig treffsikker måte. Utvalget mener at en slik avgiftsmodell for lette kjøretøy, i kombinasjon med GNSS-basert veiprising for tyngre kjøretøy, kan være en permanent ordning for prising av eksterne kostnader ved veitrafikk.

Bensin som anvendes til tekniske og medisinske formål og i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense er fritatt for veibruksavgift. Dette er i tråd med formålet med avgiften ettersom dette er anvendelser utenfor veinettet. Det gis også fritak for bensin til bruk i fly og en tilskuddsordning for båter og snøscootere i veiløse strøk. Anvendelsene innebærer ikke veibruk, men medfører eksterne kostnader som prinsipielt sett bør prises. Fritakene er imidlertid nå av begrenset omfang og utvalget foreslår derfor ikke å oppheve fritakene.

Det er først og fremst i storbyområdene at lokal luftforurensning fra veitrafikk er et større problem. Flere storbykommuner ønsker å iverksette direkte reguleringer som forbud mot bruk av dieselbiler på enkelte dager eller forbud mot kjøring inn til sentrum. Ønskene om direkte reguleringer kan være motivert ut fra at dagens bomringer (hjemlet i vegloven) gir begrenset mulighet til å differensiere takstene. Bompenger kan bare tidsdifferensieres dersom tiltakene i bompengepakken er begrunnet med stor rushtidstrafikk. Veiprising eller køprising (hjemlet i vegtrafikkloven) gir større fleksibilitet med hensyn til tids- og miljødifferensiering.

Utvalget anbefaler at det etableres et regelverk som tilrettelegger for å innføre miljø- og tidsdifferensiert trafikantbetaling i storbyene (miljø- og køprising). I tillegg bør det legges inn mer informasjon om kjøretøyene i AutoPASS-ordningen slik at det blir mulig å differensiere takstene etter blant annet type drivstoff. Miljø- og køprising vil i mange tilfeller være et mer hensiktsmessig trafikkregulerende virkemiddel enn direkte reguleringer, som for eksempel forbud for enkelte kjøretøy. En del bileiere kan ha høyere betalingsvillighet for å bruke bil de aktuelle dagene enn de utslippskostnadene bilbruken påfører samfunnet. Miljø- og køprising vil derfor gi en mer samfunnsøkonomisk optimal tilpasning enn et forbud.

Utvalget ser for seg at inntektene fra miljø- og køprising tilfaller staten i likhet med andre særavgifter. Det må utredes nærmere hvordan eksisterende bompengeprosjekter i storbyområdene skal sikres finansiering. I utvalgets beregninger er det tatt hensyn til at bompenger har en trafikkregulerende virkning og dermed i noen grad allerede bidrar til prising av eksterne kostnader.

6.3.8.2 Engangsavgiften

De bruksuavhengige avgiftene er i hovedsak fiskalt motivert, men er samtidig delvis differensiert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Som det framgår ovenfor foreslår utvalget at de bruksavhengige avgiftene i større grad enn i dag bør dimensjoneres ut fra miljøskader og andre eksterne kostnader. I lys av dette er det relevant å diskutere både omfanget av de bruksuavhengige avgiftene og i hvilken grad de fortsatt skal differensieres etter miljøegenskaper. Det kan anføres at høyere bruksavhengige avgifter bør motsvares av lavere bruksuavhengige avgifter for å begrense det samlede avgiftsnivået knyttet til bilhold. Utvalget har valgt å diskutere denne problemstillingen som del av den generelle diskusjonen om hvordan det økte provenyet fra miljøavgifter skal anvendes, se kapittel 11.

Veitrafikk bidrar til miljøproblemer og andre eksterne kostnader knyttet til bruken av bilen. Dette tilsier at miljøavgifter legges på bruk av bil og at det ikke er nødvendig å differensiere avgiftene knyttet til kjøp og eie etter kjøretøyets miljøegenskaper. Gitt at marginale eksterne kostnader ved veitrafikk er riktig priset gjennom veibruksavgiften og CO₂-avgiften, vil miljødifferensieringen i engangsavgiften i utgangspunktet svekke effektiviteten i avgiftssystemet ved at det legges for mye vekt på miljøskadelige utslipp. I så fall vil engangsavgiften være utelukkende fiskal og bør utformes deretter. Det vises til omtale av prinsipper for optimal beskatning i punkt 5.5.

Det er likevel enkelte miljømessige argumenter som kan tale for miljødifferensiering av de bruksuavhengige avgiftene. Dersom bilkjøperne ikke legger tilstrekkelig vekt på framtidige drivstoffutgifter når de kjøper ny bil (nåtidsskjevhet), kan differensiering av avgifter på kjøp av bil etter kjøretøyets miljøegenskaper bidra til å rette opp denne skjevheten. Det vises til omtale av atferdsøkonomi generelt og nåtidsskjevhet spesielt under punkt 5.4.4. I tillegg kan det være eksternaliteter knyttet til spredning av miljøvennlig teknologi, for eksempel ved at det kreves et nettverk av brukere for at teknologien blir lønnsom (nettverkseksternaliteter). Nettverkseksternaliteter og positive læringseffekter kan begrunne midlertidig støtte til miljøteknologi i spredningsfasen, for eksempel i forbindelse med utbygging av ladepunkter for elbil og fyllestasjoner for hydrogen. Det vises til omtale i kapittel 10 og utredningens elektroniske vedlegg 3.

I dagens system er nullutslippsbiler fritatt for engangsavgift, og CO₂-komponenten har derfor ikke betydning for nullutslippsbiler. Med utvalgets anbefaling om at også nullutslippsbiler bør ilegges engangsavgift (se under) vil CO₂-komponenten få betydning også for disse bilene ved at de får lavere avgift enn konvensjonelle biler. CO₂-differensieringen i engangsavgiften vil da også kunne begrunnes ut fra nettverkseksternaliteter ved å ta ny teknologi i bruk. Utvalget anbefaler å opprettholde en viss miljødifferensiering i engangsavgiften.

I dag beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyets egenvekt, motoreffekt og utslipp av CO₂ og NO_X. Den progressive utformingen av CO₂-komponenten gjør at biler med høye CO₂-utslipp betaler en høyere avgift per tonn CO₂ over bilens levetid enn biler med lave utslipp. Slik komponenten er utformet i dag, er insentivet til å velge biler med lave CO₂-utslipp svært høyt, anslagsvis 3 000 til 12 000 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid. For de fleste nye biler utgjør CO₂-komponenten rundt 3 000 kroner per tonn CO₂. Det er da forutsatt en gjennomsnittlig kjørelengde på 260 000 kilometer over bilens levetid. Insentivene til å velge mindre og motorsvake biler forsterkes av de andre komponentene i engangsavgiften (egenvekt og motoreffekt), som også er progressive. Videre skyldes en vesentlig del av reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp økt markedsandel for dieselbiler, noe som har bidratt til å øke utslippene av NO_X og derigjennom lokal luftforurensning. Insentivene i avgiften medfører at mange trolig kjøper andre biler enn de ellers ville ha kjøpt, og dermed oppstår det et velferdstap. Dette tapet må veies opp mot fordelen ved at utslippene fra nye kjøretøy blir lavere enn de ellers ville vært.

Den økonomiske gevinsten ved å velge biler med lavt CO₂-utslipp har bidratt til en betydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler. Dette illustrerer at avgift kan være et styringseffektivt virkemiddel i miljøpolitikken. CO₂-komponenten i engangsavgiften innebærer imidlertid at den samlede karbonprisen for veitransport er langt høyere enn i andre sektorer. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om klimapolitikken er utformet på en kostnadseffektiv måte. Utvalget betrakter kvotesystemet og CO₂-avgiften som de primære virkemidlene for å oppnå en kostnadseffektiv klimapolitikk på tvers av sektorer. CO₂-komponenten i engangsavgiften er et supplement til dette.

Det er vanskelig på faglig grunnlag å vurdere hvor sterk differensieringen av CO₂-komponenten bør være. Den høyere karbonprisen i veitransport enn i andre sektorer taler for at CO₂-differensieringen i engangsavgiften bør være lavere enn i dag. På den annen side kan argumentene knyttet til nåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter være av større betydning enn i andre sektorer, noe som taler for at CO₂-differensieringen fortsatt bør være betydelig.

Utvalget anbefaler at CO₂-komponenten i engangsavgiften reduseres. Videre foreslås det at det progressive elementet i CO₂-komponenten avvikles slik at insentivene til å kjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøretøy. Det innebærer at satsstrukturen bør være flat og at fradraget for biler med lave CO₂-utslipp bør fjernes.

Fradraget i CO₂-komponenten gjør at biler med svært lave oppgitte utslipp, som ladbare hybridbiler, ikke ilegges engangsavgift selv om bilen ikke har nullutslipp. Det skyldes at verdien av fradraget i CO₂-komponenten for mange av disse kjøretøyene vil være større enn de øvrige komponentene. Dermed vil bilen ikke bli ilagt engangsavgift. Dette gjør at det ikke er lønnsomt å velge en bil med enda lavere utslipp. Dersom CO₂-komponenten utformes som en positiv avgift fra første gram CO₂-utslipp, vil avgiften alltid gi et insentiv til å velge en bil med lavere utslipp. I konsekvensberegningene har utvalget sett på virkninger av at CO₂-komponenten reduseres slik at den anslagsvis utgjør 1 500 kroner per tonn CO₂ over bilens levetid.

