Del 2
Bruk av statlige virkemidler i arbeidet med psykososialt miljø, krenkelser og mobbing

2 Bruk av statlige virkemidler

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, og motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. Her i del 2 redegjør vi for hovedlinjene i hvordan rettslige og pedagogiske virkemidler er blitt brukt i de siste 30 årene.

Det finnes ulike virkemidler staten kan bruke for å oppfylle sine mål og resultatkrav. Disse kan deles inn på ulike måter. I Meld. St. 12 (2011 – 2012) Stat og kommune – styring og samspel deler det tidligere Kommunal- og regionaldepartementet de statlige virkemidlene inn i rettslige virkemidler, pedagogiske virkemidler og økonomiske virkemidler. Dette forstås her som følger:

• Med rettslige virkemidler menes lover, regelverk og forskrifter som nyttes eller utvikles for å oppnå formålet. Disse kan skapes gjennom rettighetslovgivning og standarder, klageordninger og kontroll-, tilsyns- og rapporteringsordninger.

• Med pedagogiske virkemidler menes støtte, informasjon, opplæring og kommunikasjon som nyttes for å nå det ønskede målet.

• Med økonomiske virkemidler menes økonomiske insentiver og andre finansielle belønningssystemer som tas i bruk for å nå et gitt formål.

Utvalget legger i utredningen denne inndelingen til grunn. Flere virkemidler vil ofte brukes samtidig når staten skal gjennomføre tiltak for å nå sine mål. Rettslige virkemidler som lov- eller forskriftsendringer vil ofte bli ledsaget av pedagogiske virkemidler, for eksempel statlige veiledere eller etter- og videreutdanningsstrategier.

2.1 Organiseringen av utdanningssektoren

I Norge har barn rett til gratis tiårig offentlig grunnskoleopplæring og plikt til grunnskoleopplæring fra det året de fyller seks år.1 Opplæringsplikten kan oppfylles gjennom offentlig grunnskoleopplæring, opplæring i en privatskole eller ved privat opplæring i hjemmet. Ungdom som har fullført grunnskoleopplæringen, har rett til videregående opplæring.2 I Norge er elevene i all hovedsak samlet i en felles skole der alle barn som bor i samme nabolag, møtes og lærer sammen. Dette kommer også til uttrykk gjennom at alle elever i grunnskolen ifølge opplæringsloven § 8-1 har rett til å gå på nærskolen, og tilhøre en klasse eller gruppe i samsvar med opplæringsloven § 8-2. Kommunene og fylkeskommunene er skoleeiere for henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring, jf. opplæringsloven §§ 13-1 og 13-3.3 Grunnskoleopplæring og videregående opplæring er offentlige velferdstjenester som det er lovfestet minstekrav til.

Høsten 2012 var det 2957 grunnskoler i Norge. Det er en tendens til at det blir færre grunnskoler, og at skolene blir større. Høsten 2012 gikk tre pst. av elevene på en privatskole. Grunnskolen har 615 327 elever, hvorav 425 917 på barnetrinnet og 189 368 på ungdomstrinnet.4

Høsten 2012 var det 427 videregående skoler. Av disse var 344 offentlige, 81 private og to statlige. Drøyt sju pst. av elevene gikk høsten 2012 på privatskole. Videregående opplæring har til sammen 199 554 elever. 91,8 pst. av alle 16 – 18-åringer fikk videregående opplæring i skoleåret 2012/2013.5

Statens ansvar og oppgaver

På statlig nivå har Kunnskapsdepartementet det overordnede ansvaret for utdanning og for å gjennomføre den nasjonale utdanningspolitikken. Nasjonale standarder blir sikret gjennom lover, forskrifter, lære- og rammeplaner. Kunnskapsdepartementet har ansvaret for blant annet barnehager, grunnopplæringen, høyere utdanning og forskning. Departementet utarbeider forslag til lovendringer og angir forslag til prioriteringer på området.

Utdanningsdirektoratets hovedoppgaver er å fremme kvalitetsutvikling, kvalitetsvurdering, analyse og dokumentasjon i grunnopplæringen, utføre forvaltningsoppgaver knyttet til grunnopplæringen, samt lede tilsynet med grunnopplæringen fra nasjonalt nivå. Utdanningsdirektoratet har fått delegert oppgaver knyttet til arbeidet med elevenes læringsmiljø, krenkelser og mobbing. Direktoratet har blant annet hatt ansvaret for gjennomføringen av prosjektet Bedre læringsmiljø. Det nasjonale nivået forholder seg i utgangspunktet til kommunene, fylkeskommunene og de private skoleeierne.

Fylkesmannen, statens regionale representant, er et bindeledd mellom skoleeierne og sentrale myndigheter. Fylkesmannen utfører ulike forvaltningsoppgaver på vegne av departementene, deriblant kontroll av fylkeskommunenes og kommunenes virksomhet og behandling av klager på ulike kommunale vedtak. På opplæringsområdet gjelder dette også for noen fylkeskommunale vedtak, som vedtak etter § 9a-3 tredje ledd om tiltak som angår elevens psykososiale miljø. Fylkesmannen i hvert fylke har ansvaret for rapportering, tilsyn og kontroll med at regelverket blir fulgt, medvirkning til kvalitetsutvikling, informasjon, veiledning og løpende forvaltningssaker. Fylkesmannen skal blant annet samordne statlige virksomheter og deres arbeid mot kommunene. Som regjeringens representant i fylket skal Fylkesmannen arbeide på vegne av og ta initiativer som er til beste for fylket. Fylkesmannen skal holde sentrale myndigheter orientert om viktige spørsmål i fylket og formidle relevant informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige organer.

Fra 1. januar 2013 opprettet Kunnskapsdepartementet Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning, også kalt Læringsmiljøsenteret. Senterets formål er å bidra til å realisere statens satsinger i utdanningspolitikken og bistå nasjonale utdanningsmyndigheter med råd og tjenester innenfor senterets ansvarsområde. Det skal bidra til kompetanseutvikling i sektoren og til kvalitet i læringsmiljøet for barn i barnehage, elever, lærlinger og voksne. Senteret skal også sørge for et bredt kunnskapsgrunnlag for læringsmiljøets betydning, og for at denne kunnskapen formidles og tas i bruk i sektoren. For mer om Læringsmiljøsenteret se avsnitt 18.2.

2.2 Rettslige virkemidler

De norske kommunene er generalistkommuner. Dette innebærer at alle kommuner skal oppfylle de samme kravene når det gjelder tjenester til innbyggerne, planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Dette gjelder også for grunnskoleopplæringen, der alle kommuner uavhengig av størrelse, innbyggertall og kommuneøkonomi skal oppfylle kravene til et likeverdig opplæringstilbud som er fastsatt i opplæringsloven med forskrifter.

Regelverket er ett av flere virkemidler staten kan bruke for å nå sine mål. Tradisjonelt har særlig målet om likeverdige tjenester og rettssikkerhet gitt staten grunnlag for å ta i bruk sterke styringsvirkemidler. De rettslige virkemidlene omfatter blant annet særlovgivning, klageordninger og kontroll, tilsyn og rapportering. Særlovgivningen kan styre fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene og regulere innholdet i bestemmelser på ulike områder gjennom blant annet regler om individuelle rettigheter, innholdet i kommunale plikter og andre føringer om oppgaveløsning, eventuelle prosedyrekrav og så videre.6 Staten har blant annet vurdert det slik at det er behov for individuelle rettskrav i forbindelse med elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø.

I opplæringsloven kapittel 13 er skoleeierens ansvar regulert. Det følger av § 13-10 at skoleeieren har ansvaret for at kravene i opplæringsloven med forskrifter oppfylles. Opplæringsloven med forskrifter inneholder minimumskravene til grunnskoleopplæring og videregående opplæring og fastsetter krav til opplæringens kvalitet, kvantitet og til elevenes skolemiljø. Skoleeieren kan organisere opplæringstilbudet sitt innenfor de rammene som er fastsatt i opplæringsloven med forskrifter. For elevenes psykososiale skolemiljø samt arbeidet med å forebygge og håndtere krenkelser er opplæringsloven kapittel 9a om elevenes skolemiljø det mest sentrale. Stortinget har her plassert ansvaret direkte hos skolen. Dette betyr ikke at skoleeieren er uten ansvar for at elevenes rett til et godt psykososialt miljø oppfylles. Skoleeieren har det overordnede ansvaret for at rettigheter og plikter etter opplæringsloven med forskrifter oppfyller og må gjennom sitt forsvarlige system som er lovpålagt etter § 13-10, sikre dette. Dette gjelder også for elevenes rett til et godt psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring, og å sette inn egnede og tilstrekkelige tiltak for å utvikle et godt psykososialt miljø samt forebygge og håndtere krenkelser. Skoleeieren må sikre at skolene har den nødvendige kompetansen til å oppfylle kravene i opplæringsloven kapittel 9a. Skoleeieren er også pålagt å ha en PP-tjeneste.

