Del 4
Utvalgets forslag og tiltak

12 Fra menneskerettigheter til praksis

12.1 Innledning

Alle elever i norsk skole skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette er en grunnleggende menneskerettighet som alle barn har. Alle elever i norsk skole skal oppleve at skolen er et trygt sted der de kan få brukt sine evner og ressurser og bli respektert for den de er. Med et trygt psykososialt skolemiljø mener vi at elevene skal trives på skolen, og at ingen skal utsettes for krenkelser, mobbing, trakassering eller diskriminering. Et trygt psykososialt skolemiljø er både et mål i seg selv og en forutsetning for læring. Det er nær sammenheng mellom faglig læring og sosial læring.1 Her i del 4 vurderer og foreslår utvalget tiltak for at alle elever skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Det gjøres mye godt arbeid mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole. De aller fleste elevene oppgir at de trives på skolen. Imidlertid er det barn som opplever at de blir krenket, mobbet, trakassert og diskriminert i skolen. Staten, skoleeierne og skolene har et ansvar for at elevenes rettigheter oppfylles. Skolen skal ha nulltoleranse for ord og handlinger som krenker elevenes integritet og menneskeverd, og skal iverksette tiltak for å stoppe slike handlinger straks om de skjer.

Her i kapittel 12 trekker utvalget opp rammene for statens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø. Utvalget ser nærmere på hva som må til for at elevenes rettigheter etter barnekonvensjonen og opplæringsloven skal bli oppfylt i praksis. Derfor heter kapitlet Fra menneskerettigheter til praksis og er et introduksjonskapittel til de øvrige kapitlene i del 4, som rommer utvalgets vurderinger og tiltak. Kapitlet berører på et overordnet nivå utfordringene som ble skissert i kapittel 1: Elevenes rettigheter blir ikke oppfylt, skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet, skoleeiernes, skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull, og ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig. Kapittel 12 presenterer felles mål i arbeidet med å fremme et trygt psykososialt miljø uten krenkelser mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget viser at det er nødvendig med en forsterket innsats mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole i årene fremover.

12.2 Et skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er en menneskerettighet

Norge er gjennom internasjonale menneskerettighetskonvensjoner forpliktet til å arbeide for at alle elever skal ha et godt skolemiljø. Barns menneskerettigheter er særlig beskyttet gjennom FNs barnekonvensjon. Barnekonvensjonen har betydning når det skal avgjøres hvilke målsettinger staten skal ha når det gjelder elevers psykososiale skolemiljø. Sentralt i denne vurderingen er barnekonvensjonen artikkel 28 og 29 om barns rett til utdanning og utdanningens formål. For at retten til utdanning skal oppfylles, er det noen forutsetninger som må være oppfylt, blant annet at skolemiljøet ikke er slik at barn kommer til skade. Barnekonvensjon artikkel 29 nr. 1 stiller krav til et skolemiljø uten mobbing. Barnekomitéen har uttalt: «A school which allows bullying or other violent and exclusionary practices to occur is not one which meets the requirements of article 29 (1).»2 Konsekvensen av dette er at Norge har menneskerettslige forpliktelser når det gjelder å jobbe målrettet og systematisk for at elevene skal ha trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget vil i sine vurderinger legge til grunn at arbeidet for å skape trygge skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er en innsats for å sikre barns grunnleggende menneskerettigheter. Utvalget har også merket seg at mobbing og trakassering regnes som vold, jf. artikkel 19. Artikkel 19 gir barn vern mot fysisk og psykisk vold og forplikter statene til å sette inn de nødvendige tiltak for å forebygge vold mot barn.3

Barnekonvensjonen har forrang foran norsk lovgivning ved motstrid, og norsk lovgivning skal tolkes slik at den er i samsvar med barnekonvensjonen.4 Et hovedprinsipp i barnekonvensjonen er at det er barnet som er i sentrum, også kalt et barnesentrert perspektiv. Norske myndigheter har etter barnekonvensjonen artikkel 44 en plikt til å implementere konvensjonen. Barnekonvensjonen inneholder fire grunnleggende prinsipper som er styrende for de øvrige artiklene i konvensjonen, men som også har selvstendig betydning. Disse er følgende:

• prinsippet om ikke-diskriminering i artikkel 2

• prinsippet om barnets beste i artikkel 3

• retten til liv og utvikling i artikkel 6

• retten til å bli hørt i artikkel 12

Det at utvalget mener arbeidet for trygge psykososiale skolemiljøer handler om å realisere menneskerettigheter, har betydning for vurderingene i denne utredningen. Utvalget mener at prinsippet om ikke-diskriminering er grunnleggende og innebærer at vi ikke kan si at noen barn har et svakere vern enn andre. Menneskerettighetene pålegger oss å jobbe for at alle barn skal få sine rettigheter etter barnekonvensjonen oppfylt. Videre er staten og alle offentlige instanser pålagt å sørge for at vurderinger skal gjøres med utgangspunkt i barnets beste, jf. barnekonvensjonen artikkel 3. Prinsippet om barnets beste får betydning for hvilke tiltak som foreslås, og er et sentralt perspektiv i vurderingene til utvalget. I tillegg har barns rett til å bli hørt betydning. At barn har en rett til å bli hørt i saker som gjelder dem, både i enkeltsaker og generelt, har konsekvenser for arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utvalget viser også til at i forbindelse med Grunnlovens 200-års jubileum i mai 2014 ble sentrale menneskerettigheter, som barns rettigheter, grunnlovsfestet. Grunnloven § 104 tydeliggjør barns menneskeverd. Denne bestemmelsen antas å være en presisering av barnekonvensjonen, men vil uansett være et tydelig signal om Stortingets vekting av barns menneskerettigheter. Utvalget mener at også denne bestemmelsen setter rammer for utvalgets tolkning av sitt mandat.

12.3 Å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er et samfunnsansvar

Barnekonvensjonen ser på mobbing som et samfunnsproblem, ikke bare som et skoleproblem.5 Det betyr at Norge er forpliktet til å jobbe med mobbing ut fra et samfunnsperspektiv. Utvalget er enig i dette og vil peke på at å forebygge og stoppe krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering ikke bare er et ansvar for skolen, men for hele samfunnet. Skolen blir formet av det samfunnet den er en del av, og av hvordan mennesker omgås hverandre. Det betyr at måten voksne omtaler hverandre på, reality-tv, kommentarfelter i sosiale medier og lignende også er noe barna ser, og som er noe som påvirker deres oppførsel. Barn lærer av voksne som de ser opp til.

Utvalget mener at det er nødvendig med en nasjonal innsats mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering der alle forplikter seg i arbeidet mot dette. Samfunnet må ta et standpunkt mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og gjøre en innsats i hverdagen for å etterleve dette prinsippet. Et eksempel på at samfunnet tok et standpunkt mot mobbing, var fakkeltogene i flere norske byer i november 2014 i forbindelse med saken om Odin som tok sitt eget liv på grunn av mobbing. Avisoppslagene om mobbingen som ikke ble tatt tak i, rystet de fleste og skapte en nasjonal mobilisering mot mobbing. Dette klare standpunktet er det viktig at blir vedvarende, og at alle er bevisste på at den måten de oppfører seg på, kan krenke, mobbe eller trakassere andre. Alle må ta et ansvar for å stoppe krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering som utvalget ser det.

Utvalget mener at regjeringen bør utarbeide en nasjonal handlingsplan for trygge oppvekstmiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av barn og unge. Det at barn og unge har et oppvekstmiljø med fravær av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, er noe som forplikter flere enn skolen. Det er et samfunnsansvar. Trygge oppvekstmiljøer er noe som angår mange av departementene. Det er derfor nødvendig med en nasjonal handlingsplan. Handlingsplanen bør utarbeides med utgangspunkt i FNs barnekonvensjon og involvere alle departementene som har saksområder av betydning for barns og unges oppvekstvilkår i sitt ansvarsområde. Hensikten med handlingsplanen er økt oppmerksomhet gjennom en koordinert statlig innsats på trygge oppvekstvilkår uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Aktuelle departementer vil etter utvalgets syn – i tillegg til Kunnskapsdepartementet – være blant annet Statsministerens kontor, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kulturdepartementet. Barn og unge bør involveres i utarbeidelsen av handlingsplanen, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Et tiltak i planen bør være en bedre koordinering av tjenestetilbudet til barn og unge. Utvalget viser her til det arbeidet som er gjort i Skottland med å koordinere offentlig sektor med utgangspunkt i barnets behov, og ikke tjenestens, i den nasjonale reformen «Getting it right for every child». Handlingsplanen må også ha tiltak rettet mot frivillig sektor. Utvalget mener at frivillige organisasjoner er en viktig ressurs i arbeidet for trygge oppvekstvilkår for barn og unge, og handlingsplanen må gjenspeile dette.

12.4 Nasjonal målsetting – skolemiljøet

For å kunne jobbe målrettet og systematisk mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er det nødvendig å være omforent når det gjelder målsettingen for arbeidet. Denne målsettingen må også være i samsvar med menneskerettighetene. Den bør, slik utvalget ser det, være en nasjonal målsetting som skal gjelde oss alle, og som vi forplikter oss til å følge opp, uansett hvilken tilknytning vi har til skolen.

12.4.1 En individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø

I Norge er krav til elevenes skolemiljø i dag regulert i opplæringsloven kapittel 9a. Dette har sammenheng med at staten har valgt å bruke regelverket som virkemiddel for å nå sine målsettinger på området. Statens mål for arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er formulert i § 9a-1, som gir alle elever en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. I dette ligger det et krav til at skolemiljøet er fritt for krenkende ord og handlinger som mobbing og diskriminering. Dette betyr at det i gjeldende regelverk er nulltoleranse for mobbing og krenkelser. Imidlertid går elevens rett lenger enn fravær av negative handlinger. Alle elever har rett til et skolemiljø som har en positiv virking på deres helse, trivsel og læring. Alle ansatte på skolene må jobbe slik at skolen fremmer et godt skolemiljø, samt at krenkende ord og atferd forebygges, stoppes og følges opp.6 Retten til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, er både et mål i seg selv og et middel for økt læring. Skolegang handler også om adgangen til ulike fellesskap.

Utvalget har merket seg diskusjonen i Stortinget i forbindelse med vedtakelsen av kapittel 9a. Dette er én av svært få ganger som Stortinget har endret ordlyden i et lovforslag knyttet til opplæringsloven.7 Det er tydelig at retten slik den er formulert i dag, er et uttrykk for Stortingets syn om at det skal stilles strenge krav til det psykososiale skolemiljøet.8 Det at elevene har en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, altså at skolene skal ha nulltoleranse for mobbing, og at skolene skal jobbe slik at skolemiljøet har en positiv virkning, er viktig slik utvalget ser det. Elevens rett etter § 9a-1 er også understreket som positiv av FNs barnekomité.9 Utvalget mener at det er for mange elever i norsk skole i dag som opplever at de krenkes eller mobbes. Slik skal det ikke være. Det er viktig at staten og skolene ikke senker kravene i opplæringsloven. Utvalget mener at det er viktig å tydeliggjøre innholdet i elevens rett og skoleeierens og skolens plikt, bidra til å bygge kapasitet på alle nivåer i utdanningssystemet samt gjennomgå mekanismene for at elevens rett oppfylles.

12.4.2 Nasjonalt mål for arbeidet

Formuleringen i opplæringsloven § 9a-1 har vært utgangspunktet for statens mål knyttet til mobbing og skolemiljø etter 2003. Målene for grunnopplæringen er løftet frem i statsbudsjettet for Kunnskapsdepartementet. I Prop. 1 S (2014 – 2015) Kunnskapsdepartementet er det på side 21 uttalt at statens prioriterte områder for grunnopplæringen er følgende:

• Elevar skal meistre grunnleggjande dugleikar og ha god fagleg kompetanse.

• Elevar skal ha eit godt og inkluderande læringsmiljø.

• Fleire elevar og lærlingar skal gjennomføre vidaregåande opplæring.»

Utvalget merker seg her at det andre området er elevenes læringsmiljø. Utvalget støtter at elevenes læringsmiljø er ett av tre prioriterte områder, og mener at dette er en riktig og viktig prioritering. Imidlertid mener utvalget at det er grunn til å løfte denne prioriteringen enda tydeligere frem. Målformuleringene i statsbudsjettet bør brukes mer gjennomført i forbindelse med arbeidet med elevenes skolemiljø og forebyggingen og håndteringen av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Vi vil nedenfor si noe om målsettingen.

Det har i de siste ti årene blitt brukt flere ulike versjoner av denne målsettingen. Regjeringen Bondevik signerte i 2002 det første Manifest mot mobbing. I manifestet er det angitt hva som er partenes mål, og hva de vil gjøre for å nå målet. Målet for manifestet er slik: «Alle barn og unge skal ha et godt og inkluderende oppvekst- og læringsmiljø med nulltoleranse mot mobbing». I forbindelse med at Utdanningsdirektoratet i 2008 fikk i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å gjennomføre satsingen Bedre læringsmiljø ble det formulert et mål for satsing. Det overordnede målet for satsingen er slik: «Alle elever skal oppleve et godt og inkluderende læringsmiljø som fremmer deres trygghet, helse, trivsel og læring.»10 Tilsvarende målformuleringer for arbeidet med læringsmiljøet/skolemiljøet finnes også i Meld. St. 22 (2010 – 2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter, side 67: «Alle elever i norsk skole har en individuell rett til et fysisk og psykososialt læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. At elevene opplever å ha et godt læringsmiljø er et viktig mål i seg selv.»

Utvalget mener at det er viktig at det utarbeides én formulering av målet for arbeidet, og at denne brukes i alle sammenhenger. Hele utdanningssektoren må kjenne til målsettingen. Ved å bruke ulike målformuleringer blir det uklart hva målet er. Utvalget legger til grunn at målet i statsbudsjettet videreføres, men begrepet læringsmiljø bør endres til skolemiljø og godt bør endres til trygt. Dette er i samsvar med opplæringsloven og begrepsbruken i denne utredningen. Statens mål blir da slik: «Elevar skal ha eit trygt og inkluderande skolemiljø.» Dette målet må brukes konsekvent fremover.

12.4.3 Nullvisjon og nulltoleranse

Utvalget mener det er nødvendig å være tydelig på at alle elever har rett til et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dersom den individuelle retten til alle elever skal oppfylles, innebærer det at det er nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det innebærer dessuten at staten og alle andre må ha en nullvisjon når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Å si seg fornøyd med at det på en skole «kun» er to pst. av elevene som opplever at de blir mobbet eller krenket, innebærer at kravene i opplæringsloven ikke blir oppfylt, og at skoleeieren og skolen har en lovstridig praksis. Det er ikke akseptabelt.

Det at norske skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, bør, slik utvalget ser det, være en selvfølge. Nulltoleranse handler om at krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering ikke aksepteres i norsk skole, og at det skal slås ned på alle tilløp til dette. Ansatte har et ansvar for å forebygge og gripe inn overfor dette. Det er skoleeierens, skolens og alle ansattes ansvar å implementere nulltoleranse og sikre at denne håndheves. Utvalget mener videre at det er avgjørende at opplæringsloven er formulert på en slik måte at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og at de skal jobbe for å fremme et trygt psykososialt miljø som har positiv virkning på elevens helse, trivsel og læring. Utvalget er opptatt av at i arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering skal det ikke være slik at noen skoler er gode og andre ikke. Loven må stille et krav om nulltoleranse som gjelder for alle skoler. Det er viktig å understreke at dette er skoleeierens ansvar.

I tillegg til nulltoleranse mener utvalget at det er nødvendig med en visjon om at ingen elever skal krenkes, mobbes, trakasseres eller diskrimineres, en såkalt nullvisjon. Vi skal ikke si oss fornøyde med arbeidet rettet mot krenkelser og mobbing så lenge det er elever som blir krenket eller mobbet. Det er vårt felles ansvar og en moralsk forpliktelse. Dette er et viktig budskap, og det handler om hva slags samfunn vi ønsker å ha. I forbindelse med det første Manifest mot mobbing i 2002, da Regjeringen Bondevik uttrykte nettopp en nullvisjon knyttet til mobbing, var det noen som rettet kritikk mot nullvisjonen fordi de mente den var utopisk, og at det aldri kan bli slik at det er null mobbing i norske skoler. Utvalget mener likevel at det er avgjørende å være offensiv i kampen mot mobbing. Vi må aldri si oss fornøyde så lenge det finnes elever som opplever at de blir krenket, mobbet, trakassert og diskriminert. Arbeidet vil og skal fortsette så lenge det er elever som ikke har et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. En nullvisjon er et viktig signal. Tilsvarende nullvisjon har vi knyttet til antall som årlig drepes i trafikken. Dette er et mål som vanskelig nås, men som er viktig i arbeidet. Utvalget mener at det på tilsvarende måte er nødvendig at vi i Norge har en nullvisjon når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole. Staten skal være offensiv i sine mål knyttet til elevenes skolemiljø, og det skal være en nullvisjon mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole.

12.5 Fra rettigheter og politikk til praksis – implementering

Utvalget er opptatt av forutsetningene for at menneskerettighetene, opplæringsloven og nasjonal politikk skal bli implementert, og at elever i norske skoler skal oppleve at de har en trygg skolehverdag uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For å få til dette må nasjonale målsettinger nå ut til alle landets skoler og gjennomsyre praksisen til alle som er involvert i skolens arbeid. I kapittel 9 så vi at det er forskjeller på skoler med høy og lav forekomst av krenkelser og mobbing. Funnene her har betydning for hvilken innsats som bør settes inn for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer, forebygge og håndtere krenkelser og mobbing. Det er ikke tilstrekkelig å sette inn tiltak som bare er rettet mot krenkelser og mobbing. Det er i tillegg nødvendig å styrke skolen som organisasjon og bygge kapasitet til å jobbe for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette vil kreve en robust organisasjon og kunnskap om og ferdigheter i å stoppe krenkelser og mobbing, samt at skolen er motivert for arbeidet. Det er ikke gjort noen særskilt forskning på skoler med høy og lav forekomst av trakassering og diskriminering, men utvalget legger til grunn at tilsvarende gjelder for denne typen krenkelser.

Utvalget mener at det er nødvendig med en fortsatt satsing knyttet til arbeidet med trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget ser at det er funn i evalueringen av satsingen Bedre læringsmiljø som er viktige å bygge videre på. Samtidig viser evalueringen at det finnes flere forbedringspunkter. Utvalget mener det er viktig med en bred tilnærming til arbeidet med å fremme trygge psykososiale miljøer, og at det må bygges videre på arbeidet med sentrale faktorer som bidrar til et trygt psykososialt miljø.11 Utvalget mener at det samtidig er nødvendig å sikre at skoleeierne og skolene har den nødvendige kompetansen til å forebygge, avdekke, håndtere og følge opp krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skoleeierne og skolene må ha organisasjoner som er robuste og i stand til å jobbe langsiktige og systematisk.12 Alle i utdanningssektoren må ha kapasitet til å bygge kapasitet. Videre må det foreligge endringsberedskap, det vil si motivasjon og positiv innstilling til å utføre det viktige arbeidet.13 Utvalget mener at det er grunn til å se nærmere på forutsetningene for at statlige initiativer skal kunne føre til endringer for elevene, og mener at dette vil kreve at hele systemet forplikter seg og drar i samme retning.14

Det er viktig at kjennetegnene ved skoler med høy og lav forekomst av krenkelser og mobbing som omtales i kapittel 9, trekkes inn som en del av grunnlaget for hvordan tiltakene innrettes. Tiltakene må innrettes slik at de bygger opp under en skoleomfattende innsats, utvikler skolen som organisasjon, øker skolenes og skoleeiernes kapasitet for utvikling og endringsberedskap, samt at det er en implementeringsstrategi som sikrer at tiltakene er konsolidert etter at satsingsperioden er over. Å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering krever systematisk og langsiktig arbeid og er ikke skippertaksarbeid. Skoleeiere og skoler har ulike behov i arbeidet, og en statlig satsing må nødvendigvis være differensiert og tilpasset lokale behov. Utvalget mener at skoleeiere og skoler skal ha en nullvisjon om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For å få dette til må skoleeierne og skolene ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering samt jobbe for å fremme et trygt psykososialt miljø. Dette er et komplekst og sammensatt arbeid. Å implementere tiltak for et trygt psykososialt skolemiljø er hardt arbeid som krever mye av alle i norsk skole, fra elev til kunnskapsminister og Stortinget. Skolene trenger også kompetanse om og tilgang til tiltak som de kan bruke i arbeidet. Utvalget foreslår i kapittel 21 innrettingen og innholdet i en ny statlig satsing – Inkluderende skole – som har som formål at alle elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø.

12.5.1 Fem utfordringer

Utvalget har i sitt arbeid hørt og fått dokumentert at det gjøres mye godt arbeid ved landets skoler, og de fleste elever trives godt på skolen. Gode skoler tar elevene på alvor og har rutiner for å fange opp og følge opp krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering når de skjer. Det er likevel store forskjeller mellom skoler og klasser. Utvalget vil trekke frem fem utfordringer man må ta fatt i i arbeidet med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på en god måte. Disse utfordringene er basert på kunnskap fra forskning og kartlegginger, utvalgsmedlemmers egne erfaringer fra praksis, høringsinnspill fra ulike organisasjoner og tilbakemeldinger fra elever, foreldre og organisasjoner som utvalget har vært i kontakt med på utvalgsmøter og studiereiser. Utvalget vil her i utredningens del 4 komme med tiltak som kan møte de skisserte utfordringene. Vi har valgt å formulere fem målsettinger på grunnlag av utfordringene.

Utfordring 1: Rettssikkerhet – elevenes rettigheter blir ikke oppfylt

Elevene har etter opplæringsloven sterke rettigheter som utløser plikter for skoleeieren, skolen og alle de ansatte. Imidlertid er det en utfordring at regelverksetterlevelsen ikke er god nok, og at rettigheter og plikter i opplæringsloven kapittel 9a ikke oppfylles.15 Utvalget mener det må være klart hvilket ansvar alle som er skoleeiere, og alle ansatte på skolen har for at elevene skal ha et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Utvalget mener det er behov for å se på innholdet i elevens rett og de kravene som stilles til skoleeiere og skoler for å sikre at elevenes rett oppfylles. Opplæringsloven er i dag en lov uten juridiske virkemidler til å pålegge gjennomføring av tiltak i vedtak eller lignende. Det er nødvendig med bedre rettsvern for elevene gjennom et tydeligere regelverk med effektive klage- og tilsynsordninger. Det er også behov for at tilsyns- og klageinstansen kan pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner dersom skoleeieren og skolen ikke oppfyller lovpålagte krav.

En grunn til at rettsikkerheten ikke er god nok, er at skoleeiere, skoler, foreldre og elever ikke har tilstrekkelig kjennskap til eller forståelse av regelverket. Innenfor utdanningssektoren er rettsliggjøringen sterk, men regelverkskompetansen er for lav.16 Det er grunn til å tro at skolene gjennom Felles nasjonalt tilsyn har økt kompetansen om kapittel 9a, men den er fortsatt ikke god nok. Det er dessuten en utfordring at elever og foreldre ikke får nødvendig informasjon om sine rettigheter. Dette er avgjørende for at regelverket skal ha innvirkning på elevens psykososiale skolemiljø.

Utvalget mener det er behov for å vurdere om opplæringsloven kapittel 9a bør endres, slik at regelverket blir tydeligere og lettere å følge opp i praksis. Det er også behov for å se på klageordningen, tilsyn og muligheten for bruk av administrative sanksjoner og reaksjoner samt erstatningsordninger. Disse utfordringene vil bli behandlet i kapittel 15 og 16. Målet med dette er å styrke elevens rettssikkerhet.

Utfordring 2: Skolekultur – skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

I dag er det et krav i opplæringsloven § 9a-1 at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Til tross for dette kravet mener utvalget at det er for lite bevissthet knyttet til betydningen av en god skolekultur i form av de holdninger og verdier som eksisterer på skolen, og hvordan dette påvirker det psykososiale skolemiljøet. Kravet om nulltoleranse er med andre ord ikke innarbeidet som en del av skolekulturen ved alle skoler.

Utvalget mener at arbeidet med skolekultur er et felles ansvar i skolen, men at skoleledelsen har et særlig ansvar for å gå foran som gode rollemodeller. Utvalget mener at det er en utfordring at det ved noen skoler er slik at man ikke vil se at elever blir mobbet. Utvalget har blitt fortalt at noen skoleledere og ansatte mener at det ikke forekommer mobbing på deres skole. En annen utfordring er skoler som tror at problemer med mobbing ikke kan løses. Utvalget mener det er nødvendig å sette inn tiltak for en god skolekultur som tydeliggjør voksnes ansvar og klart uttrykker nulltoleranse for krenkelser som blant annet trakassering og mobbing.

I kapittel 13 vurderes det hvordan bevisstheten rundt betydningen av skolekultur kan økes, og hvordan skolen bedre enn i dag kan formidle normer og verdier som fremmer et trygt psykososialt skolemiljø og forebygger krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Målet er at skolekulturen skal være gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utfordring 3: Involvering og samarbeid – elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet

Utvalget mener at en utfordring i dag er at elever og foreldre ikke involveres godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet og forebyggingen og håndteringen av krenkelser og mobbing. For elevenes del vil utvalget trekke frem elevens rett til å bli hørt i saker som angår dem. FNs barnekonvensjon er ikke forankret godt nok i enkelte skoler. Dette kan for eksempel handle om at elevene ikke får si sin mening om hvordan utfordringer i elevkulturen skal løses, og at elever og foreldre ikke blir informert om og involvert i oppfølgingen av resultatene fra Elevundersøkelsen. Utvalget ser det også som en utfordring at brukerorganer ved noen skoler ikke er etablert slik som de skal etter loven.17

Foreldreinvolvering er viktig, både for elevenes læring og for forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Foreldrenes syn på og engasjement for skolen har stor betydning. Utvalget mener at det bør etableres gode relasjoner til foreldrene for å kunne løse utfordringer dersom det oppstår krenkelser. I mobbesaker er det ofte en utfordring at konfliktnivået mellom hjem og skole er høyt, og at kommunikasjonen har gått i stå. Foreldrene opplever at ansatte i skolen ikke griper inn og varsler når et barn blir krenket. Mobbing er, slik utvalget ser det, noe som ikke bare rammer eleven, men hele familien.

Utvalget mener at det er behov for å se nærmere på hvilke forutsetninger elevene gis i dag for å kunne medvirke i skolen, og hvordan læreplanverket ivaretar elevenes sosiale og emosjonelle utvikling, noe utvalget mener er viktig for det psykososiale skolemiljøet. Utvalget ønsker også at foreldre skal inkluderes i større grad enn i dag i skolens arbeid. Dette temaet vil bli behandlet i kapittel 13. Utvalget ønsker å forplikte skoleeierne og skolelederne til at brukerorganene i større grad har en reell funksjon i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette temaet vil bli behandlet i kapittel 13 og 15. Målet er en bedre involvering av elever og foreldre i arbeidet med skolemiljøet.

Utfordring 4: Ansvarliggjøring og systematikk – skoleeiernes og skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull

Utvalget mener det er en utfordring at enkelte skoler og skoleeiere i sitt fremmende og forebyggende arbeid jobber for lite systematisk og målrettet. Det kan innebære at skolen er lite bevisst hvilke innsatser den setter inn, og at den i liten grad vurderer om tiltakene fungerer ved den gitte skolen. Det kan også handle om at skolene «hopper» mellom ulike tiltak, og ikke jobber systematisk og langsiktig nok. Dermed uteblir de positive resultatene. Utvalget mener det må rettes søkelys mot å styrke det systemrettede arbeidet og implementering av innsatser som virker.

Skoleomfattende arbeid krever aktivt lederinitiativ gjennom hele prosessen for å bli vellykket. Ledelse er avgjørende for å skape og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer. Utvalget mener at det er nødvendig med tiltak rettet mot skoleledelse og klasseledelse. Begge deler er sentrale faktorer i arbeidet.

Utvalget har merket seg at noen skoleeiere og skoler mangler forskningsbasert kompetanse om hvilke metoder som er effektive i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette medfører at noen skoler i dag ikke benytter seg av gode strategier i det fremmende, forebyggende og håndterende arbeidet. Utvalget mener at en del ansatte mangler spesifikk kunnskap om blant annet krenkelser, mobbing, trakassering, psykisk helse, digital mobbing og om arbeid med elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse. Det er nødvendig å øke skoleeiernes og skolenes kompetanse om hvordan man kan fremme et trygt psykososialt skolemiljø, forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, samt utvikle skolen som organisasjon. I tillegg er kunnskap om implementering av betydning.

Kapasitetsbygging blir behandlet i flere kapitler. Kapittel 17 handler om skoleeiernes styring og støtte til skolene. Utvalget vil i kapittel 19 se nærmere på hvordan opplæringen i arbeidet med psykososialt skolemiljø og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering kan styrkes via lærer- og rektorutdanningen og i etter- og videreutdanninger. I kapittel 21 foreslår utvalget en statlig satsing som blant annet handler om å øke skolenes kollektive kapasitet. Målet er en tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljøet, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utfordring 5: Organisering – ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig

For et varig løft for et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må det etablerte støttesystemet styrkes, og ansvars- og oppgavefordelingen tydeliggjøres. Det er i dag forholdsvis mange aktører på de ulike nivåene som har oppgaver knyttet til elevenes skolemiljø. Det er imidlertid mye som tyder på at det kommunale og det statlige støttesystemet i varierende grad oppleves som relevant og likeverdig for landets skoler og skoleeiere.

Det er behov for å gjennomgå det statlige og det kommunale støttesystemet, og da spesielt funksjoner som har oppgaver knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø og psykiske helse, for eksempel skolehelsetjenesten og PP-tjenesten. Elevene må ha lett tilgang til god og rask lavterskelhjelp. Utvalget vil vurdere tjenester og muligheter for tverrfaglig samarbeid, både innenfor utdanningssektoren og med tjenester i andre sektorer.

Utvalget mener at det er behov for å gjennomgå ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene for å sikre at støtteapparatet fungerer slik det er tenkt. Det bør ses på tilgang til tjenester og muligheter for tverrfaglig samarbeid både innenfor utdanningssektoren og med tjenester utenfor. Dette behandles i kapittel 17 og 18. Målet med forslagene er et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling.

12.5.2 Målsettinger for statens arbeid – strategier

Basert på målet om at elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø, ulike typer kunnskap om oppfyllelsen av målet og forskning om hva som skaper og opprettholder trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, vil utvalget trekke frem fem målsettinger. Disse henger tett sammen med de utfordringene vi identifiserte over, og er ikke uttømmende. Slik utvalget ser det bør den statlige innsatsen rettes inn mot følgende målsettinger:

1. Bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplæringsloven kapittel 9a.

2. Skolekulturer gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

3. Bedre involvering og samarbeid med elever og foreldre.

4. Tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljøet, krenkelser og mobbing.

5. Et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling.

13 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

13.1 Innledning

Et helhetlig arbeid med skolemiljøet er en forutsetning for å skape og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer for elevene.18 Kapittel 13 omhandler skolens arbeid med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det fremmende arbeidet handler om skolens innsats for å skape et trygt psykososialt skolemiljø som inkluderer elevens trivsel, relasjoner og samarbeidet med hjemmet. Målsettingen med dette arbeidet er ikke primært rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, men mot det helhetlige skolemiljøet. Det forebyggende arbeidet handler om å avverge risikoen for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

I kapittel 10 ble flere sentrale faktorer som har betydning for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø presentert. Disse faktorene er

• skolekultur

• skoleledelse

• relasjonsbasert klasseledelse

• elev–elev-relasjoner

• foreldresamarbeid

Disse faktorene danner utgangspunkt for flere tiltak i dette kapitlet. I dette kapitlet gjøres det vurderinger knyttet til tre av de sentrale målsettingene for utvalgets arbeid som ble skissert i kapittel 12. For det første vurderer utvalget hvordan skoler kan arbeide for å skape en skolekultur som er gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette er behandlet særlig i avsnitt 13.2. Utvalget ser også nærmere på skoleledelse og klasseledelse. Dette har sammenheng både med målsetting om en skolekultur gjennomsyret med nulltoleranse for krenkelser mv., men det har også betydning for målsettingen om tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljøet, krenkelser og mobbing. Skoleledelse og klasseledelse behandles i avsnitt 13.3 og 13.4. Videre ser utvalget på hvordan elever og foreldre kan involveres bedre i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette er behandlet i avsnitt 13.5 til 13.7.

Særskilte innsatsområder som det argumenteres for i dette kapitlet, er å tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse i læreplanverket og styrking av Elevorganisasjonen og skolens brukerorganer. Utdanningsdirektoratet bør gis i oppdrag å tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse i læreplanverket som en fagovergripende kompetanse, og den bør innarbeides som mål i relevante fag. Elevorganisasjonen og Utdanningsdirektoratet bør få i oppdrag å utvikle en kompetansepakke for elever og elevråd som inneholder informasjon om elevers rettigheter, elevdemokrati, tilpasset opplæring, rådenes og utvalgenes rolle og hvordan man kan realisere elevmedvirkningen. Utvalget foreslår også i dette kapitlet noen nye kriterier for tildeling av støtte til programmer mot mobbing.

13.2 En god skolekultur med nulltoleranse for krenkelser mv.

Å jobbe med å skape og opprettholde en god skolekultur har betydning for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Her ser vi nærmere på hvordan skolen kan jobbe for å utvikle en god skolekultur som fremmer et trygt psykososialt miljø og forebygger krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skolekulturen kan bidra til å fremme et trygt psykososialt miljø, men den kan også hemme det.19 Det er nødvendig med et søkelys på skolekulturen i det fremmende og forebyggende arbeidet. Gode skoler jobber med skolenes kultur, også kalt ethos.20 De fremmer inkludering og stolthet over å tilhøre skolen. Skoler som aktivt fremmer inkludering og forhindrer enhver form for marginalisering av individer og grupper, forebygger mobbing. Gode skoler kan forebygge mobbing ved å skape forpliktelse til positive idealer.21 De ansatte bør være ekstra oppmerksomme på at noen barn i noen tilfeller settes i sårbare situasjoner, og at skolekulturen kan ha betydning for forekomsten av dette.

Flere undersøkelser peker på betydningen av det vi gjerne kaller skolekultur: Hvordan vi oppfatter oss selv på skolen, hva som er uformelle regler og ordninger. Hvilke mekanismer som finnes for sosial integrasjon og utstøting, influerer på kvaliteten og omfanget av problemene.22 Skolekulturen handler om verdiene, normene og virkelighetsoppfatningene og er organisasjonskulturen på skolen. Dette kan forstås som de sett av felles normer, verdier og virkelighetsoppfatninger som utvikles i skolen når medlemmene samhandler med hverandre og omgivelsene, og som kommer til uttrykk i medlemmenes handlinger og holdninger på skolen.23 Skolekulturen kan ses på som kitt som binder sammen skolen som organisasjon24 og danner basisen for et skolesamfunn. Mobbing eller ikke mobbing på en skole handler mye om hva slags uformelle normer, forestillinger og idealer det er som dominerer hos elevene. I enkelte kulturer er det en selvfølge at det er en del ting man bare ikke gjør. I andre kulturer kan det samme medvirke til å gi sosial status.25 Formelle normer kan skape uformelle normer, eller de uformelle og formelle normene kan stå i motsetning til hverandre. Utvalget viser særlig til at normene har stor betydning når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene, og at mange av elevene som krenkes på grunn av dette, bryter en eller annen form for normalitetsnorm. Se kapittel 7.

I kapittel 9 ble det redegjort for kjennetegn ved skoler med høy og lav forekomst av krenkelser og mobbing. Vi så der at skolekulturen har betydning. Ved skoler med høy forekomst av mobbing er ofte skolekulturen dårlig.26 Lærerne rapporterer om svakere ledelse fra rektor, mindre samarbeid og svakere tilknytning til kolleger enn der lærere rapporterer om særlig lav forekomst av mobbing.27 På en skole med en god skolekultur vil skolens mål og visjoner være kjent for de ansatte, slik at de har en forståelse av hvilken retning skolen jobber i. Videre vil det foreligge en felles forståelse av hvilke regler og rutiner som gjelder, og hvordan de ansatte skal reagere på regelbrudd.

Utvalget peker videre på at en god skolekultur kjennetegnes av god skoleledelse. Skoleledelsen må se viktigheten av å jobbe systematisk med det psykososiale skolemiljøet og forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.28 Skoleledelsen må også ha kunnskap om hvordan man kan håndtere saker om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og faktisk følge dette opp. Utvalget legger videre til grunn at lærerens arbeid som leder av klassen eller gruppen har stor betydning for det psykososiale skolemiljøet. Dette handler både om å være en tydelig klasseleder og om å ta en posisjon i klassen som sikrer kontroll over læringssituasjonen. Læreren må bevisst bygge opp en positiv relasjon til hver enkelt elev slik at elevene opplever at læreren bryr seg og støtter dem slik at elevene kan oppleve trygghet og tillit og blir sett av læreren.

Utvalget viser også til at elevene selv utgjør en viktig faktor i det psykososiale skolemiljøet. En elevkultur preget av gode relasjoner, vennskap og medvirkning er viktig for at elevene skal ha det trygt på skolen. I arbeidet for en god skolekultur er det også nødvendig å fokusere på normer, holdninger og verdier i elevkulturen. Utvalget vil til slutt vise til at et godt samarbeid med foreldrene er viktig for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. God kommunikasjon mellom hjem og skole er grunnleggende for kvaliteten på relasjonen mellom skolen og foreldrene.

Utvalget vil understreke at en god skolekultur er en nødvendig forutsetning for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø. Skolekulturen kan påvirke endringsberedskapen og er derfor en viktig faktor når man skal forsøke å bygge kapasitet og endringsberedskap for å implementere noe. Skolens forhistorie med mer eller mindre vellykkede implementeringer av prosjektet kan påvirke personalets oppfatning og atferd rettet mot et nytt initiativ for endring. Ved nye tiltak er det derfor nødvendig å jobbe med skolekulturen. Når skolemiljøet er trygt, vil skolen ha et godt utgangspunkt for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Et trygt skolemiljø er likevel ikke nok til å hindre at slike problemer skal oppstå. Det må også jobbes med spesifikke tiltak for å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.29 Dette vil bli behandlet i kapittel 14 om håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utvalget mener at i arbeidet med skolekultur er det nødvendig at ledelsen klarer å etablere og opprettholde felles verdier og holdninger. Det er sentralt at elever, ansatte og skoleledelsen har en felles forståelse av hvilke regler og rutiner som gjelder. Utvalget vil understreke at en god skolekultur er et godt utgangspunkt for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø, men at mer spesifikke tiltak kan være nødvendige for å forebygge og å håndtere negativ atferd som mobbing og krenkelser. Utvalget vil nedenfor se nærmere på hva som kan gjøres for å utvikle en god skolekultur.

13.2.1 Skolens verdigrunnlag

Stortinget har gjennom formålsparagrafen for grunnopplæringen fastsatt hvilket formål og hvilke verdier som skal fremmes i alle norske skoler. Skolene skal implementere verdiene i formålsbestemmelsen slik at disse gjennomsyrer skolen. Verdigrunnlaget i formålsparagrafen skal altså bli bruksverdier i alle norske skoler.

Formålsbestemmelsen er rettslig bindende for skolen, og skolen er forpliktet til å omsette bestemmelsen i praksis. Utvalget mener at i den grad skolene har en skolekultur preget av samarbeid med hjemmet, et fellesskap preget av likeverd og respekt for den enkeltes menneskeverd der diskriminerende handlinger og uttalelser ikke er akseptert, vil dette være en kultur som kan hjelpe skolen med å nå målet om et trygt psykososialt skolemiljø. Utvalget vurderer at det ikke er et behov for å gjøre endringer i formålsbestemmelsen, men at det er et behov for å implementere denne bedre i skolen og i arbeidet med å skape en god skolekultur. Det er nødvendig med et arbeid rettet mot skolens verdigrunnlag. Dette bør ses i sammenheng med revideringen av læreplanverkets generelle del.

Revideringen av generell del i læreplanverket

Kunnskapsministeren bestemte høsten 2014 at læreplanverkets generelle del skal revideres. Gjeldende generelle del trådte i kraft i 1993 og inneholder seks menneskesyn som forenes i et syvende, det integrerte menneske. Skolen skal bidra til at elevene utvikles til å bli integrerte mennesker. Da den nye formålsparagrafen trådte i kraft i 2009, ble det ikke gjort endringer i generell del. Konsekvensen av dette har vært at formålsbestemmelsen og generell del ikke har vært samkjørt. Utvalget støtter revideringen av generell del og mener at det er viktig at generell del nå i større grad harmoniseres med samfunnsutviklingen, menneskerettighetene og formålsbestemmelsen. Utvalget mener at generell del må løfte menneskerettighetene i større grad, og det at Norge er et mangfoldig samfunn der respekt for diversitet er viktig, samtidig som elevene skal kjenne norske og samiske tradisjoner. Utvalget forventer at generell del tydelig løfter frem inkludering og sosial tilhørighet. Utvalget forventer også at alle elevers likeverd og like muligheter markeres tydelig i generell del.