NO_X-komponenten i engangsavgiften skal bidra til at det velges biler med lavere NO_X-utslipp. Det er i hovedsak dieselbiler som har høye utslipp av NO_X. Nye utslippskrav (Euro 6) har nesten like krav til maksimalt utslipp av NO_X fra nye diesel- og bensinbiler. Disse kravene fases inn fram mot 2016, og kan bidra til vesentlig lavere utslipp av NO_X fra nye dieselbiler. Det vil likevel fortsatt importeres brukte biler med høye utslipp av NO_X, noe som kan tale for å beholde NO_X-komponenten.

Engangsavgiften gjør det mulig å differensiere etter NO_X-utslippene som framgår av typegodkjenningen, noe som ikke er mulig med dagens veibruksavgift. Lokal forurensning er særlig en utfordring i byene, hvor helsekostnadene ved utslipp kan bli betydelig høyere enn det satsen for NO_X-utslipp i engangsavgiften tilsier. En ytterligere økning av NO_X-komponenten vil ha liten betydning for utslippene på kort sikt, men kan ha noe større effekt på lang sikt. Økt engangsavgift er imidlertid et lite målrettet virkemiddel for å redusere nasjonale og lokale utslipp av NO_X.

Utvalgets forslag om å heve de bruksavhengige avgiftene på bil bidrar til riktig prising selv uten en NO_X-komponent i engangsavgiften. På samme måte som for CO₂-komponenten kan imidlertid nåtidsskjevhet begrunne differensiering av engangsavgiften etter NO_X-utslipp. Differensieringen må ses i sammenheng med nivået på veibruksavgiften. Nivået på NO_X-komponenten bør ses i sammenheng med nivået på CO₂-komponenten for å unngå uheldige vridninger.

Gitt at miljødifferensieringen i engangsavgiften er på et nivå som i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til nåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter, bør også typiske næringskjøretøy som varebiler, drosjer og minibusser ilegges full CO₂- og NO_X-komponent. Vekt- og effektkomponentene kan da reduseres noe for ikke å øke næringslivets avgiftsbelastning. Campingbiler bør ilegges full CO₂- og NO_X-komponent.

Krav til forhandlere av nye kjøretøy om å oppgi kjøretøyets anslåtte drivstoffkostnader kan bidra til å redusere nåtidsskjevheten ved kjøp av nye kjøretøy. Det bør derfor innføres et slikt krav.

Dagens engangsavgift tar til en viss grad hensyn til sikkerhet gjennom en progressiv vektkomponent. Tyngre biler påfører andre mer skade ved en ulykke enn lettere biler. Vektkomponenten tar også hensyn til at tyngre biler bidrar til mer veislitasje og svevestøv enn mindre kjøretøy. Utvalget har ikke gitt en nærmere vurdering av vekt- og effektkomponentene, men det vises til kapittel 11 for en vurdering av det samlede avgiftsnivået for bruk, kjøp og eie av bil.

6.3.8.3 Årsavgiften

Som omtalt over bør miljøavgifter i utgangspunktet legges på bruken av bil. Det er likevel enkelte argumenter som kan tale for å differensiere kjøp og eie av bil etter miljøegenskaper ved kjøretøyene. Det vises til utvalgets vurderinger av engangsavgiften.

Årsavgiften har en miljøkomponent ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ilegges høyere avgift enn andre kjøretøy. Utvalget betrakter dette som en hensiktsmessig ordning inntil det innføres GNSS-basert veiprising eller miljø- og køprising i storbyene som tar hensyn til kjøretøyenes miljøegenskaper.

Det er ikke mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom avgiftene på drivstoff. Det kan derfor være argumenter for å prise disse kostnadene gjennom årsavgiften, for eksempel ved å differensiere avgiften etter kjøretøyenes vekt, euroklasse eller andre miljøegenskaper. Gitt at det innføres miljø- og køprising i storbyene ser ikke utvalget behov for en slik differensiering.

Det arbeides med en omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer. Utvalget viser til sin anbefaling om en ny ulykkesavgift på ansvarsforsikringen som bør samordnes med dette arbeidet.

6.3.8.4 Vektårsavgiften

Det er ikke mulig å ta hensyn til kjøretøyspesifikke faktorer gjennom drivstoffavgiftene. Det samme gjelder eksterne kostnader knyttet til lokal luftforurensning og veislitasje. Det kan derfor være argumenter for å prise disse kostnadene gjennom vektårsavgiften, hvor vektdelen tar hensyn til veislitasje og miljødelen tar hensyn til lokal luftforurensning. Et system med GNSS-basert veiprising ville imidlertid langt bedre fange opp slike variasjoner enn vektårsavgiften. Det vises til utvalgets omtale av GNSS-basert veiprising. Dersom GNSS-basert veiprising innføres for tyngre kjøretøy, bør miljødelen i vektårsavgiften fjernes.

6.3.8.5 Nærmere om nullutslippsbiler

Utvalget legger til grunn at avgifter på kjøp, eie og bruk av nullutslippsbiler prinsipielt sett bør vurderes på samme måte som avgifter på kjøp, eie og bruk av andre biler. Dette tilsier for det første at bruksavhengige avgifter for nullutslippsbiler bør dimensjoneres etter marginale eksterne kostnader. De marginale eksterne kostnadene vil være lavere for nullutslippsbiler enn for bensin- og dieselbiler. Det skyldes i hovedsak at de ikke slipper ut klimagasser, men også at de i mindre grad bidrar til lokal luftforurensning. De eksterne kostnadene knyttet til kø, ulykker og veislitasje mv. vil være de samme for nullutslippsbiler som for tilsvarende bensin- og dieselbiler.

Engangsavgiften motiverer i dag til valg av bestemte teknologier. Dette gjelder elbiler, hybridbiler og biler som kan benytte høyinnblandet etanol som drivstoff (E85). Med dagens system kan en ordinær bil med en svært effektiv forbrenningsmotor få høyere avgift enn en hybridbil, selv om utslippene er like, på grunn av hybridbilens særfordeler i engangsavgiften (fradrag i CO₂-komponenten). Selv om det kan være uheldig å favorisere enkelte teknologier framfor andre, kan det argumenteres for at nettverkseksternaliteter og eventuelt andre teknologieksternaliteter kan forsvare midlertidig støtte til miljøteknologier i spredningsfasen, for eksempel kjøp av null- eller lavutslippsbiler. Med lavutslippsbiler menes det her biler med svært lave faktiske utslipp. På den annen side er det usikkert hvilken teknologi som vil være bærekraftig på noe lengre sikt. Særbehandling av utvalgte teknologier kan medføre store feilinvesteringer og samfunnsøkonomisk tap dersom det viser seg at disse ikke er konkurransedyktige på sikt. Se også omtale i kapittel 10 og utredningens elektroniske vedlegg 3.

Utvalget anbefaler at nullutslippsbiler omfattes av systemet med miljø- og køprising, supplert med en ulykkesavgift, se punkt 6.3.8.1. Utvalget anbefaler videre at nullutslippsbiler omfattes av engangsavgift og årsavgift på samme måte som andre biler, samt at fritaket for merverdiavgift og rabatten i firmabilordningen for elbiler avvikles. Behovet for å ta hensyn til nettverkseksternaliteter har blitt redusert i takt med økt markedsandel for elbiler. Utvalget mener at fordelene for elbiler nå kan reduseres. For hydrogenbiler vil det fortsatt være nettverkseksternaliteter. Nullutslippsbiler vil med utvalgets forslag fortsatt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarende bensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødifferensieringen av engangsavgiften og årsavgiften og at de ikke ilegges veibruksavgift på drivstoff eller CO₂-avgift. I tillegg gir de mindre lokal luftforurensning, noe som vil gi lavere takster ved miljø- og køprising eller GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer en fortsatt avgiftsmessig favorisering av nullutslippsbiler. Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeile miljøgevinsten ved nullutslippsbiler i forhold til bensin- og dieselbiler. Ytterligere støtte til kjøp av nullutslippsbiler kan eventuelt gis som en midlertidig subsidie på budsjettets utgiftsside. Systemet blir mer oversiktlig ved at støtten til nullutslippsbiler samles på ett sted. Slik støtte kan eventuelt også gis til biler med svært lave utslipp. En støtteordning for nullutslippsbiler bør utformes som et fast beløp per bil som gradvis fases ut i henhold til en annonsert nedtrappingsplan. Merverdiavgiftsfritaket for elbiler innebærer betydelig høyere støttebeløp for store og dyre biler enn for de mer ordinære kjøretøyene. Ved innføringen kan støttebeløpet ta utgangspunkt i verdien av fritaket for merverdiavgift for en ordinær elbil. Ved fastsettelse av størrelse på støtten bør det også vurderes om andre tiltak (som for eksempel støtte til lade- og fyllestasjoner) er mer effektive med hensyn til å stimulere salget av nullutslippsbiler.

6.3.8.6 Nærmere om ladbare hybridbiler

For ladbare hybridbiler vil de marginale eksterne kostnadene avhenge av i hvilken grad bilen benytter elektrisitet og i hvilken grad den benytter bensin eller diesel. Med betydelig lavere engangsavgift for ladbare hybridbiler enn tilsvarende bensin- og dieseldrevne biler, vil det kunne være lønnsomt å kjøpe ladbare hybridbiler for så stort sett å benytte bensin eller diesel. Med riktig prising av de eksterne kostnadene ved bruk av elektrisitet, bensin og diesel ville førerne likevel ha tilpasset seg samfunnsøkonomisk optimalt. Dette forsterker argumentet om at miljøavgifter først og fremst bør legges på bruk av bil.