Nedenfor redegjør vi først for bruk av rettslige virkemidler innenfor utdanningsområdet. Vi redegjør for rettsutviklingen, det vil si veien frem mot gjeldende kapittel 9a. Deretter omtaler vi andre rettsregler som har betydning for elevenes rett til et godt psykososialt miljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det gjøres kort greie for menneskerettighetene og Grunnlovens regulering av menneskerettighetene.

2.2.1 Opplæringslovgivningen

Reguleringen av elevenes skolemiljø har endret seg fra grunnskoleloven av 1969 og lov om videregående opplæring av 1974 til i dag. Nedenfor redegjøres det for utviklingen av elevens rett og skolens plikter og hvordan reguleringen av skolemiljøet har endret seg. Overordnet kan vi si at lovreguleringen av skolemiljøet har gått fra å være en plikt for skolen til å bli en rettighet for eleven.

Grunnskoleloven og lov om videregående opplæring

Grunnskoleloven stilte krav til kommunen når det gjaldt mobbing. I § 16 om arbeidsmiljøet og rettigheter og plikter for elevene var følgende fastsatt: «Det skal leggjast vinn på å skape eit triveleg arbeidsmiljø med gode samarbeidsformer for alle som er knytta til skolen som elevar, lærarar eller anna personale.» Bestemmelsen ble tolket slik at det med arbeidsmiljø ble siktet til både de psykiske og de fysiske sidene av arbeidsmiljøet. I § 22 var det formulert en plikt for personalet til å hjelpe til med å skape et godt skolesamfunn. Kravene i § 22 omfattet også det psykiske arbeidsmiljøet. Dette fulgte også av forskriften § 16 punkt 4 og 5, der det het:

«4. Ved vantrivnad, konfliktsituasjonar, dårleg orden eller dårleg samarbeid må skolen sjå etter om årsaka kan vere

• undervisningsopplegget, klasse- eller gruppesituasjonen

• tilhøvet lærar–elev, tilhøvet skole–heim

• tilhøva i elev- eller kameratflokken, tilhøva i heimemiljøet

• den fysiske og mentale tilstanden til eleven.

5. Skolen må vurdere om ein kan endre dei tilhøva som er skuld i vanskane til eleven. Vidare må ein vurdere om dei hjelpemidla og dei ressursane skolen rår over, er brukt fullt ut og på beste måte. Dersom det blir nødvendig å setje i verk særskilde tiltak, skal dei på førehand drøftast med eleven, med dei av personalet som har hatt nær kontakt med eleven, med foreldra / dei føresette og eventuelt med andre sakkunnige.»

Forskriften ble endret i 1989, og i punkt nr. 4 i ny § 2-2, som tilsvarte § 16, ble det tilføyd at skolens undersøkelser om nødvendig skulle skje i samarbeid med PP-tjenesten. I tillegg var det også i grunnskoleforskriften § 2-2 gitt nærmere regler om arbeidsmiljøet m.m. i grunnskolen. Forskriften ga blant annet bestemmelser om ordensregler, elevaktiviteter, løsning av konfliktsituasjoner, hjelp til elever som vantrivdes, forbud mot krenkende atferd overfor elever og forbud mot kroppslig refsing. Videre påla forskriften § 2-3 skolen blant annet å «saman med heimen arbeide for eit arbeidsmiljø som hindrar skadar på elevane i skoletida og på skolevegen».

Høyesterett tolket lovkravene over i Rt. 2012 side 146 (Kristiansand-dommen) som at elever også tidligere hadde krav på et godt arbeidsmiljø. Høyesterett understreket følgende i dommen på side 149: «Vernet omfattet dårlig arbeidsmiljø skapt av medelever eller av elevens forhold til klassen, gruppen eller kameratflokken. Skolen skulle, når den ble klar over slike situasjoner, undersøke årsaken, vurdere hva den kunne gjøre for å endre forholdene, og om nødvendig sette inn tiltak.»

Tilsvarende krav var fastsatt i lov om videregående opplæring § 15.

Veien frem mot kapittel 9a

Utdannings- og forskningsdepartementet satte i 1993 ned et offentlig utvalg som skulle foreslå ny lovgivning for offentlig utdanning – Smithutvalget. Utvalget foreslo en felles lov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Smithutvalget7 vurderte i NOU 1995: 18 også hvordan elevenes skolemiljø skulle reguleres i ny opplæringslov. Utvalget mente det var behov for en nærmere utredning av elevenes arbeidsmiljø, og at det var behov for mer presise regler mot mobbing. Utvalget viste til forholdet til arbeidsmiljøloven og at arbeidsmiljølovutvalget nettopp hadde tilrådd at arbeidsmiljøloven ikke ble gitt anvendelse for elever. Utvalget foreslo at spørsmålet om å gi arbeidsmiljøloven anvendelse for elever eller om å ta særregler om arbeidsmiljøet inn i opplæringslovgivningen, burde utredes særskilt. Inntil resultatet av en slik utredning var på plass, mente utvalget at bestemmelsene i grunnskoleloven og lov om videregående opplæring om elevenes arbeidsmiljø i hovedsak burde videreføres.

I mandatet til Smithutvalget ble utvalget bedt om å vurdere særskilte bestemmelser om mobbing som tilsvarte bestemmelser i den daværende svenske skollagen kapittel 1, § 2 tredje ledd siste punktum og § 9 annet ledd siste punktum. I disse bestemmelsene het det: «Særskilt skall den som verkar inom skolen bemöda sig om att hindra varje försök från elever att utsätta andra för kränkande behandling.» Utvalget understreket i NOU 1995: 18 at mobbing i skolen var et alvorlig problem, som måtte motarbeides med mange typer virkemidler. De mente videre at det i ny opplæringslov, som i skollagen, var behov for mer presise bestemmelser enn tidligere, og at dette kunne bidra til å motvirke mobbing. Utvalget foreslo at det ble tatt inn i formålsparagrafen at skolen skulle arbeide for at elever ikke skulle utsettes for krenkende ord og handlinger.

Departementet var enig i at det var behov for en egen utredning av om arbeidsmiljøloven skulle gjelde for elever, men dette ble avgrenset til det fysiske miljøet. Dette ble også vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av NOU 1995: 18.8 Departementet understreket videre i Ot.prp. nr. 46 (1997 – 98) at mer presise regler kunne bidra i arbeidet for å motvirke mobbing. Departementet viste også til at et flertall i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Innst. S. nr. 15 (1995 – 96) side 8 blant annet uttalte at

«retten til et mobbefritt miljø må lovfestes og retningslinjer for skolens virksomhet utformes slik at kamp mot mobbing og krenkende oppførsel blir en kontinuerlig prosess i skolens daglige virksomhet. Ansvaret må gjelde hele skolens personale – lærere, assistenter, administrasjon og helsepersonale og vaktmestere. Kravet om et mobbefritt miljø må også gjelde skolevei og transport til og fra skolen.»

Departementet understreket videre at det arbeidet aktivt for et mobbefritt miljø, men at det var vanskelig å knytte dette til en lovfestet individuell rettighet. Departementet viste i Ot. prp. nr. 46 (1997 – 98) til at slike rettigheter, slik de så det, ikke var realistisk fordi mobbing også skyldes forhold som skolen ikke fullt ut kan kontrollere, for eksempel oppførselen til andre elever. Departementet mente likevel at et mobbefritt miljø måtte være et mål for skolen å arbeide mot, og foreslo at formålsbestemmelsen skulle tydeliggjøre at det skulle legges vekt på gode samarbeidsformer mellom elever og lærere, samt at alle som var knyttet til skolen, skulle arbeide for å hindre at elever og lærlinger kom til skade eller ble utsatt for krenkende ord eller handlinger.9 Opplæringsloven fikk i formålsbestemmelsen en regulering tilsvarende dette. Det siste ble omtalt som omsorgsplikten.

Stortinget traff i anmodningsvedtak nr. 335 datert 18. mai 2000 et vedtak knyttet til arbeidsmiljøbestemmelser for elever. Vedtaket lød slik: «Stortinget ber Regjeringen i løpet av høsten 2000 å fremme forslag om å lovfeste arbeidsmiljøbestemmelser for elever og studenter.» Dette resulterte i at departementet våren 2001 sendte ut til høring et forslag om et nytt kapittel 9a i opplæringsloven som regulerte elevenes skolemiljø. Høringsforslaget omfattet bare elevenes fysiske skolemiljø.10 Begrunnelsen for dette var at departementet mente at opplæringsloven allerede inneholdt generelle bestemmelser som tok sikte på å sikre elevene et godt psykososialt miljø og hindre at elevene ble utsatt for mobbing.