Sosial tilhørighet og inkludering

Utvalget vil i forbindelse med forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering rette et særskilt søkelys mot betydningen av de formelle og de uformelle normene og hvordan disse har betydning for om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering skjer. Inkludering har lenge vært et sentralt prinsipp i norsk skole. Utvalget mener at departementet i forbindelse med revideringen av generell del bør se på innholdet i inkluderingsbegrepet. Den nye generelle delen bør tydelig skissere et nytt inkluderingsbegrep for en norsk skole i et mangfoldig samfunn.

Flere har tatt til orde for å se på forståelsen av inkluderingsprinsippet. Dette gjelder blant annet Kunnskapssenteret for utdanning, som mener at hva vi forstår med en inkluderende skole, må fornyes i lys av dagens utfordringer, som er andre enn da Norge sluttet seg til Salamanca-erklæringen i 1994.30 Forskningen viser at det kan gjøres en større innsats for en inkluderende og likeverdig skole, og at flere må mobiliseres i arbeidet.31 Utvalget merker seg at inkludering – når det omtales i forbindelse med grunnopplæringen – i stor grad handler om utjevning av sosiale forskjeller og spesialundervisning. Slik utvalget ser det er dette en for snever forståelse av begrepet. Vi viser til avsnitt 3.1, der utvalget redegjør for ulike grunner til at samfunnet og skolen har blitt mer mangfoldig. Hvis elevene skal være reelle deltakere i det sosiale og kulturelle fellesskapet, må de kjenne seg trygge og respekterte, føle at de hører til. Utvalget mener derfor at det er behov for å tydeliggjøre at sosial tilhørighet er en viktig del av inkludering. Skolens arbeid bør dreies mer i retning av at alle elever skal føle sosial tilhørighet. Dette har konsekvenser for skolens arbeid. Skolene må blant annet i enda sterkere grad fokusere på tiltak i det fremmende, forebyggende og gjenopprettende arbeidet som gjør at elevene opplever sosial tilhørighet til skolen og klassen. Elever som føler tilhørighet til skolen og det skolen står for, vil ofte lettere forholde seg til reglene i skolen.

Å arbeide for at elevene skal føle sosial tilhørighet, kan være et tiltak for å forebygge mobbing. For noen grupper elever kan målet om tilhørighet være en fremtredende drivkraft for hvorfor de krenker andre. Dette gjelder blant annet for gutter med innvandrerbakgrunn.32 For mer om dette se avsnitt 7.2.3. Læringsmiljøsenteret understreker at når drivkraften bak mobbingen er tilhørighet, blir et viktig forebyggende tiltak å ha oppmerksomhet på å gi alternative tilhørighetsopplevelser som kan kompensere for dette slik at de ikke tyr til mobbing som strategi for å oppnå tilhørighet.33 I forebyggingen bør læreren gjøre seg kjent med elevens egenart og behov og forholde seg til dette, samt hjelpe eleven til å identifisere faktorer i skolemiljøet utenfor eleven som kan bidra til å gi den enkelte tilhørighetsopplevelser. Dette handler ifølge Fandrem om å bruke det psykososiale skolemiljøet til å forebygge mobbing gjennom å kombinere identitetsbekreftelse med perspektivopplevelse.34 For å gi opplevelser av tilhørighet er også elevmedvirkning sentralt. Det å etablere strukturer og normer som svekker båndene mellom elever som mobber for å føle tilhørighet, vil være viktig for å forebygge mobbing der ønsket om tilhørighet er drivkraften.

Det finnes en rekke normer for hvordan vi skal oppføre oss mot hverandre. De åpent uttalte formene for sosial omgang i skolen som er ønskelige, utgår fra prinsipper som likeverd, rettferdighet, solidaritet, likestilling, omtanke og så videre. Samtidig er det slik at det innenfor ulike grupper og i ulike situasjoner og sammenhenger utvikles andre normer enn de formelle. Normer som ofte handler om inkludering og ekskludering fra gruppefellesskapet og om fastsettelsen av en hierarkisk ordning mellom individ og kategorier. Et eksempel er normer for hva som er allmenngyldig og normalt.35

Osbeck mfl. peker på at verdier koblet til gruppetilhørighet og dertil tilhørende identifikasjon, rangordning og inkludering og ekskludering finnes under og på siden av mer eller mindre felles idealer som likeverd og like muligheter. En side ved omgangsformer er ulike måter for og ulik grad av nedvurdering og krenkelser med bakgrunn i hvilken sosial kategori en person tilhører.36 Utvalget vil peke på at for å skape en god skolekultur må skolen være oppmerksom på hvilke normer og verdier det er som ligger til grunn for inndelingen i kategorier og ekskludering. Det er ikke akseptabelt med ekskludering og kategorisering som krenker noens integritet eller verdighet. For å skape en god skolekultur er det nødvendig at skolen og elevene jobber kontinuerlig med sine normer, holdninger og virkelighetsoppfatninger. Skolen og elevene må se til at praksisen i skolen ikke utvikler seg slik at de faktiske normene, holdningene og verdiene fremmer krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Elever deltar i komplekse sosiale prosesser der de søker tilhørighet og vennskap. De bygger identitet og status i relasjon til hverandre. Utformingen av hvilke idealer og normer som skal gjelde, er en dimensjon av status og maktkamp i klassen og skolen. Dette pågår i hver klasse og på hver skole. Krenkelser og mobbing skjer ofte som en del av disse prosessene.37 Risikoen for krenkelser øker når byggingen av status får et for stort spillerom og læringen kommer i andre rekke.

En del av det sosiale klimaet på skolen er faktoren tilhørighet og det nærliggende begrepet tilknytning til skolen, det vil si at elevene kan kjenne at de er en del av skolen og trives der. Tilhørighet, eller en følelse av å tilhøre skolen, er en etablert beskyttelsesfaktor for barn og unges helse, utdanning og trivsel.38 Dersom det på skolen utvikler seg en kultur preget av ekskludering, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, vil det kunne innebære at elevene mister følelsen av tilhørighet. Utvalget mener at det er nødvendig at skolene fokuserer på elevenes sosiale tilhørighet til skolen og klassen. For å forebygge krenkelser, mobbing og trakassering og diskriminering er det behov for særskilte tiltak for å skape sosial tilhørighet. I denne forbindelse er det aktuelt å jobbe med inkludering. Studier gjengitt i kunnskapsgrunnlaget viser at norsk skole har utfordringer når det gjelder inkluderingen av elever, se blant annet kapittel 7. Dette er også en av konklusjonene til Kunnskapssenteret for utdanning i deres kunnskapsoppsummering til utvalget om faktorer for et trygt psykososialt miljø.39

Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i det videre arbeidet bør se nærmere på arbeidet i Ontario med utarbeidelsen og implementeringen av en strategi knyttet til likeverd og inkludering (se boks 13.3). Det er behov for særskilte tiltak i norsk skole rettet mot likeverd og inkludering av elever. Det er en del elever som i dag faller utenfor det «normalitetsbegrepet» som råder mange steder. Dette er en utfordring som må tas på alvor. Utvalget etterlyser systematiske tiltak rettet mot skolekultur og redskaper til skolene i arbeidet med skolens verdigrunnlag. Utvalget mener at det er nødvendig å se nærmere på inkludering i norsk skole, og at en satsing på skolemiljø også må fokusere på inkludering og forebygging av fordommer. Å arbeide med skolenes verdigrunnlag må også ses i sammenheng med elevenes menneskerettigheter.

Bruk av segregerende tiltak

Å tilhøre en klasse er etter utvalgets vurdering avgjørende for elevenes mulighet for å kunne føle sosial tilhørighet. Utvalget ser med bekymring på at en del elever i dag mottar opplæringen utenfor klassen i store deler av tiden. Det er særlig bruk av eneundervisning, alternative opplæringsarenaer (også kalt smågruppetiltak) og noen spesialskoler som bekymrer utvalget. Det kan stilles spørsmål ved segregerte tiltak når det gjelder konsekvensene for elevens psykososiale skolemiljø og for inkludering av elever.40

I grunnskolen har 8,6 pst. av elevene enkeltvedtak om spesialundervisning. En del av denne spesialundervisningen gis i mindre grupper, som eneundervisning og på alternative opplæringsarenaer. Samtidig skal fellesskolen ha rom for alle elever, og det følger av opplæringsloven § 8-2 at alle elever skal tilhøre en klasse. Tilhørigheten til klassen er viktig for elevens sosiale tilhørighet. Dersom store deler av elevens opplæring gis i andre grupper, vil tilhørigheten til klassen bli svakere. Konsekvensen av dette kan bli at elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, ikke er oppfylt, jf. § 9A-1. Utvalget vil også understreke at i forbindelse med enkeltvedtak om spesialundervisning der det fastsettes at opplæring skal gis utenfor klassen, skal hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 alltid vurderes. Her skal også elevens behov for sosial tilhørighet være en del av vurderingen.

En studie fra tidligere Lillegården kompetansesenter viser at omfanget av segregerte smågruppetiltak for ungdomsskoleelever med problematferd og lav skolemotivasjon har økt betydelig i de senere årene.41 Opplæring i smågruppetiltak kan være positivt for den eleven det gjelder, men kan også ha uheldige virkninger. En økning i omfanget av mer eller mindre varige smågruppetiltak, lokalisert utenfor den ordinære skolen, kan blant annet være i konflikt med prinsippet om inkludering.42 Midtlyngutvalget reiste flere spørsmål knyttet til bruk av smågruppetiltak. Det pekte på at hensikten med slike tiltak er at elevene skal få en bedre tilpasset opplæring med økt motivasjon og flere mestringsopplevelser. Men det er mange utfordringer knyttet til en slik opplæringspraksis: Elevene risikerer å bli sosialt marginalisert med de uheldige konsekvensene dette kan få for deres sosiale og faglige utvikling. Midtlyngutvalget pekte på at det er en risikabel strategi å samle de mest utfordrende elevene i egne grupper. Elevenes gjensidige negative påvirkning og læring kan bli større enn planlagte positive gevinster. Videre mente det at tiltaksetablering kan bli bremseklosser for arbeidet med å utvikle læringsmiljøet i skolen. Det kan være vanskelig å flytte oppmerksomheten fra elevenes negative atferd til behovet for utvikling generelt i skolen.43

Djupedalutvalget deler en del av bekymringen til Midtlyngutvalget og mener det er nødvendig å redusere bruken av segregerende tiltak i skolen. I fellesskolen skal elever med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger møtes og bli inkludert. Dette er en arena der elevene skal lære å vise respekt for hverandre. Dersom noen elever ikke får delta i fellesskapet, vil det være vanskelig for dem å føle sosial tilhørighet der.

Organisering av opplæring på samisk

Også for samiske elever kan måten opplæringen organiseres på, ha stor betydning for deres sosiale tilhørighet. Dette er særlig utfordrende for elever utenfor samiske forvaltningsområder. Samiske elever har en individuell rett til opplæring i og på samisk etter opplæringsloven kapittel 6. Samiske elever i grunnskolen i samiske distrikter (forvaltningsområdet for samisk språk) har rett til opplæring i og på samisk. Den individuelle retten til opplæring i samisk gjelder i grunnskolen og videregående skole. Utvalget mener det er mange utfordringer knyttet til å oppfylle intensjonene i loven, særlig hva angår kvalifiserte lærere til å gjennomføre undervisningen, organisering av opplæringen og tilstrekkelig med læremidler. Å foreslå en økt satsing på utvikling av læremidler ligger ikke innenfor utvalgets mandat. Det er imidlertid viktig å peke på at samiske læremidler som utvikles, skal omhandle temaer som reduserer mobbing og trakassering.

Det er fortsatt stor mangel på kvalifiserte lærere. Dette gjelder særlig utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Det innebærer at skoler må velge en alternativ opplæringsform så lenge opplæringen ikke kan gis av egne lærere. I praksis betyr alternativ opplæringsform fjernundervisning, intensivundervisning eller leirskoleopphold. Dette er ikke en optimal løsning og er i flere tilfeller noe som virker segregerende. Utvalget mener at dersom det ikke er mulig å gi opplæring i egen gruppe, bør det legges til rette for fjernundervisning. Rammene for fjernundervisning bør styrkes, og de miljøene som i dag tilbyr samisk fjernundervisning og har bygget opp kompetanse på feltet, bør ivaretas. Lærere generelt har ikke tilstrekkelige kunnskaper om samiske samfunnsforhold og samisk kultur. Dette skaper utfordringer i skolehverdagen.

Noe annet som er utfordrende, er kunnskapen om den individuelle retten til opplæringen. Rundt om i landet besitter ikke skoler tilstrekkelige kunnskaper om den individuelle retten som samiske elever har. Dette fører til at det i noen tilfeller tar måneder før opplæringen kommer i gang, noe som skaper frustrasjon hos så vel elever som deres foreldre. I tillegg er det manglende informasjon om hvor tilbud om fjernundervisning kan kjøpes. Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet utredet organisering av fjernundervisning. Utvalget legger til grunn at det foretas en oppfølging av denne saken.

13.2.2 Styrket menneskerettighets-opplæring

Menneskerettighetene har betydning for de verdiene og normene som skal implementeres i skolen. Eksempler på dette er barnekonvensjonen artikkel 29, som sier noe om utdanningens formål. Barnekonvensjonen sier også noe om hvordan vi skal forholde oss til hverandre, blant annet gjennom prinsippet om ikke-diskriminering og likeverd i artikkel 2, barnets rett til å bli hørt i artikkel 12, respekten for elevens integritet og menneskeverd i artikkel 16, og beskyttelsen mot vold, som mobbing, i artikkel 19. Barnekonvensjonen beskytter barns integritet og verdighet, og gjennom at elever og ansatte forstår innholdet i bestemmelsene, er også dette tiltak som fremmer et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget mener at opplæring i menneskerettigheter er sentralt for utviklingen av skolekulturen.

Opplæring i menneskerettigheter handler ikke bare om opplæring om innholdet i menneskerettighetene, men også om at elevene kan lære om menneskerettighetene gjennom praksis.44 Dette skal fremme elevers muligheter til aktivt å utøve sine rettigheter knyttet til deltakelse og innflytelse i skolen. Dette gjøres samtidig med at man lærer om rettighetene. Elevene skal også lære for demokrati og menneskerettigheter. Dette innebærer at elevene får trene og utvikle sin demokratiske kompetanse gjennom for eksempel å argumentere, lytte, sette seg inn i andres perspektiv, vise forståelse og empati samt diskutere. Utvalget mener at økt vekt på rettighetene i barnekonvensjonen vil være et tiltak for et trygt psykososialt skolemiljø og forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Gjennom arbeidet med menneskerettighetene kan krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering forebygges.

En del av menneskerettighetsopplæringen bør, slik utvalget ser det, også fokusere på hvilke menneskerettigheter barn i Norge har, og hva det faktisk betyr i den enkelte elevs hverdag. Menneskerettigheter er noe som er relevant i hverdagen til norsk barn. Det handler om hvordan vi skal behandle andre mennesker, og om deres menneskeverd og integritet. Det handler også om at elevene skal gis mulighet til å uttale seg og bli hørt i saker i skolen, om at barn ikke skal bli krenket, mobbet, trakassert eller diskriminert, og om at barn har rett til utdanning. Å jobbe med menneskerettighetene og lære elevene hva disse betyr, kan ha innvirkning også for måten elevene behandler hverandre på. Menneskerettighetsopplæring er derfor også et tiltak for et trygt psykososialt skolemiljø. Forståelsen av at alle elever har rett til respekt for sitt menneskeverd og sin integritet, står sentralt når skolen jobber for å skape en god skolekultur uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget er kjent med at UNICEF i England har erfaring med å arbeide med barnekonvensjonen blant annet for å forebygge mobbing i skolen gjennom prosjektet «Rights Respecting Schools», og at evalueringen av prosjektet viser positive resultater.45

13.2.3 Forebygging av trakassering – normer og fordommer

En sentral del av skolekulturen er normer og verdier. Å arbeide med normene og verdiene er også viktig for å forebygge krenkelse, mobbing, trakassering og diskriminering. Her vil utvalget se nærmere på hvordan det å jobbe med normer, verdier og holdninger kan ha betydning for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til de lovfestede diskrimineringsgrunnlagene. I kapittel 7 beskrev vi forekomsten av og årsaker til krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene. Utvalget mener at forskningen i kapittel 7 viser at det er behov for at staten setter inn særskilte tiltak for å forebygge krenkelser som er knyttet til kjønn, religion, etnisitet, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, kjønnsidentitet, nedsatt funksjonsevne og urfolk. Det er, slik utvalget ser det, nødvendig med særskilte tiltak rettet mot dette også på grunn av elevenes rett til ikke-diskriminering i barnekonvensjonen artikkel 2 og diskrimineringslovgivningen. Det betyr at skoleeierne og skolene må ha et særskilt søkelys rettet mot krenkelser av elever som er knyttet til etnisitet, religion, funksjonsnedsettelse, kjønn, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og urfolk.

Utvalget understreker samtidig at normer også vil ha betydning for andre elever. Gjennom normene kan det defineres hvem som er innenfor og utenfor fellesskapet. Utvalget vil her blant annet peke på utfordringer knyttet til barnefattigdom. Gjennom at elevene definerer for eksempel hvilke klesmerker, mobiltelefoner og annet som er statussymboler, kan elever med foreldrene som ikke har råd til å kjøpe slike ting, falle utenfor.46 Skolene må i sitt forebyggende arbeid ta tak i disse utfordringene.

Samfunnets og skolens normer som mulig forklaring

De dominerende normene i samfunnet kan være en bakenforliggende faktor for noen former for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på skolen. Disse usynlige reglene, som begrenser barn og unges handlingsrom, finnes på ulike nivåer. På en skole eller i en klasse kan for eksempel normen være å kle seg på en bestemt måte eller høre på en bestemt musikk, og dette kan avvike kraftig fra hva som gjelder på andre skoler.47 På andre skoler kan de usynlige reglene være knyttet til det som anses som «bedre» hudfarge eller forventninger om å tilhøre en viss religion og kultur som anses som mer «normal» enn andre. Elever som avviker fra normer på noen måte, kan være sårbare. Forestillinger om normalitet skaper oppfatninger om det som det ikke er rom for innenfor normalitetens grenser. Det fører til utestengning, der det som er annerledes, defineres bort som noe fremmed og avleggs.48

I en mangfoldig skole, slik den norske skolen er, er det nødvendig å forstå trakassering på grunn av blant annet etnisitet, religion, kjønn og seksuell orientering som et sosialt problem i en bredere kontekst.49 Utvalget har merket seg at det er forsket lite på sammenhengen mellom krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på bakgrunn av kjønn, etnisitet og andre diskrimineringsgrunnlag i skolen. De undersøkelsene som er gjennomgått, tegner likevel et bilde av at elever som tilhører ulike minoritetsgrupper, er mer utsatt for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering enn elever flest. Felles for disse elevene er at de forventes å passe inn i forestillinger om hva som er normalt i den konteksten personen befinner seg i. Ofte er de rådende normene knyttet til forestillinger om hvithet, heteroseksualitet, middelklasse og til å være jente eller gutt på den riktige måten. De som ikke passer inn i disse normene, kan bli møtt med sanksjoner. Krenkelser basert på normer kan også ramme elever som ikke tilhører noen minoritetsgrupper. Eksempelvis kan alle elever utsettes for seksuell trakassering.

Det kan være ulike grunner til at krenkelser knyttet til ett eller flere av diskrimineringsgrunnlagene oppstår. En måte å dele inn krenkende ord og handlinger på kan være at ordene og handlingene brukes for å krenke en bestemt person med ord og uttrykk ved å bruke personens etniske, kjønns-, seksuelle og religiøse identitet som skjellsord (for eksempel «neger», «homo», «hore», «terrorist», «jøde», «fjellfinn»). Osbeck mfl. skiller mellom tre måter normer knyttet til kategorier kan brukes for å krenke. I den første kategorien finnes det en tydelig relasjon mellom den som krenker, og den som blir krenket. Det er en bestemt person som krenkes, men hvordan det gjøres, kan være mindre viktig, og kategorirelaterte ord/handlinger kan være én av flere muligheter. Den andre formen er ved å markere at en sosial kategori har lav verdi, gjennom å krenke individer i denne kategorien (for eksempel gjennom å forskjellsbehandle denne personen). Her er den krenkedes kategoritilhørighet avgjørende. Det kan, men behøver ikke, å finnes en personlig relasjon mellom de involverte. Nedverdigelse av den sosiale kategorien som mindre verdt er hensikten, men det er ikke vesentlig eksakt hvem som utsettes for det. Allmenne forestillinger og fordommer om ulike kategorier kan føre til at personer som tilhører en sosial kategori, føler seg krenket.50 Den tredje kategorien kan være personlig og upersonlig. Det er her ikke nødvendig at det er en negativ hensikt forbundet med krenkelser, men det gjør ikke krenkelsen mindre negativ.51 For å forstå krenkelser kan det være nyttig å ha kjennskap til denne inndelingen. Det gir også hjelp når det skal avgjøres hvilke tiltak som bør settes inn. Det kan være forskjell på tiltakene når «homo» brukes som et generelt skjellsord i skolegården, og når en elev krenker en annen ved å hetse ham for å være homo fordi han er så «femi».

13.2.3.1 Arbeid rettet mot krenkelser som har sammenheng med diskrimineringsgrunnlagene

Utvalget mener at det forebyggende arbeidet må ta sikte på å forhindre at alle disse formene for krenkelser kan skje, gjennom å jobbe særskilt med de normene som ligger til grunn for samhandlingen i klassen og skolen, samt å jobbe med skolekulturen og de verdier og holdninger som kommer til uttrykk der. Måten arbeidet gjennomføres på, er viktig. Det er en risiko for at intensjonen om å hjelpe en gruppe kan føre til at gruppen stigmatiseres ytterligere. Derfor bør søkelyset være rettet mot flertallsnormene som skaper og opprettholder ekskludering, ikke nødvendigvis mot den som ekskluderes. Forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering bør inneholde tiltak for å påvirke holdninger til slik atferd, inkludert holdninger til å hjelpe elever som utsettes for disse handlingene, og innsats for å etablere inkluderende normer.52 Nedenfor peker utvalget på noen utvalgte utfordringer knyttet til diskrimineringsgrunnlagene.

Kjønn og seksuell trakassering

Utvalget viste i avsnitt 7.3.5 til at det er lite forskning om seksuell trakassering i skolen, og at den kunnskapen vi har om dette, hovedsak finnes i kartleggingene til Bendixen og Kennair. Forekomsten av seksualisert trakassering blant elever og ansatte i de videregående skolene i Sør-Trøndelag ble kartlagt av Bendixen og Kennair ved NTNU. Kartleggingen i 2008 konkluderte med at seksuell trakassering var et omfattende problem blant elever i videregående skole i Sør- Trøndelag. Det ble gjennomført en ny undersøkelse i 2013 – 2014. I sin siste undersøkelse fant Bendixen og Kennair at det samlede nivået av å ha blitt utsatt for seksuell trakassering lå ti pst. under nivået i 2008-rapporten på tilsvarende mål.53 Det var likevel en stor andel elever (63 pst. jenter og 62 pst. gutter) som rapporterte minst én form for seksuell trakassering siste år. De fant også at en lavere andel gutter og jenter rapporterte å ha trakassert andre elever siste år sammenlignet med forrige undersøkelse. Selv om 46 pst. av gutter og 34 pst. av jenter seksuelt trakasserte andre, lå disse tallene rundt 15 pst. lavere enn for tilsvarende handlinger rapportert i studien fra 2008.

Utvalget mener at det er nødvendig med særskilte tiltak for å forebygge seksuell trakassering, og at det er behov for mer kunnskap om temaet. Bendixen og Kennair fant i 2014-kartleggingen at et flertall av de ansatte rapporterer at de sanksjonerer den som krenker, og støtter de som blir krenket. Samtidig var det kun litt under halvparten som besvarte spørsmål omkring inngripen/reaksjon. Det betyr at andelen som reagerer av hele lærergruppen, kan være betydelig lavere. Dersom man ønsker et nulltoleranseperspektiv på seksuell trakassering i skolen, der alle ansatte er tydelige normsendere i slike situasjoner, har skolen ifølge Bendixen og Kennair en stor jobb å gjøre.54 De viser også at tross kartleggingen deres høsten 2007 og de påfølgende rapportene er kunnskapen om seksuell trakassering fortsatt mangelfull, spesielt med tanke på effektive forebyggende tiltak.55

Bendixen og Kennair viste til at det drives mye godt arbeid for å hindre seksuell trakassering i de videregående skolene i Sør-Trøndelag.56 Fylkestinget i Sør-Trøndelag vedtok i desember 2006 at det skulle settes i gang et arbeid mot seksualisert trakassering i skolen. Målet var å bidra til økt kompetanse og bevissthet om seksuell trakassering i skolen og integrere arbeid mot slik trakassering i skolens helsearbeid. Fylkeskommunen så satsingen mot seksuell trakassering som en del av arbeidet mot mobbing. Sør-Trøndelag fylkeskommune utarbeidet på bakgrunn av funnene i studien til Bendixen og Kennair i 2008 en omfattende handlingsplan mot seksuell trakassering, og temaet seksuell trakassering ble tatt med i flere sammenhenger i undervisningen. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Landsforeningen for lesbiske og homofile (LLH) Trøndelag var eiere av samarbeidsprosjektet, som ble avsluttet i august 2014. Bendixen og Kennair var varsomme med å konkludere med om den positive utviklingen i tallene skyldes innsatsen til Sør-Trøndelag fylkeskommune, men ser ikke bort fra det. De etterlyser flere forskningsbaserte innsatser mot seksuell trakassering i skolen.57

Etnisitet og religion

I norsk skole møtes elever med ulik etnisk og religiøs bakgrunn. Det er lite forskning om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til etnisitet og religion i skolen. I kapittel 7 ble det pekt på Seebergs kartlegging fra 2011, der hun mener å finne at etnisk diskriminering innenfor skolen er relativt godt dokumentert.58 Forskningen viser ikke hvor mange dette gjelder, og om noen grupper er mer utsatt enn andre. Det kan synes som om det er kunnskapshull knyttet til omfanget av krenkelser i skolen på grunn av etnisitet. Her er det også en utfordring at det ikke lenger stilles obligatoriske spørsmål om dette i Elevundersøkelsen, noe som gjør at vi går glipp av kunnskap på nasjonalt nivå om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til etnisitet.

Også når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til etnisitet og religion, er normer sentrale. Når vi snakker om å fremme et trygt psykososialt skolemiljø, handler det mye om å jobbe med normer og holdninger som eksisterer på enkelte skoler knyttet til elever som på en eller flere måter «avviker fra «normaliteten». Å synliggjøre egne normer og holdninger overfor minoriteter er en viktig del av arbeidet med å bygge opp en god skolekultur som er preget av likeverd for alle elever. Hauge skiller mellom den flerkulturelle skolen og den felleskulturelle skolen som et utgangspunkt for å diskutere underliggende holdninger overfor etniske minoritetselever.59 Det flerkulturelle synet innebærer en forståelse av at en skole består av språklig og kulturelt mangfold, og at dette mangfoldet anses mer som et problem enn en ressurs, mens den felleskulturelle forståelsen innebærer en mer handlingsrettet og likeverdsbasert oppfatning. Det siste handler om hvordan man kan skape et samfunn basert på et fellesskap der alle har reelle og like muligheter til å delta og bestemme.60 Videre skiller Hauge mellom to ulike og forenklede forståelsesformer for den flerkulturelle skolen: den beskrivende og problemorienterte på den ene siden og den ressursorienterte og handlingsbaserte på den andre siden. Den første formen går ut på en skole som er basert på en likhetsideologi der elevene, og ikke skolen, er bærere av det flerkulturelle.61 I en slik type skole er det elevene som må forsvare retten til annerledeshet. Denne skolen er en skole med minoriteter, og jo flere elever, desto mer flerkultur. Denne forståelsesformen synliggjøres ikke i skolens virksomhet, og det flerkulturelle og flerspråklige synet underkommuniseres i et forsøk på å inkludere elever i den forstand å gjøre dem «lik». En slik skole kommuniserer homogenitet og likhet.62 I en ressursorientert skole, derimot, er heterogenitet forstått som normaltilstanden og ikke et avvik. Elevens og foreldrenes språklige og kulturelle bakgrunn gis lik verdi og status som det norske, og på denne måten bekreftes identiteten til etniske minoritetselever gjennom en likeverdsbasert skolekultur.63 En felleskulturell skole er en skole der elever med etnisk majoritetsbakgrunn også får muligheter til å reflektere over ulike verdier og delta i aktiviteter som gir handlingskompetanse til å leve i et flerkulturelt samfunn fordi de deltar i et fellesskap med språklig, kulturell og religiøs variasjon.64 Alle lærere må ha kompetanse i å ivareta det flerkulturelle perspektivet i større grad enn tilfellet er i dag.

Et tiltak rettet mot etnisk diskriminering som tilbys av Holocaust-senteret (HL-senteret), er Dembra. Dembra er et kursopplegg for ungdomsskoler til støtte i skolens arbeid med forebygging av antisemittisme, rasisme og udemokratiske holdninger. Kurset tar utgangspunkt i skolens egne erfaringer, og gir konkrete metodiske verktøy for lærere og skoleledere til bruk i skolens hverdag.65

Seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk

Det er flere studier som har sett på trakassering og mobbing knyttet til seksuell orientering. De fleste av disse finner at dette er en sårbar gruppe. «Homo» er blant de vanligste skjellsordene blant ungdom.66 Roland og Auestad fant også i en studie at homofile gutter i langt større grad enn andre elever blir mobbet.67 I sin kunnskapsoppsummering trakk Kunnskapssenteret for utdanning frem at mange lesbiske, bifile og homofile elever har opplevd krenkelser knyttet til sin seksuelle orientering, og etterlyste særskilte tiltak rettet mot krenkelser, mobbing og trakassering på grunnlag av seksuell orientering.68 Også andre undersøkelser har pekt på at den høye forekomsten av krenkelser og mobbing blant unge LHB-personer er større enn blant andre grupper.69 I denne forbindelse trekkes det frem at forebyggende tiltak er viktige, og at det er behov for å kartlegge forekomster og konsekvenser av plaging av LHB-ungdommer grundigere enn det som er gjort så langt, for å få en mer presis oversikt over omfanget av dette problemet.70 Flere av undersøkelsene vi har, begynner nå å bli gamle.

Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til seksuell orientering blir i stor grad forklart med normer, og særlig heteronormativitet. Alle forventes å være heterofile. LHBT-senteret har pekt på at noe av det som særpreger dette diskrimineringsgrunnlaget, er at den det gjelder, i utgangspunktet er en usynlig minoritet som kan bli en synlig minoritet. I skolen og samfunnet tas det for gitt at man er heterofil. Administreringen av åpenheten kan bidra til minoritetsstress. For mange unge er dette også vanskelig å snakke om fordi temaet er knyttet til deres seksualitet.71

Det er få tiltak særskilt rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen knyttet til seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Ett er Rosa kompetanse. Rosa kompetanse er et undervisningstilbud utviklet av LLH, finansiert av henholdsvis Helsedirektoratet, Justisdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Rosa kompetanse som metode ble utviklet i 2006 av LLH – Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner, på bestilling fra Helsedirektoratet. Rosa kompetanse skole ble etablert i 2011. Tiltakets formål er å bidra til en skole der lesbiske, homofile, bifile og transpersoner skal kunne være seg selv og oppleve å bli inkludert og ivaretatt. Rosa kompetanse skole underviser lærere, lærerstudenter og andre skoleansatte. Innholdet i Rosa kompetanse skole søker å gi en kompetanse som gjør det mulig å møte læreplanens krav, bidra til god faglig undervisning om LHBT og normer for seksualitet og kjønn, samt å bidra til forebygging av mobbing og trakassering. Undervisningen søker å møte folk der de er i sin arbeidshverdag, samt å bidra med helt konkrete verktøy som er lett tilgjengelige for den enkelte profesjonsutøver.

Nedsatt funksjonsevne

Når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til nedsatt funksjonsevne, er det få studier som gir oss kunnskap om dette. Utvalget viser her til studien av Kermitt mfl. som viser at forekomsten av mobbing er høyere blant elever med nedsatt funksjonsevne enn tallene i Elevundersøkelsen tyder på.72 Utvalget er kjent med at Statped har i oppgave å jobbe med FoU, og mener Statped bør ta initiativet til å få frem mer kunnskap om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever med nedsatt funksjonsevne for å få kunnskap om hvordan disse krenkelsene arter seg, og hvilke tiltak som bør settes inn.

Urfolk – samer

Samiske barn og ungdom har gjennom å være urfolk et særskilt vern. Urfolksbarns rettigheter er regulert i barnekonvensjonen artikkel 30.73 Andre relevante artikler er artikkel 29 om formålet med utdanning som peker på respekt for mangfold og at alle barn må utvikle forståelse for urfolk og artikkel 2 om ikke-diskriminering.

Det er lite forskning om forekomsten av krenkelser av samiske barn. Elevundersøkelsen viser imidlertid at forekomsten av mobbing i Finnmark ligger høyest i landet.74 Vi har ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt dette har sammenheng med det samiske. Utfordringer knyttet til diskriminering av samiske elever pekes også på i Sametingsmeldingen om opplæring og utdanning.75

Flere forskingsprosjekter har påpekt at mange samer oppgir at de blir utsatt for diskriminering76, men disse prosjektene har ikke rettet seg særskilt mot situasjonen i skolen. Det vil være av interesse å få gjennomført en undersøkelse av elevenes opplevelse av diskriminering basert på funnene i forskingen når det gjelder dette temaet. Det vil være viktig å få oversikt over dette fordi diskriminering kan ha langvarige konsekvenser for det enkelte menneske, og det vil være avgjørende å få rettet opp eventuell direkte, indirekte, individuell og strukturell diskriminering som barn og unge utsettes for. Barnekonvensjonen og prinsippet om ikke-diskriminering vil være grunnlag for å sikre at sentrale myndigheter iverksetter tiltak for å hindre slik diskriminering. Sametingets overordnete mål for politikkområdet er at Sametinget gjennom effektive tiltak skal hindre diskriminering av samiske elever og sikre at strukturell diskriminering i form av et redusert opplæringstilbud rettes opp. Det er få tiltak rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av samiske elever, men Sametinget har gjennom sitt arbeid rettet oppmerksomhet mot mobbing, blant annet gjennom å være en av partene i Manifest mot mobbing. Et annet tiltak er ordningen med de samiske veiviserne. Dette er et prosjekt der målet er å spre kunnskap om samiske samfunnsforhold. Ordningen ble opprettet i 2004 og finansieres av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og administreres av Samisk høgskole i Kautokeino. Veivisere reiser rundt i Norge og formidler informasjon om samene til jevnaldrende ungdom i videregående skole. Sametinget har i læreplanene for samisk språk i fagets formål fokusert på viktigheten av positive holdninger til samiske språk, og at kulturell kompetanse er kunnskap om og respekt for likheter og ulikheter i samiske samfunn.

De få kartleggingene som finnes, peker på at det er grunn til å sette inn særskilte tiltak for å forebygge trakassering i den samiske skolen gjennom systematisk arbeid. Det er viktig at den samiske kulturen danner grunnlaget i dette arbeidet. Det er nødvendig å gjøre mange ting parallelt, blant annet skape et trygt skolemiljø, ha et godt samarbeid med hjemmet og gode verktøy for håndtering av trakassering. I den samiske skolen der de samiske elevene er i majoritet, kan det være utfordrende for elever som ikke har samisk bakgrunn. Det er derfor viktig å være oppmerksom på disse elevene i arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Alle elever i den samiske skolen har rett til en trygg skolehverdag uten krenkelser.

I skoler der samiske elever er i en minoritetssituasjon, er det andre utfordringer. For å hindre trakassering av de samiske elevene er det viktig at alle elever ved skolen har kjennskap til den samiske kulturen, som er de samiske elevenes kulturelle bakgrunn. Mangel på kunnskap skaper ofte fordommer. Ved at alle elever får kjennskap til samisk kultur og språk, vil de i større grad akseptere elevene med samisk tilhørighet. Skolene bør derfor ha en inkluderende holdning til samisk kultur og la et samisk innhold bli en naturlig del av kunnskapsbasen for alle elevene.

FNs barnekomité har utarbeidet en generell kommentar til artikkel 30 om urfolksbarn og deres rettigheter etter barnekonvensjonen.77 Her understreker komiéen at statene bør sikre at offentlig informasjon og utdanningstiltak blir satt inn for å sette søkelys på diskriminering av urfolksbarn. Artikkel 2 sett i sammenheng med artikkel 17, 29 og 30 krever slik komitéen ser det at staten blant annet utvikler offentlige kampanjer, formidlingsmateriell og ressurser om rettighetene til urfolksbarn og elimineringen av diskriminerende holdninger og praksis, samt at dette innarbeides i læreplaner.78 Utvalget mener at Sametinget i samarbeid med Utdanningsdirektoratet bør få i oppdrag å utarbeide læremidler og ressurser på samisk som bidrar til å skape et trygt psykososialt skolemiljø, samt vurdere behovet for andre særskilte tiltak for å bygge opp under dette. Det bør også settes av økonomiske ressurser for tilpassing og oversettelse av et skoleomfattende evidensbasert program til samisk. Dette ledsages av en utprøving og effektevaluering.

13.2.3.2 Behov for en samordnet innsats mot forebygging av trakassering og diskriminering i skolen

Utvalget mener at forskning som det er redegjort for i avsnitt 7.4, og utfordringer som er omtalt over, viser at det er behov for særskilte tiltak for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering som er knyttet til kjønn, religion, innvandrerbakgrunn, seksuell orientering, kjønnsuttrykk, kjønnsidentitet, nedsatt funksjonsevne og urfolk. Dette handler også om oppfyllelse av menneskerettighetene og det særskilte diskrimineringsvernet som er lovfestet for enkelte grupper.

Det at det i mange tilfeller er høyere forekomst av krenkelser og mobbing blant disse elevene, kan tale for at det er behov for å legge til rette for særskilte tiltak for å forebygge krenkelser og mobbing av elever som tilhører grupper som kan være utsatt. Arbeidet rettet mot innholdet i krenkelsene er i dag lite systematisk, og det er behov for en samordning og økt oppmerksomhet på skolens normer og verdier. I forskningen på og evalueringen av tiltak mot mobbing kommer det tydelig frem at det kreves en langsiktig og systematisk innsats, og at hele skolen må involveres i arbeidet om det skal ha noen effekt. Utvalget mener at arbeidet mot trakassering og diskriminering i norsk skole er kampanjepreget og for tilfeldig. Det gjøres mye godt arbeid i skolen mot rasisme, for likestilling og menneskerettigheter, men det trengs mer en systematisk innsats. Utvalget mener det er behov for en målrettet innsats mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen i en ny satsing på Inkluderende skole. Dette bør være et område der det settes inn særskilte tiltak. Utvalget viser også til Ontarios strategi Equity and inclusion,79 som rettet særskilt oppmerksomhet mot inkludering og likeverd, og mener det bør vurderes noe lignende i Norge. Utvalget skisserer her noen innsatspunkter, men etterlyser samtidig at dette perspektivet innarbeides i det øvrige arbeidet for et trygt psykososialt skolemiljø.

Et normkritisk perspektiv i det forebyggende arbeidet

For å forstå årsaken til krenkelsen, enten den er bevisst eller ikke fra den som sa eller gjorde noe, er et normkritisk perspektiv hensiktsmessig.80 Når normene kan være årsaken til krenkelsene, er det viktig å analysere og sette søkelyset på de normene som finnes på ens egen skole, både blant elevene og personalet.81 Deretter bør personalet sammen med elevene reflektere kritisk over de normene som finnes. På denne måten kan vi utfordre normer som skaper en oss og dem-virkelighetsoppfatning. Dette gir en mulighet til å arbeide for å etablere normer som fremmer en inkluderende skole der alle kan være seg selv,82 og der avvik fra rådende normer respekteres og ikke bare tolereres.

Slik utvalget ser det er fordelen med en normkritisk metode overførbarheten. Metoden fungerer i de fleste majoritets- og minoritetssituasjoner. Som pedagogisk verktøy er det nyttig at man kan lære elevene en måte å jobbe med forskjellige minoriteter som ikke fokuserer på minoritetens annerledeshet, men på nettopp det som er problemet – hvem som har definisjonsmakten. Utvalget mener det er behov for tiltak som implementerer normkritikk som arbeidsverktøy i skolen. Det burde implementeres i seksualundervisningen, samfunnsfag og i religion, livssyn og etikk (RLE). I tillegg bør det utarbeides ressurser som skolene kan bruke i sitt arbeid.