Ladbare hybridbiler skaper også visse problemer for prising av eksterne kostnader i form av lokal luftforurensning i storbyene. Spesielt for dieseldrevne ladbare hybridbiler vil luftforurensningen avhenge av om bilen benytter diesel eller elektrisitet. Det kan være vanskelig å fange opp dette gjennom GNSS-basert veiprising eller miljø- og køprising. Strengere utslippskrav vil kunne motvirke dette.

6.3.8.7 Nærmere om kjøretøy mv. som ikke er omfattet av bilavgifter

Engangsavgiften ilegges de fleste typer kjøretøy med unntak av større lastebiler, busser og traktorer. Avgiftsplikten er knyttet til registrering i det sentrale motorvognregisteret, dvs. at avgiftsplikten gjelder kjøretøy på offentlig vei. Motorredskaper, båter og vannscootere er ikke omfattet av avgiftsplikten. Enkelte kjøretøy, herunder motorsykler og beltemotorsykler (snøscootere) ilegges ikke CO₂- og NO_X-komponenten i engangsavgiften, men ilegges isteden en slagvolumkomponent. Dette har blant annet sammenheng med at mange av kjøretøyene ikke har oppgitt opplysninger om utslipp i typegodkjenningen som avgiften beregnes ut fra. Enkelte motorredskaper, traktorer og beltekjøretøy er omfattet av årsavgiften, men med redusert sats. Snøscootere betaler med noen unntak også veibruksavgift. Båter ilegges ikke årsavgift, og mineralolje (diesel) til bruk i båter ilegges ikke veibruksavgift.

Utvalget viser til at motorredskaper og båter mv. kan ha miljø- og helseeffekter i form av forurensning til luft og vann, støy, ulykker mv. som ikke er priset gjennom kjøretøy- og drivstoffavgiftene. Manglende engangsavgift bidrar til at det ikke gis insentiver til å kjøpe utstyr med lave miljøskadelige utslipp. Støyavgift på motorer vurderes i punkt 7.6.

Dersom kjøperne av for eksempel båter og snøscootere ikke legger tilstrekkelig vekt på framtidige drivstoffutgifter på kjøpstidspunktet (nåtidsskjevhet), kan differensiering av avgifter på kjøp etter kjøretøyets miljøegenskaper rette opp denne skjevheten, jf. omtale av atferdsøkonomi generelt og nåtidsskjevhet spesielt i punkt 5.4.4. Dette forutsetter imidlertid at typegodkjenningen inneholder opplysninger om kjøretøyets miljøegenskaper, for eksempel CO₂-utslipp.

Erfaringene viser at en miljødifferensiert engangsavgift påvirker konsumentenes valg i betydelig grad. Utvalget mener det bør utredes nærmere om det bør innføres en miljødifferensiert avgift på motorisert utstyr som i dag ikke ilegges slik avgift og om avgiften kan miljødifferensieres for flere typer kjøretøy enn i dag. I første omgang kan det for eksempel være aktuelt med en miljødifferensiert engangsavgift på båtmotorer og snøscootere.

6.3.9 Utvalgets anbefalinger

Bruksavhengige avgifter

• Veibruksavgiften legges om for å prise de eksterne kostnadene ved veitrafikk på en bedre måte.

• Fra en økonomisk synsvinkel er GNSS-basert veiprising den mest presise måten å prise de eksterne kostnadene ved veitrafikk på. En slik ordning har imidlertid ulemper knyttet til personvern og avgiftsadministrasjon. Dette gjelder særlig lette kjøretøy.

• Utvalget har skissert en alternativ modell med færre ulemper:

  • Det innføres GNSS-basert veiprising for tyngre kjøretøy.

  • For lette kjøretøy innføres en alternativ modell uten GNSS-basert veiprising som består av følgende tre elementer:

    1. Miljø- og køprising for alle lette kjøretøy i storbyene som tar hensyn til at de marginale eksterne kostnadene ved luftforurensning og kø er høyere i storbyene og at de varierer over døgnet og med type kjøretøy. Det utarbeides et regelverk for miljø- og køprising som gjør dette mulig.

    2. Ulykkesavgift som oppkreves sammen med ansvarsforsikringen og omfatter alle lette kjøretøy.

    3. En avgift på alle typer drivstoff, herunder biodrivstoff, som skal dekke eksterne kostnader ved veislitasje, vinterdrift og støy. Den nye veibruksavgiften settes slik at den reflekterer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene og blir tilnærmet lik per kjørte kilometer.

• Miljø- og køprising eller GNSS-basert veiprising benyttes framfor andre trafikkregulerende virkemidler, som for eksempel kjøreforbud for enkelte kjøretøy.

Bruksuavhengige avgifter

• For å ta hensyn til nåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter opprettholdes miljødifferensieringen (CO₂ og NO_X) i engangsavgiften.

• CO₂-komponenten i engangsavgiften reduseres.

• NO_X-komponenten ses i sammenheng med CO₂-komponenten for å unngå uheldige vridninger.

• CO₂-komponenten ilegges med lik sats fra første gram CO₂-utslipp slik at insentivene til å kjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøretøy.

• Campingbiler, varebiler, drosjer og minibusser ilegges full CO₂- og NO_X-komponent i engangsavgiften. Vekt- og effektkomponenten kan eventuelt reduseres noe for ikke å øke næringslivets avgiftsbelastning.

• Det innføres krav om at forhandlere av nye kjøretøy skal oppgi kjøretøyets anslåtte årlige drivstoffkostnader etter en standardisert metode.

• Miljødifferensieringen i årsavgiften for lette kjøretøy videreføres inntil det enten innføres GNSS-basert veiprising eller miljø- og køprising differensiert etter kjøretøyets egenskaper. Miljødelen av vektårsavgiften for tyngre kjøretøy fjernes dersom det innføres GNSS-basert veiprising.

Null- og lavutslippsbiler

• Null- og lavutslippsbiler ilegges engangsavgift og årsavgift på samme måte som andre kjøretøy.

• Fritaket for merverdiavgift, rabatten i firmabilordningen og særskilte bruksfordeler for elbiler og andre nullutslippsbiler avvikles.

• Støtte til kjøp av nullutslippsbiler kan gis som en midlertidig subsidie på budsjettets utgiftsside med en annonsert nedtrapping.

Annet

• Miljødifferensiert avgift på motorisert utstyr, som for eksempel fritidsbåtmotorer og snøscootere, utredes nærmere.

6.4 Andre miljøavgifter

6.4.1 Avgift på smøreolje

6.4.1.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Smøreolje brukes for å smøre bevegelige deler i maskiner og motorer m.m. Oljen reduserer friksjon og slitasje, hindrer vanninntrenging og kan bidra til kjøling og redusert korrosjon. Hovedkomponenten er mineralolje eller syntetisk olje. Smøreolje har i seg selv ingen miljøpåvirkning så lenge den ikke forbrennes eller havner i naturen.

Når smøreoljen ikke lenger kan benyttes til sitt opprinnelige formål, klassifiseres den som spillolje som er et farlig avfall. I dag blir i underkant av 90 pst. av spilloljen samlet inn.

Oljeholdig avfall til sjøs kan føre til skader på sjøfugl og tilgrising av strender. Oljeholdig avfall i grunnen kan trenge inn til grunnvannet eller forurense vannkilder som bekker og innsjøer. Spillolje i kommunale avløpsnett kan skape problemer for renseanlegg. Ulovlig brenning av spillolje kan gi skadelige utslipp til luft av for eksempel tungmetaller, støv mv. Forbrenning av spillolje gir også utslipp av CO₂ og svovel i likhet med forbrenning av annen mineralolje. For eksterne kostnader ved forbrenning av mineralolje vises det til omtale av CO₂-avgiften og svovelavgiften i henholdsvis punkt 6.2 og 6.4.2.

6.4.1.2 Dagens utforming av avgiften

Avgiften på smøreolje skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje og dermed redusere skader på helse og miljø. Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse. Det gis avgiftsfritak blant annet for smøreolje som anvendes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly. Avgiftssatsen i 2015 er 1,98 kroner per liter.

6.4.1.3 Andre virkemidler

Næringslivet har leveringsplikt for farlig avfall. Private husholdninger skal levere spillolje til kommunale mottak for farlig avfall. Innsamlet spillolje leveres videre til mottaksanlegg som gjennomfører målinger og kontroller og eventuelt behandler oljen for videresalg. For å stimulere ytterligere til innsamling og levering av spillolje gis det tilskudd til godkjent innsamler for spillolje som leveres til anlegget. Det blir utbetalt tilskudd for de fleste typer brukt smøreolje og andre brukte oljer med tilsvarende egenskaper, med unntak av blant annet spillolje fra større skip i internasjonal sjøfart. Tilskuddet bidrar til at de som leverer inn spilloljen betaler mindre for å bli kvitt den enn det de ellers ville gjort. Innsamlingsgraden for spillolje er i dag i underkant av 90 pst. og har vært stabil de siste årene. Ordningen administreres av Miljødirektoratet. Tilskuddssatsen i 2015 er 2,24 kroner per liter.

Etter behandling i mottaksanlegget kan spilloljen omsettes til industribedrifter som har konsesjon fra forurensningsmyndighetene til å forbrenne den. Forbrenning er i praksis den eneste muligheten for innenlandsk avsetning av spillolje. Et alternativ til forbrenning er reraffinering der oljen benyttes som råstoff i produksjon av en baseolje som kan videreforedles til oljeprodukter. Det er ingen slike anlegg i Norge.