Mange av høringsinstansene delte ikke dette synet, og i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) innarbeidet departementet også forslag til bestemmelser om elevenes psykososiale skolemiljø. Det ble nå foreslått et nytt kapittel 9a i opplæringsloven som også omfattet det psykososiale skolemiljøet. Dette betyr at bestemmelsene om det psykososiale skolemiljøet i kapittel 9a aldri har blitt sendt ut til høring.

I departementets forslag ble det gjort fremlegg om at elevene skulle ha et tilfredsstillende psykososialt skolemiljø. Bakgrunnen for dette var at departementet mente det ikke var mulig å oppnå et mobbefritt skolemiljø. Kirke-, undervisnings- og forskningskomiteen støttet ikke dette forslaget. Komiteen endret ordlyden i § 9a-1 slik at elevene fikk en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmet helse, trivsel og læring. Forslag til § 9a-3 med individrettede plikter for skolen knyttet til det psykososiale miljøet ble ikke endret i Stortinget.11 I behandlingen av lovforslaget i Odelstinget ble viktigheten av en individuell rett og nulltoleranse for mobbing understreket. 1. april 2003 trådte opplæringsloven kapittel 9a i kraft. Bestemmelsene er i hovedsak uendret etter dette.

I forbindelse med ny formålsparagraf i 2009 ble det gjort endringer i omsorgsplikten. Reguleringen i formålsparagrafen som tydeliggjorde at skolen skulle motvirke krenkende ord og handlinger mot elevene, ble ikke videreført i ny formålsparagraf. Bakgrunnen for dette var at Bostadutvalget og departementet mente dette fulgte av kapittel 9a, og at en dobbeltregulering var unødvendig, se NOU 2007: 6. Det ble imidlertid eksplisitt regulert i § 1-1 siste ledd at alle former for diskriminering skulle motarbeides.

Gjeldende rett – opplæringsloven kapittel 9a

Kapittel 9a er også kalt elevenes arbeidsmiljølov.12 Kapittel 9a regulerer elevenes fysiske og psykososiale skolemiljø. Alle elever har etter opplæringsloven § 9a-1 rett til et godt psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Særlig §§ 9a-3 og 9a-4 inneholder skolens plikter til å sikre at denne retten oppfylles. Retten til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, er både et mål i seg selv og et middel for økt læring. I korte trekk kan vi si at kapittel 9a, utover den overordnede normen i § 9a-1, inneholder følgende

• individrettede plikter for skolen i § 9a-3 – skolen har en handlingsplikt og en vedtaksplikt

• systemrettede plikter for skolen i § 9a-4, deriblant krav til internkontroll

• bestemmelser om brukermedvirkning i §§ 9a-5 og 9a-6

• bestemmelser om straff og erstatning i §§ 9a-7 og 9a-8

Mer utfyllende beskrivelser finnes i kapittel 15 og 16.

2.2.2 Utviklingen av tilsyn på utdanningsområdet

Innenfor utdanningssektoren har bruken av tilsyn økt gradvis siden 2003. I perioden 2003 – 2006 var det ingen nasjonal koordinering av tilsyn på opplæringsområdet. Metoden for tilsynet var Helsetilsynets systemrevisjon. For tilsyn innenfor utdanningssektoren var metoden ikke skriftliggjort. Metoden var heller ikke tilpasset den konkrete konteksten og forutsetningene for utdanningssektoren. Utdanningsdirektoratet var på denne tiden i en etableringsfase, og den faglige og koordinerende oppgaven når det gjaldt tilsyn, ble i praksis utført av Fylkesmannen i Hordaland i samarbeid med direktoratets juridiske avdeling.

Felles nasjonalt tilsyn i 2006 var begynnelsen på en nasjonal koordinering av tilsyn på opplæringsområdet. Tilsynsavdelingen i Utdanningsdirektoratet, med ansvaret for styringen av Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler, ble opprettet i 2008. Høsten 2009 overtok Utdanningsdirektoratet ansvaret for tilsyn med de private skolene. Formålet med å legge tilsynet med de private skolene til Utdanningsdirektoratet var å få en ensartet kontroll med bruk og forvaltning av statstilskuddet, og å opparbeide et sentralt fagmiljø.

I 2008 begynte arbeidet med nytt felles nasjonalt tilsyn med oppstart i 2010. Parallelt fikk Utdanningsdirektoratet på plass en felles skriftliggjort metodikk i en egen metodehåndbok for tilsyn på opplæringsområdet.

Det ble også gjennomført enkelte metodiske endringer for å øke involveringen av elever og andre interessenter. I felles nasjonalt tilsyn med elevenes psykososiale miljø som ble gjennomført i perioden 2010 – 2013, ble det for eksempel innført samtaler/intervjuer med elever og foreldre i tilsynene.

Temaet for det felles nasjonale tilsynet som ble gjennomført i perioden fra 2010 til 2013, var skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø etter i kapittel 9a i opplæringsloven. Felles nasjonalt tilsyn gjennomføres av samtlige fylkesmannsembeter med samme tema og samme metodikk. Formålet med tilsynet er dels å sikre et nasjonalt fokus på et tema og få nasjonale resultater knyttet til etterlevelse av regelverket på konkrete områder.

I tillegg til ordinære tilsyn er det gjennomført oppfølgingstilsyn med det samme temaet. Formålet med å gjennomføre oppfølgingstilsyn er hovedsakelig å undersøke om de kontrollerte skoleeierne har sørget for å endre lovstridig praksis i tråd med tidligere ilagt pålegg om retting.

Høsten 2013 ble det utarbeidet en ny og oppdatert versjon av metodehåndboka. Utdanningsdirektoratet gjorde endringer i sin metodikk for å kunne legge mer vekt på veiledning. Det felles nasjonale tilsynet for 2014 – 2017 legger i større grad vekt på veiledning før tilsynet blir gjennomført. Som en konsekvens av dette har Utdanningsdirektoratet redusert det samlete kravet for antall gjennomførte tilsyn utført av embetene.13 I nytt felles nasjonalt tilsyn som ble satt i gang i 2014, er det lagt vekt på å øke læringseffekten av tilsynet. Det er innført nye aktiviteter i tilsynene som inkluderer veiledning for skoleeiere forut for, under og etter tilsynet om det regelverket som kontrolleres i tilsynene. I forbindelse med veiledningsrundene får også skoleeierne tilbud om egenvurderingsskjemaer. Skjemaene er basert på kontrollspørsmålene i tilsynet og skal gjøre skoleeiere/skoleledere i stand til å vurdere sin egen etterlevelse av regelverket før tilsynet kommer på besøk. Det er i utgangspunktet frivillig for skoleeiere å benytte denne egenvurderingen, men når Fylkesmannen åpner tilsyn, vil egenvurderingsskjemaene være en del av den dokumentasjonen som innhentes.

2.2.3 Menneskerettighetene og Grunnloven

Norge er bundet av en rekke folkerettslige konvensjoner som skal sikre menneskerettighetene. Grunnloven § 92 pålegger staten å respektere og sikre menneskerettighetene. Ved lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) har Norge inkorporert viktige menneskerettighetskonvensjoner, som ikke bare er folkerettslig bindende for Norge, men som ifølge menneskerettsloven § 3 skal gis forrang ved eventuell motstrid med annen nasjonal lovgivning. De inkorporerte konvensjonene etter menneskerettsloven er følgende14:

• Europarådets konvensjon av 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK)

• FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP)

• FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

• FNs internasjonale konvensjon om barnets rettigheter (BK)

• FNs internasjonale konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner

De fleste av disse konvensjonene har prinsipper om ikke-diskriminering og likebehandling. Nedenfor redegjør vi særskilt for barnekonvensjonen.

Styrking av barns rettigheter i Grunnloven i 2014

I mai 2014 vedtok Stortinget i plenum endringer i Grunnloven, blant annet for å styrke menneskerettighetene. Paragraf 109 gjelder retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Stortinget vedtok også en ny § 104 om barns rettigheter. Grunnloven § 104 innledes med det grunnleggende utgangspunktet at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. Som en understreking av dette er prinsippet om barns rett til medbestemmelse og prinsippet om barns beste grunnlovsfestet. Videre er det fastsatt at barn har rett til vern om sin personlige integritet, og at statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barns utvikling og kontakt med foreldrene. Forståelsen av § 104 er utdypet i forarbeidende.15

2.2.4 Barnekonvensjonen

FNs barnekonvensjon ble vedtatt 20. november 1989 og trådte i kraft 2. september 1990. Norge ratifiserte FNs barnekonvensjon i 1991. Et hovedprinsipp i barnekonvensjon er at det er barnet som er i sentrum. Barnekonvensjonen gir barn sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Rettighetene i barnekonvensjonen gjenspeiler i hovedsak rettigheter som finnes i SP og ØSK. Ved at rettighetene er tatt inn i barnekonvensjonen, tydeliggjøres viktigheten av bestemmelsene også for barn.