Utvalget mener at det finnes et stort potensial ved å utvikle et normkritisk perspektiv på skolene. Dette må starte hos lærerne og ledelsen. Skoleledelsen må tydelig ta et ansvar for å utvikle og forankre dette i personalgruppen og i skolekulturen. Generelt savnes det ofte en struktur som gir lærerne støtte i dette, og det er ofte vanskelig å omsette teori i praksis. Et normkritisk perspektiv bør bygges inn i lærerutdanningene, i rektorutdanningen og i etter- og videreutdanningene for å fremme et inkluderende skolemiljø som er uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, hvis vi skal ta tak i de strukturene som kan tyde på at enkelte grupper krenkes, mobbes, trakasseres og diskrimineres mer enn andre.

Utvalget vil samtidig understreke at det er viktig at elevene blir involvert i arbeidet med å analysere og identifisere normene på skolen og i klassen. Derfor må også elevene ha kompetanse i normkritikk som arbeidsverktøy. For å forebygge trakassering er kunnskap viktig, og utvalget foreslår at det lages en nettbasert ressurs til elever og lærere om forebygging av krenkelser der trakassering er en del. Et eksempel kan være en nettressurs om trakassering og utvikling av støttemateriell om et normkritisk arbeid for elever og lærere. Her kan det finnes materiell som kan brukes i undervisningen og i arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø.

Kunnskap om trakassering og diskriminering

Utvalget mener at det er behov for økt kunnskap om trakassering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene i skolen. Utvalget viser her til Bendixen og Kennair, som i forbindelse med sin studie av seksuell trakassering i 2007 pekte på at en bevisstgjøring omkring et fenomen ofte er første skritt i retning av å skape engasjement for å begynne arbeidet med å utvikle (eller revitalisere) sosiale normer for hva som er akseptabelt å si til hverandre både i og utenfor skolesammenheng og vennekretsen for øvrig.83 De viste videre til at skolens ledelse, sammen med lærerne og elevene, bør arbeide systematisk for å redusere aksepten for bruk av nedsettende språk i skolesammenheng. En skolehverdag der verbal trakassering tillates –– enten den er av seksuell art eller ikke – vil fort kunne bli en uønsket negativ sosial arena for mange elever.84 Bendixen og Kennair pekte i sin undersøkelsen i 2014 på behovet for mer forskning om hva som virker på trakassering i skolen.85 Slik utvalget ser det er det store kunnskapshull på dette området og behov for mer forskning. Se kapittel 20.

Den norske skolen er mangfoldig, og elevmassen kommer til å fortsette å være mangfoldig i årene som kommer. Dermed krever det et systematisk og kunnskapsbasert arbeid for å legge til rette for at alle elever føler seg inkludert i den norske skolen. Per dags dato finnes det spredte fagmiljøer som jobber med trakassering og diskriminering, og fagmiljøene har lite eller ingen kontakt med fagmiljøene som jobber mot mobbing. Utvalget ønsker at det skal videreutvikles fagmiljøer med kompetanse i hvordan skoler best kan jobbe mot diskriminering og trakassering, og som kan evaluerer og kvalitetssikre den innsatsen som gjøres. Arbeidet som gjøres for et trygt psykososialt skolemiljø, må ses i sammenheng, ikke som enkelt tiltak. Fagmiljøer som utvikler og systematisk evaluere tiltak som settes inn mot trakassering og diskriminering i skolen, vil styrke muligheten for en helhetlig tilnærming. Departementet bør i samarbeid med andre berørte departementer vurdere hvordan fagmiljøer som kan belyse utfordringer knyttet til interseksjonalitet/flerdimensjonal diskriminering, kan styrkes. Det kan være utfordrende å være en minoritet i minoriteten. Slik utvalget ser det kan dette også vurderes i forbindelse med den nasjonale handlingsplanen som er foreslått i kapittel 12. Utvalget er kjent med at regjeringen arbeider med en likestillingsmelding, og mener at det i denne bør vies særskilt oppmerksomhet til tiltak for å øke kunnskapen i skolen om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene. Et tiltak her kan være knyttet til samarbeid mellom relevante fagmiljøer på tvers av diskrimineringsgrunnlagene.

Støtte til frivillige organisasjoner

Det er flere frivillige organisasjoner som gjør en god jobb for å forebygge trakassering i skolen. Utvalget er positivt til at frivillige organisasjoner bidrar med kompetanseheving i skolen, dersom skolen ønsker det. Utvalget mener at frivillige organisasjoners innsats bør anerkjennes som viktig. Så lenge den skoleringen som de frivillige organisasjonene tilbyr, settes inn i en større sammenheng av skolen, kan det være et godt supplement i arbeidet med temaer som kan oppleves som krevende, og som skolen ikke har kompetanse i. Utvalget mener at departementet bør se nærmere på en ordning for å gi statsstøtte over flere år til organisasjoner som kan bidra til kompetanseheving om å forebygge trakassering. For at de frivillige organisasjonene skal kunne ha forutsigbarhet og jobbe systematisk mot skolene, må man se på andre modeller for støtte til disse slik at de kan få midler innvilget for flere år. Problemet i dag er at tiltak drevet av frivillige organisasjoner som Uke 6 og Rosa kompetanse ved hver statsbudsjettforhandling står i fare for å miste støtten. Dette hindrer et langsiktig og systematisk arbeid. Utvalget ser med bekymring på at de kompetansemiljøene som bygges opp på dette feltet, står i fare for å oppløses ved hver budsjettforhandling. Midlene til arbeid mot trakassering og diskriminering i skolen burde følges opp med økonomisk støtte til evaluering av effekten, slik at tiltakene kan forbedres.

13.3 Skoleledelse

Skolens ledelse er helt avgjørende for å skape et trygt psykososialt skolemiljø med nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Som vist i utredningens del tre må det jobbes systematisk og helhetlig for å oppnå et varig trygt psykososialt skolemiljø. På den enkelte skole fungerer skoleledelsen som en rollemodell for både lærere og elever. For å kunne være en god rollemodell og leder av skolen er det viktig at skoleledelsen har interesse for og forskningsbasert kunnskap om hva det er som skal til for å fremme et godt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.86 God ledelse er også av avgjørende betydning for å sikre et godt arbeidsmiljø for lærerne, noe som igjen reduserer sjansene for stress og utbrenthet.

13.3.1 Styrking av skoleledelsen

Utvalget mener at skoleledelsen er viktige rollemodeller og en drivkraft for det psykososiale skolemiljøet. Skoleledelsen må ha tydelige forventninger til skolens øvrige personale og elevene. Dette krever interesse fra skoleledelsens side og kunnskaper om psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget ønsker å styrke skoleledelsens kompetanse om psykososialt skolemiljø og krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget er opptatt av at skoleledelsen – i tillegg til å få mer teoretisk kunnskap – også skal få praktisk kunnskap og muligheten til å kunne inngå i samarbeid og nettverk med andre skoleledere. For å styrke skoler som har utfordringer med det psykososiale skolemiljøet, ønsker utvalget at det innføres en mentorordning for rektorer. Dette vil være et tilbud til rektorer som blant annet har utfordringer knyttet til høye mobbetall over tid. Skoleeierne må på bakgrunn av skolebasert analyse vurdere hvilke rektorer som skal kobles mot en mentor. Utvalget vil også innføre rektorskolering innenfor psykososialt skolemiljø. Skoleringen vil bli gitt av de fagmiljøene som i dag har ansvaret for rektorskoleringen. Nyansatte rektorer må delta i skoleringen innenfor en to- til treårsperiode. Samtidig bør de rektorene som har deltatt i rektorskolering, kunne utvide med dette som en ny modul. Dette omtales i kapittel 19. Det vises også til forslag i kapittel 21 om skolebasert kompetanseutvikling, og her vil skoleledelsen være sentral.

13.4 Relasjonsbasert klasseledelse

Som vist i kapittel 10 innebærer god klasseledelse en positiv relasjon mellom lærere og elever, der læreren er en tydelig rollemodell for elevene. Det er læreren som skal bestemme i klasserommet, og lærerens væremåte har mye å si for hvordan elevene opplever seg selv og sitt eget verd i klassen.87

13.4.1 Statlige initiativer for styrket klasseledelse

I dag er det igangsatt ulike statlige initiativer for å styrke lærernes klasseledelse. Blant annet er dette et av de prioriterte områdene i satsingen Bedre læringsmiljø, og det er utviklet materiell for at lærerne skal bli bedre klasseledere. I Meld. St. 22 (2010 – 2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter er bedre klasseledelse et gjennomgangstema med vekt på blant annet lærerens evne til å være en god leder av klassen og viktigheten av klasseledelse for å kunne redusere bråk og uro. I meldingen presenteres flere tiltak som er relevante for skolens arbeid med psykososialt skolemiljø. Det skal arbeides målrettet for at veiledning til nyutdannede lærere skal bli et ordinært tilbud i alle kommuner, og det skal innføres et femårig skolebasert program for kompetanseutvikling i klasseledelse på ungdomstrinnet. I Lærerløftet fra 2014 settes det flere mål for å styrke læreren som klasseleder.88 Blant annet skal skoleeieres og skolelederes kompetanse og kapasitet til å kunne gjennomføre nødvendige endringsprosesser og kompetansetiltak styrkes. I strategien er det også et mål at nyansatte, nyutdannede lærere skal få god veiledning på skolen, slik at de trives og får brukt kompetansen sin på en best mulig måte.

Utvalget er positive til de statlige innsatsene som er igangsatt for å styrke klasseledelse, og mener at dette er tiltak som bidrar til å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge ulike former for negativ atferd. Utvalget vil samtidig understreke at for å få gode klasseledere er det nødvendig at temaet klasseledelse også innarbeides i etter- eller videreutdanning i andre emner enn klasseledelse. Med det menes at det også i kurs i for eksempel matematikk eller lesing må være oppmerksomhet på klasseledelse. Dette omtales nærmere i kapittel 19.

13.4.2 Kompetanse om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

Gode lærere er nødvendig for å skape en god skole. Den enkelte lærers kompetanse og bevissthet om kompleksiteten i krenkelser og mobbing, og forståelsen av sin egen rolle og måten hun/han responderer på elevers atferd på, er avgjørende for hva slags kultur som utvikler seg på skolen.89 I tillegg er det avgjørende at læreren har handlingskompetanse. Det vil si at læreren også har praktiske ferdigheter i å bruke den faglige kunnskapen i hverdagen.

I den digitale generasjonskløften mellom elever og lærere kan det være potensielle barrierer i forsøket på å hjelpe elever som blir mobbet digitalt.90 Lærere har også behov for profesjonell trening i å håndtere digital mobbing på en effektiv måte.91 I en studie av lærerens oppfatning av digital mobbing viste det seg at majoriteten av de spurte lærerne rapporterte at de generelt sett manglet selvtilliten til å identifisere og håndtere digital mobbing.92 Videre vil denne kløften kunne føre til at elevene er av den oppfatning at lærerne ikke kan hjelpe dem hvis de sier ifra om mobbing.93 I tillegg til lærerens egen innsats for å redusere digital mobbing er en fortløpende dialog mellom læreren og foreldrene et viktig bidrag til et positivt skolemiljø.94

Utvalget mener at lærerutdanningen må legge grunnlaget for den kompetansen som læreren trenger for å være en god klasseleder. Kunnskap om psykososialt skolemiljø og krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må derfor styrkes i den nye femårige masterutdanningen.

Undersøkelser som vi har presentert i kunnskapsgrunnlaget, viser at lærere sier at de har mindre selvtillit og er usikre på hvordan de skal reagere når det gjelder å håndtere skjult mobbing og digital mobbing. Utvalget mener at lærerens digitale kompetanse er viktig for å håndtere digital mobbing. Lærerens funksjon som god rollemodell for barn og unge må ikke undervurderes. Læreren skal være med på å bidra til å utvikle barn og unges bevissthet og ferdigheter. For å få til dette må lærerne være bevisste sine holdninger, verdier og etiske standarder.

Utvalget mener kunnskapen om og vektleggingen av digitale ferdigheter og bruk av digitale verktøy ikke har hatt godt nok gjennomslag i utdanningssystemet. Bruk av teknologi øker riktignok i hele samfunnet, men teknologien er ikke integrert godt nok i skolen. En rapport om lærerutdanningene viser at nyutdannede lærere sier at de er positive til bruk av digitale verktøy i undervisningen.95 De fleste lærerne ønsker å utvikle og fornye sin digitale kompetanse, ikke bare ut fra personlige behov, men også på grunn av krav fra skoleledelsen, kolleger og elever. I rapporten kommer det imidlertid frem at studentene opplever at lærerutdanningene ikke gir god nok opplæring i digitale verktøy. De mener det er lite samsvar mellom deres egen utdanning og krav som blir stilt til bruka av digitale verktøy i opplæringen i skolen.

Utvalget ser at dagens lærerutdanninger har mangelfull opplæring i hvordan lærerne skal forebygge og håndtere mobbing og digital mobbing i skolen. Utvalget mener at digital kompetanse som eget emne må inn i lærerutdanningene. Det bør også være et tilbud i videre- og etterutdanningen.

Den digitale kompetansen til lærerne krever kontinuerlig oppdatering. Ofte innehas denne kompetansen av noen få personer på skolen. Utvalget oppfordrer skolene til å opparbeide seg ressurspersoner med både teknisk og pedagogisk kompetanse som kan sikre kompetanse- og kapasitetsbygging innad i skolen. Det er stor variasjon i hvor mye ressurser som blir satt av til å utvikle lærernes digitale ferdigheter og kompetanse.96 Skolens ledelse må derfor legge til rette for utvikling av alle læreres digitalpedagogiske kompetanse. Utvalget mener at det i fremtiden er nødvendig å etablere møtesteder for kunnskapsdeling. Skoleeiere, skoleledere og lærere bør ha møtearenaer for å diskutere og fremme læring gjennom bruk av teknologi.97 Skoleeiere bør initiere og legge til rette for dette.

13.4.3 Lærere som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer elever

Det finnes lite forskning på omfanget av elever som blir utsatt for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av lærere, eller hvorfor dette skjer. Krenkende atferd overfor elever strider uten tvil med Utdanningsforbundets yrkesetiske plattform98, som blant annet forplikter læreren til å jobbe i tråd med menneskerettighetene og barnekonvensjonen. Utvalget understreker at skoleledelsen har et ansvar for å ta tak i lærere som har et elevsyn som ikke er i samsvar med skolens verdigrunnlag, eller som krenker elever.

Som vist i kapittel 12 mener utvalget at staten må ha et mål om nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Nærmere omtale av problemet med ansatte som krenker elever, finnes i kapittel 14. Dette er også et tema som utvalget mener det er forsket for lite på, og det fremmes som et prioritert forskningsområde i kapittel 20.

13.5 Elevens kompetanse og elev–elev-relasjoner

I kapittel 10 kom det frem at elevene er en viktig aktør i skolens arbeid med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og i arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Elevene trenger å få utviklet sin kompetanse på ulike områder, og de trenger muligheten til å medvirke i skolens hverdag.

13.5.1 De jevnaldrendes betydning for mobbing, krenkelser, trakassering og diskriminering

I kapittel 4 ble det vist at jevnaldrende som er tilskuere til krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, har betydning for hvordan situasjonen utvikler seg. Utvalget mener at det er viktig å se nærmere på elevens forståelse av og kompetanse i hvordan de kan forebygge og håndtere mobbing i situasjoner der de er tilskuere.99

13.5.2 Elevens digitale kompetanse

Som vist i kapittel 6 har dagens barn og unge sine relasjoner ikke bare «i virkeligheten». For dem er relasjoner og sosial aktivitet på sosiale medier like viktig, og ofte flyter den «virtuelle» og den «virkelige» verden sammen.100 Sammenlignet med for noen tiår siden stilles det blant annet av den grunn større krav til digital kompetanse og digital dømmekraft i dag.

I Læreplanverket for Kunnskapsløftet er digitale ferdigheter en av de fem grunnleggende ferdighetene. De grunnleggende ferdighetene utgjør grunnleggende forutsetninger for læring og utvikling i skole, arbeid og samfunnsliv og skal gjennomsyre opplæringen i alle fag.101 Med digitale ferdigheter menes følgende:

«å kunne bruke digitale verktøy, medier og ressurser hensiktsmessig og forsvarlig for å løse praktiske oppgaver, innhente og behandle informasjon, skape digitale produkter og kommunisere. Digitale ferdigheter innebærer også å utvikle digital dømmekraft gjennom å tilegne seg kunnskap og gode strategier for nettbruk.»102

Skolen har lokal frihet til å utforme opplæringen i digitale ferdigheter selv, men den skal bakes inn i opplæringen i andre fag. I noen tilfeller finnes det kompetansemål i læreplanene for fag hvor det er tydelig på hvilke klassetrinn elevene skal oppnå en gitt kompetanse. Utvalget ser at gjeldende praksis kan skaper store lokale forskjeller når det gjelder hvordan skolene legger til rette denne opplæringen. Senter for IKT i utdanningen har utarbeidet nasjonale veiledninger om hvordan digitale ferdigheter kan arbeides med i alle fag. Utvalget mener at skolene i større grad må ta i bruk disse rådene i skolens arbeid med digitale ferdigheter. Videre mener utvalget at Utdanningsdirektoratet bør gis i oppdrag å tydeliggjøre kravene i læreplanverket for å styrke elevenes digitale kompetanse, herunder digital dømmekraft.

Opplæring i digital dømmekraft som et forebyggende tiltak

Utvalget mener det er viktig at elevene får kunnskap om digital dømmekraft, også kalt «nettvett». Elevene må ha kjennskap til hvordan de skal bruke digitale verktøy på en forsvarlig måte, og ha et bevisst forhold til personvern og etisk bruk av Internett. Det kan være en utfordring at elevene ofte begynner å bruke nettet uten å ha kjennskap til det komplekse settet med rettsregler som må følges ved inntreden i den digitale verden.

Elevens rett til personvern er en menneskerettighet som er godt forankret i norsk rett gjennom bestemmelser i Grunnloven, menneskerettighetskonvensjoner og barnekonvensjonen. Elevene må ha kunnskap om at personvernet handler om retten til et privatliv, og at det finnes regler for hvordan vi kan bruke opplysninger og bilder av andre. Elevene må for eksempel ha kjennskap til at personopplysningsloven krever at det må foreligge et samtykke før bilder av venner og medelever blir lagt ut på Internett. Den som blir tatt bilde av, har også krav på å få slettet bildet når som helst.

Et bevisst forhold til grensen for eller en manglende kontroll ved delingen av personlig og intim informasjon er en kompetanse barn og unge sliter med. Uvettig deling av uheldig informasjon kan få alvorlige konsekvenser.103 En annen utfordring er at digitale medier i noen tilfeller har muligheter for anonymitet og falsk identitet. Dette medfører nye utfordringer i vår interaksjon med hverandre. Det er også et problem at barn og unge (og voksne) har en annen terskel for hvor grensen går for hva som kan sies til andre mennesker, når de er på Internett. Krenkende ord som de fleste av oss aldri ville sagt til noen ansikt til ansikt, uttrykkes ofte digitalt, der mottakerens reaksjon er mindre synlig. Utvalget mener at det er behov for en bevisstgjøring om hva det er uakseptabelt å si til andre mennesker, i og utenfor digitale medier. Her har skolen et ansvar for at elever blir bevisste på hvor grensen går. Elevene må også ha kjennskap til at Internett ikke er en rettslig frisone der samfunnets lover og regler ikke gjelder. Straffeloven gjelder også for handlinger og ytringer på Internett. Det er ingen forskjell på om handlingen er fremsatt fysisk eller digitalt. Spørsmålet er om handlingen omfattes av gjerningsbeskrivelsen i straffebudet. Selv om handlingen ikke kvalifiserer som mobbing, kan den være straffbar. Det innebærer at også enkeltkrenkelser, uaktsomme overtredelser og straffbar atferd mellom jevnbyrdige parter rammes. Straffebudene det er aktuelt å anvende mot digital mobbing/krenkelse, er forbudene mot krenkende ytringer (straffeloven § 135a), datainnbrudd (straffeloven § 145), spredning av porno (straffeloven § 204), spredning av barneporno (straffeloven § 204a), trusler (straffeloven § 227), ærekrenkelse (straffeloven § 246), identitetstyveri (straffeloven § 372), krenkelse av privatlivets fred (straffeloven § 390), trakassering (straffeloven § 390a) og misbruk av bilde (åndsverkloven § 45c).104 Utvalget ser at elever som mobber eller krenker hverandre, ofte har en relasjon til hverandre. Kommunikasjonen via digitale medier er i høy grad tekstbasert, noe som gjør at misforståelser ofte blir et problem. For voksne blir det gjerne vanskelig å rydde opp i disse tekstbaserte meldingene. Barn og unge forklarer ofte krenkelsene slik: «Jeg mente det ikke sånn», eller: «Jeg bare tulla».105 Elevene trenger trygge voksne som viser forståelse og kan hjelpe og rettlede dem ut av de vanskelige situasjonene.

Utvalget mener at det bør ses nærmere på hvordan elevers dømmekraft kan styrkes, og på hvilken måte dette bør gjøres i skolens læreplanverk. Utvalget foreslår at Senter for IKT i utdanningen gis i oppdrag å videreutvikle et program for digital dømmekraft med virkning fra 2016 – 2018. Programmet skal etablere og koordinere arbeidet med digital dømmekraft, i samarbeid med nasjonale offentlige myndigheter og fagmiljøer. Programmet skal styrke kompetansen hos lærerutdannere, studenter, skoleeiere, skoleledere, lærere, barn og elever på området. Hovedfokuset i programmet skal være å holde tematikken høyt på den offentlige dagsordenen og bidra til å etablere gode verktøy for målgruppene med utgangspunkt i tjenestene dubestemmer.no og IKTplan.no. Målet for programmet er at alle norske skole- og barnehageeiere samt lærerutdanningene har tilgang og kompetanse til å ta i bruk disse faglige ressursene. Programmet skal også etablere e-læringssystemer for kompetanseutvikling rettet mot målgruppene.

13.5.3 Elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse

Det at det store flertallet av elevene trives godt på skolen, har venner der og ikke er involvert i krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, er et tegn på at mange elever har god sosial kompetanse. Det som imidlertid er en utfordring er at noen elever ikke trives, opplever å være involvert i mobbing og krenkelser og i verste fall velger å slutte på skolen. Ettersom denne formen for kompetanse er et viktig grunnlag både for å fremme et godt psykososialt miljø og for å forebygge krenkelser, bør det vurderes hvordan skolene kan styrke elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse.

I dag ligger det i skolens mandat at de har et ansvar for å utvikle elevenes sosiale kompetanse. I generell del i Læreplanverket for Kunnskapsløftet heter det at opplæringen skal gi elevene «kyndighet og modenhet til å møte livet sosialt, praktisk og personlig». Dette innebærer at skolen skal arbeide med å utvikle elevenes sosiale ferdigheter. Skolen skal ikke bare se til at elevene får skolefaglige kunnskaper, men også bidra til at elevene utvikler seg sosialt og personlig. Elevene skal utvikle sosiale ferdigheter som samarbeid, selvkontroll, ansvar og empati med andre. Høy grad av sosial kompetanse har vist å virke forebyggende mot å involveres i mobbing.106

Utvalget legger til grunn at sosial og emosjonell kompetanse både handler om hvilke sosiale ferdigheter en person har i samspill med andre, og om hvilke emosjonelle ferdigheter personen har for å håndtere sine egne følelser. Utvalget vil derfor anbefale at begrepet sosial og emosjonell kompetanse brukes i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Mer spesifikt mener utvalget at dette handler om utholdenhet, selvkontroll, selvregulering, selvtillit, nysgjerrighet, kreativitet, evne til å stole på omverdenen og til å bidra i samfunnet, evne til å takle motgang, evne til å håndtere følelser, empati og samarbeidsevner.

Økt vekt på sosial og emosjonell kompetanse på lengre sikt kan føre til et bedre psykososialt skolemiljø og forebygging av krenkelse, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget mener at måten sosial kompetanse er beskrevet på i dagens læreplanverk, er overordnet og lite konkret. Skolens arbeid med sosial og emosjonell kompetanse bør få en tydeligere forankring i læreplanverket enn det har i dag. Dette vil gi skolene bedre muligheter til å jobbe helhetlig og målrettet med denne kompetansen, noe som igjen vil kunne bedre det psykososiale skolemiljøet. Utvalget mener at den beste måten å styrke sosial og emosjonell kompetanse på i læreplanverket, er å tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse som en fagovergripende kompetanse som også innarbeides i kompetansemål i læreplanene for relevante fag.

En fagovergripende kompetanse i læreplanverket er ikke knyttet direkte til et fag, men det stilles likevel krav til hvilken kompetanse eleven på lengre sikt skal utvikle (for et eksempel på dette, se boks 13.5). Fagovergripende kompetanser er delvis uavhengige av fagene, men samtidig utvikles de gjennom arbeid som er knyttet direkte til noen fag- eller kunnskapsområder. En fagovergripende kompetanse krever helhetlig arbeid fra skolens side, og det kreves at den aktuelle kompetansen innarbeides i alle fag. Utvalget ser at en utfordring med fagovergripende kompetanser uten konkrete mål kan være at det ikke settes av nok tid, eller at arbeidet ikke blir målrettet nok.

Utvalget ønsker at det skal komme tydelig frem i læreplanverket hva som er formålet med arbeidet, og hvilken kompetanse/hvilke mål som skal nås. Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet må få i oppgave å utarbeide en mer detaljert beskrivelse av sosial og emosjonell kompetanse. Utvalget ønsker å komme med noen føringer. De ferdighetene som er beskrevet i Utdanningsdirektoratets veiledning til skolene fra 2005, bør danne utgangspunkt for elevenes kompetanse og mål for sosial og emosjonell kompetanse. Utvalget vil understreke at dette er kompetanse som elevene også må lære å bruke på digitale arenaer.

Utvalget er også opptatt av at elevens helse skal ivaretas innenfor dette kompetanseområdet. Helsefremmende skoler har stor betydning for barn og unges psykiske helse107, og i Meld. St. 34 (2012 – 2013) Folkehelsemeldingen. God helse – felles ansvar er et av hovedmålene at befolkningen skal oppleve flere leveår med god helse og trivsel og redusere sosiale helseforskjeller. Skolen nevnes særskilt som en viktig arena for helsefremmende arbeid og skolen skal bidra til læring og til god fysisk og psykisk helse. Skolenes arbeid med å utvikle læringsmiljøet, bekjempe mobbing og fremme vennskap og gode relasjoner er viktig. Utvalget støtter at vennskap er viktig for skolens miljø. Vennskap er en faktor som har sammenheng med elevens trivsel og mobbing, og utvalget ønsker at å utvikle vennskap også tas med som en ferdighet elevene skal utvikle. I beskrivelsen av denne ferdigheten må det inngå at eleven skal utvikle evnen til å etablere og opprettholde vennskap med andre, og til å føle sosial tilhørighet til medelever.

Utvalget mener at relasjonene mellom elevene er et viktig mål på hvordan elevene trives i skolen, noe som igjen avhenger av det psykososiale skolemiljøet. Sosial og emosjonell kompetanse er en forutsetning for at elevene skal kunne utvikle gode relasjoner til hverandre.

13.5.4 Elevenes psykiske helse

I kapittel 3 kom det frem at mange av dagens barn og unge sliter med psykiske vansker og lidelser. Omtrent fem til sju pst. har diagnostiserbare psykiske lidelser, og 15 – 20 pst. rapporterer om psykiske vansker eller plager som i større eller mindre grad hemmer livsutfoldelsen og trivselen. De vanligste psykiske plagene er atferdsproblemer og angst/depresjon. Skolen har et ansvar for å se elever som ikke har det bra, og å hjelpe dem til å få den hjelpen de trenger. Noen ganger vil dette kunne skje på skolen og andre ganger med hjelp fra andre tjenester. Dette forutsetter imidlertid at skolens personale har kompetanse i å avdekke så vel elever som sliter med psykiske plager, som elever som lever under risiko, for eksempel fordi foreldre har psykiske lidelser eller rusproblemer. Barn med ADHD/hyperaktivitet har langt større sjanse for å bli oppdaget og få hjelp av spesialisthelsetjenesten enn barn med emosjonelle lidelser.108 I tillegg må skolen jobbe for å skape et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer god psykisk helse hos alle elever, også de med psykiske plager eller de som lever i risikofylte omsorgssituasjoner. For elever som sliter med psykiske vansker, eller som er sårbare av andre grunner, kan en god relasjon til lærere og medelever spille en avgjørende beskyttende rolle.

Utvalget vil også peke på at temaet psykisk helse har for liten plass i lærerutdanningene. Det er nødvendig at lærere har overordnet kunnskap om kjennetegn ved psykiske lidelser, hvordan de kommer til uttrykk, hvordan de kan forebygges, og hvordan man kan veilede og henvise elever til rett hjelpeinstans når det er behov for det. Det er også viktig at lærere har kunnskap om mildere psykiske vansker og hva som fremmer god psykisk helse og forebygger plager hos alle elever. Det er viktig at lærerne får god kjennskap til og innsikt i eksternt støtteapparat, både i kommunehelsetjenesten og i spesialisthelsetjenesten, som kan hjelpe barn og unge som har store og sammensatte vansker. Utvalget anbefaler at temaet psykisk helse blir innarbeidet som et emne med læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene. I tillegg er det viktig at det finnes tilgjengelige kunnskapsbaserte tiltak både på kommunalt nivå og i spesialisthelsetjenesten, slik at barn og unge med psykiske plager og mer alvorlige lidelser kan få hjelp. Dette omtales nærmere i kapittel 18.

Utvalget er opptatt av at det i dag ikke er kapasitet til at alle barn med psykiske vansker kan få behandling i barne- og ungdomspsykiatrien og spesialisthelsetjenesten. Barn og unge med mildere plager må derfor gis et tilbud kommunalt og på skolen, eventuelt med veiledning fra andre tjenester. Noen barn og unge, for eksempel de som er engstelige og redde, vil kunne ha nytte av et gruppebasert tiltak som for eksempel Mestrende barn. Tilbudet gis på skolen, men kun til barn som har symptomer på angst eller depresjon. Skolen må være tilrettelagt for alle barn – også de med ulike helseplager (både psykiske og fysiske). Utvalget anbefaler at det finnes tilgjengelige kunnskapsbaserte tiltak (behandling og forebygging) både på kommunalt nivå og i spesialisthelsetjenesten, og at det etableres et godt samarbeid mellom tjenestene som leverer disse, og skolen. Dette behandles nærmere i kapittel 18.

13.5.5 Elevenes mulighet til å delta i demokratiske prosesser på skolen

Det er lettere å få slutt på mobbing og krenkelser dersom elevene inkluderes i arbeidet.109 Det er derfor helt avgjørende at skolen tar seg tid til å lytte til barna og involverer dem. Skolen bør ha et godt rammeverk for involvering av råd og utvalg. Barns rett til medvirkning følger av barnekonvensjonen artikkel 12. Her går det frem at barn skal høres, og at hans eller hennes mening skal tillegges vekt. Det at eleven skal gis mulighet til medvirkning og har medansvar, er også fastsatt i opplæringsloven § 1-1.Elevens medvirkning er også utdypet i Læreplanverket for Kunnskapsløftet i prinsipper for opplæring.

For at elevene skal kunne medvirke på en god måte er det, som vist i kapittel 10, en styrke at de har forståelse av demokratiske prosesser. Utvikling av elevens kompetanse på dette området er også skolens ansvar, se for eksempel læreplanen i samfunnsfag. Dessuten er det i prinsipper for opplæringen understreket at skolen skal forberede elevene på å delta i demokratiske beslutningsprosesser og stimulere til samfunnsengasjement. Elevene skal få erfaring med deltakelse og medvirkning i demokratiske prosesser både i det daglige arbeidet og ved deltakelse i representative organer. Slike prosesser handler ikke om at flertallet bestemmer, eller at hver elev skal bestemme over seg selv. De handler om at elevene skal oppleve følelsesmessig tilknytning til andre, og om å samarbeide og dele, og om å oppleve at det er lov å gjøre feil og å skifte mening. I en demokratisk prosess blir eleven møtt med respekt for sine uttrykk og ytringer.110 Skolens forpliktelse til å gi opplæring i menneskerettigheter følger av barnekonvensjonen og læreplanverket. Norge er pålagt å gi elevene opplæring i deres grunnleggende rettigheter etter barnekonvensjonen, deriblant retten til å bli hørt, respekt for deres menneskeverd og deltakelse i samfunnet.

Utvalget mener at barnekonvensjonen er helt tydelig på at elever har rett til å si sin mening og å bli hørt i saker som angår dem i skolen, og gjennom dette må de få innflytelse på skolens organisering. Utvalget mener at elevens rett til å bli hørt er en grunnleggende menneskerettighet, og at det er nødvendig med økt oppmerksomhet på dette. Utvalget ser elevers muligheter for å medvirke som en del av skolekulturen. Det handler om i hvilken grad elevene gis rom til å komme med sine meninger, og om de ansatte på skolen er lydhøre for elevens synspunkt. Men det handler også om de verdiene som skolen bygger på, blant annet om det er en kultur for å vise respekt for andres meninger, om lærerne ser elevene som verdige deltakere i beslutningsprosesser, og hvordan uenigheter håndteres. Utvalget er opptatt av at skolen må være inkluderende og ha en skoleomfattende tilnærming til arbeidet med det psykososiale miljøet, der hele skolen involveres. Dette forutsetter at elevene får medvirke i skolens virksomhet. Utvalget mener at medvirkning i skolen handler om elevers og elevgruppers rett til å bli sett, hørt og respektert i saker som angår dem. Elevenes medvirkning omfatter retten til medbestemmelse i saker der elevenes synspunkter skal bli hørt og vektlagt. Det handler ikke om at elevene skal bestemme på egen hånd, men det handler om at elevene skal bli informert, involvert og hørt i saker som er viktige for dem. For å få dette til i skolen mener utvalget at det er avgjørende at elevene får informasjon om hvilke rettigheter de har, og hvordan de kan gå frem for å få innflytelse. Utvalget mener at det er lærerens ansvar å gi elevene denne informasjonen, og at dette er informasjon som bør gis i starten av hvert skoleår, slik at elevene vet hvordan de skal gå frem for å påvirke gjennom hele skoleåret.

Utvalget mener at opplæringen i menneskerettigheter og demokrati må styrkes i norsk skole. Dette vil være et nødvendig tiltak også for å redusere krenkelser og mobbing i norsk skole. Tiltaket er utdypet i avsnitt 13.2.2 om skolekultur fordi det også er et viktig tiltak for å fremme en skolekultur der elevene blir hørt. Elevene er viktige for at skolen blir formet av de verdiene og normene som følger av for eksempel barnekonvensjonen.

13.6 Foreldresamarbeid

I kapittel 10 er godt samarbeid med foreldrene en av faktorene som ble trukket frem som en sentral faktor for å utvikle et trygt psykososialt skolemiljø. Et godt foreldresamarbeid er viktig både for å fremme et trygt skolemiljø og for å forebygge krenkelser og mobbing.

Utvalget vil understreke at foreldrene må ses som en viktig ressurs. Foreldrene må gjøres bevisst på hvor viktige de er, og trygge på at det de har å bidra med, er viktig. Likeledes må foreldrene være klar over hvilke plikter de har overfor skolen. Det er foranket i dagens regelverk at skolen har ansvaret for å etablere et samarbeid med hjemmet. Utvalget mener likevel at dette gjøres i varierende grad ved de ulike skolene. Utvalget er særlig opptatt av at det skal avholdes individuelle foreldresamtaler der elevens faglige og sosiale utvikling er et tema, sammen med hva henholdsvis skole og hjem kan gjøre for å hjelpe eleven, jf. forskrift til opplæringsloven §§ 20-3 og 20-4. Utvalget mener at det skal inngå i de lokale planene til skolene at foreldresamtaler skal gjennomføres og at skoleledelsen tar et hovedansvar for å følge opp at disse samtalene faktisk gjennomføres.

Utvalget mener at skolen i foreldremøter og foreldresamtaler bør understreke viktigheten av foreldresamarbeidet, og oppfordre foreldrene til å engasjere seg i barnas skole. Utvalget er også opptatt av at foreldrene må bli hørt når de legger frem sine synspunkter overfor skolen, enten det gjelder skolen som organisasjon eller enkeltsaker. Skolen må følge opp de innspillene foreldrene har, og inkludere foreldrene i problemløsningen. For at foreldre i større grad enn i dag skal kunne si sin mening om skolen, ønsker utvalget å oppfordre skoleeierne og skolene til å gjennomføre Foreldreundersøkelsen, som i dag skjer frivillig én gang per skoleår. Foreldre kan da anonymt gi sin vurdering av skolens virke.

Utvalget ser at foreldresamarbeidet er avgjørende for både å forebygge og håndtere digitale krenkelser. I kapittel 6 fremheves det at et kjennetegn ved digital mobbing er kravet om alltid å være tilgjengelig, og at det ikke finnes gjemmesteder. Digital mobbing skjer ofte utenfor skolen eller utenom skoletiden. Utvalget legger til grunn at det er foreldrene som i utgangspunktet har ansvaret for barna sine på fritiden. Videre foreslår utvalget i avnitt 15.13 at det presiseres i opplæringsloven at skolen skal ha et ansvar for å gripe inn overfor krenkelser som skjer på fritiden, og som har sammenheng med skolens virksomhet. Utvalget mener at dersom en elev sender en truende SMS til en klassekamerat om kvelden om hva som skal skje på skolen dagen etter, har skolen et ansvar for å gripe inn. Utvalget mener at selv om skolen har en aktivitetsplikt i disse tilfellene, er det foreldrene som har hovedansvaret for hvordan barna deres oppfører seg mot andre. Utvalget mener at foreldrene gjennom foreldreansvaret har en plikt til å «logge seg på» og holde seg oppdatert om hva barna gjør og hva de utsettes for gjennom digitale medier. Foreldrene må ha digital kompetanse og involvere seg i barnas nettbruk. Elever som mobber andre via Internett eller mobiltelefon, har ofte foreldre som er mindre involvert i deres bruk av for eksempel datamaskinen og Internett.111 Utvalget mener derfor at det er behov for å oppmuntre foreldre til å engasjere seg og kommunisere med barna sine om mobbing, spesielt digital mobbing. Skolen bør sørge for at det blir arrangert møter om hva digital mobbing er, og bør informere om hvordan skolen håndterer mistanker om og kjennskap til digital mobbing. Videre mener utvalget at foreldrene også selv må sørge for å øke sin kunnskap om hvordan man kan bruke nettet på en trygg måte, og hvordan de selv kan være rollemodeller som demonstrerer passende og positiv atferd på nettet. Utvalget vil understreke at det finnes flere nettsteder med informasjon om hva foreldre kan gjøre for å forebygge at deres barn tar del i digital mobbing, for eksempel barnevakten.no og dubestemmer.no.

13.6.1 Samiske skoler

Utvalget har blitt gjort kjent med at foreldresamarbeid kan være særlig utfordrende i den samiske skolen. Utvalget er kjent med at samiske foreldre i selv, kan ha negative erfaringer fra sin skoletid. Mye er historisk betinget. Fornorskingen har satt sitt preg på det samiske samfunnet, og i noen tilfeller videreføres foreldrenes egne negative opplevelser til neste generasjon, se kapittel 7.4.4. Mange samer føler at de ikke styrer sitt eget liv fordi staten har styrt det samiske samfunnet på detaljnivå. Foreldrene stoler ikke på skolen og mener også at det er det offentlige som skal ordne opp i problemer som det offentlige selv har vært med på å skape. Dette har ført til at i mange tilfeller kan uavklarte roller og uklar rolleforståelse hindre et godt samarbeid mellom skole og hjem. Utvalget ser at samisk kultur har noen ekstra utfordringer når det gjelder betydningen av elevenes slektskap og historiske bakgrunn. Med bakgrunn i dette ønsker utvalget at samarbeidet mellom hjem og skole styrkes i den samiske skolen, med særlig vekt på konflikthåndtering og relasjonsbygging. Utvalget mener at det er behov for statlige tiltak for å forebygge mobbing som er spesielt tilpasset samiske forhold. Utvalget foreslår derfor at det bevilges økonomiske ressurser for tilpassing av antimobbeprogrammer til samiske forhold og samisk virkelighet.

13.7 Brukerorganer

Foreldresamarbeid handler ikke bare om samarbeid med enkeltforeldre. Det handler også om samarbeid med foreldre som gruppe, og om å etablere et samarbeid mellom foreldrene. I opplæringsloven kapittel 11 er det pålagt at skolene skal ha ulike brukerorganer der elever og foreldre skal være representert. Vi avgrenser oss her til foreldrenes arbeidsutvalg, elevrådet og skolemiljøutvalget.