Det er ingen direkte sammenheng mellom avgiften på smøreolje og tilskuddet som gis til mottaksanleggene.

6.4.1.4 Utvalgets vurderinger

Innsamlingsgraden av spillolje er høy. Avgiften på smøreolje og tilskuddet til mottaksanleggene synes å fungere etter hensikten.

Spillolje er fritatt for CO₂-avgift, svovelavgift og grunnavgift på mineralolje. CO₂- og svovelavgiften skal prise eksterne kostnader ved utslipp. Forbrenning av spillolje gir slikt utslipp og fritaket bør derfor oppheves. Regjeringen foreslo i budsjettet for 2015 å oppheve fritaket, blant annet fordi fritaket kan være problematisk etter EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Forslaget ble imidlertid reversert under behandlingen i Stortinget. Utvalget viser til sine vurderinger under punktene 6.2, 6.4.2 og 6.5.2.

For samtidig å sikre lønnsomheten i spilloljesystemet og at spillolje fortsatt samles inn, har utvalget vurdert om det bør innføres andre virkemidler. På kort sikt er det mest aktuelle alternativet å øke tilskuddet som gis til godkjent mottaksanlegg. På lengre sikt kan det være aktuelt med tiltak for å stimulere til reraffinering av spillolje eller å innføre en produsentansvarsordning.

6.4.1.5 Utvalgets anbefaling

• Avgiften på smøreolje endres ikke.

6.4.2 Svovelavgift

6.4.2.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Som beskrevet i punkt 4.5.1 er utslipp av svoveldioksid (SO₂) en langtransportert luftforurensning som bidrar til forsuring av vassdrag og skader på materialer mv., herunder bygninger. Figur 6.17 viser utslippene av SO₂ etter energiprodukt i 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Vista Analyse (Ibenholt mfl. 2015) har kartlagt marginale eksterne kostnader ved utslipp av SO₂, både i form av helseskader på mennesker, forsuring og materialskader. Kartleggingen baserte seg på allerede kjente tall. Ibenholt mfl. (2015) viser til at utslippene av SO₂ er så lave at de trolig ikke bidrar til helseskader på mennesker. Den marginale eksterne kostnaden i form av helseskader ved SO₂-utslipp er derfor anslått til null kroner. Marginale eksterne kostnader i form av forsuring og materialskader er anslått for ulike områder i Norge og varierer fra null til 157 kroner per kg utslipp (2014-priser). Anslagene er imidlertid basert på data fra slutten av 1990-tallet og må anses som usikre. Anslagene er gjengitt i tabell 6.7.

Ettersom Norge oppfyller forpliktelsen i Gøteborgprotokollen, er marginal tiltakskostnad for å oppfylle forpliktelsen anslått til null kroner per kg.

6.4.2.2 Dagens utforming av avgiften

Svovelavgiften omfatter mineralolje og skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂). Avgiftssatsen i 2015 er 8,1 øre per liter mineralolje for hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel.

Det er i all hovedsak tungolje som har et svovelinnhold over minstegrensen for avgiftsplikt på 0,05 pst. vektandel svovel. Figur 6.18 illustrerer hvordan svovelavgiften for tungolje i kroner per kg SO₂ endres etter hvert som vektandelen svovel målt i prosent øker. Figuren viser også at variasjonen er størst ved lavt svovelinnhold og at avgiften konvergerer mot 16,50 kroner per kg SO₂ for tungolje når svovelinnholdet øker.

¹ Det er forutsatt at 1 pst. vektandel svovel gir et utslipp på 20 kg SO₂ per tonn energivare.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til skip i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriks fart. I tillegg kan hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i de benyttede produktene skulle tilsi. Spillolje er fritatt for svovelavgift, se punkt 6.4.1.4.

Svovelavgiften omfattet tidligere kull og koks og utslipp fra raffineringsanlegg. Avgiften ble i 2002 erstattet av en avtale om utslippsreduksjoner. Avtalen er omtalt nedenfor.

I veibruksavgiften på drivstoff skilles det mellom svovelfri (under 10 ppm. svovel), lavsvovlet (under 50 ppm. svovel) og annen autodiesel eller bensin. Differensieringen har ført til en utfasing av svovelholdig bensin og autodiesel. Det vises til omtale av veibruksavgift på drivstoff i punkt 6.3.3.

6.4.2.3 Andre virkemidler

Klima- og miljødepartementet og Norsk Industri har inngått en intensjonsavtale om reduksjoner i svovelutslippene fra prosesser og stasjonær forbrenning. En slik avtale ble første gang inngått i 2001, og eksisterende avtale gjelder fram til 2018. Avtalen fastsetter et samlet årlig utslippstak for virksomhetene som er tilsluttet avtalen på 11 000 tonn SO₂ per år. Virksomheter som slutter seg til avtalen, forplikter seg til å foreta innbetalinger til Prosessindustriens Miljøfond. Midlene benyttes til å finansiere utvikling av teknologi og bygging av renseanlegg. Industrien betaler svovelavgift på mineralolje i likhet med alle utenfor avtalen.

Produktforskriften har bestemmelser om maksimalt svovelinnhold i bensin, autodiesel, marin dieselolje og marin gassolje. Maksimalt svovelinnhold i bensin og autodiesel som benyttes i motorvogner skal være 10 mg/kg. Dette kravet omfatter også autodiesel til ikke-veigående maskiner og landbrukstraktorer. Maksimalt svovelinnhold i marin dieselolje og marin gassolje beregnet på bruk i fartøy skal være 1,50 vektprosent for marin dieselolje og 0,10 vektprosent for marin gassolje.

Forurensningsforskriften har bestemmelser om svovelinnhold i fyringsolje. Maksimalt svovelinnhold i henholdsvis tung og lett fyringsolje som forbrennes i fyringsanlegg uten røykgassrensing skal ikke overstige 1 vektprosent for tung fyringsolje og 0,10 vektprosent for lett fyringsolje. I Oslo og Drammen er det forbudt å forbrenne tung fyringsolje. Virksomheter som har stort forbruk av fyringsolje eller har store utslipp av SO₂ må ha utslippstillatelse.

6.4.2.4 Utvalgets vurderinger

Svovelavgiften på mineralolje har bidratt til en betydelig reduksjon i utslippene av SO₂ (NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene). Avgiften ser derfor ut til å virke etter hensikten. Svovelavgiften på mineralolje bør imidlertid utformes slik at den gir en mest mulig lik pris på utslippene. En reduksjon av intervallene i dagens avgift vil bidra til dette. Alternativt kan avgiften ilegges med en sats per liter multiplisert med svovelinnholdet i oljen. Fritaket for spillolje medfører en ulik behandling av utslipp og bør etter utvalgets oppfatning oppheves, se punkt 6.4.1.4.

Dagens svovelavgift omfatter kun mineralolje, mens størstedelen av dagens svovelutslipp er prosessutslipp fra industrien, se figur 6.17. Disse utslippene er isteden omfattet av en intensjonsavtale mellom Klima- og miljødepartementet og industrien. Selv om frivillige avtaler også bidrar til å redusere utslippene, hindrer de en kostnadseffektiv oppfyllelse av en utslippsmålsetning, se omtale i kapittel 5. Det skyldes at bedriftene ikke står overfor en lik pris på utslipp slik at utslippsreduksjonene ikke nødvendigvis skjer der det er billigst. Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er et bedre virkemiddel for å oppnå kostnadseffektive utslippsreduksjoner enn avtaler med rett til avgiftsfritak. Med en avgift vil industrien både betale miljøavgift på utslippene og finansiere tiltak for å redusere utslippene. Det vises til utvalgets anbefaling om at det gjennomføres en evaluering av bruken av slike miljøavtaler før eksisterende avtaler forlenges eller nye avtaler inngås. I evalueringen bør det legges vekt på kostnadseffektive utslippsreduksjoner og prinsippet om at forurenser betaler.

Utvalget foreslår en utvidelse av svovelavgiften til å omfatte kull og koks, herunder bruken av kull og koks i industrien, samt utslipp fra raffineringsanlegg. Avgiften bør være på nivå med svovelavgiften på mineralolje i kroner per kg SO₂. Dette vil ivareta prinsippet om at forurenseren skal betale på en bedre måte enn en frivillig avtale med industrien. Dette vil også bidra til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner ettersom aktørene stilles overfor en mer lik pris på utslippene, jf. også utvalgets vurderinger av NO_X-avtalen i punkt 6.4.3.

Den marginale skadekostnaden ved utslipp av SO₂ varierer betydelig med hvor utslippene finner sted. Det kan tilsi at avgiftsnivået bør være høyere for utslipp i områder med særlig høy marginal skadekostnad. Som de fleste særavgifter er svovelavgiften på mineralolje en produktavgift, dvs. at det skal betales avgift ved innførsel og innenlandsk produksjon av mineralolje. En geografisk differensiering vil være enklest å gjennomføre for utslipp fra stasjonære utslippskilder. Differensieringen kan skje ved at det i forbindelse med konsesjonsbehandling ilegges en tilleggsavgift for utslipp som skjer fra kilder i områder med særlig høy skadekostnad. Utvalget viser til sine vurderinger av en avgift på utslipp etter utslippskonsesjoner i punkt 7.3.1.

Anslagene for marginal skadekostnad ved utslipp av SO₂ er usikre. Det bør derfor gjennomføres en oppdatert undersøkelse av skadevirkninger og kostnader ved utslipp av SO_2.