Barnekonvensjonen har forrang foran norsk lovgivning16 ved motstrid, og norsk lovgivning skal tolkes slik at den er i samsvar med barnekonvensjonen, jf. menneskerettsloven § 3, jf. § 2 nr. 4. Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett dels ved lovendringer og dels ved endringer i menneskerettsloven. På bakgrunn av Innst. O. nr. 92 (2002 – 2003) vedtok Stortinget innarbeiding av barnekonvensjonen i menneskerettsloven og enkelte andre lovendringer for å synliggjøre konvensjonen bedre i norsk lovgivning.

Norske myndigheter har også etter barnekonvensjonen artikkel 44 en plikt til å implementere konvensjonen. Barnekonvensjonen inneholder fire grunnleggende prinsipper som er styrende for de øvrige artiklene i konvensjonen, men som også har selvstendig betydning. Disse er

• prinsippet om ikke-diskriminering i artikkel 2

• prinsippet om barnets beste i artikkel 3

• retten til liv og utvikling i artikkel 6

• retten til å bli hørt i artikkel 12

Barnekonvensjonen er viktig når det skal avgjøres hvilke målsettinger staten skal ha når det gjelder elevens psykososiale skolemiljø. Sentralt i denne vurderingen er at konvensjonen i artikkel 28 gir barn rett til utdanning. Artikkel 29 regulerer formålet med utdanningen. Retten til utdanning regnes som en av de grunnleggende rettighetene som garanteres alle barn etter konvensjonen. I artikkel 28 er det understreket at statene skal sikre alle barn denne rettigheten på grunnlag av like muligheter. Dette støtter det generelle prinsippet om ikke-diskriminering i artikkel 2. I artikkel 29 er den generelle målsettingen med utdanningen og fem spesifikke mål regulert. Begge disse bestemmelsene er relevante for skolenes arbeid for å skape et godt/trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakasering og diskriminering. For at retten til utdanning skal oppfylles, er det noen forutsetninger som må være oppfylt, blant annet at skolemiljøet ikke er slik at barn kommer til skade. FNs barnekonvensjon artikkel 29 nr. 1 stiller krav til et skolemiljø uten mobbing, Dette er understreket av barnekomiteen: «A school which allows bullying or other violent and exclusionary practices to occur is not one which meets the requirements of article 29 (1).»17

Ikke-diskrimineringsprinsippet

Barnekonvensjonen artikkel 2 handler om retten til ikke-diskriminering. Dette gir alle barn rett til å få oppfylt konvensjonens rettigheter uten urimelig eller usaklig forskjellsbehandling. Diskriminering kan beskrives som et forbud mot forskjellsbehandling som ikke har et legitimt formål. Forskjellsbehandlingen må ha sitt utspring i et konkret diskrimineringsgrunnlag, for eksempel kjønn eller etnisk tilhørighet. Diskrimineringen kan være både direkte og indirekte, åpen eller skjult.18 FNs barnekomité har lagt til grunn at staten skal ha en bred tilnærming til bekjemping av diskriminering. Staten har ikke bare et ansvar for å avstå fra diskriminering, men er også forpliktet til å gjennomføre tiltak som kan synliggjøre, avhjelpe og forebygge diskriminering. Diskrimineringsgrunnene går frem av artikkel 2.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste er regulert i barnekonvensjonen artikkel 3. Artikkel 3 nr. 1 angir ikke en konkret definert rettighet.19 Artikkel 3 har ikke et entydig innhold. Grunnen til dette er at prinsippet skal gjelde for alle barn, i alle aldre, i nær sagt alle sammenhenger verden over og under alle forhold som mennesker lever under.20 Innholdet varierer etter hvilken kontekst barnet befinner seg innenfor, og varierer over tid og fra kultur til kultur. Hva som er best for barn, er i bunn og grunn et verdispørsmål av allmennmenneskelig karakter. Ved anvendelsen av prinsippet er ideen at man skal ta utgangspunkt i det enkelte barnets behov og forutsetninger. Barnets beste er relativt. Det vil variere om det i vurderingen av barnets beste skal rettes oppmerksomhet mot enkeltbarnet eller flere barn. Om det er ett barn eller flere barn, vil blant annet avhenge av hvem som er beslutningstaker, og hva beslutningen går ut på. For lovgiveren vil det være alle barn, mens det for domstolen vil være barn som avgjørelsen retter seg mot. For forvaltningen må det vurderes konkret hvem avgjørelsen retter seg mot, og eventuelle andre som berøres av avgjørelsen. Offentlige utvalg vil måtte vurdere hensynet til alle barn når det foreslås tiltak. Offentlige institusjoners og tjenesters særskilte plikt er understreket i artikkel 3 nr. 3.

Barns rett til å bli hørt

Barns rett til å bli hørt følger av artikkel 12. Barns rett til å komme til orde i saker som har betydning for dem, er sentralt for anerkjennelsen av barn som selvstendige individer.21 Retten til å uttale seg etter artikkel 12 er tradisjonelt regnet som ett av de fire generelle prinsippene i FNs barnekonvensjon.22 Dette betyr at retten til å bli hørt skal integreres i gjennomføringen av de øvrige rettighetene i barnekonvensjonen, som retten til utdanning etter artikkel 28 og 29, og at det er en frittstående rettighet.

Retten til å bli hørt kan kalles en rett til medbestemmelse. Artikkel 12 gir imidlertid ikke barnet en rett til selvbestemmelse.23 Å bli hørt kan tolkes som en rett til at barnet får uttale seg, at det blir lyttet til, og at det barnet sier, blir tatt hensyn til.24 Retten innebærer at barnet deltar eller medvirker i sin egen sak. FNs barnekomité har utarbeidet anbefalinger om anvendelsen av artikkel 12. Komitéen har også utarbeidet en generell kommentar om tolkningen av artikkel 12.25

Artikkel 12 er delt i to: barn som aktive deltakere i samfunnet og retten til å bli hørt under saksbehandlingen i forvaltningen og domstolene. Dette har sammenheng med ordlyden i artikkel 12. Det følger av artikkel 12 nr. 1 at retten gjelder alle forhold som på en eller annen måte berører barnet. I nr. 2 er det presisert at i alle rettssaker og forvaltningsavgjørelser som barnet berøres av, skal det høres. Dette innebærer at i enkeltvedtak etter opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd skal barn som berøres av vedtaket, høres. Det kan være aktuelt å høre ikke bare det barnet som har bedt om et enkeltvedtak fordi hun eller han blir mobbet, men også den man mener har mobbet.

Artikkel 12 har nær sammenheng med artikkel 3 om barnets beste. Når det skal vurderes hva som er barnets beste, er barnets syn sentralt å ta i betraktning. Uttaleretten er sentral ikke bare for barnets menneskeverd, men kan også ha en betydelig interesse for å opplyse en sak.26 Prinsippet er ifølge Sandberg viktig for barneperspektivet i dets egentlige forstand, som innebærer å se forholdene med barnets øyne. Høringsretten gjelder for alle barn, jf. ikke-diskrimineringsprinsippet i artikkel 2. Vilkåret for barnets rett til å bli hørt er at barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Når barnet vil være i stand til dette, avhenger av saken. I kompliserte og sammensatte saker trenger ikke barnet å være i stand til å danne seg et synspunkt i alle deler av saken for å bli hørt. Barnet trenger bare å ha evnen til å mene noe som helst som har betydning for saken. Artikkel 12 setter ikke noen nedre aldersgrense; dette må vurderes konkret for det enkelte barnet og dets forutsetninger. Retten til å uttale seg gjelder i alle forhold som vedrører barnet. Dette skal ikke tolkes som et strengt krav. Det vil være tilstrekkelig at forholdet på en eller annen måte har virkning for barnet. For rettslige og administrative saksbehandling er dette særskilt understreket i artikkel 12 nr. 2. Barnets rett til å bli hørt er også særskilt regulert i forvaltningsloven § 17 andre punktum og gir forvaltningen en særskilt plikt til å påse at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad hun eller han er i stand til å ha egne synspunkter.

Videre er det sentralt at barnet har en rett til å bli hørt, men ikke en plikt. Dette følger av at artikkel 12 nr. 1 viser til «retten», og at nr. 2 bruker ordet «anledning». Artikkel 12 har ikke egne regler for hvordan barnet skal høres, men sier at det skal skje i samsvar med saksbehandlingsreglene i det enkelte land. Saksbehandlingsreglene må ikke være i strid med barnekonvensjonens intensjon og undergrave barnets rett til å uttale seg. Det følger av artikkel 12 at dersom barnet uttaler seg, skal barnet få gjøre dette «fritt». Barnet skal ikke føle seg tvunget eller presset til å komme med et bestemt syn.