13.7.1 Foreldrenes arbeidsutvalg (FAU)

I dag er det lovfestet i opplæringsloven § 11-4 at alle skoler skal etablere et foreldreråd der alle foreldrene er representert, og et foreldrenes arbeidsutvalg (FAU). FAU skal blant annet sikre reell medvirkning fra foreldrene og ha medansvar for elevenes skolemiljø. FAU skal representere alle foreldre ved skolen og bidra til at samarbeidet mellom hjem og skole er godt. I en utvalgsstudie blir det hevdet at FAU ofte har hatt et ensidig fokus på for eksempel dugnad og utemiljøet, og skolen har ønsket å involvere FAU i andre spørsmål knyttet til skolens utvikling. En annen studie viser at foreldre er lite involverte når resultater fra blant annet Elevundersøkelsen skal følges opp.112 Utvalget mener at skoleledelsen må ta et hovedansvar for at skolens brukerorganer nyttes slik som det er fastsatt i opplæringsloven. Skoleledelsen må motivere lærere til å få brukerorganene etablert, og sørge for at alle aktører har tilstrekkelige forutsetninger til å kunne delta aktivt. Utvalget mener at FAU må involveres mer i skolens utvikling enn det som skjer i dag. FAU bør inviteres til å diskutere skolens arbeid med det psykososiale miljøet, for eksempel oppfølging av resultater fra Elevundersøkelsen. Utvalget mener at Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) bør gis i oppdrag å samle inn eksempler på god praksis, som så spres til skoleeiere, skoler og FAU. Dette kan gjerne gjøres digitalt.

13.7.2 Elevråd

Elevenes rett til medvirkning gjennom elevrådsarbeid er fastsatt i opplæringsloven §§ 11-2 og 11-6. Elevrådene er ikke gitt beslutningsmyndighet i skolesamfunnet, men kan uttale seg i alle saker som gjelder skolen. Det er fastsatt i § 11-2 for grunnskolen at det skal være et elevråd ved alle skoler med representanter for elevene fra og med 5. trinn. Elevrådet skal fremme fellesinteressene til elevene ved skolen og arbeide for å skape et godt lærings- og skolemiljø. For videregående opplæring følger det av § 11-6 at alle skoler skal ha et elevråd. Det er fastsatt i § 11-6 at elevrådet blant annet skal jobbe for læringsmiljøet, arbeidsforholdene og velferdsinteressene til elevene. I videregående opplæring er også allmøte for elevene lovfestet. I tillegg er det lovfestet at elevrepresentanter i videregående opplæring har møte- og talerett i fylkeskommunale nemnder i drøftingen av alle pedagogiske og administrative saker som gjelder interessene til elevene, jf. § 11-8. Tilsvarende gjelder for de ansatte, jf. kommuneloven § 26. Utvalget merket seg i kapittel 10 at det i for liten grad legges til rette for at elever skal kunne delta i elevrådsarbeid. Utvalget mener at elevers medvirkning må styrkes. Utvalget anbefaler at det lages en kompetansepakke for elever og elevråd som er lett tilgjengelig for skoleeieren, skolen og elevene selv. Denne pakken må inneholde informasjon om elevers rettigheter, elevdemokrati, tilpasset opplæring, rådenes og utvalgenes rolle og hvordan man kan realisere elevmedvirkningen. Utvalget mener at Elevorganisasjonen og Utdanningsdirektoratet må få i oppdrag å utvikle denne kompetansepakken.

13.7.3 Skolemiljøutvalg

I opplæringsloven §§ 11-1a og 11-5a er det lovfestet at det skal opprettes et skolemiljøutvalg ved alle skoler. Skolemiljøutvalget skal bestå av elever, foreldre, lærere, skoleledelsen og kommunerepresentanter. Skolemiljøutvalget tilsvarer arbeidsmiljøutvalget for de ansatte. Skolemiljøutvalget skal jobbe for å øke deltakelsen til elever, foreldre, skolen og de ansatte i arbeidet med skolemiljøet. Felles nasjonalt tilsyn for 2010 – 2013 viste at mange skoler ikke hadde etablert et skolemiljøutvalg med den sammensetningen som loven krever, og at viktige saker heller ikke ble lagt frem for representantene i dette utvalget slik gjeldende § 9a-6 fastsetter.113 Utvalget mener at det er tydelig i opplæringsloven at skolene skal ha et skolemiljøutvalg, og at dette er et viktig organ. Utvalget mener at skolen må bedre sin praksis når det gjelder skolemiljøutvalget, og bruke dette på den måten som er angitt i loven. Utvalget mener at det må være obligatorisk at resultater fra Elevundersøkelsen legges frem og diskuteres i skolemiljøutvalget. Utvalget vil i avsnitt 15.10 om regelverket vurdere om det er behov for å tydeliggjøre skolemiljøutvalgets oppgaver i loven.

Skolemiljøutvalget må også gis bedre muligheter til å uttale seg om de sakene som det blir forelagt. For at elever og foreldre i skolemiljøutvalgene skal kunne få informasjon om arbeidet med skolemiljøutvalget, mener utvalget at Utdanningsdirektoratets brosjyre om skolemiljøutvalg bør revideres i samarbeid med FUG og Elevorganisasjonen, slik at den også inneholder gode eksempler. Dette bør være en digital veileder som også inneholder ressurser til bruk for skolemiljøutvalget. Utvalget mener at det er skoleeierens og skolelederens ansvar at brukerorganene har den kompetansen de trenger for å utføre sine oppgaver. Dette omtales nærmere i avsnitt 15.10.

13.7.4 Elevorganisasjonen

Elevorganisasjonen (EO) er en partipolitisk uavhengig og frivillig organisasjon som driftes av, med og for elever og lærlinger. Brukerorganisasjonen organiserer elever og lærlinger fra ungdoms- og videregående skoler fra hele landet. Hovedoppgaven er å fremme og sette elevers og lærlingers meninger på den politiske dagsordenen, både på lokalt og nasjonalt plan. Politikken i organisasjonen er demokratisk forankret i Elevtinget, der hver medlemsskole har mulighet til å være representert. I tillegg til å være et talerør i politikken er mye av organisasjonens arbeid rettet mot opplæring av elever i elevdemokrati og elevmedvirkning. Her bidrar EO med diverse skoleringer, seminarer og kampanjer for skoler og elevråd. Ofte er det skolene og elevene selv som tar kontakt for hjelp eller tips i arbeidet med elevmedvirkningen. Organisasjonen tilbyr også en rettighetstjeneste der elever kan kontakte organisasjonen ved å ringe, sende SMS eller e-post om rettighetsspørsmål. I tillegg får organisasjonen Frifondmidler fra LNU – Norges barne- og ungdomsorganisasjoner – til å drive et fond for elevrådene. EO-fondet deler årlig ut nesten 2 millioner kroner.

Organisasjonen uttaler seg kun om skolepolitikk som elever fra hele landet vedtar. Demokrati er en av grunnsteinene i organisasjonen, og all politikk vedtas derfor med to tredels flertall på Elevtinget. I 2014 var 283 skoler representert på Elevtinget. Organisasjonen består av et sentralstyre, et landsstyre og 19 fylkeslag. Alle vervene består av elever eller lærlinger som er valgt fra fylkets forskjellige medlemsskoler. Den daglige driften står tillitsvalgte som jobber frivillig på fulltid på hovedkontoret i Oslo, for. Disse er valgt inn av Elevtinget, og får lån og stipend fra Lånekassen.

I kapittel 10 ble det redegjort for viktigheten av elevmedvirkning, og at den kan bidra til trivsel, tilhørighet og skape et godt psykososialt skolemiljø. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 har elevene rett til å si sin mening og bli hørt. Elevorganisasjonen er et sterkt bidrag til dette, og er i dag elevenes sterkeste talerør. De er også med på å skape en arena i fritidsmiljøene der barn og unge befinner seg, og som sammen med skolene kan bidra til å hindre mobbing og krenkelser i skolen. Utvalget ser derfor viktigheten av å styrke Elevorganisasjonen, slik at organisasjonen kan bidra til blant annet skolering av elevrådene, med den følgen at det kan bli lettere for dem å ta del i sin egen skolehverdag og ha reell elevmedvirkning.

Elevorganisasjonen har per dags dato 383 medlemsskoler av landets om lag 1700 ungdoms- og videregående skoler. For å kunne stå sterkest mulig med helhetlige forslag til norsk skolepolitikk er det viktig at organisasjonen får en større demokratisk tyngde der de kan representere en så stor medlemsmasse som mulig. Utvalget ser at den økonomiske situasjonen ved skoler i Norge, især ungdomsskoler, gjør det vanskelig å bli medlem av organisasjonen. Utvalget mener at økonomi ikke burde være styrende for i hvilken grad og på hvilket plan elevmedvirkningen realiseres. For mange av skolene er medlemskontingenten en barriere for å delta, og utvalget mener at staten skal legge til rette for at skolene kan bidra. Utvalget foreslår derfor at en større del av skolenes medlemskontingent skal inngå i den statlige støtten til Elevorganisasjonen.

Utvalget foreslår at den statlige støtten til Elevorganisasjonen bør økes. Utvalget viser her til at Foreldreutvalget for grunnopplæringen, som et offentlig oppnevnt utvalg, i dag mottar om lag 13 millioner kroner årlig i statsstøtte. Utvalget mener at det ikke burde være noen stor forskjell mellom FUG og Elevorganisasjonen, og at Elevorganisasjonen bør få bedre rammevilkår fra det offentlige.

13.8 Programmer for det forebyggende arbeidet med psykososialt skolemiljø og atferd i skolen

Det er utviklet en rekke programmer som verktøy i det forebyggende arbeidet for å skape et trygt psykososialt skolemiljø og håndtere krenkelser og mobbing. Tiltak av denne typen kan deles inn i tre grupper: De kan være rettet mot alle elever (universelle), rettet mot elever med risiko for problemer (selektive) eller rettet mot elever med problemer eller symptomer (indikerte). De universelle programmene er typisk programmer som omhandler flere deler av skolens virksomhet og ofte hele personalet, mens de selektive og de indikerte programmene er mindre omfattende satsinger, der ofte bare deler av skolen er involvert, og som er rettet mot særlige utfordringer, for eksempel narkotika eller psykisk helse.

Vi velger her å omtale de fire universelle programmene som har fått økonomisk støtte av Utdanningsdirektoratet i de siste årene. Dette er Olweusprogrammet mot mobbing og antisosial atferd, Respektprogrammet, Zeroprogrammet mot mobbing og PALS – Positiv atferd, støttende læringsmiljø og samhandling. Alle disse fire har flere komponenter, både fremmende for et trygt psykososialt miljø, forebyggende og komponenter for å håndtere særlige utfordringer.

Olweusprogrammet, PALS, Zero og Respekt er alle opptatt av at innsatsen skal inngå i en større sammenheng og ikke bare som enkeltinnsatser, at skolene skal forplikte seg til å gjennomføre tiltak på en god måte, og at tiltakene skal utgjøre en integrert del av skolens virksomhet. Alle tilstreber helhetlige innsatser, der alle nivåer og alle ansatte i skolen skal involveres. De beskriver også betydningen av å trekke skolens omgivelser inn i arbeidet med å forbedre skolemiljøet og redusere mobbing. Selv om prinsippene for utviklingsarbeidet varierer en del programmene imellom, er det et fellestrekk at alle legger til grunn at omgivelsene og konteksten rundt elevene har stor betydning for hvordan elever opptrer overfor hverandre. Samtidig går det et tydelig skille når det gjelder hvilke målsettinger programmene har for sin virksomhet. Olweusprogrammet og Zero er antimobbeprogrammer og skal primært settes inn for å motvirke, redusere og forebygge mobbing. PALS og Respekt har en videre målsetting, som også omfatter atferdsproblemer, vold og trakassering.114

13.8.1 Kartlegging av skolens bruk av programmer

NOVA-rapporten Felles fokus har studert evalueringen av og bruken av de fire skolemiljøprogrammene. Rapporten tar blant annet utgangspunkt i en utvalgsundersøkelse basert på 455 skoleledere på like mange skoler i fem østlandsfylker. Undersøkelsen viser at 80 pst. av skolene hadde implementert ett eller flere skolemiljøprogrammer.115 40 pst. av disse skolene brukte ett av de fire skolemiljøprogrammene med implementeringsstøtte fra Utdanningsdirektoratet. Mest utbredt var Olweusprogrammet (15 pst.) og PALS (12 pst.), mens Zero og Respekt ble brukt av henholdsvis åtte og seks pst. av skolene. Resultatene viser at arbeidet med å ta i bruk og implementere programmer er komplisert og krevende for mange skoler, og at det er mange utfordringer knyttet til det å evaluere effektene av innsatsene på en god måte. Ett av hovedfunnene er at det å bruke programmer i mange tilfeller fyller en viktig funksjon ved å gi arbeidet med skolemiljøet et felles fokus hos skoleledere og resten av personalet.116

Resultatene viser på den ene siden at noen skoler forholder seg mer eller mindre utelukkende til ett program eller at det er et program som utgjør hovedrammen for skolens arbeid med skolemiljøet. På den andre siden er det skoler som ut fra lokale faktorer tar i bruk mange elementer i arbeidet med skolemiljøet, og som i mindre grad rendyrker det som programmer.117 Det er i denne siste kategorien at tyngdepunktet av skolene befinner seg. Undersøkelser viser at mange skoler bare bruker noen av elementene i det programmet som skolen oppgir å ha implementert. Ofte finner en skole ut at enkelte tiltak fra programmet ikke passer så godt inn i deres arbeid, og utelater det.

En årsak til at skoler supplerer programmene, er at viktige utfordringer i skolens hverdag faller utenfor programmets ramme. Blant de temaene som skolen særlig savner, er arbeid mot skjult mobbing, digital mobbing og psykisk helse.118 Ingen av programmene som får støtte fra Utdanningsdirektoratet, har ambisjon om å dekke alle deler av elevenes skolemiljø. De ses på som grunnmuren i et systematisk skolemiljøarbeid på skolen. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om at disse universelle forebyggende programmene burde hatt de tre komponentene psykisk helse, digital mobbing og skjult mobbing som tydeligere del av sitt program for å gi skolene en mer helhetlig støtte i arbeidet.

Intervjuer med skoleledere i studien viser at mange etter en tid opplever at arbeidet med programmene går inn i kulturen og de faste rutinene ved skolen, men at det likevel ikke er enkelt å få programarbeidet til å fungere over tid. Ved mange skoler er det slik at det har krevet en ildsjel, ofte en av initiativtakerne til programmet eller en lærer som har hatt et spesielt ansvar for programarbeidet, for å videreføre det gode arbeidet. Stabilitet i staben oppgis som viktig for å lykkes med et langsiktig arbeid med læringsmiljøet. Særlig er det utfordrende å inkludere nyansatte lærere i arbeidet som allerede gjøres ved skolen. I de tilfeller der programeiernes oppfølging av skolene over tid er tilfeldig eller svak, får skolene liten hjelp fra programeierne til å lære opp nye medarbeidere eller til å aktualisere programarbeidet gjennom år.

En annen utfordring som studien viser, er manglende oppfølging fra programeierne. Skolene opplever manglende eller dårlig veiledning fra programeierne og liten mottakelighet for tilbakemeldinger og forslag til forbedringer eller tilpassinger som skolene spiller inn.119 De to vanligste begrunnelsene for at programmer ikke brukes, er at de gir en for smal tilnærming, og at de koster for mye penger. Begrensninger på den pedagogiske handlefriheten er også en vanlig årsak.120

Utvalget mener at programmer kan være et nyttig verktøy i det forebyggende arbeidet med å skape et trygt psykososialt skolemiljø og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Den forebyggende effekten av programmene vil imidlertid avhenge av skolens evne og vilje til å implementere programmet, skoleeierens oppfølging av skolene og programmets strategi for implementering og oppfølging. De fire programmene som særskilt omtales i denne utredningen, har alle en implementeringsstrategi. Mye tyder imidlertid på at skolenes evne til implementering står i veien for at programmene får den ønskede effekten. Utvalget mener man bør satse på å utvikle skolenes kapasitet til å gjennomføre endringsarbeid. Det vil være nyttig for skolemiljøet og skolers evne til å ta i bruk forebyggende programmer.

Utvalget merker seg at de programmene som her omtales, ikke i tilstrekkelig grad er innrettet for å bistå skolene på viktige områder. Blant de temaene som skolen særlig savner, er arbeid mot skjult mobbing, digital mobbing og psykisk helse.121 Utvalget mener at programmene i større grad må utvikles slik at de tilfredsstiller disse behovene, og dermed gi skolene en mer helhetlig støtte i læringsmiljøarbeidet. Det er viktig at programeierne i større grad forplikter seg til å bistå skoler også etter at programmene er implementert. Utskiftninger av personalet på skoler vil kreve at programeierne har en forpliktelse til oppfriskning av kompetanse og til å følge opp de skolene de tidligere har arbeidet med.

Utvalget vil også understreke at skolene må følge opplæringsloven og personopplysningsloven ved behandling av personopplysninger. Bruk av programmer kan gi en falsk trygghet i at alle de juridiske kravene er ivaretatt når det gjelder kartlegging og lagring av opplysninger om elevene. Utvalget foreslår derfor at Kunnskapsdepartementet inngår et samarbeid med Datatilsynet for å utarbeide en veileder med tiltak for å heve skoleeiernes kompetanse for behandling av personopplysninger.

Utvalget mener at satsing på programutvikling og implementering har vært en riktig strategi. Programutviklingen har bidratt til forskningsutvikling og formidling av kunnskap med stor betydning for skolenes arbeid med det psykososiale skolemiljøet og til å forebygge og håndtere krenkelser og mobbing. De fire programmene som i dag mottar statsstøtte, har vist seg å være virkningsfulle. Utvalget mener at programmene derfor kan brukes av skoler som ønsker å arbeide forebyggende og systematisk med det psykososiale skolemiljøet.

Programeiere har over flere år fått statlig støtte. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet kriterier for å få tildelt støtte som utvalget mener er fornuftige. Likevel er det avgjørende at programmene utvikler seg i takt med nye utfordringer. Til en viss grad er dette ivaretatt i kriteriene til Utdanningsdirektoratet. Programeierne må blant annet ha et tilfredsstillende system for evaluering og utvikling av programmet. Utvalget synes imidlertid det er vanskelig å avgjøre i hvor stor grad dette kriteriet er fanget opp av programeierne og faktisk fører til at utvikling av programmene blir prioritert. Det at mange skoler savner temaene skjult mobbing, digital mobbing og psykisk helse i programmene, kan være en indikasjon på at programmene ikke alltid klarer å holde tritt med utviklingen og skolenes endrede behov.

Utvalget mener at den statlige støtten som Utdanningsdirektoratet i dag tildeler til programeiere, bør videreføres. Kriteriene bør imidlertid endres slik at de fanger opp de endrede behovene som skolene opplever. Programmene må også tilfredsstille føringer som er gitt i regelverket, og utvalget vil her i tillegg til opplæringsloven spesielt vise til personopplysningsloven.

Utvalget savner en større vektlegging av innovasjonsaspektet i kriteriene til Utdanningsdirektoratet. Statlig støtte bør i større grad gå til programeiere, forskere og praktikere som våger å tenke nytt og utfordre vedtatte sannheter i både forskningen og på praksisfeltet. Å etablere ordninger som er innrettet slik at de bidrar til nyskaping og dristighet og får frem dyktige forskertalenter, er blitt et sentralt mål i forskningspolitikken.122 På samme måte mener utvalget at man bør etterstrebe å satse på mer nytenkning i å utvikle virksomme tiltak i det forebyggende arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Utvalget er opptatt av å snu alle steiner for å finne gode virkemidler og nye virksomme tiltak. Mange av disse tiltakene vil vi ikke kunne presentere i denne utredningen. Men utvalget ønsker å etablere gode forutsetninger og vilkår for at vi om noen år kan ha et større spekter av effektive tiltak. Derfor er det avgjørende å legge til rette for innovasjon på flere plan. I kapittel 20 vil vi også vise hvordan den fremtidige forskningen kan sikre en slik utvikling.

For noen aldersgrupper (f.eks videregående opplæring) finnes det få programmer med god evidens og tilsvarende mangler det metoder for å kartlegge hvordan de yngste barna opplever skolehverdagen da Elevundersøkelsen starter ved 5 klasse. Dette bør vurderes å utvikles.

Utvalget er også opptatt av at programmer må tilpasses særtrekkene ved samisk kultur, som vist til i kapittel 7 og 13.2. Utvalget ønsker derfor å tilpasse antimobbeprogrammer til samiske forhold. Alle norske kommuner bør kunne få tilbud om programmer.

Oppsummert innebærer dette at programmer som i fremtiden skal motta støtte fra Utdanningsdirektoratet, må tilfredsstille følgende nye kriterier for både innhold og kvalitetsutvikling:

• Programmet må ta høyde for skolens behov. Det betyr at antimobbeprogrammer bør inneholde temaene skjult mobbing, digital mobbing og psykisk helse.

• Programmene må tilfredsstille føringer som er gitt i aktuelt regelverk, og da særskilt opplæringsloven og personopplysningsloven.

• Programeierne må kunne vise til innovasjon, nytenkning og mangfold i sin fremtidige utviklingsplan for programmene.

• De må vektlegge implementering og kvalitetsutvikling.

14 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen

14.1 Innledning

Selv der det psykososiale skolemiljøet oppleves som trygt for de fleste, vil det bli behov for å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Å håndtere slik uønsket atferd på en god måte fører til at krenkelsene stopper, samtidig som det i seg selv virker forebyggende.123 Ved mistanke om krenkelser må ansatte undersøke saken nærmere. Dersom en negativ episode blir observert, skal ansatte på skolen gripe inn der og da. Dette er en forpliktelse som gjelder for alle ansatte på skolen. Plikten er lovfestet i gjeldende § 9a-3 andre ledd. Dette foreslås også videreført i ny § 9A-7.

Utvalget vil i dette kapitlet behandle utfordringene knyttet til at elevenes rettigheter ikke blir oppfylt, her med vekt på at skolen ikke håndterer krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på en tilfredsstillende måte i dag. Utvalget vil presentere noen elementer i god håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget tar utgangspunkt i forskning og erfaringer fra å håndtere mobbing, men mener at metodene som presenteres, også vil kunne være virksomme for håndtering av krenkelser, trakassering og diskriminering. Det er ingen fasit på hvordan et slikt arbeid kan utføres, da hver situasjon bør ses som unik og krever en særegen, tilpasset plan for handling og tiltak. I det videre har utvalget valgt å presentere noen prinsipper for dette arbeidet.

Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering stiller krav til saksbehandlingen. Håndteringen må legges opp slik at den ivaretar alle berørte parters rettssikkerhet på en forutsigbar måte. Den ansatte skal ikke stille spørsmål ved den krenkede elevs subjektive opplevelse. Det foreligger en krenkelse om en elev føler det slik.

En oversiktlig og åpen saksgang der partene blir orientert om rettigheter og plikter og får forklart sin versjon på en ordentlig måte, bidrar til å redusere stress og misforståelser, og til at skolen finner ut hvilke tiltak som skal settes inn, og omfanget av dem. Dette skaper en forutsigbar og rettssikker situasjon for de involverte, og et godt grunnlag for å kunne iverksette tiltak som virker.124 Disse hovedelementene går igjen i måten man arbeider med krenkelser på i dag. Videre ligger behovet for å synliggjøre og løfte frem viktigheten av dette perspektivet bak utvalgets forslag om å endre opplæringsloven kapittel 9a, herunder å foreslå en ny bestemmelse i § 9A-7 der skolens aktivitetsplikt i disse sakene konkretiseres. Utvalget vil beskrive behovet for en ryddig, forståelig og åpen saksgang i kapittel 15, der forslag til endringer i opplæringsloven blir presentert.

14.2 Profesjonell usikkerhet som analyseverktøy

Et hovedprinsipp i all håndtering av krenkelser mv. er utøvelse av profesjonell usikkerhet.125 Det innebærer hele tiden å ta utgangspunkt i at situasjoner kan endre seg, at en ikke nødvendigvis klarer å fange opp alle viktige nyanser i en situasjon, og at de profesjonelle voksne som skal intervenere, må være bevisst sin egen påvirkning og rolle i det som skjer.

Mange intervensjonsstrategier mot mobbing handler om behandling og straff av enkeltindivider. Jakten etter skyld hos individer ser ut til å fungere som en tenketeknologi som gjør at sanksjonerende løsninger fremstår som logiske.126 Tenketeknologier er systemer, rammer og retninger for hva vi tenker og hva vi vet. Tenketeknologier informerer om hvordan omgivelsene håndterer mobbing. Vi ser det for eksempel i intervensjoner hvor individualiserende forklaringer på mobbing fører til at noen utpekte elever får skylden for mobbingen, og at dette fører til regulerende tiltak som straff eller behandling av disse elevene.127

Det vil i noen tilfeller være situasjoner hvor det ikke er entydig hvilke tiltak som bør iverksettes. Noen ganger vil det være behov for å stanse opp å spørre om de automatiserte handlemåtene er egnet, eller om det kan være andre tiltak som kan være mer treffende. Til dette kan flere analyseverktøyer brukes. De forskningsbaserte analyseverktøyene vi anbefaler i det følgende baserer seg på kvalitativ forskning, skoleledelsesforskning og ideen om tenketeknologier.128 Her forklares tenketeknologier ikke som direkte tiltaktbeskrivelser, men de kan hjelpe oss til å være kritiske overfor de normer vi lever i og med, og som vi bruker når vi skal forstå hva som er normalt, riktig og passende. Tenketeknologier kan hjelpe oss med å utfordre våre antakelser og systematisk få oss til å undre oss over og stille spørsmål ved det vi vanligvis tenker og gjør.129

De utvalgte analytiske perspektivene sentrerer om Elaine Munthes begrep om profesjonell usikkerhet. Profesjonell usikkerhet betyr i denne sammenhengen noe som er positivt. Dette handler om at lærernes profesjonalitet innebærer å bruke usikkerhet og tvil på en systematisk måte for å håndtere et komplekst skoleliv, og hvor ingen kan vite alt eller ha raske svar på alle kompliserte situasjoner. Det man derimot kan forvente er en profesjonalisering av den usikkerheten som nødvendigvis er en del av et komplekst skoleliv.130

På bakgrunn av den forståelsen av mobbing som er lagt til grunn i denne utredningen vil følgende spørsmål være aktuelle å stille for en ansatt som skal utøve profesjonell usikkerhet:

• Er det tale om mobbing som karakteriseres av at det er utøvere, et «offer» og tilskuere? Hvilke tiltak er da hensiktsmessige?

• Er det tale om mobbing som karakteriseres av spredte/skriftende posisjoner? Hvilke tiltak er da hensiktsmessige?

• Tar intervensjonsstrategiene utgangspunkt i det sosiale adskilt fra det faglige? Skjer læring adskilt fra emosjonelle og sosiale prosesser? Og omvendt, antas det at det psykososiale skolemiljøet er løsrevet fra det faglige?

• Er det en sammenheng mellom skoleledelse og mobbing? Eksisterer det en antakelse om at et godt psykososialt miljø kan «leveres», eller er det slik at trivsel handler om elevenes opplevelse av å få adgang til skolens fellesskap?131 Hvordan bør vi da eventuelt vurdere de ulike intervensjoner?

• Settes det inn tiltak som søker å reparere individuelt, og er det hensiktsmessig?

• Settes det inn tiltak som søker å reparere skolekultur, og er det hensiktsmessig?

Disse spørsmålene og analytiske perspektivene bør være integrert i alle fasene i håndteringen av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering som vi nå skal presentere nærmere i avsnitt 14.3.

14.3 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

God håndtering av generell problematferd og enkeltkrenkelser er god forebygging av mer alvorlige hendelser. Det viser tydelig lederskap og skaper, sammen med tiltak rettet mot å fremme trivsel og læring, gode forutsetninger for et godt elevmiljø. God håndtering av denne typen atferd er også et viktig premiss for god håndtering av situasjoner som oppstår når krenkelsene opptrer mer systematisk, som i mobbing, og ved trakassering og diskriminering.

Boks 14.2 Fire faser i håndteringen – et eksempel

Skolen skal alltid gjøre det som er nødvendig for å stoppe krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skolens plikt til å gripe inn er beskrevet i opplæringsloven kapittel 9a og tydeliggjøres i forslaget til en ny aktivitetsplikt. Ulike skoler, kommuner og fylkeskommuner bruker ulike verktøy i arbeidet med håndtering av krenkelser. Erfaring fra arbeid med mobbesaker i Trondheim kommune er at det er nyttig å jobbe systematisk i slike saker.¹ I Trondheim kommune jobber skolene etter denne handlingsløypen:

Mistanke skal fanges opp raskt, og skolen må gå raskt over til å avdekke hva som har skjedd. Skolen kan bruke ulike avdekkingsverktøy for å fange opp mekanismene. Dersom det etter avdekking viser seg at det har skjedd mobbing, må skolen planlegge og gjennomføre tiltak for å stoppe mobbingen. Hvis avdekkingen viser at det er andre problemer, må disse også håndteres. Etter at det er satt i verk tiltak, må tiltakene alltid følges opp. Hvis ikke er det stor fare for at problemene gjentar seg, og at konsekvensene av mobbingen vedvarer lenge for både den som utførte, miljøet og den som var utsatt for mobbing. Skolene i Trondheim har selv ansvar for å gjennomføre handlingsløypen, men får hjelp i de mest kompliserte sakene.

¹ Moen 2014

Noen ganger er det helt tydelig for et trenet øye å se at noen blir utsatt for mobbing, andre ganger er mobbing vanskeligere å få øye på. Ofte ser vi kun en liten brøkdel av det som faktisk skjer. I ettertid, når mobbeepisoden er avdekket og omfanget og alvoret kommer frem, kan det hele være veldig overraskende for ansatte som jobbet med elevgruppen der mobbingen foregikk. Noen ganger er også foreldrene uvitende om at barnet blir utsatt for mobbing på skolen. Siden mobbing kan være vanskelig å se, krever det et systematisk arbeid for å fange opp den alvorlige mobbingen i skolen. Det er ingen fast metode som anbefales brukt i alle mobbesaker siden bruk av metode avhenger av flere forhold. Blant viktige faktorer for hvordan mobbing skal håndteres, er alvorligheten i de enkelte handlingene, hvor lenge mobbingen har pågått, elevenes alder og hvilke konsekvenser mobbingen har for den som blir rammet.

I det videre vil utvalget bruke modellen over fra Trondheim kommune til å gjennomgå de ulike fasene i håndteringen av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.132

14.3.1 Mistanke

Skolen må ha en prosedyre for å fange opp mistanke om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det vil si at skolen følger med, og har nok kompetanse til at den kan se de tilfellene der en situasjon bør undersøkes nærmere. Mistanke om at det foregår for eksempel mobbing, kan oppstå på flere måter. Skolen kan få mistanke om mobbing gjennom sine egne observasjoner. Det kan for eksempel dreie seg om en elev som alltid går alene i friminuttet, en elev som plutselig endrer atferd, eller en krenkende episode som ingen medelever griper inn i. Skoler bør alltid stille seg spørsmål om hvorfor slike episoder forekommer, og undersøke om det skjer mer som det kan være vanskeligere å få øye på. Slike episoder bør derfor alltid undersøkes nærmere.

Ofte kommer det meldinger om krenkelser og mobbing, og mange foreldre opplever ikke å bli tatt alvorlig av skolen. Slike meldinger skal alltid bli tatt på alvor som mistanke om at det foregår krenkelser, selv om skolen ikke umiddelbart er enig. Det bør gjøres kjent for elever, foreldre og andre at skolen ønsker slike meldinger velkommen, da det gir mulighet for å ta tak i krenkelser før de utvikler seg til mer alvorlig mobbing.

Mistanke om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering kan også komme på bakgrunn av undersøkelser. Elevundersøkelsen er en slik, der de fleste skoler har elever som oppgir at mobbing forekommer. Andre undersøkelser kan også antyde at noe er galt, eller en kan få melding direkte om at det foregår uønsket atferd eller uønskede handlinger. I alle slike tilfeller må skolen gå videre med nærmere undersøkelser.

Det kan også være mer utydelige observasjoner som fører til mistanke. Elevmiljøer med mye negativ språkbruk, bruk av kallenavn og knuffing bør i seg selv utløse en mistanke om at noen er mistilpasset i miljøet. Å ta mistanke på alvor betyr å undersøke om det ligger noe mer bak observasjoner, og se alvorlig på meldinger og resultater fra undersøkelser. Skoler som alltid tar mistanke på alvor, har størst sjanse for å gripe inn før et negativt samspill mellom elever utvikler seg til mobbing.

Forutsetningen for å ta mistanke om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på alvor er kompetanse til å skjønne hva som bør utløse mistanke. Som profesjonelle aktører må ansatte i skolen reagere på elever som går alene i friminuttene, og de må være bevisst på at det kan være bakenforliggende faktorer som gjør at en elev plutselig endrer sin atferd. Det må forventes at skolens ansatte stiller spørsmål ved hvorfor en krenkelse skjer, ikke bare at de stopper og reagerer på krenkelsen der og da. Å fange opp mistanke om uønsket atferd eller uønskede handlinger krever derfor kunnskap om hvordan krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering arter seg, at det kan være både skjulte og synlige handlinger, og at det kan være både verbale og fysiske handlinger. Det kreves også kunnskap om det sosiale samspillet som pågår mellom elevene, og de normer og regler som gjelder i elevkulturen. Ansatte i skolen må for eksempel vite at den som blir utsatt for mobbing, ofte vegrer seg for å si ifra, og at mange gjør sitt beste for å skjule det de blir utsatt for. Derfor må skolen ha kompetanse og systemer som fanger opp mistanke, og kompetanse til å avdekke det som skjer. Alle eksemplene over vil utløse aktivitetsplikten etter ny § 9A-7.

Mistanke om digital mobbing

I kapittel 6 legges det til grunn at digital mobbing både har trekk til felles med tradisjonell mobbing og samtidig er et spesielt fenomen. Også digital mobbing må håndteres med en gang det mistenkes eller oppdages en krenkelse. Anonymitet og muligheten for å skjule seg fremheves av mange forskere som sentrale aspekter ved digital mobbing. Bruken av sosiale medier gjør det i noen tilfeller mulig å være anonym. I de tilfeller avsenderen skjuler sin identitet, kan det være færre muligheter for at tilskuere kan gripe inn. Mistanke om digital mobbing kan likevel oppstå på flere måter. Den ansatte på skolen kan fatte mistanke ved at han eller hun observerer at eleven endrer atferd, blir fortalt av medelever at dette foregår, eller ved at foreldre melder fra. Dette krever at de ansatte har kompetanse i digital mobbing.

Skoleeieren har ingen hjemmel for å overvåke elevenes aktiviteter for å få bekreftet eller avkreftet mistanke om digital mobbing. Skolen må derfor håndtere mistanken på samme måte som ved andre former for mobbing. I de mest alvorlige tilfellene der det er mistanke om at en elev klarer å skjule sin identitet ved for eksempel å bruke en annen persons brukernavn og passord, vil handlingen kunne være straffbar som datainnbrudd etter straffeloven § 145. I slike tilfeller bør mistanken, i tillegg til å følges opp på skolen, medføre en anmeldelse til politiet. Utvalget vil understreke at skolen ikke er en straffri sone.

14.3.2 Avdekking

Når en skole har fattet mistanke om at en elev blir utsatt for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, er det neste steget å avdekke hva det faktisk er som foregår. Ofte vil det være behov for å gjøre nærmere undersøkelser enn bare å basere seg på tilfeldig observasjon av og erfaring med elevgruppen. Å foreta en systematisk avdekking har i tillegg til å fange opp mekanismene i det som skjer, til formål å sikre at voksne kommer tettere innpå elevgruppen. For å kartlegge om det for eksempel foregår mobbing eller ikke, vil det være nyttig å få bedre kjennskap til hvordan elevene fungerer sammen, og hvordan elevmiljøet er. Det finnes en rekke tilgjengelige undersøkelser og metoder som kan benyttes. Eksempler er sosiometriske undersøkelser, spørreundersøkelser og observasjonsmetoder. Skolene bør ha kompetanse i bruk av slike verktøy, og skolens hjelpeapparat bør kunne bistå med ytterligere undersøkelser og bistand der det er nødvendig. Det må undersøkes om diskrimineringsgrunnlagene kan være bakenforliggende faktorer for krenkelsene. Dette vil i så fall ha betydning for de tiltakene som bør iverksettes.

Avdekking av digital mobbing

I kapittel 6 blir det lagt til grunn at det er en del faktorer som skiller digital mobbing fra annen type mobbing. Blant annet er det i digital mobbing ofte tilgang på bevis for at mobbingen har funnet sted. Det som for eksempel legges ut på Internett, kan i prinsippet lagres og dokumenteres. Krenkelser som skjer via e-post, SMS eller for eksempel Instagram, kan videreformidles av den som får disse, til en voksenperson som har ansvar for å handle. Dette betyr at i saker der en ansatt på skolen mistenker eller har kjennskap til digital mobbing, er det teknisk mulig å fremskaffe dokumentasjon på den kommunikasjonen som har foregått, og hvem som har vært involvert. Skolens dokumentasjon av digital mobbing vil ofte innebære en behandling av personopplysninger. Personopplysningsloven må derfor følges. Denne loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn.

Utredningen har pekt på at ansatte ofte er usikre på håndtering av digital mobbing. Noe av dette skyldes usikkerhet om hva som er lov å gjøre for å avdekke hva som skjer. Utvalget mener at i de tilfeller det foreligger dokumentasjon i form av e-poster, meldinger på Facebook og SMS-er, kan skolen alltid etter samtykke fra eleven dokumentere det som har skjedd. Skoleeieren har imidlertid et snevert juridisk handlingsrom i de tilfeller der elevene ikke ønsker å samarbeide for å avdekke det som har skjedd. Etter gjeldende rett har skoleeieren ingen generell hjemmel for å overvåke elevenes internettbruk for å avdekke digital mobbing. Skoleeieren har heller ikke hjemmel for å få innsyn i elevenes private e-post eller private filer. Enkelte unntak kan imidlertid tenkes i de tilfeller der eleven har fått utdelt en e-postkonto av skolen.

Utvalget ser at personvernregelverket som skolene skal forholde seg til, kan være vanskelig å forstå. Personvernloven har et høyt abstraksjonsnivå, og den avklarer i liten grad personvernet for mindreårige skoleelever. Datatilsynet har også gjennom sin tilsynsvirksomhet avdekket at skolen har utfordringer knyttet til bruk og lagring av opplysninger om enkeltelever.133 Utvalget støtter derfor Datatilsynets ønske om at ulike aktører i sektoren går sammen og lager felles retningslinjer for bruk og lagring av personopplysninger.

14.3.3 Intervensjon

God håndtering av enkeltkrenkelser og generell problematferd er nødvendig for å skape et trygt skolemiljø. Rask inngripen virker forebyggende på mer alvorlige hendelser som mobbing. Skolens ansvar for å stoppe krenkelser er beskrevet i opplæringsloven kapittel 9a og tydeliggjøres i forslaget til en ny aktivitetsplikt som beskrives i kapittel 15 i denne utredningen. Krenkelser må håndteres med en gang.

I boken Elevenes læringsmiljø – lærernes muligheter, en praktisk håndbok i relasjonsorientert klasseledelse beskrives prinsippet om minste mulige inngripen. Prinsippet om minste mulige inngripen handler om å skjerme læringsarbeidet samtidig som problematferden håndteres.134 En reaksjonstrapp for uønsket oppførsel som ivaretar prinsippet, fremgår av figur 14.3.

Når man benytter en negativ konsekvens er målet å redusere sannsynligheten for at eleven gjentar den negative atferden. Bergkastet mfl. viser til at det er forskningsmessig belegg for og allment akseptert at straff i seg selv ikke virker dempende på negativ atferd, snarere tvert imot.135 Prinsippene for bruk av negative konsekvenser er derfor ifølge Bergkastet mfl. følgende:

• De mulige negative konsekvensene må være kjent på forhånd av både elever og foreldre.

• Den negative konsekvensen bør så langt det er mulig ha en logisk sammenheng med regelbruddet.

• Den negative konsekvensen skal først settes i verk når man har brukt redirigering og advarsel.

• Den negative konsekvensen bør gjennomføres nær i tid til regelbruddet.

• Den negative konsekvensen bør være mild.

• Når en konsekvens er bestemt, må den gjennomføres. Hvis ikke reduseres sjansen for at advarsler er effektive senere.