6.4.2.5 Utvalgets anbefalinger

• Skadevirkningene av svoveldioksid (SO₂) utredes.

• Dagens intervaller i svovelavgiften på mineralolje reduseres. Alternativt kan avgiften beregnes med en sats per liter multiplisert med svovelinnholdet i oljen.

• Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er et bedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utvalget anbefaler at bruken av miljøavtaler, herunder avtalen for SO₂, evalueres før nye avtaler inngås.

• Svovelavgiften utvides til å omfatte kull og koks, herunder bruken av kull og koks i industrien, samt utslipp fra raffineringsanlegg.

• Avgiftsfritaket for spillolje oppheves.

• Det vurderes innført en geografisk differensiert avgift på SO₂- utslipp med særlig høy marginal skadekostnad, for eksempel på utslipp fra stasjonære utslippskilder.

6.4.3 Avgift på utslipp av nitrogenoksider (NO_X)

6.4.3.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Nitrogenoksider (NO_X) dannes ved forbrenning av olje, gass eller biomasse. De viktigste nitrogenoksidene er nitrogenmonoksid (NO) og nitrogendioksid (NO₂). Utslipp av NO_X bidrar til luftveissykdommer, dannelse av ozon nær bakken og sur nedbør. Sur nedbør er skadelig for økosystemer og vegetasjon og kan blant annet føre til skog- og fiskedød. De viktigste kildene til utslipp av NO_X i Norge er forbrenning av fossilt brensel i olje- og gassvirksomhet, i industrien og av mobile kilder på land og til havs (Miljøstatus i Norge 2015b).

Konsentrasjonene av forurensende stoffer i luften avhenger av meteorologiske og topografiske forhold, i tillegg til utslippsmengden og hvor utslippet finner sted. I Norge er problemet med lokal luftforurensning størst om vinteren. Dette skyldes blant annet at utslippene fra enkelte kilder, som vedfyring, er høyest om vinteren og at temperaturinversjon25 bidrar til at forurenset luft blir liggende over byområder som Bergen og Oslo. Helserisikoen knyttet til lokal luftforurensning avhenger av hvor høy konsentrasjonen av de forurensede stoffene er og hvor lenge man er utsatt for dem.

NO_X, og særlig NO₂, gir helseskader først og fremst i større byer, hvor særlig mobile kilder står for utslippene. Transportøkonomisk institutt (Thune-Larsen mfl. 2014)) har anslått marginale eksterne kostnader i ulike områder. Kostnadene er i utgangspunktet knyttet til veitrafikk, men må antas å være representative også for andre utslippskilder. For store og små tettsteder (henholdsvis over og under 100 000 innbyggere) er skadekostnader ved NO_X-utslipp anslått til 25 2012-kroner per kg utslipp. Anslaget utenfor tettbygde strøk er basert på tiltakskostnad ved oppfyllelse av Gøteborgprotokollen.

Ibenholt mfl. (2015) har også gjennomgått marginale eksterne kostnader ved utslipp av NO_X. De foreslår å nedjustere anslaget på marginale eksterne kostnader utenfor tettbygde strøk blant annet på bakgrunn av oppfyllelsen av den reviderte Gøteborgprotokollen i 2013. Øvrige anslag samsvarer med Thune-Larsen mfl. (2014). Anslagene fra Ibenholt mfl. (2015) framgår av tabell 6.8.

Høiskar, Sundvor og Strand (2014) har estimert at 4 pst. av den totale NO_X-konsentrasjonen i Oslo og Bærum skyldes utslipp fra skip i Oslo havn. Utslipp fra skip vil utgjøre en større andel i området rundt havnen. Bidraget til NO₂-konsentrasjonene fra Oslo havn er størst i sommermånedene på grunn av anløp av cruiseskip. Forbruk av drivstoff mens skipene lå til havn utgjorde i 2013 om lag 7 pst. av skipsfartens (innenriks og utenriks) samlede utslipp i norske farvann (DNV GL 2015).

6.4.3.2 Dagens utforming av avgiften

Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftssatsen i 2015 er 19,19 kroner per kg utslipp av NO_X.

Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra

• framdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW og

• fakler på innretninger på norsk kontinentalsokkel og anlegg på land.

Mobile kilder utenom veitrafikk og industri er også viktige kilder til NO_X-utslipp. Utslippene er i utgangspunktet omfattet av NO_X-avgiften, men en stor andel av virksomhetene er tilsluttet NO_X-fondet og dermed fritatt for avgift.

Det gis avgiftsfritak blant annet for utslipp fra fartøy og luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn eller lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann. Det gis som nevnt også avgiftsfritak for utslippsenheter som er omfattet av avtale med staten om å gjennomføre tiltak som reduserer NO_X-utslippene, se nedenfor.

Utslipp fra veitrafikken ilegges ikke NO_X-avgift, men prises gjennom veibruksavgiften på drivstoff, jf. punkt 6.3.3.

6.4.3.3 Andre virkemidler

Klima- og miljødepartementet har inngått avtale med en rekke næringsorganisasjoner der disse forplikter seg til å redusere de årlige utslippene av NO_X. Virksomheter som slutter seg til avtalen fritas for NO_X-avgift mot å foreta innbetalinger til Næringslivets NO_X-fond for å finansiere utslippsreduserende tiltak. Petroleumsvirksomheten betaler i dag 11 kroner per kg utslipp av NO_X mens de andre næringene betaler 4 kroner per kg NO_X. Den nåværende avtalen gjelder ut 2017.

Næringslivsorganisasjonene har oppfylt sine reduksjonsforpliktelser for årene 2008–2014 slik at vilkåret for avgiftsfritak for disse årene er oppfylt. For periodene 2013–2014 og 2015–2016 er forpliktelsen å gjennomføre tiltak som vil redusere de årlige NO_X-utslippene med til sammen 4 000 tonn. Ifølge utslippsframskrivningene i Nasjonalbudsjettet 2015 vil NO_X-utslippene være 144 000 tonn i 2020 og 123 000 tonn i 2030. For 2020 er dette godt under utslippsforpliktelsen i Gøteborgprotokollen (Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet 2015).

Fritaket for NO_X-avgift for virksomheter som er tilsluttet NO_X-fondet, innebærer at aktørene ikke betaler NO_X-avgift, men bare finansierer kostnadene ved utslippsreduksjonene. Dette bryter med prinsippet om at forurenser skal betale for skadekostnadene. Skatteutgiften ved avgiftsfritaket er beregnet til nærmere 1,8 mrd. kroner i 2015.

Differensierte avgiftssatser og medlemsavgifter innebærer at aktørene ikke stilles overfor en lik pris på utslippene slik at utslippsreduksjonene ikke er kostnadseffektive. Den høyere medlemsavgiften for petroleumssektoren innebærer videre at staten finansierer en uforholdsmessig stor andel av NO_X-fondet gjennom tapte inntekter fra petroleumsvirksomheten.26 Hagem, Holtsmark og Sterner (2012) har analysert virkningene av tilbakebetaling av proveny fra miljøavgifter til forurensende bedrifter og finner at det fører til ineffektive utslippsreduksjoner siden bedriftene legger for stor vekt på investeringer i renseteknologi framfor å redusere produksjonsnivået. Dette er også vist i Hagem, Hoel, Holtsmark og Sterner (2015).

6.4.3.4 Utvalgets vurderinger

NO_X-avgiften skal bidra til oppfyllelse av den norske utslippsforpliktelsen etter Gøteborgprotokollen. En NO_X-avgift gjør det lønnsomt for markedsaktørene å gjennomføre utslippsreduserende tiltak inntil kostnaden ved utslippsreduksjonen tilsvarer avgiften. Det bidrar til kostnadseffektive løsninger ved at alle aktører som omfattes, står overfor samme pris på utslippene. Dette er også i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Avgiftsinntektene kan brukes til å redusere andre vridende skatter og avgifter.

NO_X-avtalen er økonomisk gunstig for næringsaktørene og har tilsvarende stor kostnad for staten sammenlignet med en avgift. Den differensierte medlemsavgiften for innbetalinger til fondet gjør at kostnadseffektiviteten ved utslippsreduksjonene svekkes. Kostnadseffektiviteten svekkes også ved at fondsløsningen favoriserer investeringer i renseteknologi framfor reduksjoner i produksjonen. Videre vil tildeling og prioriteringene fra fondet til en viss grad baseres på skjønn som følge av asymmetrisk informasjon. Med en avgift ville derimot beslutningen om investeringen være delegert til markedsaktøren som selv står nærmest til å vurdere investeringer mot spart avgift ved utslippsreduksjoner.

Nivået på avgiften bør settes ut fra anslag på marginale eksterne kostnader. Helseskader ved NO_X-utslipp oppstår i første rekke i større byer, der det særlig er mobile kilder som står for utslippene. Utslipp fra veitrafikken er ikke omfattet av NO_X-avgiften, men prises gjennom veibruksavgiften på drivstoff. Det vises til utvalgets vurderinger av bilavgiftene i punkt 6.3 og behovet for mer treffsikre virkemidler.