Barnets synspunkt skal tillegges behørig vekt i samsvar med hennes eller hans modenhet. Å bli hørt er ikke det samme som at barnet skal få bestemme. Hvilken egenvekt barnets synspunkter har, må vurderes skjønnsmessig og avhengig av styrken i eventuelle motargumenter. Dette er den relative vekten til barnets mening i den aktuelle saken.

For barn som aktive deltakere i samfunnet er elevenes medbestemmelse gjennom skolens brukerorgan sentralt. Det følger også av artikkel 12 at barn skal ha en mulighet til å være aktive deltakere i samfunnet gjennom at det legges til rette for at de kan bli hørt.

2.2.5 Diskrimineringslovgivning

I norsk rett foreligger det i dag fire sivilrettslige lover som omhandler vern mot diskriminering. Det er grunnlaget for diskrimineringen, diskrimineringsgrunnlaget, og hvilket samfunnsområde diskrimineringen finner sted på, som er avgjørende for hvilken lov som kommer til anvendelse i et konkret tilfelle. Disse lovene gjelder også for skolen. Dette er

• lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk (diskrimineringsloven om seksuell orientering)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven)

2.3 Læreplanverket som statlig virkemiddel

Læreplanene er viktige instrumenter for å styre innholdet i grunnopplæringen i Norge. Læreplanverket for Kunnskapsløftet av 2006 er det første læreplanverket i Norge som er felles for hele grunnopplæringen. Læreplanverket har en parallellversjon – Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk som brukes av kommunene som er en del av forvaltningsområdet for samisk språk. Nedenfor redegjør vi for innholdet i læreplaner som har betydning for utvalgets mandat. For mer om læreplanens utvikling se NOU 2014: 7.

2.3.1 Grunnskolen

I Norge har vi hatt følgende læreplanverk for grunnskolen etter annen verdenskrig: Normalplanen av 1939, Mønsterplanen av 1974, Mønsterplanen av 198727, læreplanen av 1997 samt Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Vi redegjør her for læreplanene fra mønsterplanen av 1987 til Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

Mønsterplanen for grunnskolen av 1987 (M87)

I Mønsterplan for grunnskolen av 1987 (M87) var grunnleggende kunnskaper og ferdigheter ett av hovedkriteriene som skulle ligge til grunn for valg av lærestoff. Dialog og samarbeid ble i denne planen trukket frem som kunnskaper og ferdigheter som elevene skulle utvikle på skolen. M87 hadde to fag eller fagområder som her er relevante å trekke frem. Det ene var praktisk, sosialt og kulturelt arbeid, og det andre var klasse- og elevrådsarbeid. Praktisk, sosialt og kulturelt arbeid skulle foregå innenfor alle obligatoriske fag og skulle være en integrert del av skolens virksomhet. Deltakelse i praktisk, sosialt og kulturelt arbeid tok utgangspunkt i ideen om den samfunnsaktive skolen og skulle være med på å knytte læringsarbeidet i skolen sammen med liv og virksomhet i lokalmiljøet. Det skulle bidra til å skape sammenheng og balanse mellom den teoretiske og den praktiske opplæringen som elevene fikk. Det andre faget var klasse- og elevrådsarbeid. Hensikten med faget var at elevene skulle få delta aktivt i utformingen av sin egen arbeidssituasjon. Tanken var at kunnskap om demokratiske arbeidsmåter og beslutningsprosesser måtte utfylles med praktiske erfaringer og opplevelser, med sikte på at elevene skal ha reell medvirkning og reelt medansvar. Aktivitetene i 1. – 6. klasse skulle foregå innenfor alle fagene, mens det for 7. – 9. klasse var et selvstendig fag.

Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen av 1997 (L97)

Fra og med skoleåret 1997/1998 ble det innført 10-årig grunnskole med nye læreplaner. Læreplanene for fag ble fra nå av fastsatt som forskrift. L97 omfattet tre hoveddeler: generell del, prinsipper og retningslinjer for opplæring i grunnskolen og læreplaner for fag.

Den generelle delen av læreplanverket ble innført med virkning fra september 1993.28 Planen inneholder de overordnete målene for opplæringen. Generell del inneholder seks ulike menneskesyn, som skal harmoniseres i det sjuende, som er det integrerte menneske. Under overskriften Det samarbeidende menneske beskrives de generelle målene for utvikling av elevenes sosiale ferdigheter i skolen. Det understrekes at det er vesentlig å utnytte skolen som arbeidsfellesskap for utvikling av sosiale ferdigheter. Den må organiseres slik at elevenes virke får konsekvenser for andre, og slik at de kan lære av konsekvensene av sine egne avgjørelser. Den generelle delen har gjennomgående mange temaer og mål som omhandler elevenes sosiale kompetanse, og der opplæringen skal føre til at elevene får kjennskap til hvordan konflikter møtes og løses, øvelse i å fremme sine egne og andres interesser og evne til å stå oppreist i motbør.

L97 hadde to fag hvor målet var mål å utvikle elevenes sosiale kompetanse: klasse- og elevrådsarbeid og skolens og elevens valg. Faget klasse- og elevrådsarbeid hadde tre felles målområder: medbestemmelse, samhandling og egenutvikling. På hvert klassetrinn var det utformet mer konkretiserte momenter som elevene skulle arbeide med. Det andre faget – skolens og elevens valg – hadde som mål å gi den enkelte skole mulighet til å velge lokale satsingsområder og gi elevene mulighet til å foreta valg av aktiviteter ut fra egne interesser. Skolens valg skulle bidra til å videreutvikle skolen som lærings- og oppvekstmiljø og fremme god samhandling mellom alle parter i skolesamfunnet og utvikle skolens aktive rolle i lokalsamfunnet. Elevene skulle få øve seg i å treffe valg, ta ansvar for egen læring i ulike aktiviteter og arbeide med oppgaver og prosjekter ut fra interesser og forutsetninger.

2.3.2 Videregående opplæring

Det kom nye læreplaner i 1976 i forbindelse med ny lov om videregående opplæring. Fagplanene ble bygget opp på tre nivåer: grunnkurs, videregående kurs I og videregående kurs II. Disse planene var, i likhet med M74, maksimumsplaner. Læreplanene hadde en generell del som var felles for alle studieretningene. Denne inneholdt overordnede prinsipper. Her gikk det frem at videregående opplæring, i tillegg til å forberede elevene for yrkeslivet, også skulle forberede dem til samfunnsliv og fritid.29 Heller ikke i læreplanen til Reform 94 var sosial kompetanse et fag.

2.3.3 Felles læreplanverk for hele grunnopplæringen – Læreplanverket for Kunnskapsløftet av 2006

Skoleåret 2006/2007 trådte det i kraft et nytt felles læreplanverk for grunnskoleopplæringen og videregående opplæring – Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Dette var første gang det ble fastsatt felles læreplaner for fag for hele den 13-årige grunnopplæringen. Læreplanverket for Kunnskapsløftet er fastsatt som forskrift med hjemmel i opplæringsloven §§ 2-3 og 3-4. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av generell del, prinsipper for opplæringen, fag- og timefordelingen og læreplaner for fag. Den generelle delen er den samme som i L97 og betyr at det fortsatt er de sju menneskesyn som gjelder. I prinsippene for opplæringen er sosial og kulturell kompetanse, elevmedvirkning, samarbeid med hjemmet og samarbeid med lokalsamfunnet omtalt. Alle disse har betydning for skolenes arbeid med psykososialt skolemiljø og mobbing.

I LK06 er det fem grunnleggende ferdigheter: muntlige ferdigheter, å kunne lese, å kunne skrive, å kunne regne og digitale ferdigheter. Sosial kompetanse ble ikke inkludert som en grunnleggende ferdighet i Kunnskapsløftet. Men den generelle delen av læreplanen ble videreført. Sånn sett kan vi si at detsamarbeidende menneske og de generelle målene for utvikling av elevenes sosiale ferdigheter i skolen også er ivaretatt i Kunnskapsløftet.

Kunnskapsløftet videreførte faget elevrådsarbeid og fastsatte en egen læreplan i elevrådsarbeid. På ungdomstrinnet var det fastsatt at elevene skulle ha 71 årstimer i løpet av 8. – 10. årstrinn. Formålet med elevrådsarbeidet var beskrevet slik i læreplanen i elevrådsarbeid:

«Opplæringen i faget elevrådsarbeid omfatter alle elever. Gjennom arbeid i elevgrupper og ved deltakelse i påvirknings- og beslutningsprosesser, deriblant arbeid i elevråd, skal faget bidra til at elevene utvikler sin evne til å uttrykke selvstendige meninger og sin evne og vilje til å samarbeide. Slik kan faget fremme utviklingen av et inkluderende læringsmiljø som er fritt for mobbing og preget av trygghet og sosial tilhørighet.»