Hvis den avdekkingen som skolen har gjennomført, viser at det foregår krenkelser eller mobbing, må skolen sette inn tiltak som stopper dette. Hvilke tiltak som skal settes i verk, må vurderes i hvert enkelt tilfelle og ta utgangspunkt i omfanget av det som har skjedd. Også her gjelder prinsippet om minste mulige inngripen.136 Noen ganger vil det være nødvendig å gripe inn mot noen enkeltelever som avdekkingen viser har stått bak krenkelsen eller mobbingen. Det kan i disse tilfellene være nødvendig å sette inn sanksjoner som er fastsatt i skolens ordensreglement. Andre ganger finner en ikke enkeltelever som står bak.

Utvalget vil understreke at det ved krenkelser og mobbesaker alltid er nødvendig å gjøre noe med hele elevgruppen for å gjenopprette tryggheten til den eller de som har vært utsatt. Det viktigste er at skolen har en bevisst strategi for hvordan intervensjonen skal gjennomføres, og den nødvendige kompetansen til å nå målet, at krenkelsene, mobbingen, trakasseringen og diskrimineringen skal ta slutt.

Intervensjon mot enkeltelever

Dersom det gjennom avdekkingen blir klart at det er bestemte personer som står bak krenkelsene og mobbingen, må disse bli ansvarliggjort for sine handlinger og få hjelp til å endre atferd. Hvilke tiltak som skal settes inn, avgjøres blant annet av hvem elevene er, og hvilken rolle de har i elevgruppen, i hvilken kontekst de har utført handlingene, handlingenes natur, og hvor lenge handlingene har pågått. Som hovedprinsipp skal alltid foreldrene bli involvert i saken. Det er også viktig at elevene gis anledning til å gjøre opp for seg. I intervensjonen skal en alltid opptre respektfullt overfor de som har utført krenkelser og mobbing. Skolen vil stoppe de negative handlingene, men må i intervensjonen sørge for å legge grunnlaget for et godt samarbeid med disse elevene og deres foreldre i fortsettelsen. Konsekvenser kan i noen tilfeller være nyttig for å stoppe mobbing og forhindre at den gjentar seg, men de samme prinsippene for bruk av konsekvenser gjelder for mobbing som for enkeltkrenkelser. Utvalget vil understreke at bruk av straff er ineffektivt som virkemiddel både for å stoppe mobbing og for å endre atferd på lengre sikt.

Intervensjonen omfatter en enesamtale med de som har utført mobbingen, og med deres foreldre. Erling Roland kaller den samtalen som anbefales, en autoritativ samtale, og den innebærer at den ansatte bruker sin autoritet i møte med elevene.137 Utvalget er ikke kjent med at det er noen som anbefaler en autoritær lederstil i slike møter, da frykt ikke er et egnet virkemiddel til å endre atferd verken på kort eller lang sikt. Målet med intervensjonen er at alle krenkelser og all mobbing skal stoppe. Derfor må skolen dimensjonere intervensjonen etter alvorlighetsgraden av krenkelsene.

Intervensjon i gruppen

Det er ofte ikke nok å intervenere mot enkeltelever når det avdekkes krenkelser og mobbing. Både fordi det ofte er flere enn de som utfører handlingene, som bidrar til at krenkelser skjer, og fordi det er behov for noen generelle endringer i elevmiljøer der krenkelser eller mobbing har foregått. Ingen er upåvirket av at det foregår mobbing i et miljø, og alle elever har spilt en rolle, enten som passive tilskuere eller som aktive i det som har skjedd. I noen tilfeller er det nødvendig å sette inn tiltak også rettet mot foreldregruppen hvis det avdekkes at det foreligger holdninger som virker negativt inn på elevmiljøet. Foreldregruppen kan virke som en ressurs for å skape et bedre elevmiljø.

Målet med arbeidet mot krenkelser og mobbing i gruppen er å skape et trygt psykososialt skolemiljø. For å lykkes med det må en ofte frata noen elever eller elevgrupper en negativ makt som har utviklet seg over tid. Hvilke tiltak som er effektive, må avgjøres i hvert enkelt tilfelle. Ofte vil det være behov for en periode med noe økt kontroll fra ansatte for å trygge den som har vært utsatt, slik at det ikke skjer nye episoder. Deretter går en over til tiltak som er innrettet for å skape trivsel. Det anbefales vanligvis ikke å bruke forebyggende og fremmende tiltak i den aller første tiden etter intervensjonen, da disse ofte medfører mindre voksenkontroll og dermed fare for at krenkelsene gjenopptas.

Intervensjon ved digital mobbing

I kapittel 6 er det fremhevet at et aspekt ved digital mobbing er at det er vanskelig å slippe unna. Kravet om alltid å være tilgjengelig og at det ikke finnes gjemmesteder mot digital mobbing, er trekk som går igjen i forskningsbeskrivelsene av digital mobbing.

Utvalget legger til grunn at det er helt klart at skolen har ansvaret for å intervenere mot digital mobbing som skjer på skolen i skoletiden. Det er ingen forskjell på om krenkelsen skjer i skolegården eller på Internett, gjennom en SMS eller på digitale læringsplattformer. En utfordring ved digital mobbing er imidlertid at ytringene og handlingene kan forekomme når som helst utenfor skolen og utenom skoletiden. Typisk starter krenkelsene på skolen og fortsetter på nettet etter skoletid. Utvalget foreslår at det i § 9A-7 presiseres at elever ikke skal bli krenket i sammenheng med virksomheten. Dette innebærer at skolen også må intervenere mot krenkelser som skjer i fritiden, og som kan sies å ha sammenheng med skolens psykososiale miljø. Utvalget mener at siden et kjennetegn ved digital mobbing er at krenkelsen er vedvarende, vil slike krenkelser ofte prege elevenes psykososiale miljø på skolen. Dette betyr at skolen for eksempel skal intervenere der en elev poster en krenkende melding til en medelev på Facebook, selv om dette blir gjort etter skoletid om det har sammenheng med skolen. Utvalget mener at det er spesielt viktig i digitale mobbesaker at skoleledelsen og lærerne aktivt samarbeider med foreldrene. De involverte elevenes foreldre bør alltid kontaktes og brukes som en ressurs når skolen skal intervenere mot digital mobbing.

Den digitale arenaen som krenkelsen skjer på, gjør at den som blir rammet, ofte har en opplevelse av ikke å kunne slippe unna. I tillegg er det et kjennetegn ved digital mobbing at det kan tenkes å være uendelig mange tilskuere, noe som skiller digital mobbing fra tradisjonell mobbing. Et bilde kan for eksempel bli mer pinlig eller fornærmende dersom det sendes til et uendelig antall kjente og ukjente mennesker. Skolen og foreldrene bør derfor samarbeide om å bistå elever med å få fjernet bilder og ytringer på nettet slik at eleven kan oppleve et trygt psykososialt miljø på skolen. Utvalget viser til at nettsteder som slettmeg.no kan gi praktisk veiledning i hvordan elevene enkelt kan slette profiler, rapportere uønsket innhold og komme i kontakt med de ulike nettsidene. Eleven kan også få hjelp til å blokkere senderen, samle bevis og rapportere straffbare forhold til politiet.

Hvilket tiltak som skal settes i verk, må også i digitale mobbesaker vurderes i hvert enkelt tilfelle. Også her gjelder prinsippet om minst mulig inngripen. Et spørsmål som ofte oppstår i praksis, er om læreren har adgang til å inndra digitale hjelpemidler som smarttelefoner og nettbrett. Mange unge indikerer at de ikke rapporterer digital mobbing til voksne. Dette skyldes stort sett at de er redde for at datamaskinen og mobilen skal bli tatt fra dem, noe som vil føre til enda større isolasjon.138 I enkelte tilfeller vil læreren imidlertid ha behov for slik inndragning. Utvalget foreslår derfor i ny § 9A-5 at skoleeieren kan fastsette at læreren kan inndra digitale hjelpemidler for inntil en dag om de forstyrrer undervisningen, eller det er grunn til å tro at de vil bli eller blir brukt til å krenke andre elever eller ansatte.

I nordisk forskning er det fremhevet at digital mobbing rommer et sterkt spektakulært aspekt, i form av hatgrupper, falske profiler, utveksling av grove tekstmeldinger og sterkt seksualiserte innholdselementer.139 Utvalget vil peke på at mange av disse spektakulære handlingene og ytringene er straffbare. Mobbing er ikke et begrep i straffeloven, men flere av de digitale handlingene og ytringene vil kunne oppfylle straffebudets gjerningsbeskrivelse. For eksempel vil trusler (straffeloven § 227) eller ærekrenkelser (straffeloven § 246) være like straffbare enten de skjer ansikt til ansikt eller i det digitale rom. Utvalget mener at mistanke om eller kjennskap til straffbare handlinger bør anmeldes til politiet.

14.3.4 Oppfølging

Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og konsekvensene av disse må følges opp også etter at de tilsynelatende har tatt slutt. Ofte gjentas krenkelsene etter en tid, og de som har vært involvert, er ofte preget av situasjonen i lang tid etterpå. Forskning fra mange land viser at både de som har blitt mobbet, og de som har mobbet andre, er i faresonen i lang tid etter at selve mobbingen opphører.140 Det er derfor nødvendig at skolen følger opp også etter at krenkelsen og mobbingen har sluttet. Dette arbeidet vil variere fra sak til sak og må ta hensyn til omfanget av krenkelsene, hvor lenge de har pågått, og konsekvensene for de som har vært involvert.

Det er også viktig å iverksette en gjenopprettende prosess mellom den som har blitt mobbet, og den eller de som har mobbet. Ubehaget for de som har vært involvert i mobbing, kan være sterkt, og behovet for å få gjenopprettet trygghet, tilhørighet eller verdighet kan være akutt. Det er viktig at skolen tidlig involverer elever og foreldre i hvordan elevene skal kunne fortsette å gå på skolen sammen, slik at de også kan utvikle et positivt forhold til hverandre etter at krenkelsene og mobbingen har stoppet.

I oppfølgingen er skolen forpliktet til å gi nødvendig hjelp til den som har vært utsatt for krenkelser og mobbing. Dette kan innebære at en kobler inn helsetjenester dersom det er snakk om at det har utviklet seg psykiske vansker. Vi vet at mange av de som har vært utsatt for mobbing, står i fare for å utvikle psykiske vansker som angst, depresjon eller traumer. Slik hjelp skal i hovedregelen først tilbys etter at krenkelsene har stoppet. Men det er også viktig at skolen selv tilbyr den hjelpen som er nødvendig. Det aller viktigste er at det ikke skjer nye krenkelser, og for mange av de som har blitt utsatt, vil det være det aller viktigste hjelpetiltaket. For andre elever vil hyppige samtaler med en trygg voksen, sosial ferdighetstrening eller andre tiltak være viktige.

De som har vært med på å utsette andre for mobbing, står også i fare for å utvikle vansker. Mobbing kan ses på som antisosial atferd, og de som har utvist slik oppførsel på skolen, står i økt fare for å gjenoppta slik atferd senere i livet.141 For noen elever som har drevet med mobbing, har denne fungert som en kilde til positive opplevelser av tilhørighet eller makt. Ved at man stopper mobbingen, fratas disse derfor noe som må erstattes av andre og mer positive opplevelser. Utvalget vil derfor peke på betydningen av at skolene får økt bevissthet om å gi disse elevene ros og anerkjennelse for positiv atferd. Noen av disse elevene har også behov for hjelp til å utvikle positive strategier for å inngå vennskap.

I oppfølgingen av hele grupper med elever der mobbing har foregått, er målet å snu den felles erkjennelsen av gruppen som utrygg. Omfanget av tiltak som bør settes inn for å skape en felles opplevelse av trygghet, avhenger av hvor omfattende mobbingen har vært. I disse elevgruppene kan tiltak rettet mot å skape positivt samhold, for både elevene og foreldrene, være til stor hjelp. Ofte vil det være behov for å være ekstra påpasselig med at det ikke skjer små eller store krenkelser i slike grupper, i lang tid etter at mobbingen har sluttet. Utarbeidelse av trivselsregler, god klasseledelse og ekstra oppmerksomhet på krenkende atferd kan ofte være gode tiltak. Etter en tid kan slike grupper nyttiggjøre seg generelt forebyggende tiltak. De bør imidlertid ikke settes inn før en er sikker på at krenkelsene og mobbingen har opphørt.

Oppfølging etter digital mobbing

I oppfølgingen av en sak om digital mobbing bør skoleledelsen og læreren bruke tid på å utvikle elevenes digitale dømmekraft. I kapittel 13 er opplæring i digital dømmekraft beskrevet som et forebyggende tiltak. Elevene må ha kompetanse i hvordan de skal bruke digitale verktøy på en forsvarlig måte, og ha et bevisst forhold til personvern og etisk bruk av Internett. I arbeidet med å følge opp kan skoleledelsen og lærere bruke tjenester som dubestemmer.no og IKTplan.no.

14.4 Ansatte som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer

I kapittel 8 har vi sett at det er begrenset med forskning om ansatte som mobber eller krenker elever. I Elevundersøkelsen for 2013 er andelen elever som rapporterer at de har blitt mobbet av lærere og andre ansatte, henholdsvis 1,8 pst. (av lærere) og 1,1 pst. (andre voksne på skolen).142 Hellevik og Øverlien fant i sin kunnskapsoversikt over studier om digital mobbing at studier viser at 3,8 pst. av elevene opplever digital mobbing fra én eller flere lærere.143 Elevene opplever også at de blir krenket av de ansatte på skolen på ulike måter i norsk skole. NIFU fant i sin undersøkelse fra 2010 at 4,9 pst. av elevene på 10. trinn rapporterte at de har opplevd å bli utsatt for urettferdig behandling eller diskriminering av én eller flere lærere én gang i uken eller oftere.144

Det finnes lite forskning på årsakene til at lærere og andre ansatte krenker elever. Læreren skal være en god rollemodell, og ha som mål å ha en god relasjon til hver enkelt av sine elever. Utvalget mener at krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering fra lærerens side er helt uakseptabelt. Slike handlinger strider mot lærerens yrkesetiske forpliktelser,145 prinsippene for god klasseledelse og bidrar til en dårlig skole- og klassekultur. Det er også en utfordring med passive lærere og andre ansatte som ikke griper inn i de tilfeller der andre elever utfører handlinger som innebærer et brudd på elevens rett til et trygt psykososialt miljø. Håndteringsprosessen for å sikre at ansatte ikke krenker, mobber, trakasserer eller diskriminerer elever, vil på mange måter kunne være den samme som når elever utfører slike handlinger. Det som skiller, er at arbeidsgivere kan bruke andre virkemidler og sanksjoner med hjemmel i arbeidsmiljøloven. Utvalget vil i det følgende kort skissere noen momenter som skoleeier og rektor kan bruke når det er mistanke om at lærere eller annet personale krenker, mobber, trakasserer eller diskriminerer en elev. Vi skal her vise til både muligheter og begrensninger i håndterings- og oppfølgingsfasene.

Mistanke

Skolens ledelse har et ansvar for at det er etablert en kultur for at krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever og andre er uakseptabelt og ikke skal forekomme i noen tilfeller. I forslag til ny § 9A-8 foreslår utvalget å lovfeste en skjerpet aktivitetsplikt i de tilfeller ansatte krenker elever. Skolen må sikre at de har et velegnet system for å fange opp eventuelle mistanker om at en ansatt på skolen har en atferd som er ikke er akseptabel. Et slikt varslingssystem må sikre at både elever, foreldre og kolleger har en reell mulighet til å varsle om en mulig mistanke om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. En mistanke kan for eksempel oppstå etter at skolen har gjennomført Elevundersøkelsen og det viser seg at en klasse eller gruppe rapporterer om et dårlig psykososialt skolemiljø. Skolen må ha faste rutiner for oppfølging av Elevundersøkelsen og andre undersøkelser som skolen eller klassen benytter.

Avdekking

En mistanke må alltid sjekkes ut. Det er viktig at det er etablert en kultur for at kolleger på et tidlig tidspunkt våger å ta opp en mistanke med den som mistanken er rettet mot. Eventuelle feiltolkninger kan da avverges. Utvalget har merket seg at krenkelser og mobbing fra voksne ikke alltid trenger å være intendert som det, og at det også kan handle om «masing» som oppleves som vanskelig for eleven. Det er nødvendig at rektor vurderer om en lærers atferd og klasseledelse ligger innenfor det en normalt kan forvente at en lærer må kunne utvise, for eksempel irettesettelse av en elev for å skape ro og orden i klasserommet.

Utvalget vil understreke at det er den ansattes ansvar å sørge for en kommunikasjon med eleven som ikke er støtende. De ansatte på skolen har en omsorgsplikt overfor elevene og skal ikke være de som krenker elevers integritet og verdighet. I avdekkingsprosessen er det viktig at alle parter blir hørt, og at alle blir ivaretatt på en god måte. Dette gjelder særlig for den eleven og de foreldrene som kan oppleve det som et veldig stort steg å varsle om krenkelser eller mobbing fra en ansatt på skolen. Samtidig må rektor behandle den ansatte på en god måte og sørge for at hun eller han får komme med sin versjon og tolkning av en eventuell hendelse.

Intervensjon

Dersom det er avdekket at en ansatt har krenket eller mobbet en elev, har rektor og skoleeier flere veiledingstiltak og sanksjonstiltak som kan benyttes alt etter alvorlighetsgrad, årsak og kontekst. Det viktigste er at all krenking, mobbing, trakassering og diskriminering umiddelbart stopper opp, og at elever og foreldre føler seg sikre på at krenkelser i fremtiden ikke vil finne sted.

Deretter må rektor intervenere overfor den ansattes atferd og vurdere konsekvensene av de krenkelsene som er begått. Skoleeier og rektor har i disse tilfeller en rett og plikt til å utøve styringsrett i arbeidsforholdet. I begrepet styringsrett ligger at arbeidsgiveren i utgangspunkt har en ensidig rett til å treffe bestemmelser som angår arbeidsforholdet og virksomheten.146 For eksempel kan arbeidsgiveren avgjøre hvem som skal ansettes og sies opp, fordele oppgaver, veilede og kontrollere arbeidet. I skolen er det i utgangspunktet skoleeieren som har styringsrett, og som har myndighet til å styre rektor og de øvrige ansatte på skolen. Det er likevel allment akseptert at styringsretten kan delegeres nedover i lederhierarkiet slik at rektor kan utøve styringsrett innenfor sitt ansvarsområde overfor de ansatte. Det rettslige grunnlaget for styringsretten er at rettsordenen har anerkjent en slik myndighet for arbeidsgiveren.

Videre regulerer opplæringsloven § 9-1 rektors plikt til å styre opplæringen i skolen. Det er rektor som er ansvarlig for at de ansatte yter det beste for elevene, slik at formålet med opplæringen oppnås. Utvalget mener at i de tilfeller der for eksempel ansatte mobber og krenker elever, vil dette være et brudd på arbeidsavtalen, der rektor har en plikt til å bruke styringsretten slik at elevenes rett til et trygt psykososialt skolemiljø blir oppfylt. I disse tilfellene kan den ytterste konsekvensen bli å avslutte arbeidsforholdet i form av oppsigelse og avskjed.

I en interessekonflikt mellom hva som er til det beste for eleven, og hva som er til det beste for den ansatte, skal hensynet til eleven etter utvalgets oppfatning som hovedregel veie tyngst. Dersom en rektor ikke utøver sin plikt til å gripe inn overfor passive ansatte eller ansatte som krenker og mobber elever, vil dette kunne medføre arbeidsrettslige konsekvenser for rektor selv. Skoleeiers og rektors styringsrett er imidlertid begrenset. Verken skoleeier eller rektor har en fri adgang til å styre passive ansatte eller ansatte som krenker elevene. Både lovgivningen, tariffavtaler og den enkelte arbeidsavtalen setter begrensninger. For skoleeier og rektor finnes de viktigste lovbestemte begrensningene i arbeidsmiljøloven, opplæringsloven og forvaltningsloven. Videre må styringsretten utøves i samsvar med ulovfestede saklighets- og rimelighetsprinsipper.

I de tilfeller der en ansatt krenker elevene eller ikke griper inn overfor brudd på elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø, vil dette innebære et brudd på den ansattes arbeidsavtale. I disse tilfellene vil den ytterste konsekvensen kunne bli å avslutte arbeidsforholdet i form av oppsigelse eller avskjed. Hovedregelen vedrørende oppsigelse er nedfelt i arbeidsmiljøloven § 15-7. En arbeidstaker kan bare sies opp dersom det foreligger saklig grunn til oppsigelse. Kravet til saklig grunn innebærer en interesseavveining der det på den ene siden skal tas hensyn til den ansattes stillingsvern, og på den annen side tas hensyn til elevene og samfunnet for øvrig. Tilstrekkelig saklig grunn vil kunne være mangelfulle arbeidsprestasjoner. Dersom lærerens klasseledelse ligger under det man med rimelighet kan forvente av en lærer, vil manglende klasseledelse kunne være grunnlag for oppsigelse.147

Rektor vil imidlertid ha flere forpliktelser før oppsigelse blir aktuelt. Det ulovfestede saklighets- og forholdsmessighetsprinsippet som er knyttet til den maktutøvelsen som styringsretten innebærer, krever at rektor foretar en forsvarlig saksbehandling. Rektor bør derfor undersøke forholdene, og den ansatte må bli varslet slik at vedkommende får anledning til å gjøre rede for sitt syn på saken. Rektor har også en plikt til å vurdere andre mindre inngripende tiltak.

Rektor vil normalt ha en veiledningsplikt før den ansatte eventuelt får en advarsel. Utvalget legger til grunn at veiledningsplikten typisk vil gjelde for en lærer som utfører dårlig klasseledelse og ikke makter å skape et trygt psykososialt skolemiljø for elevene. Av rettspraksis kan nevnes en dom fra Borgating lagmannsrett som omhandlet dårlig klasseledelse. Rektor hadde mottatt klager på manglende ro i lærerens klasser. Oppsigelsen ble kjent ugyldig av lagmannsretten fordi skolen skulle ha satt i verk tiltak for lærerens arbeidssituasjon og nødvendig veiledning. Videre uttalte lagmannsretten at det var enighet om at hvis sluttevalueringen av veiledningen var negativ, måtte andre tiltak vurderes.148

Rektor kan i kraft av sin styringsrett ha rett til å gi en lærer en advarsel som følge av mangelfull arbeidsprestasjon. En advarsel skal primært være en sanksjon for mangelfullt utført arbeid. Utvalget legger til grunn at heller ikke en advarsel er aktuelt der den ansattes krenkelser fremstår som særlig klanderverdige. I slike situasjoner har skoleeieren rett til å avslutte arbeidsforholdet uten at det først gis en advarsel. Det er først og fremst i de tilfellene der den ansattes handlinger er av mindre alvorlig karakter, slik at dette forholdet i seg selv ikke gir grunnlag for å bringe arbeidsforholdet til opphør, at rektor kan gi en advarsel. At det gis advarsel for slike forhold, vil deretter gjøre det lettere å få aksept for at oppsigelsen har saklig grunn dersom de uakseptable handlingene skjer igjen.

Det følger av rettspraksis at arbeidsgiveren også ved oppsigelse som skyldes arbeidstakerens forhold, i visse tilfeller kan ha en plikt til å vurdere om arbeidstakeren kan omplasseres til annet arbeid i virksomheten, i stedet for å gå til oppsigelse. Denne plikten er ikke absolutt, men gjelder i visse tilfeller. For rektor kan plikten gjelde hvis en lærer utøver dårlig klasseledelse, men trolig ikke der læreren krenker eller mobber elevene.

Oppfølging

I oppfølgingen av en sak der en elev har blitt krenket eller mobbet av en ansatt, er det nødvendig at skolen evaluerer hele håndteringsprosessen. Det er også viktig at det blir stilt spørsmål om hvorfor skolen fikk en situasjon der en ansatt endte opp med å krenke elever. Kan det være noe med kulturen på skolen og i lærerkollegiet? Er rammefaktorene tilfredsstillende? Har de ansatte et tilfredsstillende psykososialt arbeidsmiljø? Er det hendelser som er skjedd i fortiden som kan ha påvirket den situasjonen skolen havnet i? Slike spørsmål bør rektor stille for å vurdere sin egen organisasjon og dermed prøve å forstå de eventuelle bakenforliggende årsakene. En slik evaluering bør igjen følges opp med for eksempel endringer i internkontrollen til skolen eller nye handlingsplaner. Målet må være å sikre at også de ansatte har et godt psykososialt miljø som legger vekt på faktorer som fremmer engasjement og arbeidsglede, og dermed reduserer sjansene for utbrenthet og stress.

14.5 Forholdet til regelverket

Skolens ansvar for å stoppe krenkelser er beskrevet i opplæringsloven kapittel 9a og tydeliggjøres i forslaget til en ny aktivitetsplikt i kapittel 15 i denne utredningen. Utvalget understreker at krenkelser må håndteres med en gang. Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet sammen med Læringsmiljøsenteret må lage en veiledning til skoler om hvordan den nye aktivitetsplikten skal konkretiseres. Veilederen må vise hvordan skolene skal gå frem for å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Denne veilederen må ta utgangspunkt i juridiske saksbehandlingsprinsipper og kunnskap om og forskning på riktig håndtering.

I den grad skolen bruker undersøkelser/kartlegginger for å avdekke krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, oppstår det enkelte personvernrettslige utfordringer som det er viktig at skolen er kjent med. Utvalget vil peke på at bruk av sosiometriske undersøkelser, spørreundersøkelser og observasjon av enkeltelever vil kunne innebære behandling av personopplysninger der skolen må følge personopplysningsloven. Dette betyr for eksempel at avgjørelsen om hvilke undersøkelser som skal benyttes, bør tas av skoleeieren. Dette henger sammen med at det er skoleeieren som er behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven, og som skal ha oversikt over hvilke personopplysninger som innhentes og brukes. Skoleeieren kan delegere behandlingsansvaret videre til rektor. Utvalget viser også til at enkelte typer kartlegginger av elevers atferd vil kunne kreve samtykke fra eleven eller foreldrene før kartleggingen iverksettes. Dette vil spesielt være tilfellet der det er behov for å samle inn sensitive personopplysninger. Utvalget mener at skoleeieren skal ha adgang til å dokumentere elevers atferd, og at det er behov for en lovhjemmel i kapittel 9a som er tydelig på hvilke vilkår og rammer som gjelder. Dette vil bli mer utførlig behandlet i kapittel 15 i denne utredningen.

Utvalget ser at regelverket om digitale medier og hvilke regler som gjelder for å overvåke elevers e-post og nettbruk, kan være vanskelig tilgjengelig for skoleeiere, skoleledere og lærere. Utvalget foreslår derfor i kapittel 13 at Kunnskapsdepartementet tar initiativet til å inngå et samarbeid med Datatilsynet for å utarbeide en veileder for å heve skoleeierens kompetanse for behandling av personopplysninger. Senter for IKT i utdanningen er her også en viktig aktør som bør involveres i et slikt arbeid.

15 Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av opplæringsloven kapittel 9a

15.1 Innledning

Regelverket er et viktig virkemiddel for å sikre at alle elever skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Opplæringsloven kapittel 9a trådte i kraft 1. april 2003. Kapitlet er også kalt elevenes arbeidsmiljølov. Bestemmelsene skal sikre at ingen elever blir krenket i norsk skole ved at alle elever har en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring og at skolen har lovpålagte plikter for å oppfylle dette.

Utvalget trakk i avsnitt 12.5.2. frem fem målsettinger for at elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø. Den første målsettinggen var bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplæringsloven kapittel 9a. Målsettingen har sammenheng med den første utfordringen utvalget trakk frem i kapittel 12 om at elevenes retttsikkerhet ikke er god nok og manglende oppfyllelse av rettighetene i kapittel 9a. Elevene har sterke rettigheter på papiret, men de følges ikke alltid opp i praksis. I kapittel 15 foreslås det tiltak rettet mot denne målsettingen. Det foreslås her endringer i opplæringsloven kapittel 9a. Det er viktig at det er klart hvilket ansvar skoleeier, rektor og andre ansatte på skolen har for at elevene skal ha et psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. I dette kapitlet vurderer utvalget innholdet i elevens rett og kravene som stilles til skoleeier og skoler for å sikre at retten oppfylles. Utvalget mener at det er nødvendig med omfattende endringer i kapittel 9a med tilgrensende bestemmelser for at alle elever skal oppleve at de har et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I dette kapitlet og i kapittel 16 presenterer utvalget de endringene som bør gjøres i regelverket for å sikre at elevenes rettigheter blir oppfylt. Begrepet klage brukes i kapittel 15 og 16 i vid forstand og dekker mer enn klage på enkeltvedtak.

Det er også nødvendig å se på bestemmelser om håndhevelsen av kapittel 9a, det vil si klageordningen, tilsyn og muligheten for bruk av administrative sanksjoner og reaksjoner og erstatningsordninger dersom skoleeiere og skoler ikke følger lovens krav. Dette er virkemidler for kontroll og sanksjonering. Utvalget behandler dette i kapittel 16. I tillegg er det behov for særskilte tiltak for å øke regelverkskompetansen og bedre implementeringen av kapittel 9a. Dette er behandlet i kapittel 21. Kapittel 15, 16 og 21 må ses i sammenheng.

Endringene som foreslås i dette kapitlet gjelder også for private skoler med rett til statstilskudd etter privatskoleloven § 2-1 med mindre annet er omtalt.

Kapittel 9a foreslås endret til kapittel 9A. Dette er i samsvar med anbefalinger fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet for nummereringen av kapitler i lov.149 Nye bestemmelser omtales i dette derfor med stor bokstav, for eksempel § 9A-1. Gamle omtales med liten a. Henvisninger til kapittel 9a i teksten gjøres gjennomgående som kapittel 9a fordi det ofte vil gjelde for både nytt og gammelt kapittel.

15.2 Hovedtrekkene i forslag til endringer i regelverket

Utvalgets forslag til endringer gir et kraftig signal om viktigheten av et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, og nødvendigheten av å jobbe med barns menneskerettigheter. Arbeidet for et trygt psykososialt skolemiljø er et spørsmål om å oppfylle barns grunnleggende menneskerettigheter etter blant annet FNs barnekonvensjon.

Utvalget mener at det er behov for omfattende endringer i kapittel 9a. Disse endringene gjøres både i elevens rett, kravene til skoleeieren og skolen samt i klageordningen og ved lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner. Utvalget mener at det er nødvendig med krav i opplæringsloven som sikrer barns og unges rett til utdanning etter barnekonvensjonen artikkel 28 og 29, uten krenkelser. Utvalget ser også at det er behov for å gjøre noen endringer i § 9a-1 om elevens rett for å tydeliggjøre innholdet i denne, samt for å lovfeste sentrale prinsipper i kapittel 9a som i dag er ulovfestede. Kapittel 9a er et redskap for å oppfylle blant annet barnekonvensjonen artikkel 2, 19, 28 og 29.

Utvalget mener det er nødvendig å lovfeste kravene til det systematiske arbeidet med helse, miljø og sikkerhet (HMS) mer utfyllende. Her mener utvalget at opplæringsloven i større grad bør samordnes med arbeidsmiljøloven § 3-1 om systematisk HMS-arbeid og internkontroll. Utvalget har videre sett på de individrettede pliktene i opplæringsloven § 9a-3 og hvordan de fungerer. Utvalget mener at det er behov for å forenkle regelverket her. Dette foreslås ved at dagens handlingsplikt (§ 9a-3 andre ledd) og vedtaksplikt (§ 9a-3 tredje ledd) samordnes slik at det blir en aktivitetsplikt for skoleeierne og skolene dersom ansatte har mistanke eller kunnskap om at én eller flere elever har blitt krenket, og om foreldrene eller elevene ber om tiltak mot krenkelser. Dagens to «spor» for håndtering av saker hvor elever krenkes fungerer ikke slik de var tenkt. Videre er det grunn til å stille spørsmål om hvilke rettslige rammer som bør fastsettes for å sikre at eleven igjen får et trygt psykososialt skolemiljø. Utvalget mener elevenes rettssikkerhet må styrkes gjennom andre prosedyrekrav enn dagens. Et grunnleggende spørsmål er om enkeltvedtaket er egnet til å løse en sak knyttet til mellommenneskelige relasjoner der innholdet i enkeltvedtaket egentlig ikke er av en slik karakter at det krever enkeltvedtaksform. Utvalget mener at det bør vurderes andre saksbehandlingsregler som kan ivareta rettssikkerheten til eleven og foreldrene på en bedre måte, og kan gi skoleeiere mulighet til å løse saken på en faglig god måte.

Utvalget foreslår endringer i klageordningen. Dette har sammenheng med innføringen av aktivitetsplikten og at FNs barnekomité har uttalt at nasjonale klageordninger må være et effektivt rettsmiddel som er barnesensitivt, sikrer barns behov for en rask avklaring i saken og er tilgjengelig. Det elever og foreldre har behov for, er en mulighet til å klage på skolens eller skoleeierens mangelfulle oppfyllelse av lovpålagte plikter for å oppfylle elevens individuelle rett til et trygt psykososialt miljø og at eleven ikke lenger krenkes. Ved et enkeltvedtak er det normalt ikke den mangelfulle oppfyllelsen som blir vurdert, men innholdet i enkeltvedtaket og om det er egnet og tilstrekkelig til å oppfylle retten. Ved å innføre en aktivitetsplikt som tydelig regulerer hvordan krenkelser skal håndteres for at elevens rett skal bli oppfylt, vil eleven og foreldrene kunne klage dersom de mener denne plikten ikke er oppfylt, og at de tiltakene som er satt inn, ikke er egnede og tilstrekkelige. Gjennom en ny aktivitetsplikt vil førsteinstansen, det vil her si Barneombudet, vurdere om kravene til saksgang er oppfylt, om tiltakene er egnet og tilstrekkelige til at eleven igjen har et trygt psykososialt skolemiljø, og om skolens/skoleeierens oppfølging har vært mangelfull sammenlignet med hva som kan forventes etter kapittel 9a. Dette tilsvarer Høyesteretts vurdering i Kristiansand-dommen.150 Barneombudets vedtak kan påklages til Skolemiljøklagenemnda.

Utvalget mener også at det er behov for administrative sanksjoner og reaksjoner i opplæringsloven. Dette vil kunne ivareta elevens og foreldrenes rettssikkerhet når skoleeieren ikke følger opp aktivitetsplikten sin. Tilsynsmyndigheten og instansene som behandler klager etter kapittel 9a, vil kunne gjøre enkeltvedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner. Utvalget mener videre at det bør lovfestes en oppreisningsordning der eleven og foreldrene kan tilkjennes erstatning for ikke-økonomisk tap som en følge av at skolen ikke har fulgt opp sine plikter.

Forslaget til lovendringer må ses på som en helhet. Det foreslås endringer i elevens og foreldrenes rettigheter og skoleeierens og skolens plikter for å oppfylle elevens rett og håndtere krenkelser. Her slår man fast prinsippet om at alle elever har rett til et trygt psykososialt miljø, og at skoleeieren og skolen har særskilte plikter for å oppfylle dette. Loven inneholder minstekrav til hva eleven og foreldrene kan forvente av offentlige og private skoler. Dersom elever og foreldre mener at skoleeieren eller skolen ikke oppfyller den lovpålagte aktivitetsplikten, kan de klage til Barneombudet. De klager da på at eleven blir krenket, og på skolens mangelfulle oppfølging av dette. Det vil også være mulig å føre tilsyn med dette. I tillegg gis Barneombudet og Skolemiljøklagenemnda, og Fylkesmannen, som tilsynsmyndighet, hjemmel til å pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner for å sikre at skole/skoleeier oppfyller sine plikter og elevenes rettigheter.

Det at enkeltvedtaket blir erstattet av andre regler gir i sum eleven et bedre rettsvern. Aktivitetsplikten og klageretten til Barneombudet skal hindre mangelfull oppfyllelse av elevens rettigheter og sikre at skoleeieren/skolen setter inn egnede og tilstrekkelige tiltak for å oppfylle elevenes rett. Dette skjer ved tydeligere lovpålagte plikter for skolen når det gjelder håndtering av krenkelser og en adgang til å klage til ekstern instans på at skolens eller skoleeierens håndtering av krenkelser er mangelfull. Førsteinstansen får også «juridiske muskler» til å pålegge tiltak. Der enkeltvedtaket i dag kan ha bidratt til å heve terskelen for å klage, vil denne ordningen nå bli mer lavterskel og mer i samsvar med barnekonvensjonen. Barneombudet vil kunne bygge seg opp kompetanse i denne typen saker slik at hensynet til likebehandling og forutsigbarhet øker.

15.3 Gjeldende rett

Opplæringsloven kapittel 9a regulerer elevenes skolemiljø. Alle elever har etter opplæringsloven § 9a-1 rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Særlig §§ 9a-3 og 9a-4 inneholder skolens plikter for å sikre at denne retten oppfylles. Kapittel 9a regulerer også elevenes fysiske miljø. I korte trekk kan vi si at gjeldende kapittel 9a, utover den overordnede normen i § 9a-1, inneholder følgende:

• individrettede plikter for skolen i § 9a-3 (handlingsplikt og vedtaksplikt)

• systemrettede plikter for skolen i § 9a-4

• bestemmelser om brukermedvirkning i §§ 9a-5 og 9a-6

• bestemmelser om straff og erstatning i §§ 9a-7 og 9a-8

• bestemmelse om at kapittel 9a også gjelder for SFO i § 9a-9

• forskriftshjemmel i § 9a-10

Det er også bestemmelser i andre kapitler i opplæringsloven som har betydning for elevenes skolemiljø, for eksempel §§ 2-9, 2-10, 3-7 og 3-8 om ordensreglement og bortvisning, kapittel 11 om brukerorganer og formålsbestemmelseni § 1-1. Mer utfyllende beskrivelser av gjeldende rett er redegjort for nedenfor der det er relevant.

15.4 Elevenes særskilte behov for et sterkt rettsvern mot krenkelser

Alle elever i norsk skole skal oppleve at skolen er et trygt sted der de kan få ut sitt potensial og at de blir respektert for den de er. Skolen skal ha nulltoleranse for ord og handlinger som krenker deres integritet og menneskeverd, og skal iverksette tiltak straks for å stoppe krenkelser om det skjer. Ingen barn skal oppleve at det ikke nytter å si fra om at de har blitt krenket, mobbet, trakassert eller diskriminert.

Det norske samfunnet har i de siste 30 årene blitt gradvis mer og mer mangfoldig. Dette ser vi også i skolen, der barn og unge med for eksempel ulik etnisk tilhørighet, religion, sosioøkonomisk bakgrunn, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, funksjonsevne og med ulik familiebakgrunn møtes i fellesskolen. De aller fleste barn og unge i Norge mottar grunnskoleopplæring og videregående opplæring i fellesskolen. Barn og unge i norsk skole har menneskerettigheter, og det er statens ansvar å sikre at disse blir oppfylt. Uavhengig av bakgrunn, kjønn osv. har skoleeieren og skolen et lovpålagt ansvar for at retten til utdanning etter FNs barnekonvensjon blir oppfylt, og at elevens integritet og verdighet blir respektert. Skolene skal sikre at disse rettighetene oppfylles, samt sette inn tiltak når det ikke skjer.

Skolen har blitt et sted der mangfoldet møtes, og der likeverd og inkludering er sentrale verdier, men også et sted hvor verdier daglig utfordres. Utvalget mener det er behov for en økt innsats for å sikre at alle barn opplever å bli respektert for den de er. Når 15 pst. opplever at de blir krenket to – tre ganger i måneden eller mer,151 tyder det på at vi voksne må ta ansvar for at alle elever opplever at de er likeverdige og inkludert. I Norge, der menneskerettigheter er viktige for staten, kan vi ikke velge hvem sine menneskerettigheter som skal beskyttes, vi må beskytte alle.

FNs barnekomité er opptatt av retten til utdanning og betydningen av et trygt skolemiljø uten mobbing og andre krenkelser. Komitéen har i tilknytning til artikkel 29 uttalt: «Ethvert barn har rett til en utdanning av god kvalitet, noe som i sin tur forutsetter at det settes krav til kvaliteten på undervisningsmiljøet, undervisnings- og læringsprosessene og undervisningsmateriellet, samt til resultatet av læringen.»152 FNs barnekomité har understreket at utdanning er helt grunnleggende for utviklingen av individets autonomi, for dets deltakelse i samfunnet og dets mulighet til å leve et selvstendig liv. De peker på at diskriminering på dette området ikke bare er et brudd på retten til utdanning i seg selv, men at det også river grunnen vekk under oppfyllelsen av andre rettigheter.153 Barnekomitéen har om skolemiljøet uttalt følgende:

«I tillegg må skolemiljøet være gjennomsyret av den frihet og den ånd av forståelse, fred, toleranse, likestilling mellom kjønnene og vennskap mellom alle folkeslag, etniske, nasjonale og religiøse grupper og personer som tilhører urbefolkningen, som etterspørres i artikkel 29 nr. 1 bokstavene b og d. En skole som tillater mobbing eller annen voldelig eller ekskluderende praksis, er ikke en skole som tilfredsstiller kravene i artikkel 29 nr. 1.»154

I Norge har vi opplæringsplikt i grunnskolen, og det er ikke elevenes valg om de vil motta opplæring eller ikke. Når det er slik at barn og ungdom reelt sett ikke har et valg om de skal oppholde seg i skolen eller ikke, må skolen gjøre sitt ytterste for at barn og ungdom ikke kommer til skade. Dette er også en begrunnelse som Høyesterett viser til i Rt. 2012 s. 146, Kristiansand-dommen. Høyesterett understreker at opplæringsplikten skjerper skoleeierens ansvar. Når foreldrene overlater ansvaret til skolene, er det viktig for dem at barna deres er trygge og har det bra. For de fleste foreldre er det at barna deres skal bli krenket, mobbet eller trakassert på skolen, noe av det de frykter mest. Foreldrene stoler på at skolen forvalter ansvaret sitt på en slik måte at barnet deres ikke krenkes, mobbes eller liknende. Dessverre opplever en del foreldre i kortere eller lengre perioder at barnet deres krenkes eller mobbes. Mange foreldre opplever da en følelse av maktesløshet.155 Dette skal ikke skje i norsk skole.