Dagens nivå på NO_X-avgiften er om lag på nivå med anslag på marginale eksterne kostnader ved utslipp av NO_X utenfor tettbygde strøk. I små og store tettsteder er kostnadene imidlertid betydelig høyere. Som følge av at den marginale eksterne kostnaden varierer med tid og sted er det utfordrende å prise utslippene riktig. Ideelt sett burde NO_X-avgiften settes til nivå med skadekostnaden utenfor tettbygde strøk og suppleres med en særskilt avgift på utslipp av NO_X i særlig utsatte områder. En slik avgift ville prise merkostnaden ved utslipp i disse områdene, noe som ville bidra til en mer optimal geografisk fordeling av utslippene. Utvalget ser for seg at geografisk differensiering av utslipp fra stasjonære utslippskilder kan gjennomføres ved at områder med særlig høy skadekostnad ilegges en tilleggsavgift i forbindelse med konsesjonsbehandling etter forurensningsloven. Utvalget viser til sine vurderinger av en avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner i punkt 7.3.1.

Utvalget foreslår dessuten at det utredes en særskilt avgift på utslipp av NO_X fra skip i havneområder med høy konsentrasjon av NO_X. En avgift på utslipp av NO_X for skip i havner må kunne differensieres etter egenskaper ved motoren og lengde på opphold. Miljømyndighetene må vurdere nærmere hvilke områder som er aktuelle for en slik avgift. En slik avgift vil komplisere NO_X-avgiften og vil kreve nærmere utredning. Blant annet må det kartlegges hvor lenge et skip mv. har vært innenfor det aktuelle området. En slik avgift vil blant annet gi insentiver til bruk av landstrøm, se boks 6.6.

Dersom den geografisk differensierte avgiften fører til en reduksjon av utslippene i de mest utsatte områdene, vil den marginale skadekostnaden i disse områdene trolig reduseres. Det kan tilsi at nivået på avgiften bør settes noe lavere enn anslaget på marginale eksterne kostnader.

For veitrafikk kan hensynet til utslipp av NO_X i særlig utsatte områder ivaretas gjennom miljø- og køprising i større byer, jf. punkt 6.3.

Utvalgets anbefalinger

• Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er et bedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utvalget anbefaler at bruken av miljøavtaler, herunder avtalen for NO_X, evalueres før nye avtaler inngås.

• Det vurderes innført en geografisk differensiert avgift på NO_X-utslipp med særlig høy marginal skadekostnad, for eksempel på utslipp fra skip i havn og stasjonære utslippskilder.

6.4.4 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER)

6.4.4.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Trikloreten (TRI) er en miljøgift som i hovedsak (75 pst.) brukes til industriell avfetting av metaller. I tillegg brukes TRI til lim og lignende produkter. Forbruket av TRI ble redusert med over 98 pst. fra 1995 til 2013, og utslippet er redusert tilsvarende. TRI medfører luftforurensning, er kreftfremkallende, skadelig for vannlevende organismer og kan gi negative langtidsvirkninger i miljøet fordi det er tungt nedbrytbart. TRI er oppført på miljømyndighetenes liste over prioriterte miljøgifter (prioritetslisten).

Tetrakloreten (PER) er en miljøgift som hovedsakelig brukes til tekstilrensing. Stoffet mistenkes å kunne framkalle kreft, er skadelig for vannlevende organismer og kan gi negative langtidsvirkninger i miljøet fordi det er tungt nedbrytbart. PER er oppført på myndighetenes prioritetsliste. Bruken av PER er nesten faset ut og utslippene i 2013 var om lag 2 tonn, noe som tilsvarer en reduksjon på 99 pst. siden 1995.

TRI og PER kan også dannes ved forbrenning av klorholdig materiale. Utslippsmengdene antas å være små.

Magnussen og Navrud (2010) har anslått skadekostnader ved utslipp av miljøgifter til luft og vann. Anslagene er basert på skadekostnadsanslag fra tidligere norske studier samt ekspertvurderinger fra norske forurensningsmyndigheter. For TRI og PER er skadekostnaden anslått til 70 (17–280) 2010-kroner per kg utslipp. Det er betydelig usikkerhet ved anslagene, og anslagene sier trolig mer om den miljømessige rangeringen av ulike miljøgifter enn om nivået på skadekostnadene.

6.4.4.2 Dagens utforming av avgiften

Avgiften på TRI og PER har bidratt til en betydelig reduksjon i forbruket av TRI og PER (Miljøstatus i Norge 2015a).

Avgiften omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. Som de fleste særavgifter er avgiftene produktavgifter, dvs. at avgiften skal betales ved innførsel og innenlandsk produksjon av TRI og PER. Det er dermed importør og produsent som må betale avgiften.

TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Gjenvinning av TRI og PER medfører at utslippet blir utsatt i tid. TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk, er derfor fritatt for avgift.

Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. Avgiftssatsene i 2015 er 68,05 kroner per kg ren TRI og PER.

6.4.4.3 Andre virkemidler

PER-holdig avfall skal behandles som farlig avfall. TRI-holdig avfall skal leveres til godkjent mottak eller behandlingsanlegg for farlig avfall. Klima- og miljødepartementet har etablert en refusjonsordning for TRI-holdig avfall som innleveres til godkjent mottaks- eller behandlingsanlegg for farlig avfall. Refusjonsordningen administreres av Miljødirektoratet. Ordningen oppheves 31. desember 2015 fordi forbruket av TRI er sterkt redusert og det har kommet inn svært lite TRI-holdig avfall til godkjente mottak de siste årene (Prop. 1 S (2014–2015) Klima- og miljødepartementet og Miljøstatus i Norge 2015a).

TRI er klassifisert som kreftfremkallende, og det er derfor forbudt å omsette produkter som inneholder mer enn 0,1 vektprosent TRI til vanlige forbrukere.

6.4.4.4 Utvalgets vurderinger

Avgiften på TRI og PER har bidratt til en vesentlig reduksjon i bruken av disse helse- og miljøskadelige kjemikaliene. Dette indikerer at avgiften fungerer etter hensikten. Siden omfanget av disse kjemikaliene er betydelig redusert synes det ikke å være behov for endringer i avgiften.

6.4.4.5 Utvalgets anbefaling

• Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) endres ikke.

6.4.5 Miljøavgift på plantevernmidler

6.4.5.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Plantevernmidler benyttes først og fremst i jordbruksvirksomhet. I tillegg brukes plantevernmidler i andre grøntanlegg som parker, på golfbaner, private hager, langs veier og jernbanespor.

Målt etter mengde virksomt stoff gikk forbruket av plantevernmidler opp med 3 pst. fra 2011 til 2014. Det ble sprøytet mer mot ugress og mindre mot sopp og skadedyr sammenlignet med 2011. Av det totale forbruket på 328 tonn utgjorde ugressmidler nær 70 pst. og soppmidler vel 22 pst., se figur 6.19. Skadedyrmidler representerte i underkant av 0,5 pst. av totalt forbruk. Andre midler, som i hovedsak omfatter stråforkortingsmidler i korn, sto for nesten 8 pst. av forbrukt mengde i 2014 (SSB 2015). Omsetning av preparater til privat bruk utgjør en liten, men økende andel av den totale omsetningen. Preparat som er godkjent til bruk i private hager kan kjøpes uten autorisasjon og har ofte svært lav konsentrasjon og liten helse- og miljørisiko (Prestvik, Netland & Hovland 2013).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

6.4.5.2 Dagens utforming av avgiften

Miljøavgiften på plantevernmidler beregnes ut fra en basisavgift per dekar og den avgiftsklassen preparatet er plassert i. Basisavgiften fastsettes av Landbruks- og matdepartementet og avgiftsklassen av Mattilsynet. Basisavgiften er 2,50 kroner. Basisavgiften er fastsatt per dekar og blir omregnet til avgift per kg eller liter ved hjelp av en normert arealdose. Normert arealdose blir fastsatt for hvert enkelt preparat etter det mest brukte virkeområdet. Det er sju avgiftsklasser med hver sin faktor avhengig av helse- og miljøbelastning. Avgiften beregnes ved å multiplisere basisavgiften med faktoren.

Avgiftsklasse 1–5 gjelder for yrkespreparater og klasse 6–7 gjelder for hobbypreparater. Avgiftsklasse 1 inneholder de yrkespreparatene som har lavest helse- og miljørisiko. Antallet preparater i avgiftsklasse 1 og 2 har økt siden innføringen av avgiften, mens antallet yrkespreparat i de høyere avgiftsklassene er blitt redusert. I jordbruket har helse- og miljørisikoen blitt redusert de siste årene, mens forbruket målt i mengde virksomme stoffer har vært stabilt (Prestvik mfl. 2013).

6.4.5.3 Utvalgets vurderinger

Overgangen fra bruk av plantevernmidler med høy helse- og miljørisiko til plantevernmidler med lavere risiko indikerer at avgiften fungerer etter hensikten. Avgiften på plantevernmidler bør reflektere marginal ekstern kostnad ved bruk av plantevernmidlene. Kunnskapen om skadekostnadene er imidlertid begrenset. Det tilsier en gjennomgang av grunnlaget for avgiftssatsene.

Basisavgiften på plantevernmidler blir i dag fastsatt per dekar, men omregnet til kg eller liter basert på en normert arealdose. Det bør vurderes om basisavgiften kan legges om til en volumbasert avgift.

6.4.5.4 Utvalgets anbefalinger

• Skadekostnadene ved bruk av plantevernmidler utredes og avgiftsnivået vurderes deretter.

• Basisavgiften på plantevernmidler vurderes lagt om fra en arealbasert til en volumbasert avgift.