Ved innføringen av valgfag skoleåret 2011/2012 fastsatte Kunnskapsdepartementet at faget elevrådsarbeid skulle avvikles gradvis. Skoleåret 2013/2014 var det siste året faget elevrådsarbeid var en del av fag- og timefordelingen. Departementet fastsatte med virkning fra 1. august 2011 en ny § 1-4a i forskrift til opplæringsloven om at alle elever skulle ha tid og mulighet til elevrådsarbeid og elevmedvirkning i skoletiden, noe som delvis skulle ivareta dette faget. Kompetansemålene i læreplanen i elevrådsarbeid er i hovedsak innarbeidet i læreplanen i samfunnsfag.

I Læreplanverket for Kunnskapsløftet er det ikke satt av tid til å jobbe med utvikling av elevenes sosiale kompetanse. Dette må knyttes til kompetansemålene i de ulike læreplanene for fag. Det er heller ikke satt av tid til å arbeide med generell del av læreplanverket eller prinsipper for opplæringen der elevenes sosiale kompetanse er fremhevet.

2.4 Pedagogiske virkemidler

I dette avnittet redegjør vi for noen av de pedagogiske virkemidlene som har blitt brukt for å gi skoleeiere, skoler og lærere støtte og veiledning i arbeidet for å fremme et godt skolemiljø og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Pedagogiske virkemidler er en fellesbetegnelse på ulike tiltak som staten kan ta i bruk som ikke er av formell karakter, slik for eksempel juridiske virkemidler er. Pedagogiske virkemidler favner bredt og har som oftest som mål å øke kompetansen i kommunene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon.30 Pedagogiske virkemidler kan blant annet være handlingsplaner, informasjonstiltak som tar sikte på å påvirke den kommunale virksomheten, som rundskriv, veiledningsmateriell og kompetanseutviklingstiltak. Eksempler på andre pedagogiske virkemidler enn utviklingsprogrammer og skriftlige veiledere er statlig medvirkning, kompetanseutvikling og etterutdanning i kommunesektoren. Staten kan bidra både gjennom økonomiske virkemidler til for eksempel faglige nettverk og med faglige ressurser til utvikling og gjennomføring av konkrete opplæringstiltak, veilederkorps eller lignende.

Fremstillingen her er ikke uttømmende, men gir oversikt over en rekke ulike tiltak som har hatt til hensikt å støtte og informere skoler, skoleeiere og andre i arbeidet for å skape et godt psykososialt skolemiljø og hindre mobbing og andre typer krenkelser i skolen.

2.4.1 Første nasjonale kampanje i 1980-årene

Den første nasjonale kampanjen knyttet til mobbing ble gjennomført i skoleåret 1983/1984. Det daværende Kirke- og undervisningsdepartementet sendte da ut et informasjonshefte i tre eksemplarer til alle landets skoler som et ledd i en aksjon mot mobbing. Heftet, som het Mobbing – bakgrunn og tiltak, var utarbeidet av Dan Olweus og Erling Roland. I heftet ble det gjennomgått hva mobbing er, typiske kjennetegn ved mobbeofferet og tiltak rettet mot mobbing. Bakgrunnen for dette materialet var at to elever i Nord-Norge i 1982 hadde begått selvmord som følge av mobbing på skolen.

Departementet besluttet på samme tidspunkt at det var behov for forskning for å innhente mer systematisk kunnskap om mobbing og vitenskapelig evaluere eventuelle effekter av aksjonen. Forskningen ble gjennomført av Olweus i form av et spørreskjema som ble sendt ut til alle norske skoler høsten 1983, og der elevene ble spurt om forekomsten av mobbing.31 Det ble også gjennomført en undersøkelse i Bergen for å kartlegge de mekanismene som er involvert i mobbeproblemer, og mulige virkninger av tiltaksprogrammet.32 Departementet publiserte i 1985 et rundskriv der det gjenga den analysen som ble foretatt av Dan Olweus basert på spørreundersøkelsen i samtlige grunnskoler. I denne undersøkelsen vises det til at de elevene som forteller at de blir mobbet, sier at selv om lærerne gjør en del for å stoppe dette, tar de bare i beskjeden grad kontakt med elevene som er innblandet.33

2.4.2 Ny offensiv i 1990-årene

I 1990-årene ble det utviklet flere programmer som hadde til hensikt å virke mot mobbing eller skape gode psykososiale skolemiljøer. Disse programmene var i stor grad utviklet av ulike forskningsmiljøer i Norge og utlandet. Skoler og skoleeiere kunne kjøpe programmene. I forbindelse med behandlingen av opplæringsloven kapittel 9a var Stortinget også opptatt av antimobbeprogrammene og at skolene skulle pålegges å bruke disse.

Regjeringen Brundtland III satte i 1996 i gang en satsing mot mobbing og vold i skolen. Regjeringen understreket at å bekjempe mobbing og vold var et viktig satsingsområde i skolepolitikken.34 Departementet sendte ut rundskriv F-004 – 199 til skolene med veiledningsmateriell om mobbing. I rundskrivet understreket departementet at arbeidet med å forhindre mobbing var en del av en større helhet som omfatter skolens mål og verdigrunnlag. Det ble understreket at elevene måtte mobiliseres. Elevene i skolen var en ressurs i arbeidet mot mobbing. Samtidig måtte skolens ansatte, foreldre og elever ansvarliggjøres og samarbeide for å hindre mobbing. Det ble understreket at alle ansatte ved skolen måtte engasjere seg, ikke bare i situasjoner der elever mobbet elever, men også dersom lærere mobbet elever eller elever mobbet lærere. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet satt også i gang en rekke tiltak for å forebygge mobbing og vold i skolen, som følgende:

• Lærerveiledningsheftet Mobbing i skolen, som var skrevet av Erling Roland og Grete Sørensen Vaaland ved Senter for atferdsforskning, ble sendt ut til alle grunnskoler og videregående skoler i flere eksemplarer. Dette inneholdt blant annet en lærerveiledning med et spørreskjema om mobbing.

• Det ble etablert beredskapsgrupper mot mobbing i alle fylker og gjennomført opplæringskonferanser i regi av Statens utdanningskontor der personer fra hvert fylke ble gitt kompetanse i å kunne ta på seg kurs- og veiledningsoppgaver for at skolene skulle få et apparat å vende seg til i aktuelle saker.

• Det ble avholdt elevkonferanser mot mobbing der ungdom fra hele landet deltok.

• Det ble utviklet materiell til bruk for klasse- og elevråd.

• Det ble laget veiledningsmateriell til foreldre og lærere, blant annet et opptrykk av et spesialhefte om mobbing med foreldre som målgruppe. Heftet ble sendt ut til alle grunnskoler.

• Det ble tatt i bruk data (Skolenettet) som informasjonsbase og sted for utveksling av erfaringer.

Skolene ble samtidig oppmuntret til å utarbeide en egen handlingsplan mot mobbing. Rektor hadde ansvaret for dette arbeidet, som skulle foregå i nært samarbeid med elever og foreldre ved skolen.

2.4.3 Forsterket statlig innsats på 2000-tallet

Regjeringen Bondevik II intensiverte arbeidet mot mobbing i 2001. Sentrale tiltak var opplæringsloven kapittel 9a, som ga tydeligere lovgivning på området, statlig støtte til noen programeiere og Manifest mot mobbing.35 Utdanningsdirektoratet utarbeidet også en strategi for arbeidet med læringsmiljøet i grunnopplæringen i perioden 2005 – 2008, og i 2009 ble den nasjonale satsingen Bedre læringsmiljø startet.

Manifest mot mobbing

På 2000-tallet har Manifest mot mobbing vært en statlig innsats som involverer flere parter, og der virkemidlene blant annet har vært informasjon, dialog og felles utviklingstiltak. I de tre første manifestene var det staten og organisasjoner som var parter. Det har vært noen endringer i hvem som er parter. I det siste manifestet er det også lokale manifester, der skoleeiere signerer lokale manifester.