Utvalget mener at når det er i den norske stats interesse at barn og unge oppholder seg i skolen og får grunnopplæring, er det statens ansvar å sørge for at de har et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser som mobbing, vold, sosial isolering og trakassering. Denne begrunnelsen ble også gitt i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) i forbindelse med at gjeldende kapittel 9a ble foreslått. Elevundersøkelsen 2014 viser at elever krenkes og mobbes i norsk skole. Disse tallene viser oss at opplæringsloven kapittel 9a i praksis ikke gir barn og ungdom det vernet de har rett til. Utvalget mener at det er nødvendig å endre kapittel 9a slik at elevene får et bedre og mer målrettet rettsvern. Det er i dag barn og ungdom som ikke opplever norsk skole som et trygt sted å være, og som vi må ta et ekstra ansvar for at blir ivaretatt. Dersom elevene opplever krenkelser, går det ofte også ut over elevens faglige prestasjoner, og eleven kan ende utenfor utdanningssystemet og samfunnet. Skoleelever skal ha minst like klare rettigheter som voksne arbeidstakere har til et trygt psykososialt arbeidsmiljø med ordninger som gir et effektivt vern av rettighetene om de ikke oppfylles. Det at skolen som institusjon er asymmetrisk, gjør at skoleeieren og skolen har et særskilt ansvar for at elever ikke krenkes av ansatte ved skolen. Det er slik utvalget ser det nødvendig å være ekstra på vakt mot krenkelser fra ansatte, fordi disse er i en maktposisjon overfor elevene.

Utvalget mener det er nødvendig å endre regelverket slik at skolenes og skoleeiernes ansvar blir tydeligere. Det må være et tydeligere individuelt vern mot krenkelser samt et institusjonelt ansvar for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser. Stortinget har understreket skolenes og skoleeiernes ansvar for barna gjennom å lovfeste elevens individuelle rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring i opplæringsloven kapittel 9a. Vi har alle et ansvar for å gjøre noe slik at alle barn opplever en skole med et trygt psykososialt skolemiljø, der de får oppfylt sitt fulle potensial og står rustet til å møte fremtiden.

15.5 Behov for regelverksendringer for å sikre at alle elever har et trygt psykososialt skolemiljø

Regelverket er et sentralt virkemiddel i samfunnsstyringen og skal blant annet sikre at enkeltpersoner og virksomheter handler i tråd med viktige samfunnshensyn. Ved utformingen av regelverk er det ulike måter å sikre at rettigheter og plikter blir oppfylt. I forbindelse med kapittel 9a om elevenes skolemiljø fastsatte Stortinget bestemmelser som brukte store deler av det juridiske virkemiddelapparatet. I kapittel 9a er det fastsatt

• en individuell rett for elevene

• krav til internkontroll

• krav til enkeltvedtak

• særskilte prosedyrekrav om ansatte har mistanke eller kjennskap til krenkelser

• bestemmelser om involvering av elevene

• krav om brukerorganer og involvering av disse

• bestemmelser om straff

• bestemmelser om erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret

I tillegg kan Fylkesmannen gjennomføre tilsyn med overholdelsen av bestemmelsene i kapittel 9a og behandle klager. Oppsummert har lovgiveren her tatt i bruk de fleste av de juridiske virkemidlene. Det overordnede spørsmålet er om virkemidlene er brukt på en hensiktsmessig måte slik at de i realiteten oppfyller formålet med kapittel 9a, nemlig at alle elever skal ha et godt psykososialt skolemiljø. Elever skal ikke bli krenket i norsk skole, og dersom de blir det, skal saken håndteres slik at retten igjen oppfylles.

I St.meld. nr. 19 (2008 – 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap er det understreket at myndighetene etter at en lov eller regel har virket en stund, bør vurdere de faktiske virkningene av den. Drøye ti år etter at kapittel 9a trådte i kraft, gjelder dette også for kapittel 9a. Utvalget mener også at det er behov for å stille spørsmål ved hvorfor det som er sterke rettigheter på papiret, ikke har fungert så godt som man skulle tro. Elevundersøkelsen 2014 viser som vi har sett over at 3,9 pst. av elevene mener at de blir mobbet to–tre ganger i måneden eller mer. Hele 15 pst. av elevene mener at de har blitt utsatt for én eller flere typer krenkelser to – tre ganger i måneden. Både mobbingen og krenkelsene gjør at elevens rett etter § 9a-1 ikke blir oppfylt, noe som utløser plikter for skolen.

Et sentralt spørsmål i fortsettelsen er om elevenes rettigheter etter loven oppfylles på en god nok måte. Er det slik at det ikke har noen betydning at reglene i stor grad forvaltes av ikke-jurister? Dette er et spørsmål om elevenes rettssikkerhet. Regelverksetterlevelsen i sektoren er viktig for elevenes rettssikkerhet. Her vil vi se nærmere på skoleeiernes og skolenes regelverkskompetanse og -etterlevelse og elevenes rettssikkerhet. Når det skal vurderes hvorfor reglene ikke fungerer etter intensjonen, må det også i evalueringen ses på hvordan bestemmelsene oppfattes, og om hensikten med dem fremstår som klar.

15.5.1 Skoleeiers og skoleleders regelverkskompetanse

Det stilles store krav til skoleeiers og skoleleders juridiske kompetanse. Det følger av opplæringsloven §§ 13-10 at skoleeiere skal sikre at rettighetene og pliktene som er fastsatt i opplæringsloven med forskrifter, skal oppfylles, samt at skoleeiere skal ha et forsvarlig system for å fange dette opp. Skoleeiere er pålagt at det skal være skolefaglig kompetanse på skoleeiernivå, jf. opplæringsloven §§ 13-1. Det er ikke lovfestet særskilte krav i opplæringsloven til juridisk kompetanse.

Skolen er styrt av om lag 400 lover og forskrifter.156 Et trekk ved samfunnet er økt rettsliggjøring. Dette har også skjedd innenfor utdanningsområdet, der det i de siste tiårene har vært økt oppmerksomhet på rettigheter og plikter.157 Innenfor utdanningsområdet blir rettslig styring i stor grad brukt.158 Et annet trekk er at saksbehandling og prosedyrer i offentlig forvaltning i økende grad er regulert av rettsregler. Abusland mener det ikke er mulig å utarbeide og kontrollere rutinene uten å kjenne rettsreglene.159

Rettsanvenderne innenfor utdanningssektoren er i liten grad jurister. Ifølge en undersøkelse gjennomført av Norges Juristforbund har to av tre kommuner ikke ansatt jurister.160 De fleste fylkeskommunene har ansatt jurister som i ulik grad jobber med videregående opplæring. Det at rettsanvenderne ikke er jurister, er også understreket av Universitetet i Oslo i det tverrfaglige prosjektet Legal standards and Professional Jugdement in Educational Leadership (LEX-EL). Utdanningsbakgrunn kan si noe om antatt juridisk kompetanse. Når det gjelder skolelederne, har vi kjennskap til deres utdanningsbakgrunn blant annet gjennom Utdanningsdirektoratets årlige spørring til Skole-Norge for høsten 2013. Her har NIFU på vegne av direktoratet spurt rektorene hvilken utdannelse de har. Vi finner her forskjeller mellom grunnskolene og videregående opplæring. I grunnskolen svarer 82 pst. at de har grunnutdanningen sin fra en lærerhøgskole, resten har universitetsutdannelse. I videregående opplæring har 62 pst. av rektorene høyere grads utdanning, mens 30 pst. har høyere utdanning av lavere grad. Litt over halvparten har universitetsutdannelse. Det er ikke kjent hva universitetsutdannelse betyr.161 Et spørsmål i forlengelsen av dette er hva som kjennetegner disse som rettsanvendere.

Kapittel 9a er krevende fordi det ikke bare krever at rettsanvenderne har kjennskap til opplæringsloven, men også til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Ved praktiseringen av et innfløkt regelverk virker tre forhold sammen: det regulative, det normative og det kognitive.162 Det er mange bestemmelser som regulerer hvordan norsk skole skal være. Dette forutsetter kunnskap om regelverket og evnen til å utvise skjønn i skolen, men hvordan stiller skoleledere seg til den oppgaven når de færreste av dem er jurister?163

Ikke-juristers rettsanvendelse innenfor ulike sektorer er studert i flere undersøkelser. Stang og Aamodt problematiserer i en rapport utfordringer knyttet til regelkunnskap og praktisering knyttet til taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt når de fleste rettsanvenderne ikke er jurister.164 De understreker her at for å sikre en lovmessig rettsanvendelse er det en nødvendig forutsetning at den som bruker regelverket, praktiserer dette i tråd med loven og dens intensjoner. Her er det viktig med kunnskap. De problematiserer hva det vil si å kjenne loven. De spør hva vil det si å kjenne loven når informantene i studien på den ene siden uttrykker at de ikke har lest regelverket, rundskriv og veiledere, og at de ikke kjenner ulike paragrafer, samtidig som de selv uttrykker at de kan loven og ofte formidler en praksis som er i tråd med de samme reglene. De peker også på at mange av informantene hadde vanskelig for å formidle sin kjennskap til regelverket på en eksakt måte.165 Stang og Aamodt spør om praktikerne likevel kan ha en innøvd praksis i tråd med reglene, selv om de ikke klarer å gjengi reglene på en eksakt og presis måte med henvisninger til lovverket.166 De samme spørsmålene vil være relevante for praktiseringen av kapittel 9a.

Welstad har vurdert skoleledere som rettsanvendere. Han trekker også inn undersøkelser fra andre sektorer for å belyse ikke-juristers rettsanvendelse generelt. Welstad viser til hvordan en jurist vil bruke juridisk metode som tar utgangspunkt i rettskildene for å løse et rettslig spørsmål.167 En jurist vil ta utgangspunkt i loven. Welstad peker på at tidligere undersøkelser av ikke-juristers måte å løse juridisk spørsmål på viser at de bruker andre fremgangsmåter enn det som skisseres i rettskildelæren. Istedenfor å ta utgangspunkt i loven for å finne løsningen på et rettsspørsmål vektlegger de andre argumenter og hensyn. Welstad viser til at det ofte ikke finnes tilstrekkelig utdanningsrettslig kompetanse på skoleeiernivå eller på skolenivå. Dette har ikke bare sammenheng med manglende fagpersonell i kommunene, men også med at utdanningsretten er mangesidig og komplisert. Disse trekkene kan være med på å gjøre regelverket mindre tilgjengelig i den praktiske skolehverdagen, noe som igjen virker inn på muligheten til å gjennomføre saksbehandling i samsvar med gjeldende regelverk.168

Universitetet i Oslo gjennomførte i 2010 en undersøkelse av klagesaker hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus.169 Her så de blant annet på skolelederes rettsanvendelse i 9a-saker. Welstad mener det særlig er fire trekk som går igjen i skoleledernes rettsanvendelse som er bemerkelsesverdige og interessante.170 Et første trekk er hensynet til å komme frem til en rask løsning som tjener begge involverte parter. En ulempe ved dette kan være at det ikke alltid er i tråd med loven. For det andre ser det ut til at skolelederne kjenner til hovedbestemmelsene og ofte siterer disse. Et tredje trekk er at når lovteksten er sitert, følger ofte en del vurderinger og argumenter som er løsrevet fra de hensyn loven formoder at skal tas i betraktning. Dersom det kommer inn flere lovbestemmelser som skolen må forholde seg til, blir det ekstra synlig at det er andre hensyn enn dem loven formoder skal tas i betrakting, som trekkes inn, og saksbehandlingen er ikke tydelig nok knyttet opp mot de fremgangsmåter som skisseres i lovgivningen. Et fjerde trekk er at dersom Fylkesmannen opphever skolens vedtak og sender saken tilbake for ny behandling, eller at det er en fare for at klageinstansen involveres i saken, trekkes jussen tydeligere frem i skolens nye vedtak.

15.5.2 Elevenes rettssikkerhet, rettsvern og regelverksetterlevelse

Elevene har etter opplæringsloven kapittel 9a sterke rettigheter. Etter kapittel 9a har elevene en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø. Denne er sikret gjennom at skolene har en handlingsplikt når de har kunnskap om eller mistanke om at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger, skolene har en vedtaksplikt når elever eller foreldre ber om tiltak rettet mot det psykososiale skolemiljøet, skolene har også plikt til å jobbe systematisk og til å gjennomføre internkontroll, samt til å involvere brukerorganer, herunder skolemiljøutvalget. Vi vil her se på om lovkravene i kapittel 9a blir oppfylt, og hva vi vet om regelverksetterlevelsen i sektoren.

Elevenes og foreldrenes kjennskap til regelverket

Opplæringsloven kapittel 9a er komplisert og kan nok oppleves som lite tilgjengelig. Det er en utfordring for elever og foreldre å forstå rettighetene sine etter kapittel 9a. De må ha kjennskap til både forvaltningsloven og hvordan forvaltningen er bygget opp.171 Det er vanskelig å få hjelp når man ikke kjenner sine rettigheter og ikke vet hvor man som elev eller foreldre kan få hjelp om skolen ikke tar tak i saken eller gir den nødvendige informasjonen. Elevorganisasjonen og Barneombudet har påpekt at elever og foreldre ikke får informasjon om sine rettigheter. Barneombudet rapporterer om elevenes manglende kjennskap til sine rettigheter. De viser her til at de snakket med 82 elever i sitt prosjekt med rapporten, og at ingen av disse kjente til sine rettigheter etter opplæringsloven. Elevene visste ikke hvor de skulle henvende seg dersom ikke rektor kunne eller ville hjelpe dem.172 Denne informasjonen er en nødvendig forutsetning for at disse skal kunne bruke regelverket slik lovgiveren mente. Dette kan også underbygges ved at det i Felles nasjonalt tilsyn 2011 ble gitt pålegg i ca. 34 pst. av tilfellene om at skolene ikke informerte elevene og foreldrene om rettighetene etter kapittel 9a.173

Det at det er få klagesaker årlig, samtidig som elevene og foreldrene i liten grad kjenner til sine rettigheter, kan trolig ses i sammenheng. Det er også verdt å merke seg at skoleledere rapporterer i spørreundersøkelsen i LEX-EL-prosjektet at mange foreldrene opplevde enkeltvedtaksformen som konfliktopptrappende.174 Det at enkeltvedtaksformen kan oppleves som konflikteskalerende, påpekes også i rapporten om rapporterings- og dokumenteringskrav i skolesektoren.175

Handlingsplikten

Gjennom handlingsplikten i opplæringsloven § 9a-3 andre ledd har alle ansatte på skolen en plikt til å undersøke saken og gripe inn om mulig og nødvendig når de kjenner til eller har mistanke om at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger. Barneombudet mener at mange voksne i skolen ikke forstår at de har en plikt til å gripe inn eller varsle når en elev blir krenket. Ombudet mener dette kommer frem i både tilsyns- og klagesaker.176

Fra 2013 finnes det også tall i Elevundersøkelsen som kan si noe om skolene oppfyller den lovpålagte handlingsplikten. For å kunne gripe inn er det en forutsetning at skolen kjenner til hendelsene, for eksempel gjennom egne observasjoner eller ved at eleven eller andre forteller hva som har skjedd. Elevundersøkelsen 2013 viser at en stor andel av elevene oppgir at skolen ikke kjenner til krenkelsene de er utsatt for. For alle typene krenkelser oppgir mellom 30 og 45 pst. av elevene som er utsatt for krenkelser, at ingen på skolen vet om det. Vi ser dette særlig tydelig for negative kommentarer om utseende, der 45,5 pst. oppgir dette, spredning av løgner (42,6 pst.) og opplevelsen av å bli holdt utenfor (38 pst.). Alle disse tallene tyder på at skolen ikke oppfyller handlingsplikten. Det at skolen ikke vet hva som har hendt, kan skyldes ulike årsaker.177 NIFU påpekte i sin undersøkelse at det er langt mer vanlig å si fra om mobbing på 7. trinn enn på 10. trinn, og på barnetrinnet sammenlignet med ungdomstrinnet.178

I Elevundersøkelsen 2013 så vi at det er en betydelig andel elever som mener at skolen ikke har gjort noe som hjelper. For alle typer krenkelser oppgir mellom 18 og 24 pst. av elevene at skolen ikke har gjort noe for å hjelpe dem. Det betyr at om lag én av fem elever som har opplevd å bli utsatt for krenkelser to eller tre ganger i måneden eller mer, mener at skolen ikke har gjort noe for å hjelpe dem. Dette gjelder særlig når elevene har blitt utsatt for trusler. Her oppgir ca. 24 pst. av elevene at skolen har gjort lite for å hjelpe. I de tilfellene der eleven opplever at skolen har gjort mye for å hjelpe, dreier det seg ofte om at eleven har blitt gjort narr av eller ertet, truet, slått, dyttet, sparket eller holdt fast. Det er da ca. ti pst. av elevene som oppgir dette. Imidlertid er dette lave tall sammenlignet med den lovpålagte plikten. For alle typene krenkelser oppgir om lag 20 pst. av elevene at de er usikre på om skolene har gjort noe for å hjelpe. Vi finner ikke noen forklaring i Elevundersøkelsen 2013 på hvorfor elevene er usikre på om skolen har gjort noe for å hjelpe.179

Vedtaksplikten og klagebehandling

Når eleven eller foreldrene ber om tiltak knyttet til det psykososiale miljøet, skal skolen gjøre vedtak etter forvaltningsloven. I vedtaket skal skolen ta stilling til om elevenes rett er oppfylt, og eventuelt inneholde tiltak for at retten skal bli oppfylt. Det finnes ikke tall på nasjonalt nivå eller fylkesvis som viser hvor mange vedtak etter § 9a-3 tredje ledd som skolene gjør hvert år. Det finnes til sammenligning tall knyttet til hvor mange pst. av elevene i grunnskolen som har enkeltvedtak om spesialundervisning i GSI.

Barneombudet har påpekt at regelverksetterlevelsen ikke er god nok, i sin rapport Forskjell på å ha rett og å få rett180 samt i sin bekymringsmelding181. Barneombudet er blant annet opptatt av at det ikke gjøres vedtak i alle tilfeller der kapittel 9a pålegger det. Tilbakemeldinger fra sektoren tyder på at det er usikkerhet om når det skal gjøres enkeltvedtak og ikke. Tilbakemeldinger tyder på at det er uklart når eleven eller foreldrene ber om tiltak på en slik måte at det kreves vedtak, og når det er å regne som informasjon som utløser handlingsplikten. Direktoratet har i oppsummeringen av Felles nasjonalt tilsyn for årene 2010 til 2013 påpekt at det at skolene ikke gjør vedtak i samsvar med § 9a-3 tredje ledd, er et av de vanligste lovbruddene, se avsnitt 15.5.3 nedenfor.

Bergens Tidende gjennomførte i 2013 en undersøkelse der de undersøkte om skolene i Bergensområdet gjorde vedtak etter § 9a-3 tredje ledd eller ikke. De fant store forskjeller. De fant at 29 av grunnskolene ikke hadde gjort noen vedtak i de siste tre årene, mens en skole hadde 29 vedtak det siste året. Det er ikke grunn til å tro at den ene skolen hadde så mye mer krenkelser enn de andre. Skolen med 29 vedtak var ifølge Bergens Tidende en av skolene med lavest mobbetall i Bergen.182 Når skolen ikke gjør vedtak, vil det være vanskeligere å klage, til tross for at det også er mulig å klage på at skolen ikke har gjort vedtak innen rimelig tid. Manglende vedtak er en utfordring for rettssikkerheten og et effektivt rettsvern.

Det at det antas at det gjøres få vedtak, kan være et tegn på flere ting. Det kan for eksempel skyldes, for å nevne noen grunner, at skolene ikke kjenner regelverket, at de er usikre på når vedtaksplikten utløses, at de mener sakene kan løses bedre på andre måter, eller at eleven og foreldrene ikke kjenner sine rettigheter og ikke ber om tiltak på en måte som utløser vedtaksplikten. Tilbakemeldinger tyder også på at tiltakene i vedtakene ikke er egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett, og at det kan være faglige utfordringer knyttet til vedtakene. Et annet spørsmål er om avgjørelsen egentlig er et enkeltvedtak, når man ser nærmere på innholdet i enkeltvedtaket og hva det skal inneholde. For mer om klageordningen, se avsnitt 16.3.

15.5.3 Skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø

Temaet for Felles nasjonalt tilsyn i perioden 2010 – 2013 har vært skolenes arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø etter kapittel 9a. Gjennom tilsynet har fylkesmennene kontrollert det systematiske arbeidet og internkontrollen til utvalgte skoler. Det har blitt gjennomført tilsyn i alle fylkene.

Vi ser i tabell 15.1 at det i 2010 og 2011 ble gitt pålegg til 95 pst. av de kommunene og fylkeskommunene som ble kontrollert. I 2012 ble det gitt pålegg til 75 pst. av de kontrollerte kommunene og fylkeskommunene, mens det i 2013 ble gitt pålegg til 82 pst. av kommunene og 70 pst. av skolene.183 Det ble i snitt gitt 2,6 pålegg per skole.184 I 2010 og 2011 var det totalt ti kommuner og 49 skoler som ikke fikk pålegg. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det stort sett de samme avvikene som går igjen. Direktoratet har oppsummert hovedfunnene i fylkesmennenes rapportering av Felles nasjonalt tilsyn og uttaler i oppsummeringen:

«Resultatene fra tilsynene viser positive utviklingstendenser. Det er imidlertid fortsatt nødvendig for skolene og skoleeiere å ha fokus på arbeidet med elevenes psykososiale miljø. Til tross for betydelig tilsynsinnsats over tid, er det fortsatt store avviksprosenter innenfor temaet.»185

2013 var det siste året da skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø var tema for Felles nasjonalt tilsyn. Direktoratet viser i sin oppsummering av tilsyn i 2013 til at kommuner og skoler gjør mye godt arbeid med elevenes psykososiale miljø. Samtidig viser resultater fra tilsynet at det er lovbrudd innenfor alle områder i tilsynet. I oppfølgingstilsynet ble det avdekket lovbrudd hos halvparten av de kontrollerte skolene.186 I brevet til Kunnskapsdepartementet uttaler Utdanningsdirektoratet at det etter deres vurdering er «bekymringsfullt at det fortsatt ilegges mange pålegg om at skolen skal fatte enkeltvedtaket dersom foreldrene/elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Brudd på forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen er en alvorlig trussel mot elevenes rettssikkerhet».187 Direktoratet påpeker også at det er utilfredsstillende at det fortsatt gis mange pålegg knyttet til opprettelse av og aktivitet i skolemiljøutvalg og samarbeidsutvalg. Dette mener direktoratet bør være forholdsvis enkle krav å etterkomme.188 Direktoratet påpeker også at de hadde forventet at det langvarige fokuset på skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø ville gitt kommunene et enda sterkere insitament til å ta tak i disse forholdene enn det som faktisk er gjort.189 Direktoratet peker også på at det stort sett er de samme lovbruddene som går igjen i alle årene. Direktoratet fant følgende:190

Forebyggende arbeid – systematisk HMS-arbeid

Flest pålegg under denne kategorien er knyttet til at skolene skal dokumentere hvordan de evaluerer sitt arbeid med skolemiljøet. Det er også gitt mange pålegg om at skolene skal dokumentere hvordan de jobber forebyggende. Det er færrest pålegg knyttet til kravet om at skoleledelsen skal være involvert i den daglige gjennomføringen av det systematiske arbeidet. De kontrollerte skolene kan i stor grad dokumentere hvordan de skaffer seg kjennskap til den enkelte elevs opplevelse av skolemiljøet.

Skolens individuelt rettede arbeid etter § 9a-3 andre ledd – handlingsplikten

Under denne kategorien er det gitt flest pålegg knyttet til at skolens ansatte skal ha en felles forståelse av hva det skal varsles om. Tilsynet har kontrollert om skolen har lagt til rette for å etablere en slik felles forståelse. Videre er det gitt mange pålegg knyttet til at skolen skal ha en rutine for å varsle skoleledelsen. Skoleledelsen har det daglige ansvaret for skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø. Dette innebærer at de må gjøres kjent med eventuelle hendelser for å kunne vurdere eventuelle endringer i skolens arbeid med skolemiljøet. Færrest pålegg knytter seg til at de ansatte skal kjenne innholdet i handlingsplikten, og om de ansatte undersøker krenkende atferd når de har mistanke eller kunnskap om at det forekommer.

Skolens individuelt rettede arbeid etter § 9a-3 tredje ledd – vedtaksplikten

Under denne kategorien er det gitt flest pålegg knyttet til kravet om at det skal gjøres enkeltvedtak når foreldre og elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Det er også gitt flere pålegg knyttet til at skolen i vedtakene ikke tar stilling til elevens rett etter § 9a-1.

Brukermedvirkning

Under denne kategorien er det gitt flest pålegg knyttet til at skolen skal ha rutiner for å holde råd og utvalg orientert om forhold av vesentlig betydning for skolemiljøet. Det er også gitt mange pålegg knyttet til at skolemiljøutvalg skal være opprettet og lovmessig sammensatt. Flere pålegg gjelder plikten til å avholde jevnlige møter i de lovpålagte rådene og utvalgene. Det er gitt færrest pålegg knyttet til opprettelse av elevråd og foreldreutvalg. Dette viser ifølge direktoratet at de aller fleste skolene har opprettet de råd og utvalg som loven krever, men at det må jobbes bedre med å informere rådene og utvalgene om saker og forhold som gjelder skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø. Rådene og utvalgene må også gis bedre muligheter til å uttale seg om de sakene de blir forelagt.

Riksrevisjonen

Riksrevisjonen har i flere tilfeller uttrykt bekymring for regelverksetterlevelsen etter opplæringsloven og om skoleeierne sikrer at elevenes rettigheter oppfylles. Dette gjelder blant annet i undersøkelsen av spesialundervisningen i grunnskolen. Riksrevisjonen påpekte her at regelverksetterlevelsen er en utfordring, blant annet fordi saksbehandlingskravene i loven og krav til enkeltvedtaket ikke er oppfylt. Riksrevisjonen fant i sine undersøkelser at enkeltvedtakene ikke oppfylte kravene til innhold. Riksrevisjonen mente dette innebar en risiko for at elever med særskilte behov ikke fikk oppfylt sin rett til et likeverdig opplæringstilbud.191 Riksrevisjonen mente også i forbindelse med sin undersøkelse av fagopplæringen i bedrift at lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen var mangelfull.192

15.5.4 Mangelfull regelverkskompetanse og -etterlevelse er et rettssikkerhetsproblem

Tilbakemeldinger tyder på at praksisen er bedre enn tidligere, men at elevens rettssikkerhet fortsatt ikke er god nok. En praksis i samsvar med lovens krav krever at rettsansvenderen har kjennskap til opplæringsloven, forvaltningsloven og barnekonvensjonen, for å nevne noe. Dette kan være utfordrende for de fleste som skal bruke regelverket. Kartlegginger viser at skoler og skoleeiere ikke har en praksis i samsvar med regelverket. Det at kravene i regelverket ikke er oppfylt, kan vi også se i oppsummeringer for Felles nasjonalt tilsyn, som viser mange pålegg og klagesaker der det i stor grad er saksbehandlingsfeil. Flere organisasjoner og andre utvalget har vært i kontakt med, har også pekt på at rettssikkerheten ikke er god nok. Dette er et rettssikkerhetsproblem. Utvalget har merket seg at det er behov for å øke regelverkskompetansen i sektoren. Dette er viktig for å sikre at elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø med fastsatte krav til individrettet og systemrettet arbeid samt brukermedvirkning oppfylles. Det vil være nødvendig å sette inn flere tiltak for å styrke regelverkskompetansen på dette området. Utvalget mener at tiltak rettet mot økt regelverkskompetanse og implementering av regelverket vil være viktig for å øke regelverksetterlevelsen. Her vil økt støtte til skoleeiere og skoler være viktige tiltak. Det bør ses på om måten elevenes rett til et godt psykososialt miljø er regulert på, er egnet til å oppnå formålet med reglene. Se også avsnitt 16.3.2 for mer om klageordningen.

15.6 Viktige prinsipper for endringer i kapittel 9a

Det er behov for å gjennomgå opplæringsloven kapittel 9a og andre bestemmelser av betydning for elevenes psykososiale skolemiljø for å vurdere om det er mulig å forenkle og forbedre regelverket, samtidig som elevenes rettigheter ivaretas på en tilfredsstillende måte. Et tiltak her kan blant annet være å tydeliggjøre lovkravene, samt å vurdere om instrumentene er brukt på en hensiktsmessig måte. Det er også aktuelt å se på muligheter for å harmonisere regelverket på utdanningsområdet med andre områder når det gjelder krav til psykososialt skolemiljø og individ- og systemrettede tiltak for å forebygge og håndtere ulike typer krenkelser. De juridiske virkemidlene må brukes på en måte som tydeliggjør skoleeierens og skolens ansvar og muligheter, samt elevenes rettigheter og plikter. Her er vurderinger knyttet til rettssikkerhet og effektivt rettsvern sentrale.

15.6.1 Rettssikkerhet og effektivt vern

Når reguleringen av elevens psykososiale miljø skal gjennomgås, er hensynet til elevenes rettssikkerhet viktig. Rettssikkerhetsbetraktninger bygger på at det finnes regler som angir hvordan noe skal være, at noe skal gjøres, eller hvordan noe skal gjøres, for eksempel et godt psykososialt skolemiljø. I disse vurderingene er det nødvendig med en forståelse av hva rettssikkerhet er. Begrepet rettssikkerhet er ikke entydig, og det er vanskelig å gi en presis forklaring eller definisjon av begrepet. Kjernen i begrepet er knyttet til kravet om at enkeltindivider skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side. Samtidig skal enhver ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser.193

For å ivareta elevenes rettssikkerhet er det nødvendig med en kombinasjon av rettigheter og plikter. Dette innebærer individuelle rettigheter til et trygt psykososialt skolemiljø og vern mot krenkelser samt institusjonelle plikter til aktivt å forebygge og gripe inn ved krenkelser. Dette er en vanlig måte å regulere diskriminering på, og det er en tilsvarende logikk i de fleste av lovene på diskrimineringsområdet, samt den svenske skollagens regulering av krenkende behandling. Det er ikke alltid tilstrekkelig at det foreligger regler som angir den enkeltes rettigheter og plikter, eller hvordan et forhold skal være. Reglene må også overholdes, og de må kunne kreves overholdt. Regler som sikrer at fastsatte regler blir overholdt, kan sies å være av rettssikrende karakter. Imidlertid er det slik at rettssikrende regler ikke vil kunne fungere uten at det foreligger ett eller flere systemer for hvordan man skal gå frem for å sikre at fastsatte regler blir overholdt. Dette kan være ulike systemer for tilsyn, internkontroll, klage og adgang til å reise sak for domstolene. De rettssikrende bestemmelsene, med tilknyttede systemer, utgjør – når de ses i sammenheng – rettssikkerheten.194

Spørsmålet om rettssikkerhet og rettssikkerhetsgarantier oppstår når det reises spørsmål ved hvordan elevene skal få gjennomført det de har rett til, dersom de skulle være av den oppfatning at rettighetene (det psykososiale miljøet) ikke blir oppfylt, for eksempel fordi de blir mobbet og lærerne ikke gjør noe med det.195 Jakhelln og Welstad problematiserer at én ting er å ha en materiell (innholdsmessig) rett, men noe annet er om det foreligger regler som sikrer at man virkelig får det man har krav på. Reglene som det da blir spørsmål om, er de rettssikrende regler. Dette er i stor grad regler av formell art. En grunnleggende forutsetning for reell rettssikkerhet er at regelverket følges aktivt opp av de berørte parter, på alle nivåer.196 Det er også viktig at de forskjellige nivåene har den nødvendige vilje og evne til å gjøre bruk av den myndighet som de forvalter.

Craig har sett nærmere på nasjonal lovgivning knyttet til likestilling og diskriminering i arbeidslivet i flere land og mekanismer for at rettighetene oppfylles. Han trekker opp tre sentrale spørsmål av betydning for om arbeidsgiveren oppfyller sine plikter. Disse er for det første om pliktene til arbeidsgiveren er angitt med tilstrekkelig spesifisitet og klarhet, for det andre hvilke sanksjoner som kan brukes om regelverket ikke oppfylles, og at sanksjonene brukes, og for det tredje om tilsynsmyndigheten kontrollerer arbeidsgiverens oppfyllelse av plikter og anvender press mot arbeidsgivere som ikke oppfyller sine plikter.197 Overført til opplæringsloven betyr dette at for at elevenes rettigheter skal oppfylles, er det viktig at kravene i kapittel 9a er angitt med tilstrekkelig klarhet og spesifisitet, at det er tilgjengelig sanksjoner når skoleeiere ikke oppfyller kravene, og at sanksjonene brukes, og til slutt at tilsynsmyndigheten kontrollerer oppfyllelsen av kapitel 9a og anvender press for at kravene skal oppfylles.

Utvalget mener at for at elevenes rettssikkerhet skal være reell, er det også nødvendig med en klageordning som gir elevene et effektivt rettsvern når skoleeieren og skolen ikke oppfyller sin plikt til å gripe inn ved krenkelser og sette inn tiltak slik at elevens rett blir oppfylt. Elevene og foreldrene må kunne ha mulighet til å klage på skoleeierens mangelfulle oppfølging av plikten til å håndtere krenkelser på en egnet og tilstrekkelig måte. Klageinstansen må være tilgjengelig, kunne behandle elevens klage raskt og kunne skape endringer for eleven. Klageinstansen må kunne kreve tiltak for å gjenopprette et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser for eleven. Utvalget mener at dette ikke er tilfellet for dagens ordning, og at det er behov for omfattende endringer her.

15.6.2 Et helhetlig arbeid med skolemiljøet: fremme – forebygge – gjenopprette

Gjeldende kapittel 9a regulerer både elevenes psykososiale og fysiske skolemiljø. Utvalget mener at det fortsatt skal være slik at både det psykososiale og det fysiske skolemiljøet er regulert i kapitlet. Elevens skolemiljø består av både det fysiske og det psykososiale miljøet, og disse kan påvirke hverandre.

Utvalget har i kunnskapsgrunnlaget i del 3 gjennomgått forskning om hva som skal til for å skape et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser. Her er det for det første understreket at det er viktig å jobbe bredt for å skape et trygt psykososialt skolemiljø for alle elever. Dernest er det viktig å jobbe forebyggende mot krenkelser, og så må man håndtere krenkelser. Kort sagt mener utvalget at det i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet er nødvendig med fremmende arbeid for et trygt psykososialt skolemiljø, forebyggende arbeid mot krenkelser og gjenopprettende arbeid for å håndtere krenkelser. Utvalget mener at det må fremgå av regelverket at skoleeieren og skolen må jobbe fremmende, forebyggende og gjenopprettende med krenkelser. Kapittel 9a bør samsvare med de ulike oppgavene i arbeidet for å sikre et trygt psykososialt skolemiljø. Pliktene som lovfestes, bør legge rammene for hvordan en god pedagogisk praksis bør gjennomføres.

I den grad det er hensiktsmessig, vil utvalget vurdere samordning med krav i arbeidsmiljøloven og diskrimineringslovgivningen. Dersom dette gjøres, vil det være fordi kravene i disse lovene også vil være egnede for å ivareta at eleven får et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser.

15.6.3 Tydeliggjøring av skoleeieres og skolers ansvar

Når kapittel 9a skal gjennomgås, er det viktig å sikre at alle sidene knyttet til skolemiljøet er behandlet. For at færre elever skal oppleve å bli krenket i skolen, er det sentralt at skoleeieren og skolen jobber helhetlig med elevenes skolemiljø, og at de arbeider målrettet mot krenkelser som mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget mener at skoleeierens ansvar for elevenes skolemiljø bør fremheves i kapittel 9a. Selv om det er skolene som utfører arbeidet i det daglige, er det skoleeieren som til syvende og sist har ansvaret for at skolene oppfyller sine plikter slik at elevenes rettigheter blir ivaretatt. Skoleeieren skal sikre at skolene jobber for å fremme et psykososialt skolemiljø i samsvar med kapittel 9a, at skolene jobber forebyggende og håndterer krenkelser slik loven krever. Dersom en elev blir krenket, er det skoleeieren som er ansvarlig, og ved en eventuell erstatningssak er det skoleeieren, ikke skolen, som er erstatningsansvarlig. Å tydeliggjøre skoleeierens ansvar er også i samsvar med utvalgets syn om at det er viktig å ansvarliggjøre skoleeieren i disse sakene. Utvalget foreslår at ansvaret i bestemmelsene i kapittel 9a legges til skoleeieren, med mindre det er tungtveiende grunner for at ansvaret bør legges til skolen.

15.7 Tydeligere forankring i FNs barnekonvensjon

Alle individer er beskyttet av menneskerettighetene, uavhengig av alder, status og andre egenskaper. Dette ble fastsatt i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter i 1948.198 Barns menneskerettigheter er særlig regulert i barnekonvensjonen, som er rettslig bindende for stater som har ratifisert den. Et sentralt prinsipp i barnekonvensjonen er retten til likeverd og ikke-diskriminering i artikkel 2. Denne retten gjelder både for enkeltbarn og grupper. Forbudet mot diskriminering innebærer både en forpliktelse for staten til selv å avstå fra å diskriminere og til aktivt å gjennomføre tiltak som kan avhjelpe og forebygge diskriminering.199 Videre er artikkel 16 om vern av barns privatliv og artikkel 19 om vern mot fysisk og psykisk vold, som mobbing, sentrale. For å oppfylle disse artiklene er opplæringsloven kapittel 9a viktig. For mer om barnekonvensjonen, se avsnitt 2.2.4.

Barnekomitéen har uttalt seg om implementeringen av konvensjonen i nasjonal rett.200 Barnekomitéen understreker særlig at det er viktig å sørge for at det nasjonale lovverket reflekterer de generelle prinsippene i konvensjonen (artiklene 2, 3, 6 og 12). Komiteen er tilfreds med at det utarbeides lover som befester barns rettigheter, og som kan fremheve og sette søkelyset på konvensjonens prinsipper. Men komiteen understreker at det i tillegg er avgjørende at lovgivningen innenfor alle relevante «sektorer» som utdanning, helse, rettsvesen osv. konsekvent gjenspeiler konvensjonens prinsipper og standarder.201 I Norge er det særskilt fastsatt at barnets beste er et kriterium for å treffe avgjørelser etter barnevernloven § 4-1, barneloven § 48, personopplysningsloven § 11 tredje ledd og utlendingsforskriften § 17-1a, samt at barns rett til å medvirke, som er en form for barns rett til å bli hørt, er lovfestet i barnehageloven § 3 og barnets rett til å bli hørt er lovfestet i forvaltningsloven § 17. Det er ikke noen særskilt regulering av prinsippene i barnekonvensjonen i opplæringsloven.

Barnekomitéen har også i sin generelle kommentar nr. 5 til artikkel 12 uttalt at det er nødvendig å utvikle et barnerettighetsperspektiv i hele statsforvaltningen, blant de folkevalgte og i domstolene, for å få til en effektiv gjennomføring av hele konvensjonen.202 Utvalget mener at det innenfor utdanningssektoren er behov for å implementere barnerettighetsperspektivet bedre. Utvalget mener at sentrale prinsipper i barnekonvensjonen bør lovfestes i opplæringsloven.