6.4.6 Avgifter på drikkevareemballasje

6.4.6.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Miljøkostnadene ved drikkevareemballasje består av kostnadene ved forsøpling når emballasjen kastes i naturen og kostnadene forbundet med deponering eller forbrenning av emballasje. Utslippene ved gjenvinning, deponering eller forbrenning av emballasje prises i utgangspunktet gjennom andre virkemidler som EUs kvotesystem og forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall. Enkelte utslipp ved deponering og forbrenning av avfall er i dag imidlertid ikke priset, jf. punkt 7.2.3.2. Disse kostnadene bør ivaretas gjennom andre virkemidler som sluttbehandlingsavgift eller deponiforbud. Det samme gjelder kostnader ved utslipp i produksjon og distribusjon av drikkevareemballasje. Videre må det antas at kostnader ved avfallshåndtering er priset gjennom avfallsgebyrer mv. Omtalen her er begrenset til kostnadene ved drikkevareemballasje som forsøpler i naturen.

Ulike typer materialer gir ulike skader i naturen. Skadeomfanget påvirkes blant annet av materialets nedbrytningstid. Det er også stor variasjon i hvordan forsøpling oppfattes, både mellom ulike typer avfall, ulike områder, omfanget av forsøpling i området mv. Knust glass og aluminiumsbokser kan føre til skader på mennesker og dyr. Plastavfall brytes svært langsomt ned, men ved hjelp av UV-stråler, vær og vind fragmenteres det til stadig mindre biter og ender til slutt opp som mikroplast som potensielt kan medføre skader på næringskjeden (Ibenholt mfl. 2015 og Standal mfl. 2014).

Vista Analyse (Ibenholt mfl. 2015) har på oppdrag fra utvalget sett på marginale eksterne kostnader ved at ulike typer emballasje havner i naturen. På usikkert grunnlag anslår Ibenholt mfl. (2015) de marginale eksterne kostnadene ved forsøpling av drikkevareemballasje til 3–13 kroner per enhet (2014-priser). Det antas at drikkevareemballasje av kartong og papp ligger i den nedre del av intervallet, ettersom denne type emballasje brytes raskt ned og ikke gir noen direkte skadevirkninger. Marginalkostnadene for emballasje av glass og metall er antatt å ligge noe høyere i intervallet. Glass har trolig noe høyere kostnader enn metall ettersom glass har svært lang nedbrytningstid og gjerne medfører større direkte skader enn metall. Den marginale eksterne kostnaden for plastemballasje er antatt å være høyere enn for papp og papir, men det er usikkert hvorvidt kostnaden er høyere enn for glass og metall. De lokale skadene av plastemballasje antas å være begrensede, men det kan potensielt være betydelige skader på næringskjeden når plastemballasjen brytes ned.

6.4.6.2 Dagens utforming av avgiftene

Drikkevareemballasje ilegges en miljøavgift og en grunnavgift.

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

Grunnavgiften ilegges drikkevareemballasje som ikke kan gjenbrukes i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Det er enkelte fritak for grunnavgift, blant annet for melk og melkeprodukter og drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade. Avgiftssatsen i 2015 er 1,12 kroner per emballasjeenhet.

En grunnavgift på engangsemballasje ble vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 1994. Det ble blant annet pekt på at en interdepartemental arbeidsgruppe ikke hadde funnet miljømessige grunner til å skille avgiftsmessig mellom ulike gjenvinningsformer. Bakgrunnen for tilrådingen fra arbeidsgruppen var at de miljømessige kostnadene som skiller ombruksemballasje og engangsemballasje er knyttet til produksjon og distribusjon. Disse miljøkostnadene bør kunne forutsettes å være priset gjennom andre virkemidler, blant annet gjennom miljøavgiftene på energibruk. Det ble derfor ikke fremmet forslag om å innføre en slik avgift (St.prp. nr. 1 (1993–1994) Skatter og avgifter til statskassen).

I behandlingen i Stortinget ble det likevel vedtatt å innføre en grunnavgift på engangsemballasje fra 1. januar 1994. Det ble blant annet pekt på at det var et miljøpolitisk ønske om å prioritere gjenbruksemballasje framfor engangsemballasje.

Miljøavgift på drikkevareemballasje

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir ulik miljøskade.

Avgiftssatsene per emballasjeenhet i 2015 er 5,45 kroner for glass og metall, 3,29 kroner for plast og 1,35 kroner for kartong og papp. Miljøavgiften er også gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Det er Miljødirektoratet som godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen på bakgrunn av dokumentasjon fra aktørene. Fastsatte forventede returandeler for perioden 1. juli 2015 til 30. juni 2016 framgår av tabell 6.8. Returandelene gir grunnlag for reduksjon i avgiften i samme periode.

6.4.6.3 Andre virkemidler

Drikkevareemballasje er regulert i avfallsforskriften, mens annen emballasje omfattes av frivillige avtaler mellom Klima- og miljødepartementet og emballasjebransjen. Avtalene forplikter bransjen til å nå minimumsmål for innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall (Miljødirektoratet 2015b og Miljøstatus i Norge 2015c).

For å sikre en høyest mulig returandel av drikkevareemballasjen har flere av de viktigste aktørene i det norske markedet i samarbeid etablert et pant- og retursystem. Dette systemet omfatter gjenbruksflasker av glass og PET, aluminiumsbokser og engangsflasker av PET. Det har vært en betydelig overgang fra gjenbruksemballasje til engangsemballasje de senere årene. Panten er 2,50 kroner for emballasje med et påfyllingsvolum over en halv liter og 1 krone for emballasje med et påfyllingsvolum under en halv liter. Pantesatsene fastsettes av myndighetene. Returandelen i systemet gir grunnlag for redusert miljøavgift, se omtale ovenfor.

6.4.6.4 Utvalgets vurderinger

Grunnavgiften på engangsemballasje er basert på at gjenbruk er mer miljøvennlig enn gjenvinning. Det er imidlertid høyst usikkert om gjenbruk av drikkevareemballasje er mindre miljøskadelig enn materialgjenvinning. Dessuten vil en eventuell forskjell i miljømessige kostnader være knyttet til produksjon og distribusjon av drikkevareemballasjen. Disse miljøpåvirkningene bør ivaretas gjennom andre virkemidler som priser utslippene der de oppstår. Eksempelvis skal miljøkostnaden ved transport prises gjennom veibruksavgift og CO₂-avgift, mens utslipp av CO₂ i produksjonen av flasker antas å være ivaretatt gjennom EUs kvotesystem. Videre ivaretas kostnadene ved at drikkevareemballasje havner i naturen gjennom miljøavgiften på drikkevareemballasje. Samlet sett kan derfor ikke grunnavgiften på engangsemballasje sies å ha en miljøfaglig begrunnelse.

Grunnavgiften fører til en konkurransevridning mellom produsenter som tapper på engangsemballasje og andre produsenter. Selv med grunnavgift går imidlertid stadig flere bryggerier over til å tappe på engangsemballasje. Avgiften skaper således ikke like store vridninger som tidligere.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje bør kun prise kostnadene ved forsøpling i naturen. Kostnader ved deponering og forbrenning av emballasje bør prises gjennom andre virkemidler, jf. utvalgets vurderinger i punkt 7.2.3.2. Ordningen med fritak over 95 pst. returandel gjør at det ikke er insentiver til å samle inn drikkevareemballasje utover dette.

Anslagene på marginale eksterne kostnader ved forsøpling er svært usikre og bør utredes nærmere.

6.4.6.5 Utvalgets anbefaling

• Utvalget betrakter grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer som en fiskal avgift. Det er utenfor mandatet å foreslå endringer i avgiften.

6.5 Energiavgifter og elsertifikater

Energiavgifter og støtteordninger til fornybar energi omtales ofte som aktuelle virkemidler for å løse miljøproblemer. Utvalget er også bedt om å vurdere bruken av miljøavgifter opp mot andre virkemidler i miljø- og energipolitikken, som elsertifikatordningen. Utvalget gir derfor her en kort vurdering av energiavgiftene og elsertifikatordningen.

6.5.1 Avgift på elektrisk kraft

6.5.1.1 Dagens utforming av avgiften

Elavgiften ble innført i 1951 og i 1978 utvidet til å omfatte strøm til husholdninger. Utvidelsen ble begrunnet med et ønske om å redusere det private elforbruket og for å skaffe staten inntekter.

I St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken ble det å begrense veksten i energiforbruket ansett som et sentralt element i energipolitikken. Det viktigste tiltaket var en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer i nye fornybare energikilder.27 Bakgrunnen for omleggingen var et ønske om å redusere sårbarheten i den norske energiforsyningen, i en situasjon der miljøhensyn gjorde det mindre aktuelt å etablere nye kraftverk (gasskraft og vannkraft). Selv om elavgiften i hovedsak er fiskalt begrunnet, skal den også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. Figur 6.20 viser utviklingen i elavgift og pris på strøm for husholdningskunder, eksklusiv merverdiavgift.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Avgiften betales for kraft som leveres i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Ordinær sats fra 1. juli i 2015 er 14,15 øre per kWh.

Det er en rekke fritak og reduserte satser i elavgiften, i første rekke for industrien og Troms og Finnmark. Inntektene fra elavgiften er anslått til 8,4 mrd. kroner i 2015.

6.5.1.2 Utvalgets vurderinger

Miljøvirkningene i energisektoren avhenger i hovedsak av egenskaper ved energiproduksjon og overføring. Elavgiften behandler all bruk av elektrisitet likt, uavhengig av hvor og hvordan elektrisiteten er produsert og uavhengig av omfanget av miljøulempene.