Manifest mot mobbing 2002 – 2004

Kommunenes Sentralforbund, Utdanningsforbundet, Foreldreutvalget for grunnskolen og Barneombudet iverksatte i samarbeid med regjeringen Bondevik Manifest mot mobbing 2002 – 2004.36 Målet var å medvirke til at mobbing ikke skjedde i norske barnehager, skoler og fritidsmiljøer.37 Tiltak iverksatt i manifestet var av to typer og hovedsakelig rettet mot skolen. For det første var det støtte til ulike mobbeprogrammer og andre tiltak. Alle landets skoler fikk i 2003 tilbud om Olweus-programmet mot mobbing og antisosial atferd.38 Det ble også spredt informasjon om andre programmer, som Zero. For det andre var det mange tiltak rettet mot ulik informasjonsformidling og produsering av materiell, og da særlig om det nye kapitlet 9a i opplæringsloven. Det ble blant annet lansert en idébank, som samlet relevant informasjon om aktiviteter og kunnskap knyttet til manifestet. Det ble også lansert en tiltakspakke mot mobbing i videregående skole i 2004.3940 I forbindelse med det første manifestet ble alle ordførere oppfordret til å undertegne lokale manifester mot mobbing.

Manifest mot mobbing 2005 – 2007

Et nytt manifest ble undertegnet for perioden 2005 – 2007. Dette bygde på erfaringene fra forrige manifestperiode og videreførte tiltakene. Manifestet la særlig vekt på tydelig ledelse, lokal handling, å inkludere foreldrene og at tiltakene mot mobbing skulle være koordinerte og langsiktige. Manifestpartene forpliktet seg til å arbeide for at alle barn og unge skulle ha et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen, på skolen, i skolefritidsordningen og andre organiserte fritidsaktiviteter. Psykisk helse i skolen var et tiltak i manifestet.

Manifest mot mobbing 2009 – 201041

Manifest mot mobbing 2009 – 2010 bygde videre på erfaringene fra de to forrige manifestperiodene og hadde den samme målsettingen. Manifestet understreket viktigheten av at opplæringsloven kapittel 9a ble fulgt og at tiltakene i manifestet, i den grad det var mulig, var kunnskapsbaserte. Manifestet trakk også frem utfordringer knyttet til digitale medier. Partene understreket at den lokale innsatsen mot mobbing var viktig, og oppmuntret lokalsamfunn til å forplikte seg til videre innsats mot mobbing. Tiltaksdelen var omfattende.

Manifest mot mobbing 2011 – 2014

Det fjerde manifestet mot mobbing ble signert i januar 2011. Det overordnete målet var at alle barn og unge skulle ha et godt og inkluderende oppvekst- og læringsmiljø med nulltoleranse for mobbing. For å nå målet ville partene styrke innsatsen mot mobbing gjennom økt bevissthet, kunnskaps- og kompetanseheving, konkret handling og gjennom å sette nasjonalt søkelys på særskilte områder. Sentralt i arbeidet var samarbeid og lokal forankring samt å arbeide for at ledere tok ansvar for å forhindre og håndtere mobbing. Målet var å få kommuner til å signere lokale manifester mot mobbing. Partene mente at det viktigste arbeidet mot mobbing var det som skjedde lokalt. Partene i Manifest mot mobbing bisto det lokale arbeidet blant annet gjennom årlige kampanjer med vekt på områder som var sentrale i arbeidet mot mobbing. Kommuner som registrerte seg og signerte, ble en del av manifestsamarbeidet, som blant annet forpliktet dem til å arbeide aktivt for gode oppvekst- og læringsmiljøer med nulltoleranse for mobbing.42 Per 10. november 2014 hadde 387 kommuner signert lokale manifester.

2.4.4 Strategier og satsinger

Utdanningsdirektoratet utarbeidet en strategi for arbeidet med læringsmiljø i grunnopplæringen for perioden 2005 – 2008.43 Hensikten med strategien var å bidra til et godt og trygt læringsmiljø gjennom lokal kunnskapsutvikling, lokale kompetanseplaner og lokal handling. Strategien identifiserte seks tiltaksområder og tydeliggjorde det ansvaret departementet, Utdanningsdirektoratet, fylkesmennene, skoleeierne og universitets- og høgskolesektoren hadde for å følge opp strategien. Det ble utarbeidet en tiltaksoversikt i forbindelse med strategien for å utvikle læringsmiljøet.

2.4.5 Satsingen Bedre læringsmiljø

For å støtte utviklingen av et godt læringsmiljø ved skolene iverksatte departementet i 2009 den nasjonale satsingen Bedre læringsmiljø. Utdanningsdirektoratet har hatt ansvaret for gjennomføringen av satsingen. Det overordnede målet for Bedre læringsmiljø er at alle elever skal oppleve et inkluderende læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring.

Satsingen inneholdt fem hovedelementer: kunnskapsutvikling, nettressurser, tiltak for økt etterlevelse av regelverket, lokale utviklingsprosjekter og innsats mot krenkelser, diskriminering og mobbing. Det legges opp til at skolene skal arbeide kunnskapsbasert og utvikle en felles forståelse av læringsmiljøbegrepet, samt bidra til en profesjonalisering av læreren og skolen. Bedre læringsmiljø understreker også at hjem og skole har felles nytte av hverandre, og at skolen må betrakte foreldrene som jevnbyrdige samarbeidspartnere. Det er utviklet ressursmateriell til bruk for skoleeiere og skoler. Det består blant annet av fagtekster, filmer, vurderingsskjemaer og refleksjonsoppgaver.

Evalueringen av Bedre læringsmiljø 2009 – 2014

Uni Rokkansenteret har til nå utarbeidet fem delrapporter som er en evaluering av Bedre læringsmiljø 2009 – 2014. Vi trekker her frem noen overordnete konklusjoner fra rapportene.

Den første rapporten behandler spørsmålet om skoleeierne og skolene kjenner til satsingen, om de benytter seg av det nettbaserte veiledningsmateriellet, og om de finner dette materialet nyttig og relevant.44 Undersøkelsen viser at flertallet av skoleeiere (90 pst.) og skoleledere (84 pst.) kjente til satsingen Bedre læringsmiljø i 2010. Rapporten peker også på at den statlige satsingen ikke har utløst prosjekter i seg selv, men at de lokalt initierte prosjektene har innpasset seg i den nasjonale satsingen. Satsingen og veiledningsmateriellet har blitt positivt mottatt, og rapporten konkluderer med at det kan virke som om Bedre læringsmiljø har virket som en pådriver for skoleeiere og skoler som allerede har tatt lokale initiativ med læringsmiljøet som tema.

Den andre rapporten konsentrerer seg om den delen av Bedre læringsmiljø som består av initiering og utlysning av midler til lokale prosjekter for arbeid med læringsmiljøet.45 Rapporten viser at prosjektene har etterstrebet å fange inn satsingens intensjoner både i målformuleringene og i valg av virkemidler. I analysen kommer det frem at kompetanseheving og kulturbygging blant personalet er det vanligste virkemiddelet. Et annet virkemiddel som blir mye brukt, er utforming av felles planer for læringsmiljøet og felles rutiner for atferd og sanksjoner for brudd på ordensreglementet. Rapporten peker på at det kan være en risiko for at prosjektene kan ha en utfordring med å bli integrert i den ordinære skolehverdagen når prosjektperioden er over.

Den tredje rapporten kom i mars 2013.46 Første del av rapporten konkluderer med at skoleeierne har stor oppmerksomhet om og jobber systematisk med å etablere og forbedre sine rutiner og systemer for tilsyn, støtte og oppfølging av skolene. Det pekes på at politikerengasjementet hevdes å være større enn tidligere, og at den obligatoriske tilstandsrapporten etter opplæringsloven § 13-10 har medvirket til dette. Andre del av rapporten omhandler læringsmiljøarbeidet på skolenivå. Alle skolelederne opplever at ansvaret for læringsmiljøet er blitt vesentlig mer vektlagt i de senere årene, og at kravene til rektorrollen er skjerpet. Støtte fra skoleeieren er viktig i hele fasen, og informantene mener det er et dårlig utgangspunkt dersom prosjektet er utviklet ensidig enten hos skoleeieren eller bare internt på skolen. Størst negativt utslag gir det dersom oppfølgingen av læringsmiljøarbeidet er overlatt til en utenforliggende enhet. Lærerne som er intervjuet, understreker at det mest avgjørende er å få konkrete tilbakemeldinger, at ledelsen er tydelig og gjør læringsmiljøarbeidet til en del av virksomheten, og at de i tillegg får opplæring i konkrete verktøy for hvordan de skal jobbe med klassemiljøet.

Den fjerde rapporten kom i september 2013 og bygger i hovedsak på en kvantitativ analyse av resultater fra Elevundersøkelsen på sentrale indekser som handler om elevenes læringsmiljø.47 Prosjektskolene sammenlignes med øvrige skoler for å undersøke om læringsmiljøprosjektet har betydning for elevenes oppfatning av læringsmiljøet. Det er med andre ord elevenes subjektive opplevelse av læringsmiljøet som er målt, og ikke objektive faktorer som for eksempel antall rapporterte mobbesaker. Konklusjonen i rapporten er at de ikke finner målbare forskjeller mellom prosjektskolene og andre skoler i elevenes oppfatning av læringsmiljøet. Det har skjedd en svak forbedring i elevenes oppfatning for samtlige skoler i perioden, men økningen har ikke vært større for prosjektskolene.