15.7.1 Barnets beste og retten til å bli hørt – artikkel 3 og 12

Barnets beste er et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Hensynet til barnets beste er både en materiell rettighet, et tolkningsprinsipp og en prosessuell rettighet.203 Artikkel 3 refererer til handlinger som foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer. Ethvert organ og enhver institusjon innenfor den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt skal anvende prinsippet om barnets beste gjennom en systematisk vurdering av hvordan barns rettigheter og interesser blir eller vil bli berørt av deres beslutninger og handlinger – av for eksempel en foreslått eller eksisterende lov eller politikk eller administrativ handling eller domstolsavgjørelse, herunder slike som ikke har direkte med barn å gjøre, men som likevel indirekte berører dem.204

I FNs barnekomités avsluttende merknader til Norge i 2010 pekte komiteen særskilt på implementeringen av artikkel 3 i Norge.205 Komiteen hadde merket seg at prinsippet om barnets beste var fremhevet i enkelte lover, men uttrykte likevel at den var betenkt over at prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, fortsatt ikke gjelder på alle områder som angår barn, samt at de som skal ta hensyn til barnets beste, ikke alltid har god nok opplæring til å kunne foreta en grundig vurdering av hva som er til det beste for barnet i hvert enkelt tilfelle. På dette grunnlaget anbefalte komiteen Norge å videreføre og styrke arbeidet med å sikre at barnets beste som generelt prinsipp blir behørig innarbeidet i alle lovbestemmelser og i rettslige og administrative beslutningsprosesser, samt i alle prosjekter, programmer og tjenester som har innvirkning på barn. Komitéen anbefalte også Norge å utarbeide retningslinjer for hvordan prinsippet skal anvendes i praksis, og lære opp alle som er involvert i prosessen, til å finne ut hva som er best for barnet eller barna.206 Utvalget mener at i forbindelse med tiltak for å forbedre regelverksetterlevelsen må det også vurderes hvilke tiltak som er nødvendige for at artikkel 3 skal bli bedre brukt i praksis.

Utvalget mener at det er behov for å tydeliggjøre de sentrale prinsippene i barnekonvensjonen i opplæringsloven. Gjennomganger av skolers og fylkesmennenes enkeltvedtak i 9a-saker viser at barnekonvensjonen artikkel 3 i liten grad blir trukket inn, og at det nesten ikke er synliggjort at eleven er hørt, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Utvalget mener også at det er behov for å styrke artikkel 12 og barns rett til å bli hørt i opplæringsloven. FNs barnekomité uttrykte også bekymring knyttet til artikkel 12 i 2010.207 De uttalte følgende:

«Komitéen er imidlertid betenkt over at barnets rett til å bli hørt ikke er fullt ut implementert i praksis eller effektivt praktisert i alle faser av prosesser der man treffer beslutninger eller kommer fram til ordninger for barns liv.[…] Komitéen anbefaler parten å videreføre og styrke arbeidet med å implementere fullt ut artikkel 12 i konvensjonen, og fremme behørig respekt for synspunktene til barn i alle aldre i administrative og rettslige prosesser […] Komitéen anbefaler også at parten fremmer barns deltakelse, hjelper dem med å utøve denne retten i praksis og sørger for at det blir tatt behørig hensyn til deres synspunkter i alle forhold som angår dem i familien, på skolen, i andre institusjoner for barn, i lokalsamfunnet, i utformingen av den nasjonale politikken og i evalueringen av planer, programmer og politikk. I tråd med artikkel 29 i konvensjonen oppfordrer komitéen parten til å sørge for at pilotprosjektet vedrørende stemmerett fra 16 års alder blir behørig støttet, ved at det blir sørget for opplæring i borgerrettigheter og menneskerettigheter, og at prosjektets konsekvenser for unge menneskers rolle som borgere blir evaluert. Komitéen anbefaler at parten tar hensyn til komitéens generelle kommentar nr. 12 fra 2009, om barnets rett til å bli hørt.»208

Utvalget mener at sentrale prinsipper i barnekonvensjonen bør foreslås lovfestet i opplæringsloven. Det foreslås at artikkel 3 om barnets beste og artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt tas inn. De bør lovfestes som overordnede prinsipper i opplæringsloven kapittel 1, som gjelder for hele loven. I tillegg vil utvalget vurdere om disse prinsippene bør lovfestes i kapittel 9a i saker om krenkelser. Når barnekonvensjonen nå har fylt 25 år, er det på tide at sentrale prinsipper i konvensjonen tas inn i opplæringsloven. Det er viktig med et tydelig signal om at elevene skal lyttes til, og at alle vurderinger skal ta hensyn til barnets beste. Utvalget understreket at barnets beste ikke bare handler om enkeltbarn, men også grupper av barn. Utvalget mener at et barnesentrert perspektiv er viktig, også i opplæringsloven.

De foreslåtte endringene i dette kapitlet gir også et kraftig signal til skolene om vekten og nødvendigheten av å arbeide med menneskerettigheter og motvirke alle former for krenkelser. Kapittel 9a fremmer barns likeverd og rett til sosial tilhørighet. Barnekonvensjonen artikkel 2 forplikter til å respektere og sikre alle barns rettigheter uten hensyn til kjønn, etnisitet, religion, seksuell orientering mv. Norge er forpliktet til å vedta alle passende tiltak for å sikre at barnet beskyttes mot alle former for diskriminering eller straff på grunn av foreldrenes eller familiemedlemmers stilling, virksomhet eller uttrykte hensikter. Utvalget foreslår at artikkel 3 og 12 i barnekonvensjonen lovfestes i opplæringsloven både i kapittel 1 og i kapittel 9a.

15.8 Arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø

Å jobbe med å skape og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø er viktig for at elevene skal trives på skolen, og for deres læring. Utvalget understreker at læringsutbytte og trivsel er tett forbundet. Et trygt psykososialt skolemiljø har også betydning for elevenes læring.

Regelverket bør understreke at skoleeieren skal jobbe for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø. For å fremme et trygt psykososialt skolemiljø er det nødvendig med rettigheter og plikter. Utvalget mener at elevenes rettigheter må korrespondere med plikter for skoleeieren for å oppfylle disse rettighetene. Dette ansvaret følger allerede av opplæringsloven § 13-10 første ledd, som fastsetter at skoleeieren skal sørge for at kravene i opplæringsloven med forskrifter oppfylles. Dette innebærer blant annet at når eleven har en individuell rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, har skoleeieren en plikt til å oppfylle denne retten. For å oppfylle denne retten må skoleeieren sikre at skolene jobber bredt med tiltak rettet mot det fremmende og forebyggende arbeidet. For å oppfylle elevens rett er det ikke tilstrekkelig kun å sette inn tiltak for å stoppe krenkelser. Skoleeierne og skolene må også jobbe aktivt og systematisk for at det psykososiale miljøet skal fremme helse, trivsel og læring.

15.8.1 Gjeldende rett – elevens individuelle rett

Paragraf 9a-1 inneholder den overordnede normen som de øvrige bestemmelsene i kapittel 9a skal tolkes i lys av. Paragraf 9a-1 lyder i dag slik: «Alle elevar i grunnskolar og vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring.» Her er det fastsatt at alle elever har en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. I vurderingen av om retten er oppfylt, er det elevens subjektive opplevelse som er det avgjørende.209 Det er understreket i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) at det ikke er hva en gjennomsnittsperson burde tåle, som er det avgjørende. Det er hvordan denne eleven faktisk opplever det psykososiale miljøet. Det er understreket at dersom skolen bagatelliserer det som har skjedd, vil dette kunne være en ny krenkelse. Videre er det understreket at retten gjelder for alle elever. I og med at dette er en individuell rettighet, skal retten oppfylles uavhengig av økonomi. Det vil si at når skolen skal sette inn tiltak for å oppfylle elevens rett, er økonomi ikke et legitimt argument inntil minstekravet i loven er oppfylt.210 Retten i § 9a-1 er til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Det er ikke nok at skolemiljøet har fravær av krenkelser som mobbing og trakassering. Stortinget har fastsatt at det psykososiale miljøet skal fremme den fastsatte virkningen, det vil si at det skal ha en positiv virkning. Den positive virkningen skal vurderes mot elevenes helse, trivsel og læring. Utdanningsdirektoratet har gitt ytterligere tolkninger av hvordan § 9a-1 skal forstås, i rundskriv Udir-2 – 2010 – Retten til et godt psykososialt skolemiljø etter opplæringsloven kapittel 9a. Elevenes rett etter § 9a-1 korresponderer med plikter for skolen og skolens personale. Skolenes plikter er regulert relativt detaljert i kapittel 9a. Paragraf 9a-1 gir også elevene rett til et godt fysisk skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring.

15.8.2 Videreføring av elevens individuelle rett

Stortinget har i gjeldende § 9a-1 lovfestet en rett til et godt skolemiljø som er fritt for mobbing og andre krenkelser. Det er nulltoleranse for krenkende ord og handlinger i norsk skole. Utvalget mener at dette er viktig, og legger til grunn at det også i fremtiden er viktig at elevene har en slik rett. Skolen skal være et trygt sted for barn og unge med både faglig og sosial læring, der de trives, føler tilhørighet og har venner. Elevene skal føle at ansatte på skolen ser dem og hjelper dem om noe er vanskelig. Utvalget mener det er viktig at det i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet etter kapittel 9a er eleven som er i sentrum, og at skolemiljøet må være slik at det er til elevens beste. I vurderingen av hvordan § 9A-1 bør lyde, har utvalget også lagt vekt på prinsippet i barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste, artikkel 16 om privatlivets fred, artikkel 19 om frihet fra alle former for vold, og artikkel 28 og 29 om retten til utdanning og utdanningens formål. Dette har blant annet den konsekvensen at det i vurderingene er gjort presiseringer for å tydeliggjøre elevens rett.

Utvalget understreker at det fortsatt er viktig at elevene har en individuell rett når det gjelder det psykososiale skolemiljøet. De aller fleste barn er brukere av en offentlig tjeneste, og da er det viktig at denne tjenesten ikke skader dem.211 Barn har fra det året de fyller seks år, plikt til grunnskoleopplæring, og rett til offentlig grunnskoleopplæring. Denne plikten varer til barnet har fullført det 10. skoleåret.212 Elevene velger ikke om de vil motta grunnskoleopplæring, dette er en lovpålagt plikt. Foreldrene har en straffesanksjonert plikt til å sørge for at eleven oppfyller opplæringsplikten. Elever som har fullført grunnskoleopplæringen, har rett til videregående opplæring.213 Dette innebærer at barn i Norge tilbringer store deler av sin tid i skolen. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) side 16 følgende: «Elevane har rett og plikt til opplæring, og kan ikkje i same grad som vaksne velje sitt miljø. Når det er i samfunnet si interesse at elevane oppheld seg i skolen, bør det også vere samfunnet sitt ansvar å gjere sitt ytterste for å hindre at dette opphaldet blir til skade for dei.» Denne begrunnelsen ble også gjengitt av Høyesterett i Rt. 2012 s. 146, Kristiansand-dommen, for å understreke det kommunale ansvaret. Høyesterett viser også til barnekonvensjonen og at et skolemiljø uten mobbing er en forutsetning for at retten til utdanning i artikkel 28 skal oppfylles. Utvalget deler disse synspunktene og mener at dette bør videreføres. Utvalget mener at det er statens, skoleeieres, skolers og alle ansatte i skolens forpliktelse å sørge for at elevene har et psykososialt skolemiljø der de ikke kommer til skade. Utvalget deler det synet at elever ikke skal ha et dårligere vern av sitt psykososiale miljø enn arbeidstakere har. Elevene kan ikke velge om de vil motta grunnskoleopplæring eller ei. Der voksne arbeidstakere er part i et arbeidsforhold, er barna i hovedsak brukere av en offentlig velferdstjeneste. Mange elever vil også ha vanskelig for å forsvare seg.

I små kommuner er det begrensede muligheter til å bytte skole dersom eleven opplever at hun eller han ikke har et godt psykososialt skolemiljø, for eksempel på grunn av mobbing. Utvalget mener at det er viktig at elevens rett er formulert på en slik måte at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser og mobbing, og at de skal jobbe for å fremme et psykososialt skolemiljø som har positiv virkning på elevens helse, trivsel og læring. Utvalget er opptatt av at i arbeidet mot krenkelser og mobbing skal det ikke være slik at noen skoler er gode og andre ikke. Loven må stille et krav om nulltoleranse som gjelder for alle skoler og for alle klasser. Det er viktig å understreke at dette er skoleeierens ansvar.

Utvalget mener dessuten at det vil ha en svært uheldig symboleffekt dersom Stortinget skulle vedta en lovbestemmelse som inneholdt en dårligere rett for eleven enn gjeldende rett. Dette ville kunne tolkes som at staten senket sitt ambisjonsnivå og ga elevene et dårligere vern. Utvalget viser også til kapittel 12, der utvalget peker på at barnekonvensjonen bør implementeres bedre i utdanningssektoren. Utvalget understreket her at i vurderinger skal eleven settes i sentrum, og at prinsippene i konvensjonen skal legges vekt på. I denne forbindelse er det sentralt å spørre om en oppmykning av elevens rett vil være i strid med prinsippet om barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3. Utvalget er av den oppfatning at det vil være til barnets beste å videreføre den individuelle retten med det innhold den har i dag. Elevens rett etter § 9a-1 er også understreket som positiv av FNs barnekomité. Utvalget mener imidlertid at det er behov for å tydeliggjøre elevens rett. I denne forbindelse har utvalget også merket seg punkt 48 i FNs barnekomités avsluttende merknader til Norges 4. rapport fra 2010. Der uttales det følgende: «Komitéen hilser velkommen de mange tiltakene for å bekjempe mobbing i barnehager og skoler, men er alvorlig bekymret over at det rapporteres om så mange tilfeller av mobbing fra slike institusjoner.»214

15.8.3 Tydeliggjøring av elevens rett

Lovfestingen av elevens rett etter § 9a-1 er et viktig statlig virkemiddel. Samtidig bør det vurderes om ny § 9A-1 kan tydeliggjøres slik at skoleeiere, skoler, elever og foreldre lettere ser hva som bestemmelsen gir rett til. Paragraf 9a-1 inneholder en rettslig standard, det vil si skjønnsmessige uttrykk som må fortolkes for å fastsette bestemmelsens innhold.215 Tolkningen må gjøres ved hjelp av standarder utenfor opplæringsloven selv. Dette betyr at retten kan tillegges ulikt innhold etter hvert som samfunnet utvikler seg, for eksempel etter som moralske og sosiale normer endres. I § 9a-1 er det flere begreper som er skjønnsmessige. De mest sentrale er at eleven har rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Når det gjelder den rettslige standarden «fremmer», er det behov for å tydeliggjøre hva dette innebærer, men utvalget mener i lys av drøftingen over at «fremjer» ikke kan endres uten at elevens rett blir svakere. Fremmer innebærer at det psykososiale miljøet skal ha en positiv virkning. Et eksempel er at miljøet skal ha en helsefremmende virkning, både på elevens fysiske og psykiske helse. Det vil ikke være tilstrekkelig at skolemiljøet ikke har en negativ virkning. Dette er som i dag. Utvalget mener at det bør videreføres at skolemiljøet skal ha en positiv virkning på elevens helse, trivsel og læring.

Utvalget vil også peke på at grunnopplæring hovedsakelig er offentlig tjenesteyting. Det er skoleeierens ansvar at den tjenesten som tilbys elevene, oppfyller de minstekravene som er fastsatt i opplæringsloven. Dette gjelder også elevenes skolemiljø, der Stortinget har fastsatt hvilket innhold tjenesten skal ha, og krav til skolemiljøet. I noen tilfeller vil skoleeierne også drive med offentlig myndighetsutøvelse. Dette gjelder for eksempel dersom det skal avgjøres om eleven har rett til spesialundervisning, inntak til videregående opplæring og bortvisning. Dette har sammenheng med at skoleeierne i disse tilfeller treffer avgjørelser av betydning for elevens rettsforhold som gir rettigheter, goder, plikter eller lignende utover det som alle har etter loven. Ved at elevene har en individuell rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, er det ikke nødvendig å gjøre vedtak for å avklare om eleven har rett til dette. Å oppfylle denne rettigheten er et krav til tjenesten. Skolen har en handlingsplikt når det gjelder å stoppe krenkelser. Dette er i dag et lovpålagt krav som gjelder uansett. Elevens individuelle rett er viktig fordi den stiller minstekrav til hva som kan forventes av skoleeieren.

Elevens fysiske skolemiljø

Utvalget foreslår videre at reguleringen av den individuelle retten knyttet til et trygt fysisk skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring flyttes til § 9A-2, som regulerer individrettede krav til det fysiske skolemiljøet. Det er forskjeller i innholdet i retten til et trygt fysisk skolemiljø og psykososialt skolemiljø, og det vil være ryddigere om disse reguleres i ulike bestemmelser. Det vil også gjøre det tydeligere hva som er elevens rett, og hvilke krav som stilles til skolen knyttet til henholdsvis det fysiske miljøet og det psykososiale miljøet. Samtidig understreker utvalget at elevens skolemiljø dekker både det fysiske og det psykososiale miljøet. Elevens rett til et trygt fysisk miljø foreslås som et nytt første ledd i § 9A-2. Dette innebærer at reguleringen av elevens rett og de individrettede pliktene til skolen knyttet til det fysiske miljøet samles i én bestemmelse. Utvalget mener at dette også vil gi en mer oversiktlig regulering av elevens rett til et trygt fysisk skolemiljø.

Psykososialt skolemiljø

Utvalget mener at elevens rett etter § 9A-1 også i fortsettelsen skal være knyttet til psykososialt skolemiljø. Dette er samme begrep som brukes i arbeidsmiljøloven og i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv., og gir lik begrepsbruk mellom ulike sektorers lovgivning. Dette er en fordel og kan bidra til bedre regelverksetterlevelse i skolen.

Det er imidlertid behov for å tydeliggjøre hvordan psykososialt skolemiljø skal forstås etter loven. Det er i dag ulike begreper som brukes, som skolemiljø, psykososialt skolemiljø og læringsmiljø. Disse er dels overlappende, og dels er det nyanser i meningsinnholdet. Med psykososialt skolemiljø menes psykiske forhold hos eleven, mellommenneskelige forhold på skolen, det sosiale miljøet og hvordan elevene og personalet opplever dette. Det psykososiale skolemiljøet handler også om elevenes opplevelse av læringssituasjonen. Begrepet psykososialt skolemiljø rommer også elevens læringsmiljø. Psykososialt skolemiljø dekker i større grad det som skjer utenfor opplæringen, enn begrepet læringsmiljø gjør. Det psykososiale skolemiljøet påvirkes av enkeltelever, elevgrupper, elevfellesskapet og skolens holdninger, verdier og normer, som igjen påvirkes av indre og ytre faktorer som blant annet sosiale, kulturelle, religiøse, økonomiske, utdanningsmessige og helsemessige forhold i et komplekst samspill mellom skole, individ, grupper, familie og samfunn. Utvalget har på dette grunnlaget valgt å videreføre psykososialt skolemiljø som det overordnede begrepet.

Skolemiljø tolkes videre enn bare det som skjer på skolen, og vil omfatte forhold som har sammenheng med skolen. Det psykososiale skolemiljøet er ikke avgrenset til forhold på skolen i skoletiden, men sammenfaller med virkeområdet til opplæringsloven. Det vil si at psykososialt skolemiljø omfatter det som skjer på skolens område i skoletiden, men også skoleveien, turer og arrangementer i skolens regi i og utenfor skoletiden, samt krenkelser som skjer utenfor skoletiden har sammenheng med skolen.216 Psykososialt skolemiljø favner også andre forhold utenfor skoletiden som har en kobling til skolens virksomhet, blant annet digital mobbing.

Et trygt psykososialt skolemiljø

Det psykososiale skolemiljøet skal i dag være godt. Godt er i denne sammenheng et begrep som kan tolkes på mange måter, og som gjør det vanskelig å avklare hva elevens rett egentlig innebærer. Paragraf 9a-1 inneholder minstestandarden til skolens arbeid med krenkelser, men når den rettslige standarden som vurderingen skal gjøres mot, i liten grad anviser et innhold, er det muligheter for ulike tolkninger og for at elever ved ulike skoler får ulike rettigheter. Det at § 9a-1 er vanskelig å forstå innholdet i, er også påpekt av Welstad og Warp, som mener at § 9a-1 i det ytre er tydelig, men innholdsmessig er vag.217 De mener at en rett til et godt psykososialt miljø gir svært lite informasjon om hva dette innebærer.218 Videre hevder de at det er vanskelig å avgjøre når retten er oppfylt eller ikke fordi den er så vag. De mener bestemmelsen bør tydeliggjøres. Utvalget mener at begrepet godt i § 9a-1 bør endres for å tydeliggjøre innholdet i retten.

Utvalget vil her vurdere hvilken rettslig standard som bør erstatte begrepet godt. I denne forbindelse kan det være aktuelt å se til gjeldende § 9a-3 første ledd, som i dag inneholder ytterligere krav til skolens arbeid. Det er her fastsatt følgende: «Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosial tilhør.» Utvalget mener at trygghet og sosial tilhørighet også bør være en del av elevens rett, og mener disse også bør innarbeides i § 9A-1. Dette kan gjøres ved en omformulering av gjeldende § 9a-1. Vi viser her også til at flere skoler i sine lokale planer mot mobbing og lignende har endret «godt» til «trygt», og har presisert at elevene har rett til et trygt skolemiljø.

Utvalget mener at det er viktig at elevene opplever sitt skolemiljø som trygt. Et godt psykososialt skolemiljø kjennetegnes blant annet ved at elevene opplever trygghet, anerkjennelse og tillit.219 Thapa mfl. understreker også i sin metaanalyse av skolemiljø at trygghet er et viktig kjennetegn ved et skolemiljø.220 Andre forskere har også understreket at trygghet er viktig for at barn skal utvikle gode relasjoner til andre mennesker.221 I utviklingspsykologien er opplevelsen av trygghet understreket som sentral for barns tilknytning og utvikling. Trygt innebærer i denne forbindelse ikke bare at elevene ikke kommer eller kan komme til skade fysisk eller psykisk, men også at eleven føler at skolen er et sted der hun eller han føler seg trygg. Trygghet dreier seg også om forutsigbarhet og forventninger om at skolen handler dersom noe skjer. Om elevens psykososiale skolemiljø er trygt, vil avhenge av elevens subjektive opplevelse. En elev som blir krenket, mobbet eller trakassert av medelever, vil neppe oppleve skolen som et trygt sted å være. Ved at trygt gjøres til en del av vurderingstemaet, innebærer det at skolene og lærerne i det fremmende, forebyggende og håndterende arbeidet må jobbe for at elevene skal oppleve det psykososiale miljøet på skolen som et trygt sted å være.

At skolemiljøet skal være trygt, er også fastsatt i regelverket i andre land. I denne forbindelse viser vi til at den svenske skollagen har formulert målsettingen for arbeidet mot krenkelser til trygghet. I skollagen 5 kapittel 3 § er det fastsatt at opplæringen skal utformes på en sånn måte at alle elever sikres et skolemiljø som er preget av trygghet og studiero. Forbudet mot krenkende behandling er særskilt formulert i 6 kapittel i skollagen. Her er det understreket at trygghet er en forutsetning for et godt læringsmiljø. I Ontario i Canada er det også i Education act fastsatt krav til skolemiljøet. Det understrekes at elevene skal ha et trygt skolemiljø («Safe School climate»). I Finland er det fastsatt i Basic education act seksjon 29 nr. 1: «A pupil participating in education shall be entitled to a safe learning environment».

Utvalget mener følgelig at elevens rett etter opplæringsloven § 9a-1 bør endres til at eleven har rett til et trygt psykososialt skolemiljø. Det vil være enklere å avgjøre innholdet i den rettslige standarden «trygt» enn i «godt». Trygt kan knyttes til gjeldende oppfatning i pedagogisk og psykologisk forskning av hva som skaper trygge omgivelser for læring.

Sosial tilhørighet

Det norske samfunnet anno 2015 er preget av mangfold. I fellesskolen møtes barn med ulik bakgrunn. Utvalget vil understreke at alle elever skal møtes med respekt. Dette er blant annet fastsatt i formålsbestemmelsen og følger av barnekonvensjonen artikkel 29. Når det gjelder sosial tilhørighet, er dette et av hovedprinsippene i norsk skole. Alle elever har et grunnleggende behov for å høre til, noe som også § 9A-1 bør avspeile. Vi viser også til kapittel 13.2, der utvalget ønsker å løfte sosial tilhørighet enda tydeligere frem.

For elevene vil sosial tilhørighet være viktig for deres opplevelse av det psykososiale miljøet på skolen. Elever som føler tilhørighet til skolen, vil trives bedre. Utvalget mener at sosial tilhørighet henger tett sammen med et trygt psykososialt skolemiljø og forebygging av krenkelser. Det å føle seg som del av fellesskapet er noe av det viktigste for elevene. Å føle seg inkludert i det sosiale fellesskapet er grunnleggende for om eleven opplever at hun eller han har et trygt psykososialt skolemiljø. Utvalget mener at det å føle sosial tilhørighet er så viktig at dette bør fremgå av § 9A-1 som noe av det et trygt psykososialt skolemiljø skal fremme. Ved at man tilføyer sosial tilhørighet, vil bestemmelsen få en tydeligere vekt på sosiale inklusjons- og eksklusjonsprosesser, og at elevene føler seg som en del av det sosiale fellesskapet. Forskning viser også at sosiale eksklusjonsmekanismer kan spille en stor rolle i skolen og skape utrygghet.222 Utvalget viser også til forskning om at mobbing kan være motivert av et ønske om å føle tilhørighet. Dette er særlig vanlig blant jenter og blant gutter med innvandrerbakgrunn.223 At det er utfordringer i norsk skole knyttet til inkludering, har utvalget blant annet vist til i kapittel 7 om krenkelser, mobbing og trakassering. Utvalget viste her til at det er noen elever som opplever forholdsvis mye krenkelser, mobbing og trakassering, for eksempel på grunn av seksuell orientering eller etnisitet. Tilsvarende funn trakk også Kunnskapssenteret for utdanning frem i sin kunnskapsoversikt til utvalget.224 Kunnskapssenteret for utdanning etterlyste også et søkelys på inkludering i norsk skole. Utvalget er bekymret for om alle elever føler seg inkludert i norsk skole, og mener det er behov for mer oppmerksomhet rettet mot økt sosial tilhørighet og likeverd. Norsk skole i 2015 er langt mer mangfoldig enn tidligere, og da er det viktig at skolekulturen er slik at skolen anerkjenner forskjeller som en ressurs, og legger til rette for at alle skal føle at de har et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer sosial tilhørighet, ikke at de blir ekskludert fordi de er annerledes.

Utvalget mener at en viktig del av skolens ansvar for å sikre elevene et trygt psykososialt skolemiljø er at alle elever skal føle seg integrert i et sosialt fellesskap på skolen. Dette innebærer at skolen må jobbe for at alle elever skal trives i den klassen hun eller han går i. Vi viser her også til § 8-2 om organisering av klasser, der det er fastsatt at klassen skal ivareta elevens behov for sosial tilhørighet. I Innst. O. nr. 86 (2008 – 2009) har kirke-, utdannings- og forskningskomitéen understreket at komitéen mener at sosial tilhørighet er viktig for alle elevers læring og trivsel. Utvalget er enig i dette. Utvalget vil også vise til utfordringer knyttet til nye former for utenforskap,225 blant annet barnefattigdom. Det er viktig at skolen har et ansvar for å motvirke utenforskap. Utvalget foreslår at sosial tilhørighet tilføyes som ett av elementene det psykososiale miljøet skal ha en positiv virkning på, på linje med helse, trivsel og læring. Konsekvensen av dette er at skolen må jobbe for at det psykososiale skolemiljøet skal være inkluderende, og at det er rom for alle elever.

15.8.4 Elevens subjektive opplevelse

I gjeldende rett er det elevens subjektive opplevelse av det psykososiale skolemiljøet som er avgjørende for om retten etter § 9a-1 er oppfylt. Det er ikke slik at det er en voksenperson ved skolen som avgjør om en elev har et godt psykososialt skolemiljø eller ikke. I Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) har departementet understreket at det er eleven som – basert på sin subjektive opplevelse – avgjør om retten er oppfylt eller ikke. Dersom dette prinsippet hadde blitt endret, ville elevens rett blitt vesentlig svekket. Det ville også vært problematisk dersom en voksenperson kunne fortelle et barn at dette må du tåle. Dette vil kunne være en ny krenkelse. Utvalget vil her også vise til barnekonvensjonen artikkel 16, som understreker respekt for barn og unges integritet og verdighet. En del av barns verdighet består i å anerkjenne og respektere barn og unge som rettighetshavere,226 samt artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt.

Flere instanser har påpekt overfor utvalget at det er en utfordring at elever ikke blir trodd av skolen når de forteller om krenkelser eller mobbing. Husveg har også påpekt at skolene sitter med definisjonsmakten, og at i flere tilfeller blir saker ikke fulgt opp i samsvar med kravene i kapittel 9a fordi skolene mener det ikke dreier seg om mobbing.227 Utvalget er bekymret for dette og mener at det er behov for å tydeliggjøre at det er elevens subjektive opplevelse som er det avgjørende for om elever er krenket eller ikke. Ved at prinsippet om elevens subjektive opplevelse tas inn i ny § 9A-1, vil dette bli tydeligere. Utvalget minner samtidig om at i tilfeller der elever opplever krenkelser etter ny § 9A-7, vil det være elevens subjektive opplevelse som legges til grunn når det skal avgjøres om elever har blitt krenket. Samtidig er det slik at det vil være en faglig vurdering hva som er egnede og tilstrekkelige tiltak for å stoppe krenkelsen og gjenopprette et trygt psykososialt skolemiljø for eleven. Dette er ikke en subjektiv vurdering, men avhenger av den enkelte saken og hva som faktisk har skjedd. Dette betyr at skolen må undersøke saken og avklare hva som har skjedd, men at dette spiller inn på hva som skal gjøres i saken, ikke på om noe skal gjøres. Dersom en elev opplever at hun eller han har blitt krenket, skal dette legges til grunn, og tiltak skal settes inn.

Elever skal ikke oppleve at de ikke blir trodd når de tar kontakt med en lærer og forteller at de blir mobbet. De skal heller ikke oppleve at skolen bagatelliserer det som har skjedd, med at dette ikke er mobbing. Når en elev eller foreldre tar kontakt med noen ved skolen og forteller om at hun eller han føler seg utsatt for krenkelser, skal skolen ta tak i dette og ikke stille spørsmål ved elevens eller foreldrenes virkelighetsoppfatning. Utvalget mener oppsummert at det bør presiseres i § 9A-1 at det er elevens subjektive opplevelse som er det avgjørende for om elevene er krenket og om retten til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, er oppfylt. Det bør presiseres i loven at om en elev er krenket, avhenger av elevens subjektive opplevelse.

15.8.5 Nulltoleranse for krenkelser

Prinsippet om nulltoleranse for ord og handlinger som krenker én eller flere elevers verdighet og integritet, er avgjørende for at elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, oppfylles. Elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, innebærer at skolene skal ha nulltoleranse for krenkende ord og handlinger, for eksempel mobbing, trakassering og diskriminering. Flere organisasjoner har for utvalget problematisert at skolene ikke praktiserer dette. Utvalget mener dette er problematisk, og at dette må understrekes tydeligere i loven. Utvalget har merket seg diskusjonen i forbindelse med vedtakelsen av kapittel 9a i 2003. Dette er én av få ganger som Stortinget har endret ordlyden i et lovforslag knyttet til opplæringsloven, og det er her tydelig at retten slik den er formulert i dag, er et uttrykk for Stortingets syn om at det skal være strenge krav til det psykososiale skolemiljøet.228 Flertallet i kirke-, utdannings- og forskningskomitéen på Stortinget mente det var viktig at elevene fikk en individuell rett, og at skolemiljøet skal være fritt for mobbing og vold, rasisme og annen krenkende behandling.229 Også i behandlingen av saken i Odelstinget har man understreket viktigheten av at elevene får en individuell rett, og at det skal være nulltoleranse for mobbing.230

Det at skolene skal ha nulltoleranse for krenkende ord og handlinger, er – slik utvalget ser det – viktig. Utvalget mener at det er for mange elever i norsk skole i dag som opplever at de krenkes eller mobbes; slik skal det ikke være. Utvalget mener at det er viktig at staten og skolene ikke senker kravene som en følge av dette. Utvalget mener at det er nødvendig å tydeliggjøre innholdet i elevens rett og skoleeierens og skolens plikt.

Krenkelser, også kalt krenkende ord og handlinger, dekker alle ord og handlinger som en elev opplever at krenker hans eller hennes verdighet eller integritet. Dette er rettslige standarder og dekker alle enkeltstående hendelser, men kan også være mer systematiske som mobbing eller trakassering. Krenkelser kan være fysiske, verbale, psykososiale, digitale samt ekskludering. For mer om dette, se kapittel 1.6. For at elevens rett etter loven og skolens og skoleeierens plikt skal utløses er det ikke nødvendig å avgjøre om det som har skjedd, er mobbing eller ikke. For at skolens ansvar skal utløses, er det tilstrekkelig med en enkelthendelse som eleven opplever som krenkende.

Utvalget mener at det bør tydeliggjøres i opplæringsloven at det er nulltoleranse for ord og handlinger som krenker noens verdighet eller integritet, blant annet enkeltstående krenkende utsagn, trakassering, mobbing og vold. Det skal ikke være tvil om skolenes ansvar. Skolene skal jobbe for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø som virker positivt, slik det er fastsatt i loven, men de skal også jobbe forebyggende og gripe inn ved ord og handlinger som krenker en elevs verdighet. Dette betyr at elevene etter kapittel 9a har rett til at skolene og skoleeierne fremmer et psykososialt skolemiljø i samsvar med § 9A-1, forebygger krenkelser og griper direkte inn når noen krenkes. Utvalget foreslår et nytt andre ledd, som understreker kravet til nulltoleranse. Det foreslås at nulltoleransen knyttes til ord og uttrykk som krenker én eller flere elevers verdighet eller integritet. Prinsippet om nulltoleranse er i dag et av grunnprinsippene i § 9a-1, men det er ikke uttrykt eksplisitt i loven.

Koblingen til verdighet og integritet kan begrunnes ut fra forholdet til menneskerettighetene. Det at elevene har rett til å bli beskyttet mot krenkende ord og handlinger, har sammenheng med barnekonvensjonen artikkel 2, 16 og 19. Barn har også innenfor skolehverdagens rammer rett til å få sitt privatliv respektert. Dette innebærer blant annet å få respektert sin fysiske og psykiske integritet og å bli behandlet med verdighet. Respekt for et barns integritet og verdighet må sies å være en forutsetning for at den enkelte elev skal oppleve trygghet og sosial tilhørighet i skolemiljøet.231 Det går klart frem av arbeidsmiljøloven § 4-3 første ledd om det psykososiale miljøet at arbeidstakerens integritet og verdighet skal ivaretas. Utvalget vil her understreke at når et av formålene med kapittel 9a er å gi elevene et like godt vern som voksne arbeidstakere har, må det innebære at også elever har krav på å bli behandlet med respekt og verdighet. FNs barnekomité har også understreket at et barnerettslig perspektiv på barn som innehavere av rettigheter krever respekt for og anerkjennelse av det enkelte barns verdighet og integritet.232 Integritet knyttes gjerne til den fysiske og psykiske integriteten. Verdighet knyttes til det å bli anerkjent for sin person, blant annet sine individuelle og gruppebestemte egenskaper. FNs barnekomité har uttalt at dette handler om å bli anerkjent som rettighetshaver, og å bli anerkjent ut fra sin personlighet, sine behov, sine interesser og sitt privatliv.233

15.8.6 Skoleeierens plikt til å oppfylle elevens rett

Oppfyllelsen av elevenes rett må korrespondere med en plikt for skoleeieren. Skoleeierens og skolens plikt innebærer også å jobbe aktivt og systematisk for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø. Det er ikke tilstrekkelig dersom innsatsen kun rettes mot å forebygge og håndtere krenkelser. En skole som ikke har tiltak rettet inn mot å fremme et trygt læringsmiljø som har en positiv virkning på elevenes helse, trivsel, læring og sosiale tilhørighet, oppfyller ikke sine lovpålagte plikter. Utvalget mener det er nødvendig å tydeliggjøre skoleeierens plikt til å sette inn tiltak for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø for alle elever i kapittel 9a.

Når det psykososiale miljøet skal gi eleven sosial tilhørighet, er det nødvendig å arbeide for et inkluderende skolemiljø og for likeverd mellom elevene. Dette vil kreve tiltak rettet inn mot klassekulturen og skolekulturen. Denne plikten vil kunne ses i sammenheng med arbeidet med en god skolekultur og med at skoleeierne og skolene setter søkelyset på de normene som finnes i skolen. For mer om innholdet i det fremmende og forebyggende arbeidet viser utvalget til kapittel 13 i utredningen og de faktorene som det redegjøres for. Utvalget mener at skoleeieren og skolen i sitt fremmende arbeid må rette oppmerksomheten mot disse.

15.8.7 Oppsummering

Paragraf 9a-1 foreslås presisert. Innholdet i elevens individuelle rett til et trygt psykososialt skolemiljø tydeliggjøres. Det tilføyes at det psykososiale miljøet også skal fremme sosial tilhørighet. Det lovfestes at det er elevens subjektive opplevelse som legges til grunn når det skal avgjøres om en elev er krenket. Det lovfestes at det er nulltoleranse for ord og handlinger som krenker en elevs verdighet og integritet. Skoleeierens plikt til å sette inn tiltak for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø for alle elever presiseres i § 9A-1.

15.9 Det forebyggende arbeidet

Et helhetlig arbeid for et trygt psykososialt skolemiljø inneholder tiltak for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø, forebygge ulike typer krenkelser og håndtere krenkelser når de skjer. Utvalget vil her vurdere om det er behov for å tydeliggjøre kravene til skoleeierens og skolens forebyggende arbeid i opplæringsloven kapittel 9a. I denne sammenheng vil vi vurdere kravene til forebyggende arbeid i gjeldende § 9a-4 og hvordan dette er regulert i regelverk innenfor andre sektorer samt i svensk og dansk utdanningslovgivning. Deretter vurderer vi hvordan skoleeieres og skolers plikt til å forebygge krenkelser bør reguleres i opplæringsloven.

Det forebyggende perspektivet gir en anvisning om hvilke kvaliteter som skal være til stede for at kravene til et trygt psykososialt skolemiljø skal være oppfylt. Disse reglene er motivert ut fra hensyn til helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. Det forebyggende arbeidet er viktig for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser. En måte å sikre menneskerettighetene og menneskers likeverd på er ved å forandre menneskers holdninger og normer, samt å øke bevisstheten om forekomsten av og kunnskapen om diskriminering, trakassering og andre krenkelser. Her er det forebyggende arbeidet sentralt. Gjennom det forebyggende arbeidet jobbes det både for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø og for å redusere risikoen for krenkelser gjennom å identifisere mulige utfordringer i det psykososiale skolemiljøet, utarbeide planer for å unngå dette, utarbeide rutiner og fordele ansvar tydelig, for å nevne noe. Et systematisk og kontinuerlig forebyggende arbeid er nødvendig for å oppfylle elevens rettigheter.

15.9.1 Gjeldende krav til det systematiske HMS-arbeidet og internkontroll

Skolen har etter gjeldende kapittel 9a en plikt til å forebygge og forhindre at krenkelser skjer. I gjeldende § 9a-4 er dette regulert som et krav til systematisk arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Det er presisert at dette gjelder både for det psykososiale og det fysiske skolemiljøet. Det at skolen skal arbeide forebyggende, er ikke nevnt eksplisitt i loven.

Hensikten med det systematiske HMS-arbeidet etter § 9a-4 er å sikre at elevens rett oppfylles ved at skolen jobber kontinuerlig og systematisk for et godt miljø og sikrer at problemer oppdages og tas hånd om i tide. En nødvendig forutsetning for det systematiske arbeidet er at skolen omsetter kravene i kapittel 9a til konkrete mål og handlinger. Skolen må ha planer og rutiner for hvordan elevens rett skal oppfylles.

Paragraf 9a-4 inneholder krav til internkontroll. Internkontrollreglene er regler for hvordan skolemiljøarbeidet skal utføres, for eksempel hvordan krenkelser skal håndteres. Disse reglene kan ses på som en form for saksbehandlingsregler eller aktivitetskrav som beskriver hvordan virksomheten både forebyggende og gjenopprettende skal arbeide for å skape og opprettholde kravene til det fysiske og det psykososiale miljøet.234

Utdanningsdirektoratet presiserer i rundskriv Udir-4 – 2014 at skolen etter § 9a-4 pålegges å jobbe aktivt, systematisk og kontinuerlig slik at kravene i kapittel 9a oppfylles. Dette betyr at skolen ikke kan nøye seg med å vente passivt på at noe skjer, for eksempel ved at læreren ser mobbing, eller at noen klager på forholdene. Skolen skal jobbe etter et «føre var»-prinsipp og forebygge brudd på elevens rett etter § 9a-1. Med kontinuerlig menes det at det systematiske arbeidet må være en rød tråd i skolens arbeid, og ikke bare noe som gjøres når det oppstår ubehagelige situasjoner, eller ved oppstarten av hvert skoleår. Arbeidet skal drives hele tiden, gjennom hele skoleåret og gjennomsyre virksomheten. Et antimobbeprogram eller en perm med internkontrollrutiner som står i en hylle, er ikke tilstrekkelig for å oppfylle kravet til systematisk arbeid. Det systematiske arbeidet skal være gjennomtenkt og planmessig. Planene og rutinene må være implementert hos de ansatte og må følges når skolen jobber med saker som vedrører det psykososiale miljøet til elevene.