Ved utbygging av nye produksjons- og overføringsanlegg for kraft blir miljøhensyn ivaretatt gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling. Produksjonsanlegg som genererer klimagassutslipp omfattes i tillegg av EUs kvotesystem. Konsesjonsbehandlingen innebærer at samfunnets nytte av økt kraftproduksjon eller overføringskapasitet veies mot ulempene ved utbyggingen. Myndighetene kan i konsesjonsvilkårene sette krav om at utbyggingsløsningene justeres, for eksempel for å redusere negative miljøvirkninger av tiltaket. De resterende negative miljøkonsekvensene blir imidlertid ikke påført utbygger i form av en avgift som reflekterer den marginale skaden av inngrepet, jf. vurderingen av en naturavgift i punkt 7.4.

Effekten av elavgiften på det samlede energiforbruket avhenger av hvordan forbrukernes etterspørsel etter elektrisitet påvirkes av endringer i strømprisen. Forbrukerne, det være seg husholdninger eller bedrifter, kan i varierende grad redusere elektrisitetsforbruket gjennom energisparing eller ved overgang til bruk av andre energiløsninger. På lengre sikt kan forbrukerne tilpasse energibruken mer – for eksempel kan husholdningene etterisolere boliger, skifte ut vinduer mv. Noen bedrifter kan investere i utstyr som muliggjør bruk av andre energibærere enn elektrisitet.

Vedfyring er fortsatt en viktig oppvarmingskilde i mange husholdninger. Vedfyring bidrar til å avlaste effekttoppene i kraftsystemet, men gir lokale miljøskadelige utslipp av blant annet partikler og nitrogenoksider og utslipp av sot, som er en kortlivet klimadriver. Bruk av fyringsolje gir også lokale miljøskadelige utslipp og CO₂-utslipp. Bruken av varmepumper gir ikke miljøskadelige utslipp hos sluttbruker. Studier viser imidlertid at husholdninger som investerer i varmepumper i mange tilfeller øker innetemperaturen, og at strømforbruket derfor i liten grad reduseres (Halvorsen & Larsen 2013). Dette er ikke nødvendigvis et problem, da økt innetemperatur gir økt komfort og velferd.

Diskusjonen over illustrerer at det er vanskelig å anslå hvordan endringer i elavgiften påvirker det samlede energiforbruket og sammensetningen av dette. Den samlede miljøeffekten vil derfor være usikker. Avgifter på produksjons- og overføringssiden vil være mer treffsikre for å begrense de negative miljøvirkningene ved produksjon av elektrisitet enn avgifter på energibruk, jf. punkt 7.4. Utvalget vurderer elavgiften primært som en fiskal avgift, dette er også i tråd med vurderingene i NOU 2004: 8 Differensiert elavgift for husholdninger.

I prinsippet kan elavgiften bli brukt som instrument til å oppfylle forpliktelsen i fornybardirektivet.28 Norges mål er at andelen energi fra fornybar energikilder skal utgjøre 67,5 pst. i 2020. Hagem og Rosendahl (2011) peker på at den eksisterende innretningen av elsertifikatordningen og elavgiften ikke gir en kostnadseffektiv oppnåelse av denne forpliktelsen. Siden forpliktelsen for 2020 er nært forestående, og virkemidlene er vel etablert, anbefaler ikke utvalget å endre disse.

Utvalgets anbefaling

• Utvalget betrakter elavgiften som en fiskal avgift. Det er derfor utenfor mandatet å foreslå endringer i avgiften.

6.5.2 Grunnavgift på mineralolje mv.

6.5.2.1 Dagens utforming av avgiften

Grunnavgift på mineralolje mv. (tidligere grunnavgift på fyringsolje mv.) ble innført da avgiften på elektrisk kraft ble økt i 2000 for å forhindre at olje til oppvarming skulle bli relativt rimeligere enn elektrisitet. Per energienhet er imidlertid grunnavgiften i dag høyere enn elavgiften. Grunnavgiften omfatter også mineralolje til traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper som ikke betaler veibruksavgift.29

Ordinær avgiftssats i 2015 er 1,59 kroner per liter mineralolje. Treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter betaler redusert sats med 0,126 kroner per liter mineralolje. Det gis avgiftsfritak til en rekke formål, særlig innen sjøfart og industri. Figur 6.21 viser at salget av mineralolje omfattet av grunnavgiften fordelte seg nokså likt mellom anleggsdiesel og lett fyringsolje da avgiften ble innført. I dag står imidlertid anleggsdiesel for over to tredeler av avgiften. Det skyldes blant annet at bruken av fyringsolje har blitt redusert betydelig, delvis som følge av perioder med høye priser på fyringsolje, samt støtteordninger til utskifting av oljefyringsanlegg og strengere byggeforskrifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

6.5.2.2 Utvalgets vurderinger

Dersom grunnavgiften skal utligne insentivet som elavgiften gir til å erstatte bruk av elektrisitet med mineralolje, bør grunnavgiften settes på nivå med elavgiften per energienhet. Videre bør avgiften ilegges samme type forbruk som ilegges elavgift.

Miljøkostnadene ved bruk av mineralolje prises allerede gjennom CO₂-avgiften og svovelavgiften. Grunnavgiften bør ikke brukes for å redusere disse utslippene da det vil innebære dobbeltregulering, jf. kapittel 5. Det vises også til vurdering av CO₂-avgiften og svovelavgiften i punkt 6.2 og 6.4.2. Avgiften må uansett ses i sammenheng med elavgiften, jf. omtale over.

Utvalgets anbefaling

• Utvalget betrakter grunnavgiften på mineralolje som en fiskal avgift. Det er utenfor mandatet å foreslå endringer i avgiften.

6.5.3 Elsertifikater

6.5.3.1 Dagens utforming av ordningen

Elsertifikater er en støtteordning for fornybar kraftproduksjon som er finansiert gjennom et lovpålagt kjøp av elsertifikater. Ordningen omtales her siden den i praksis fungerer som en avgift hvor inntektene øremerkes til et bestemt formål.

Ordningen er felles for Norge og Sverige og har som formål å etablere totalt 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjon innen 2020.30

Elsertifikatordningen finansieres av norske og svenske sluttbrukere31 av strøm gjennom et påslag i strømregningen.32 Norge og Sverige skal finansiere halvparten av produksjonsmålet hver. Det innebærer at norske forbrukere må kjøpe elsertifikater tilsvarende 13,2 TWh i 2020 og 198 TWh i perioden 2012 til 2035. For nærmere omtale av ordningen vises det til Prop. 101 L (2010–2011) Lov om elsertifikater.

Elsertifikatordningen bidrar til at Norge når sin forpliktelse i fornybardirektivet33 om å øke andelen fornybar energi til 67,5 pst. i 2020.

Gjennom elsertifikatordningen gis det støtte til utbygging av nye energianlegg som påvirker miljøet gjennom ulike naturinngrep. Det er fastsatt krav om konsekvensutredninger og konsesjonsplikt for slike anlegg, herunder utredninger av miljøkonsekvenser. Gjennom konsesjonsbehandlingen skal fordeler og ulemper ved prosjektet avveies, og det skal gis konsesjon kun dersom fordelene overstiger ulempene. For utbygginger som gis konsesjon kan myndighetene sette krav om at utbyggingsløsningene justeres, for eksempel for å redusere negative miljøkonsekvenser.

6.5.3.2 Utvalgets vurderinger

Elsertifikatordningen stimulerer ikke til teknologiutvikling, men innebærer støtte til kjent teknologi, for eksempel vindkraftverk og små vannkraftverk.

Kvotesystemet og CO₂-avgiften er de viktigste og mest kostnadseffektive virkemidlene for å redusere utslippene av klimagasser. Økt produksjon av elektrisitet fra fornybare kilder i Norge som følge av elsertifikatordningen vil erstatte produksjon av elektrisitet fra fossile kilder i utlandet. Det samlede kvotetaket i EU ETS for utslipp av CO₂ er imidlertid gitt i denne perioden, jf. punkt 6.2. Økt eksport av fornybar elektrisitet fra Norge vil dermed bare føre til at de CO₂-kvotene som eventuelt blir frigjort, vil bli utnyttet i andre sektorer innenfor EU ETS. Dermed vil ikke de samlede utslippene innenfor kvotesystemet i Europa gå ned. Løpende subsidier til produksjon av fornybar energi vil bidra til lavere kvotepris og dermed reduseres insentivene til å redusere utslipp innenfor kvotesystemet. På denne bakgrunn mener utvalget at elsertifikatordningen er et lite egnet virkemiddel i klimapolitikken. Utvalget understreker at tilleggsvirkemidler i kvotepliktig sektor ofte øker kostnadene ved å redusere klimagassutslippene.

Som nevnt i punkt 6.5.1 har det blitt pekt på at den eksisterende innretningen av elsertifikatordningen og elavgiften ikke gir en kostnadseffektiv oppnåelse av forpliktelsen i fornybardirektivet.

Utvalget anser at miljøvirkningene av elsertifikatordningen først og fremst er negative ved at den bidrar til nye naturinngrep. Selv om det er krav om konsekvensutredninger og konsesjonsplikt for produksjon og overføring av elektrisitet fra fornybare energikilder, bør utbygger i prinsippet stilles overfor en avgift som reflekterer den marginale skaden av inngrepet. Det vises til vurderingen av en naturavgift i punkt 7.4.

Utvalgets anbefaling

• Elsertifikatordningen videreføres ikke utover perioden som er besluttet.