Den femte evalueringsrapporten om Bedre læringsmiljø kom i januar 2015.48 Hovedkonklusjonen i rapporten er at læringsmiljøarbeidet synes å prege utviklingsarbeidet til de skolene som er evaluert i langt større grad i 2013/2014 enn i 2011/2012.49 Undersøkelsen av skoleeiere og skoler viser at det siden oppstarten av Bedre læringsmiljø har blitt økt oppmerksomhet og mer omfattende innsats i arbeidet med læringsmiljøet lokalt. Dette gjelder både prosjektkommuner og de kommunene som ikke er en del av prosjektet. Rapporten konkluderer med at skoleeiere og skoler landet rundt kjenner til Bedre læringsmiljø og bruker i økende grad de nettbaserte ressursene som er utviklet for satsingen. Disse nettressursene vurderes som nyttige og relevante. Både innsatsen og systematikken i skoleeiernes og skolenes arbeid for et bedre læringsmiljø har økt. Skoleeiere har også etter hvert fått på plass velutviklede forsvarlige systemer for oppfølging og kontroll av skolene. Rapporten peker på at skoleeierne og skolene synes å nærme seg hverandre i måten det jobbes med læringsmiljøet på og at arbeidet er preget av en mer helhetlig tilnærming. Klasseledelse er det temaet nesten alle skolene har arbeidet med, både de som er i og utenfor prosjektet. I stadig større grad virker det også som om klasseledelse integreres og kobles til andre tiltak som relasjonen lærer-elev, tilpasset opplæring, Vurdering for Læring og foreldresamarbeid. Rapporten understreker at: «Når ulike prosjekter, forskrifter, nasjonale og lokale satsinger ses i sammenheng og kan trekke i samme retning, motiverer det både skoleledelsen og lærerne».50

2.4.6 Læringsmiljøprosjektet

Kunnskapsdepartementet ga høsten 2013 Utdanningsdirektoratet i oppdrag å starte et prosjekt rettet mot skoler med vedvarende høye mobbetall. Utdanningsdirektoratet har i samarbeid med fylkesmennene og NTNU avdekket 250 skoler med vedvarende høy forekomst av mobbing eller som av andre grunner trenger å jobbe målrettet mot mobbing. Fylkesmennene så også på resultater fra tilsyn, klagesaker og sin generelle områdeovervåkning knyttet til mobbing. Utdanningsdirektoratet ga Læringsmiljøsenteret i oppdrag å gi målrettet støtte og veiledning til disse. Læringsmiljøsenteret etablerte og ledet fire regionale veiledningsgrupper for å veilede kommunene og deres skoler. Høsten 2013 startet arbeidet ved 54 skoler fordelt på ti kommuner. Veiledningen skal bidra til varig endring og videreutvikling av skolen som organisasjon, slik at ledere og ansatte bedre kan utvikle læringsmiljøet for elevene. Både skoleeiere, skoleledelser og personalet ved den enkelte skole ble involvert i arbeidet gjennom et forpliktende samarbeid. Pulje 2 startet våren 2015. Den første evalueringen av prosjektet viste svært positive resulater.51

2.4.7 Støttemateriell

Siden år 2000 har det blitt utarbeidet mye støttemateriell til skoleeiere, skoler og lærere. Læringssenteret ga i perioden frem til 2004 ut ulike typer støttemateriell om læringsmiljøet og hva som skulle til for å styrke dette. Departementet utarbeidet i 2005 en veileder til opplæringsloven kapittel 9a. I denne veilederen gjennomgår departementet kort hvordan de ulike bestemmelsene bør forstås.52

Fra etableringen av Utdanningsdirektoratet i 2004 er det direktoratet som har utarbeidet mesteparten av støttematerialet. Materiellet har i varierende grad vært utarbeidet som støtte for å øke regelverkskompetansen og forståelsen eller for å styrke den pedagogiske praksisen. Eksempler på støttemateriell utarbeidet av direktoratet er følgende:

• Nettressurs om hva som skal til for å utvikle et godt læringsmiljø basert på forskning i forbindelse med satsingen Bedre læringsmiljø.

• Rundskriv Udir-7 – 2005 om ordensreglementet der direktoratet redegjorde for kravene i opplæringsloven.

• Rundskriv Udir-2 – 2010 om elevens rett til et godt psykososialt miljø. Rundskrivet ble gitt ut i forbindelse med Felles nasjonalt tilsyn og som en del av Bedre læringsmiljø-satsingen.

• Kartleggingsverktøy til rektor, brukerorgan og elevråd der lovpålagte krav til skolemiljøet og relevante anbefalinger var opplistet. Basert på et system med rødt, gult og grønt lys kunne de ulike aktørene vurdere skolemiljøet.

• Informasjonsbrosjyrer til elever og foreldre om elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø, samt maler for henstilling, enkeltvedtak og klage knyttet til det psykososiale miljøet.

• Veiledningsmateriell til skolemiljøutvalgene i 2011. Materialet kom som en respons på etterspørsel fra sektoren og på at Felles nasjonalt tilsyn hadde vist til at det var mange skoler som fikk påpekt avvik knyttet til brukermedvirkning. Det ble gitt ut veileder om skolemiljøutvalget til foreldre, elever og skolene for å hjelpe skolemiljøutvalget til å gjøre en best mulig jobb.

2.4.8 Elevundersøkelsen

Fra 2001 ble Elevinspektørene utviklet som et nasjonalt og lokalt verktøy som et ledd i et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Undersøkelsen ble obligatorisk fra 2004. I 2007 skiftet den navn til Elevundersøkelsen. Undersøkelsen inneholdt blant annet spørsmål om elevenes trivsel, mobbing, diskriminering og annet som hadde betydning for elevenes psykososiale miljø.

2.4.9 Statlige strategier for etter- og videreutdanning og veiledning

I perioden 2009 – 2012 har staten gjennom strategien Kompetanse for kvalitet brukt store ressurser på videreutdanning i prioriterte fag og områder. I tillegg har det blitt bevilget midler til etterutdanning innenfor prioriterte områder.53 Partene ble enige om prioriteringer av fag og områder for etter- og videreutdanningen i en ny periode 2012 – 2015.54 Den statlige støtten til etterutdanning skal målrettes mot fag og områder som det særlig er behov for å styrke på landsbasis, og skal være i tråd med de føringer om kompetanseutviklingstiltak som gis i ulike meldinger, satsinger og strategier. Etterutdanningen skal være rettet mot lærere som profesjonsutøvere og skolen som lærende organisasjon. Viktige prioriteringer er blant annet klasseledelse. Meld. St. 22 (2010 – 2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter skisserer flere tiltak som er nødvendige for å øke kvaliteten på opplæringen til elevene. Den peker spesielt på å utvikle god læring og et godt læringsmiljø gjennom bedre klasseledelse.

Etter- og videreutdanning er også et sentralt element i regjeringens nye strategi Lærerløftet.55 I den nye strategien foreslår regjeringen å skjerpe kompetansekravene for undervisning. Regjeringen ønsker å gjøre dagens kompetansekrav for undervisning gjeldende for alle lærere som var ferdigutdannet før 1. januar 2014, og som underviser i fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk. Skjerpingen av kompetansekravene for undervisning vil øke behovet for videreutdanning og det må derfor bygges ut tilstrekkelig kapasitet i videreutdanningstilbudet.

I 2009 inngikk KS og departementet en intensjonsavtale om å arbeide for en god veiledningsordning for nyutdannede nyansatte lærere. På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og KS har Rambøll gjennomført en kartlegging av veiledningsordningen for nytilsatte nyutdannede lærere og barnehagelærere i 2014.56 Kartleggingen viser at klasseledelse er det innholdselementet som nevnes oftest hos både skoleledere og lærere når de blir spurt om hva veiledningen består av. Deretter følger innholdselementene nytilsattes individuelle behov, elevvurdering og organisering av undervisningen. Klasseledelse er gjennomgående det temaet som rangeres høyest av skoleleder og lærer i alle landsdelene. Rapporten viser at både lærerne, skolelederne og skoleeierne har et godt inntrykk av veilederordningen.

2.5 Økonomiske virkemidler

Hovedprinsippet for økonomisk styring av kommunene er rammestyring. Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet har i tillegg til dette også tatt i bruk økonomiske støtteordninger. Eksempler på dette er lokale utviklingsmidler til skoleeiere i satsningen Bedre læringsmiljø, støtte til opprettelse av mobbeombud i fire fylkeskommuner i 2014, støtte til programeiere. støtte til etter- og videreutdanning blant annet i klasseledelse for å nevne noe. Utvalget går ikke nærmere inn på disse her.