Paragraf 9a-4 inneholder et særlig krav til internkontroll for skolene knyttet til kapittel 9a, utover det generelle kravet til et forsvarlig system som skoleeieren har etter § 13-10 andre ledd. Formålet med internkontrollplikten er todelt. For det første tvinger den skolen til aktivt å holde seg til lovkravene, og for det andre letter den arbeidet for tilsynsorganet ved at skolen må dokumentere at slike systematiske tiltak er etablert og faktisk blir fulgt opp.

Departementet understreket i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) i forbindelse med innføringen av kapittel 9a at det ønsket å styrke det systematiske arbeidet for HMS i skolene. Kravene til internkontroll i § 9a-4 er skjønnsmessig utformet. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) side 23 følgende:

«Internkontroll inneber å omsetje krava i lov og forskrift til konkrete mål for skolemiljøet, kartleggje utfordringane, og planleggje og iverksetje tiltak for å nå måla og handtere både daglege og ekstraordinære utfordringar. Tiltaka må gjelde heile skolemiljøet – fysisk og psykososialt, innandørs og utandørs. Verksemda må dokumentere at slike systemiske tiltak er etablerte og faktisk blir følgde opp.»

Internkontroll innebærer at skolen selv må føre kontroll med om kravene i kapittel 9a er oppfylt. Internkontroll forutsetter at skolen har omsatt kravene i kapittel 9a til konkrete mål for skolemiljøet, kartlagt utfordringene og planlagt og iverksatt tiltak for å nå målene. Videre må skolen ha rutiner for å følge nøye med på miljøet og den enkeltes opplevelse av det, og kontrollere at rutinene blir fulgt opp.

Skolene avgjør selv hvordan de organiserer arbeidet med internkontroll etter kapittel 9a, så lenge de kan påvise at de har et system, og at dette brukes for å vurdere om kravene i kapittel 9a er oppfylt og følger opp resultatene fra disse vurderingene. Skolen må kunne dokumentere at de har et system for internkontroll. Utdanningsdirektoratet har i rundskriv Udir-4 – 2014 presisert hva som må være på plass for at skolen oppfyller kravet til internkontroll. Skolen må sette seg konkrete mål for skolemiljøet og skolemiljøarbeidet. Dette innebærer at skolen må

• arbeide systematisk og planmessig for å nå målene og forebygge problemer

• ha rutiner for å følge med på skolemiljøet og den enkelte elevs opplevelse av det, herunder ha rutiner for å avdekke og håndtere problemer når de dukker opp og kontrollere at rutinene blir fulgt

Skolen må kunne legge fram skriftlig dokumentasjon for

• hvilke mål skolen har for skolemiljøet og skolemiljøarbeidet, jf. §§ 9a-1, 9a-2 første ledd og 9a-3 første ledd

• hvordan skolen er organisert, blant annet fordeling av ansvar og oppgaver innenfor helse, miljø og sikkerhet

• planer og tiltak – hva som skal gjøres, når og av hvem, for å sikre et godt skolemiljø som fremmer helse, miljø og sikkerhet

• hvordan kartlegging av risiko er gjennomført (rapporter, måleresultat og liknende)

• rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge avvik

• hvordan rutinene blir gjennomgått for å sikre at de fungerer og er tjenlige for å nå de målene som er satt (evaluering av skolemiljøarbeidet)

Skoleledelsen har ansvaret for den daglige oppfølgingen av skolens systematiske arbeid. Skolens ledelse ved rektor skal følge med og har ansvaret for at det systematiske arbeidet er aktivt, systematisk og planmessig.

Departementet viste i Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) til at et effektivt skolemiljøarbeid krever deltakelse fra elevene, personalet og foreldrene. Brukerne har en viktig kompetanse når det gjelder deres eget miljø, og det er avgjørende at de deltar i utformingen av dette arbeidet. Departementet understreket også at en forutsetning for å lykkes er at skolen selv setter seg konkrete mål ut fra de generelle kravene i regelverket, og at planer og tiltak er tilpasset de lokale utfordringene. Det er også viktig at internkontrollen er dynamisk, ved at den blir jevnlig og løpende evaluert. Internkontroll skal ikke bare være en «perm i hyllen».235

15.9.2 Andre norske rettsområder og skandinaviske land

Krav til forebyggende arbeid er regulert på ulike måter innenfor ulike rettsområder i Norge samt i utdanningslovgivningen i Sverige og Danmark. Nedenfor redegjøres det for ulike former for regulering av krav til internkontroll. Det er relevant å se til diskrimineringslovgivningen, arbeidsmiljøloven og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Dette er regelverk som også gjelder for skolen. Hensikten med dette er å skaffe et grunnlag for å vurdere om kravet bør reguleres annerledes i opplæringsloven kapittel 9a.

Når det gjelder andre rettsområder, vil vi særlig vise til at det innenfor HMS-området ble gjort en opprydning tidlig på 2000-tallet for at alle områder med HMS-lovgivning skulle harmoniseres. I og med at opplæringsloven på dette tidspunktet ikke hadde regler om HMS, var utdanningsområdet ikke en del av denne prosessen. Departementet viste heller ikke til dette i sitt arbeid med tilføyelsen av kapittel 9a noen år senere.

Diskrimineringslovgivningen

I Norge er likestilling og diskriminering i dag regulert i ulike lover236 basert på ulike diskrimineringsgrunnlag.237 Kravene til det forebyggende arbeidet til arbeidsgivere og offentlige virksomheter er regulert tilnærmet likt i disse lovene. Vi redegjør derfor samlet for dette temaet her. De ulike diskrimineringslovene pålegger arbeidsgivere og offentlige myndigheter en plikt til aktivt likestillingsarbeid (aktivitets- og rapporteringsplikten). De ulike pliktsubjektenes aktivitetsplikt har ulikt innhold. Aktivitetsplikten er omtalt i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling på side 46 som følger:

«Aktivitetsplikten omfatter plikt til aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme likestilling og hindre diskriminering på de nevnte grunnlagene. […] Plikten er generelt utformet og pålegger ikke bestemte tiltak. Det er opp til hver enkelt virksomhet å vurdere hva som er relevante tiltak, ut fra egne utfordringer.»

Det er også en plikt til å redegjøre for tiltak som er planlagt og gjennomført i virksomheten for å oppfylle aktivitetsplikten i årsberetningen. Eksempelvis skal virksomheten etter likestillingsloven redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling. Formålet med plikten er å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet om likestilling i virksomheten. I 2010 ble betydningen av aktivitets- og rapporteringsplikten i diskrimineringsloven undersøkt. I undersøkelsen svarer én av tre arbeidsgivere at aktivitets- og rapporteringsplikten har hatt betydning for virksomhetens arbeid for å fremme likestilling mellom majoritet og personer med innvandrerbakgrunn.238

Diskrimineringslovutvalget foreslo i NOU 2011: 18 at virksomhetenes aktivitetsplikt ble utformet på en slik måte at den kunne innarbeides i virksomhetenes systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid). Forslaget om å knytte plikten til virksomhetenes HMS-arbeid, og å legge tilsynsansvaret til Arbeidstilsynet, møtte imidlertid motstand i høringen. Dette innebærer at innenfor diskrimineringsområdet er det ikke et eget krav om internkontroll, og det er opp til virksomhetene hvordan de oppfyller aktivitetsplikten. Utvalget merker seg at dette er et mindre omfattende krav enn det som følger av opplæringsloven § 9a-4.

Arbeidsmiljøloven

I arbeidsmiljøloven er det krav til systematisk HMS-arbeid og internkontroll. Arbeidsmiljøloven § 3-1 første ledd uttrykker det grunnleggende prinsippet om systematisk HMS-arbeid og ansvaret for gjennomføringen av dette. Her er det presisert at det er arbeidsgiverens ansvar å sørge for dette. Samtidig stilles det krav til arbeidstakernes medvirkning. Reglene om internkontroll krever både at man undersøker det generelle arbeidsmiljøet, og at man setter i gang undersøkelser i forbindelse med håndtering av en konkret sak eller klage. Internkontroll er definert som systematiske tiltak en virksomhet iverksetter for å sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.239

Arbeidsmiljøloven § 3-1 gir i dag regler for hvordan virksomhetens systematiske HMS-arbeid skal ivaretas og innarbeides i virksomheten. Innholdet i kravet til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i arbeidsmiljøloven § 3-1 nr. 2 er at arbeidsgiveren skal

• a) fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet,

• b) ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt,

• c) kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risikoforholdene i virksomheten, utarbeide planer og iverksette tiltak for å redusere risikoen,

• d) under planlegging og gjennomføring av endringer i virksomheten, vurdere om arbeidsmiljøet vil være i samsvar med lovens krav, og iverksette de nødvendige tiltak,

• e) iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av denne lov,

• f) sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær,

• g) sørge for løpende kontroll med arbeidsmiljøet og arbeidstakernes helse når risikoforholdene i virksomheten tilsier det, jf. bokstav c,

• h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet for å sikre at det fungerer som forutsatt.

Det er gitt mer detaljerte regler om blant annet dokumentasjon i internkontrollforskriften. Kjernepunktene etter arbeidsmiljøloven § 3-1 og internkontrollforskriften § 5 for å oppfylle kravene til internkontroll kan ifølge Einarsen og Pedersen oppsummeres til å være kartlegging, risikovurdering og handlingsplan.240 Utvalget ser at de fleste av disse kravene også bør gjelde for internkontroll av elevenes helse, miljø og sikkerhet.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

For skolene gjelder også forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Her er det også en bestemmelse om internkontroll, nemlig § 4. Paragraf 4 er utformet skjønnsmessig og pålegger virksomhetslederen ansvar for at bestemmelsen i forskrift eller gitt i medhold av forskriften overholdes, og at virksomheten skal rette seg etter kommunens pålegg. Virksomhetens eier, det vil si skoleeieren, skal påse at det er etablert et internkontrollsystem.

Helsedirektoratet har i veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. presisert hvordan § 4 skal forstås. Helsedirektoratet sier følgende:

«Internkontroll er en kontroll skolen selv utfører, og som dokumenterer at regelverk etterleves på en systematisk måte. Skolen skal altså vite hva den skal gjøre, gjøre det, og etterpå kunne dokumentere at den har gjort det. Internkontrollsystemet skal gjøre det enkelt å drive kontinuerlig forbedringsarbeid i skolen. De fleste virksomhetene som forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for, er også underlagt forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheten (internkontrollforskriften) hvor § 5 redegjør for innholdet i internkontrollen. Arbeidet med internkontrollen skal skje i samarbeid med ansatte, elevene, foreldre eller foresatte gjennom skolens samarbeidsorganer. Internkontrollen skal dokumenteres i den form og omfang som er nødvendig på bakgrunn av den aktiviteten som drives, størrelsen på virksomheten og hvilke risikoforhold som gjør seg gjeldende.»241

Sverige

I skollagen er det ikke formulert et eksplisitt krav til internkontroll, og begrepet internkontroll brukes ikke. I skollagen er det isteden fastsatt krav til skolenes forebyggende arbeid i flere bestemmelser i 6 kapittel. Imidlertid viser Skolverkets tolkning av skollagen 6 kapittel 6 §, 7 § og 8 § at det reelt sett er et krav om systematisk HMS-arbeid og internkontroll i skollagen. I 6 § er skoleeiere pålagt ansvaret for at skolene jobber målrettet for å forhindre krenkende behandling. Videre er det en plikt i 7 § for skoleeiere til å sørge for at det blir gjennomført tiltak for å forebygge og forhindre at elever blir utsatt for krenkende behandling. Av 8 § følger det at skoleeiere skal se til at det hvert år blir utarbeidet en plan med oversikt over de tiltak som er nødvendige for å forebygge og forhindre krenkende behandling av elever. Denne planen skal inneholde en oversikt over tiltak som vil bli påbegynt og gjennomført det kommende året. I planen for etterfølgende år skal tiltakene bli evaluert. Elevene skal involveres i arbeidet.

Skolverket har i sine allmenne råd gitt anbefalinger om hva som bør inngå i det forebyggende arbeidet. Det forebyggende arbeidet bør bestå av følgende tiltak:

• regelmessig kartlegging av elevenes trygghet og trivsel samt deres oppfatning av forekomsten av diskriminering, trakassering og krenkende behandling

• analyse av kartleggingen for å identifisere risikoen for diskriminering og krenkende behandling

• i forbindelse med analysen å evaluere tidligere innsats for å forebygge diskriminering, trakassering og krenkende behandling

• ut fra de identifiserte risikoene å formulere konkrete og oppfølgbare mål for arbeidet

• å planlegge hvilke innsatser som skal gjennomføres for å nå målene, og hvordan disse skal følges opp, og bestemme hvem som har ansvaret for ulike innsatser

• å sørge for at elevene er delaktige i analysen av resultatene, og når man avgjør hvilke innsatser som skal settes inn242

Dette er, som vi ser, mye av det samme som er lovfestet i kravet til internkontroll i arbeidsmiljøloven § 3-1.

Når det gjelder planen mot krenkelser, har Skolverket presisert i sine allmenne råd at arbeidet med planen mot krenkelser og diskriminering bør organiseres slik at denne planen og planen mot krenkende behandling henger sammen på en systematisk måte. Planene bør gjenspeile forholdene i hver virksomhet og arbeides med slik at planene blir kjent i virksomheten og blant foreldrene. Planene bør inneholde

• konkrete mål som utgår fra resultatene i kartleggingene, og beskrivelser av de innsatsene som skal gjennomføres i løpet av året for å forebygge diskriminering, trakassering og krenkende behandling

• en ansvarsfordeling for utførelsen av de fremmende og de forebyggende innsatsene

• en beskrivelse av hvordan innsatser for å fremme likebehandling og de forebyggende innsatsene mot trakassering og krenkende behandling skal følges opp og evalueres

• rutiner for hvordan elever og foreldre skal melde ifra om krenkelser, diskriminering og trakassering

• rutiner for hvordan personalets og rektors varslingsplikt skal utføres

• rutiner for hvordan diskriminering, trakassering og krenkende behandling skal utredes, tiltak settes inn og dokumenteres

• en beskrivelse av hvordan elevene skal medvirke og har medvirket i det forebyggende arbeidet243

Utvalget har her merket seg at de kravene som Skolverket skisserer, tilsvarer kravene til internkontroll etter § 9a-4 slik Utdanningsdirektoratet har tolket disse i forbindelse med tilsyn.

Danmark

Også i Danmark er det lovfestet krav til systematisk arbeid i undervisningsmiljøloven kapittel 4. Her er det kalt undervisningsmiljøvurdering og tilsvarer langt på vei et krav om systemstisk HMS-arbeid og internkontroll. I § 6 er det fastsatt at utdanningsstedet skal sørge for at det blir utarbeidet en skriftlig undervisningsmiljøvurdering av sikkerhets- og sundhetsforholdene samt av forhold knyttet til det psykiske og det estetiske miljøet på utdanningsstedet. Denne vurderingen skal revideres når det skjer endringer av betydning for undervisningsmiljøet, men minst hvert tredje år. Vurderingen skal være tilgjengelig for elevene og andre interesserte. Ledelsen skal involvere undervisningsmiljørepresentantene i planleggingen, tilretteleggingen og gjennomføringen av oppfølgingen av vurderingen.

Det følger av § 7 at undervisningsvurderingen skal inneholde følgende elementer:

• kartlegging av utdanningsstedets fysiske, psykiske og estetiske undervisningsmiljø

• beskrivelse og vurdering av eventuelle undervisningsmiljøproblemer

• utarbeidelse av en handlingsplan der det går frem i hvilket tempo og hvilken rekkefølge de konstaterte problemene skal løses

• forslag til retningslinjer for oppfølging av planen

15.9.3 Utformingen av krav til systematisk HMS-arbeid

Utvalget har merket seg at hovedtrekkene i kravene til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i § 9a-4, arbeidsmiljøloven § 3-1, skollagen 6 kapittel og undervisningsmiljøloven kapittel 4 har mange fellestrekk. Vi så her eksempler på ulike lovgivningsteknikker som i det vesentlige har det samme formålet. Utvalget vil nedenfor vurdere hvilken av lovgivningsteknikkene som vi tror vil være best egnet for at hensikten med det systematiske forebyggende arbeidet oppnås. Utvalget er av den oppfatning at det bør velges en lovgivningsteknikk som er mer tilgjengelig for skolene enn gjeldende § 9a-4 er.

Hensikten med det forebyggende arbeidet er at skolene skal være i forkant av eventuelle krenkelser og sette inn tiltak slik at dette ikke skjer. Dette gjøres i stor grad gjennom systematisk arbeid og ved at elever og foreldre blir involvert. Utvalget er av den oppfatningen at et planmessig og systematisk forebyggende arbeid, der elevene og foreldrene medvirker, vil føre til økt bevissthet om krenkelser og vil redusere omfanget. I det forebyggende arbeidet er det viktig med en tilnærming som involverer hele skolen, også kalt en skoleomfattende innsats.

Gjeldende § 9a-4 pålegger skolen å arbeide aktivt og målrettet for å oppfylle kravene til skolemiljøet i kapittel 9a. Kravene til det forebyggende arbeidet i loven skal gi arbeidet en struktur. Det er derfor, slik utvalget ser det, nødvendig å angi hvilke elementer som skolens forebyggende arbeid minimum skal bestå av. I gjeldende kapittel 9a er kravene til det systematiske HMS-arbeidet den delen av kapittel 9a som er mest utydelig. Ved å tolke ordlyden er det vanskelig å få et klart bilde av hvilke krav loven oppstiller. Utvalget mener det er behov for å presisere og utdype skolens ansvar for å forebygge og forhindre at krenkelser skjer.

Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) i merknad til § 9a-4 at det systematiske arbeidet etter § 9a-4 bør ses i sammenheng med og innarbeides i den internkontrollen som allerede finnes etter arbeidsmiljøloven, brannvernlovgivningen og annen HMS-lovgivning, slik at dobbeltarbeid unngås. Arbeidet omfatter både det fysiske og det psykososiale skolemiljøet og rommer alt fra renhold til det skolen gjør for å forebygge, oppdage og håndtere mobbing. Det er slik at forebyggende tiltak kan settes i verk på både skole-, klasse- og gruppenivå. Departementet oppfordret også til at ordensreglementet var en del av det organiserte skolemiljøarbeidet. Utvalget er enig med departementet i at kravene til internkontroll i ulike lover som gjelder for skolen bør være mest mulig like. Dette vil forenkle og effektivisere arbeidet til skolene. Utvalget vil i sitt forslag forsøke å harmonisere kravene til internkontroll i arbeidsmiljøloven og opplæringsloven kapittel 9a. Det er langt på vei de samme hensynene som ligger bak. Eventuelle forskjeller vil være begrunnet i særpreg ved skolene og i det særegne ved at kapittel 9a skal beskytte elever.

Kravet til internkontroll i § 9a-4 er i dag utformet skjønnsmessig. Dette er i motsetning til arbeidsmiljøloven § 3-1, som inneholder detaljerte krav, slik vi så over. Også innenfor andre sektorer som tilbyr velferdstjenester, som barnevern og helseforetakene, er det lovfestet detaljerte krav til innholdet i internkontrollen. Da arbeidsmiljøloven ble endret i 2005, var det en tilsvarende drøftelse av hvordan kravet til internkontroll burde være regulert i arbeidslivet – skjønnsmessig eller med konkrete krav i loven. I tiden som arbeidsmiljøloven av 1977 hadde virket, hadde det skjedd mye når det gjaldt internkontroll; blant annet hadde internkontrollforskriften med mer konkrete krav trådt i kraft. Arbeidslivslovutvalget mente reguleringen i 1977-loven, som var mindre konkret, bidro til et uoversiktlig bilde og var vanskelig tilgjengelig for brukerne. De uttalte følgende i NOU 2004: 5 på side 180:

«Utvalget mener at de generelle kravene til metode og systematisk HMS-arbeid bør presiseres i selve lovteksten. Dette vil understreke betydningen av og lette forståelsen for virksomhetenes eget ansvar for HMS-arbeidet. Det anbefales derfor å lovfeste en egen bestemmelse som slår fast selve plikten til systematisk HMS-arbeid, som angir hovedinnholdet i denne plikten og som dessuten gir hjemmel for forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontrollforskriften). Konkret består utvalgets forslag dels av en gjengivelse av hovedkravene i HMS-forskriften og dels av metodekravene som i dag finnes i arbeidsmiljøloven § 14 andre ledd.»

Det daværende Arbeidsdepartementet delte dette synet i Ot.prp. nr. 49 (2004 – 2005) og støttet at kravene til systematisk HMS-arbeid burde fremkomme mer direkte av loven enn det som var tilfellet i 1977-loven. De viste til at systematisk HMS-arbeid er det sentrale instrumentet for virksomhetenes HMS-arbeid og for Arbeidstilsynets tilsynsmetodikk. Departementet understreket at tydeligere krav i lovene ville understreke betydningen av disse kravene og lette forståelsen av virksomhetens eget ansvar for HMS-arbeidet.

Utvalget deler betraktningene til arbeidslivslovutvalget i NOU 2004: 5 om at skjønnsmessige krav til systematisk HMS-arbeid og internkontroll er vanskelig tilgjengelige, og at kravene bør fremgå av loven. Utvalget mener at dette vil gjøre det enklere og gi økt forutberegnelighet for skolene om hva som er kravene til systematisk HMS-arbeid og internkontroll. Det er idag vanskelig for skolen, men også for elevene og foreldrene som skal delta i arbeidet, å forstå hvilke krav som gjelder, og hva de skal etterspørre i arbeidet, slik kravet er utformet i gjeldende § 9a-4. Det vil også være slik at det for tilsynsmyndigheten vil være et nyttig instrument at kravene følger direkte av loven. Slik det er i dag, mener utvalget at kravene til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i § 9a-4 er for vanskelig tilgjengelig. Det er de samme kravene til skolene, og da bør det være enkelt å lese disse kravene ut av loven. Dette vil bidra til at elever og foreldrene i råd og utvalg også lettere kan finne minstekrav til det forebyggende arbeidet som alle skoler må oppfylle. Utvalget mener at dette er et nødvendig grep for å forenkle skolenes hverdag, og at det i mange tilfeller vil kunne være mulig å samkjøre internkontrollen etter arbeidsmiljøloven § 3 – 1 og opplæringsloven kapittel 9a om disse kravene i større grad harmoniseres. Utvalget vil nedenfor vurdere hvilke krav som bør lovfestes i kapittel 9a.

Utvalget vil i tillegg peke på et moment til som gjør dagens rettstilstand krevende for skolene. En konsekvens av at skjønnsmessige bestemmelser er gjenstand for tilsyn, er at tilsynsmyndigheten har et behov for å operasjonalisere dem for å kunne vurdere om praksis er i samsvar med regelverket. Bestemmelsen om internkontroll i § 9a-4 har særlig blitt presisert av Utdanningsdirektoratet i forbindelse med Felles nasjonalt tilsyn i perioden 2010 – 2013, og bestemmelsen har på denne måten blitt operasjonalisert langt mer detaljert enn det som går frem av ordlyden. For skoleeiere og skoler som vil oppfylle kravene til internkontroll, har Utdanningsdirektoratets instruks til fylkesmennene i forbindelse med tilsyn blitt en sentral rettskilde. Utvalget mener prinsipielt at det ikke skal være slik at skolene må lese rundskriv, forarbeider til kapittel 9a og Utdanningsdirektoratets tilsynsinstruks til fylkesmennene for å forstå hvilke krav de må oppfylle. Dette er, slik utvalget ser det, en problematisk praksis. Utvalget er av den oppfatning at enten bør kravet til internkontroll være vagt, og da gis det minimalt med veiledning når det gjelder innholdet i dette kravet, eller så må det angis mer detaljert i lov eller forskrift. Dersom det angis vagt som i § 9a-4 i dag, vil det være opp til skolen og eventuelt skoleeieren å begrunne at internkontrollsystemet deres oppfyller lovkravene i kapittel 9a. Det innebærer at alle skoler og skoleeiere selv må tolke loven og finne ut hva dette innebærer. Dette kan være en utfordring for rettssikkerheten til elevene, kunne skape store forskjeller mellom skoler og vil kunne skape økt arbeid for skoleeierne. Dette skaper en krevende rettskildesituasjon i en sektor med få jurister. Her taler blant annet rettssikkerhetshensyn, rettspedagogiske hensyn, effektivitet og harmonisering av opplæringsloven og arbeidsmiljøloven for at kravene går frem av loven. Utvalget mener at opplæringsloven i likhet med arbeidsmiljøloven bør regulere konkret hva kravene til systematisk HMS-arbeid og internkontroll er. Dette er også en rettssikkerhetsgaranti for skoleeiere og skoler.

15.9.4 Mer konkrete krav til systematisk HMS-arbeid og internkontroll

Det neste spørsmålet er hvilket innhold som bør lovfestes til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i skolens forebyggende arbeidet. Utvalget mener at ansvaret for systematisk HMS-arbeid og internkontroll bør plasseres på virksomhetsnivå. Det er skolen selv som må ha ansvaret for dette arbeidet, og som må bruke internkontroll som et verktøy i arbeidet med skolemiljøet. Samtidig er det behov for å tydeliggjøre i bestemmelsen at skoleeieren har et overordnet ansvar for at skolene jobber forebyggende. Dette følger allerede av skoleeierens ansvar etter § 13-10 første ledd, men utvalget mener at dette bør uttrykkes eksplisitt i forslag til ny § 9A-3. I tillegg vil skoleeieren gjennom kravet til forsvarlig system måtte følge opp at alle skoler gjennomfører internkontroll i samsvar med kapittel 9a.

Når det gjelder kravet til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i kapittel 9a, vurderer utvalget det, som drøftet over, slik at det er behov for å tydeliggjøre at skolene skal jobbe målrettet og systematisk for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø samt forebygge krenkelser. Bestemmelsen vil også gjelde for det fysiske miljøet, men vi fokuserer her på det psykososiale miljøet. Det bør være tydelig hva som skal inngå i det systematiske HMS-arbeidet og internkontrollen. Utvalget mener videre at det i bestemmelsen som regulerer internkontroll, bør fastsettes krav til involvering av elever og foreldre gjennom råd og utvalg. Involvering av elever og foreldre gjennom råd og utvalg er en sentral del av det forebyggende arbeidet. Dette er også utdypet nedenfor i avsnitt 15.10. Utvalget mener oppsummert at det er behov for å tydeliggjøre skolenes plikt til å arbeide målrettet og systematisk for å forebygge krenkelser, kravet til internkontroll og elever og foreldrenes innflytelse gjennom brukerorganer.

Når det gjelder de innholdsmessige kravene til systematisk HMS-arbeid og internkontroll som bør fastsettes i kapittel 9a, bør disse, slik utvalget ser det, i stor grad samsvare med kravene i arbeidsmiljøloven. Dette innebærer at kapittel 9a vil inneholde lovfestede krav til innholdet i systematisk HMS-arbeid og internkontroll. Dette vil være en minstekravløsning som fastsetter hva internkontrollen til skolen minst skal omfatte. Denne løsningen vil spare skolene for den tiden det tar selv å tolke hvilket innhold internkontrollsystemet skal ha, og at de kan harmoniseres dette med internkontrollsystemet etter arbeidsmiljøloven. Motargumentet vil være at dette kan sies å redusere det kommunale selvstyret, men her er det gode grunner for å oppliste i loven hva internkontrollen bør inneholde. Dette vil være tidsbesparende for skolene, og det vil sikre at alle landets skoler har de samme elementene i det systematiske HMS-arbeidet og internkontrollen sin, slik tilfellet er for arbeidsgivere. Hensynet til harmonisering av ulike regelsett taler også for at opplæringsloven bør angi kravene. Skolene skal også ha et internkontrollsystem etter arbeidsmiljøloven § 3-1 og et internkontrollsystem etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Utvalget mener at det bør oppmuntres til samordning av disse systemene.

Det neste spørsmålet er hvilke innholdselementer som bør lovfestes til systematisk HMS-arbeid og internkontroll i opplæringsloven. Her er det aktuelt å se til systematisk arbeid mot diskriminering. I følge Craig kan det skilles mellom tre typer proaktive tiltak for å motvirke diskriminering som er sentrale i det systematiske forebyggende arbeidet. Dette er diagnostiserende tiltak, korrigerende tiltak og tilretteleggende tiltak.244 Utvalget mener at denne inndelingen kan være relevant når vi skal vurdere hvilke krav som bør lovfestes i kapittel 9a. Det bør sikres at det systematiske HMS-arbeidet og internkontroll etter kapittel 9a inneholder diagnostiserende, korrigerende og tilretteleggende tiltak. I forbindelse med arbeidet for å forebygge krenkelser vil undersøkelser eller kartlegginger av elevenes skolemiljø, som Elevundersøkelsen, være et eksempel på diagnostiske tiltak. Eksempler på korrigerende tiltak vil være risikovurderinger og planer for å forebygge krenkelser med tiltak. Eksempler på tilretteleggende tiltak vil være internkontrollsystemer med rutiner og mål for arbeidet med elevenes psykososiale miljø.

Utvalget viser også at begrepet krenkelse i loven er, som redegjort for over, en rettslig standard som dekker alt fra enkelt hendelser som vold og krenkende utsagn til trakassering og mobbing. Det betyr at det forebyggende arbeidet må være egnet til å motvirke alle de ulike formene.

Utvalget har sett til kravene som er tolket ut av gjeldende § 9a-4, og de lovfestede kravene i arbeidsmiljøloven § 3-1. På bakgrunn av dette mener utvalget at det bør lovfestes minimumskrav til det forebyggende arbeidet med HMS og internkontroll. Det foreslås at dette reguleres i ny § 9A-3. Nedenfor redegjøres det for de ulike elementene som utvalget mener bør lovfestes i ny § 9A-3.

Det første kravet som bør lovfestes i § 9A-3 tredje ledd bokstav a, er at skolen må oppstille mål for å oppfylle kravene til et trygt psykososialt skolemiljø og fysisk skolemiljø slik det følger av loven. Dette innebærer at alle skoler må fastsette mål for arbeidet med elevenes psykososiale skolemiljø. Dette bør også inneholde særskilte mål for arbeidet mot krenkelser og mobbing. Kravet er ikke nytt. Dette blir i dag tolket inn i gjeldende § 9a-4. Kravet om å fastsette mål tilsvarer kravet i arbeidsmiljøloven § 3-1 andre ledd bokstav a. Dette regnes som et grunnleggende krav for HMS-arbeidet.

Det neste kravet som bør fastsettes i bokstav b, er at skolen må ha oversikt over organiseringen og oppgavefordelingen: Hvem er det som har ansvar for ulike oppgaver etter kapitlet? Dette kravet bør gå tydelig frem slik at skolene har en klar fordeling av hvem som har ansvar for ulike oppgaver, for eksempel håndteringen av alvorlige saker der elever har blitt krenket. En klar og tydelig ansvars- og oppgavefordeling er avgjørende for å håndtere saker på en adekvat måte. Dersom rektor har delegert oppgaver til bestemte personer ved skolen, skal dette være tydeliggjort. Rektor kan også delegere oppgaver i det forebyggende arbeidet til andre ved skolen, for eksempel gjennomføringen av Elevundersøkelsen. Ved delegering av oppgaver må rektor også avklare hvilken informasjon rektor alltid skal motta. Utvalget mener at det bør gå frem av bestemmelsen hva organiseringen av virksomheten betyr, og at det er knyttet til oppgavene i kapittel 9a. Dette kravet er også en lovfesting av et krav som er tolket ut av gjeldende § 9a-4. Et tilsvarende krav er også fastsatt i arbeidsmiljøloven § 3-1 andre ledd bokstav b.

Det tredje kravet som bør lovfestes i § 9a-3 tredje ledd bokstav c, følger også av gjeldende § 9a-4 og er en sentral del av HMS-arbeidet, nemlig ansvaret for kartlegging av farer, problemer og risiko og iverksetting av tiltak. På grunnlag av risikovurderingene settes det inn tiltak for å forebygge. Kartlegging av risiko og tilpassede tiltak for å redusere risikoen er en viktig del av det forebyggende arbeidet. Gjennom en systematisk kartlegging og kontinuerlig vurdering av om det er behov for å sette inn særskilte tiltak i det forebyggende arbeidet, kan for eksempel krenkelser og mobbing reduseres. I kartleggingen av risikoforhold vil Elevundersøkelsen være en viktig kilde, og skolen må følge opp elevenes opplevelse av trivsel, krenkelser og mobbing særskilt. Dersom skolen ikke følger opp resultatene i Elevundersøkelsen og setter inn tiltak, vil dette i de fleste tilfeller være et brudd på ny § 9A-3. Dersom risikoforholdene tilsier det, må skolene gjennomføre løpende kontroll utover det de vanligvis gjør. Dette gjelder for eksempel for skoler med høye mobbetall. Dette kravet tilsvarer arbeidsmiljøloven § 3-1 andre ledd bokstav c.

Videre bør en sentral del av det forebyggende arbeidet være utarbeidelsen av årlige handlingsplaner for å forebygge krenkelser. Kravet er nytt og foreslås lovfestet i ny § 9A-3 tredje ledd bokstav d. Utvalget mener at det er behov for å lovfeste denne typen planer. Dette har sammenheng med at det er nødvendig med en særskilt innsats rettet mot krenkelser, herunder mobbing og trakassering i skolen, og at alle skoler bør pålegges å utarbeide handlingsplaner mot dette. Dette er noe mange skoler allerede gjør i dag, og noe flere skoleeiere allerede pålegger sine skoler; et eksempel er Stavanger kommune. Planen bør knyttes til kravene til det psykososiale skolemiljøet i bokstav a og risikovurderingene i bokstav c over, samt at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Planen skal inneholde særskilte områder det skal fokuseres på i arbeidet for å forebygge krenkelser, tiltak, ansvarsfordeling og tidspunkt for gjennomføring. Skolene må også evaluere planen. Elevene skal involveres i arbeidet med å utarbeide handlingsplaner mot krenkelser. Disse planene skal også behandles særskilt i skolemiljøutvalget, elevrådet og FAU. Det er også krav til planer for å forebygge og intervenere mot mobbing i Ontario i Accepting schools act.

Utvalget foreslår videre at det lovfestes en plikt til å sette i verk rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge lovbrudd, i ny § 9A-3 tredje ledd bokstav e. Dette kravet er også tolket ut av gjeldende § 9a-4. Rutiner er et av kjerneelementene i internkontroll. Dette gjelder for eksempel rutiner for hvordan elever og foreldre skal involveres i arbeidet, og rutiner for avdekking av krenkelser. Dette kan blant annet dreie seg om hvordan mistanker om at en elev blir krenket, skal håndteres, og hvilke saker skoleeiere alltid skal varsles om. Rutinene som utarbeides, skal være i samsvar med øvrige krav i kapittel 9a, og må ikke stride mot opplæringsloven eller annen lovgivning, for eksempel elevens personopplysningsloven. Dette kravet tilsvarer arbeidsmiljøloven § 3-1 andre ledd bokstav e.

Utvalget foreslår også at det lovfestes i ny § 9A-3 tredje ledd bokstav f at Elevundersøkelsen gjennomføres og følges opp. Dette følger også av forskrift til opplæringsloven § 2-3, men utvalget mener at Elevundersøkelsen er et svært viktig redskap for skolen i det systematiske HMS-arbeidet. Elevundersøkelsen bør følgelig synliggjøres eksplisitt i kravene til det systematiske HMS-arbeidet. Resultatene fra Elevundersøkelsen skal brukes i det forebyggende arbeidet etter denne bestemmelsen. Det er skoleeierens og skolens ansvar å gi elevene den nødvendige informasjonen, slik at resultatene blir gode redskaper for det videre arbeidet med elevenes skolemiljø. Det er skolens ansvar at elevene gis informasjon, slik at de forstår hva som menes med de ulike spørsmålene.

Til slutt må det lovfestes et krav om internkontroll, det vil si en systematisk overvåkning og gjennomgang av at det systematiske HMS-arbeidet etter denne bestemmelsen fungerer. Det foreslås at dette lovfestes i ny § 9A-3 tredje ledd bokstav g. Denne bokstaven er kjernen i et internkontrollsystem, og følger også av gjeldende § 9a-4. Kravene over er innholdet i skolens forebyggende arbeid, mens det er denne bokstaven som inneholder internkontrollen. Hensikten med internkontrollen er å kvalitetssikre skolens arbeid med elevenes skolemiljø, og at rektor har ansvaret for å systematisere arbeidet for et trygt psykososialt og fysisk skolemiljø. Det er ikke meningen at skolen skal opprette egne kontrollsystemer som skal fungere uavhengig av de tiltakene som skolen og skoleeieren forsøker å gjennomføre for å oppfylle kravene i kapittel 9a. Hensikten er å gi redskaper for arbeidet. Internkontroll er et arbeidsredskap for skolen og som når det blir implementert hos de ansatte, vil være til hjelp, blant annet ved at alle kjenner til målene for arbeidet, organiseringen og ansvarsfordelingen, og hvilke utfordringer skolen har i arbeidet. Det utarbeides en særskilt handlingsplan mot krenkelser, rutiner utarbeides, og det skal kontrolleres at dette fungerer for å oppfylle lovens krav. Dette er i sum innholdet i det forebyggende arbeidet. Skolene må kunne dokumentere at de oppfyller kravene i denne bestemmelsen, men utvalget understreker at det ikke er den skriftlige dokumentasjonen som er hensikten med bestemmelsen. Elever og foreldre skal også involveres i arbeidet.

Dette innebærer at de fleste kravene i den nye bestemmelsen overlapper kravene i arbeidsmiljøloven § 3-1. I tabell 15.2 er forslaget til ny § 9A-3 sammenlignet med kravene i arbeidsmiljøloven § 3-1. Utvalget mener at det bør oppmuntres til bedre samordning i praksis. Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet og Arbeidstilsynet bør vurdere å utarbeide veiledning til skolene i hvordan dette kan gjøres, på en måte som er i samsvar med de aktuelle lovene. KS bør involveres i dette arbeidet.

15.9.5 Utvalgets forslag

Det bør lovfestes tydeligere krav til det systematiske HMS-arbeidet og internkontroll.

15.10 Involvering av elever og foreldre i skolemiljøarbeidet

Deltakelse fra elever og foreldre er en viktig faktor for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser. Resulter fra Felles nasjonalt tilsyn viser at skolemiljøutvalget mange steder ikke fungerer slik intensjonen i opplæringsloven er. Utvalget mener at det er behov for å se nærmere på elevdeltakelse i loven generelt og på skolemiljøutvalget spesielt. Skolemiljøutvalget kan ha en viktig funksjon i skolens fremmende og forebyggende arbeid, men det er behov for å presisere nærmere hvilke oppgaver utvalget skal ha.

15.10.1 Gjeldende rett

Det er fastsatt i opplæringsloven § 1-1 at elevene skal ha medansvar og gis mulighet for medvirkning. Dette innebærer medvirkning for enkeltelever, grupper og for elevfellesskapet. Det er lovpålagt med elevråd i grunnskolen og i videregående opplæring. Elevene skal også være representert i skolemiljøutvalg, jf. opplæringsloven §§ 11-1a og 11-5a. Elevenes medvirkning er også regulert i forskrift til opplæringsloven § 1-4a som fastsetter at alle elever skal ha mulighet til å arbeide med saker knyttet til elevdemokrati og medvirkning i opplæringen. Denne bestemmelsen kom inn da faget elevrådsarbeid ble tatt ut av fag- og timefordelingen i 2012 i forbindelse med innføringen av valgfag. Bestemmelsen skal sikre at elevene fortsatt skal kunne arbeide med saker knyttet til medvirkning. Denne retten er ikke begrenset til elever som sitter i elevrådet, men gjelder for alle elever. Arbeidet må være godkjent i forkant av skolen.

Betydningen av foreldresamarbeid er styrket i regelverket i de siste ti årene. Samarbeid med hjemmet er for det første fremhevet i § 1-1 første ledd, videre er det i opplæringsloven § 13-3d fastsatt en plikt for skoleeieren til å sørge for samarbeid mellom skole og hjem. Samarbeidet skal ta hensyn til lokale forhold. Hensikten med og innholdet i foreldresamarbeidet er utdypet i forskrift til opplæringsloven kapittel 20. I kapittel 20 er det også forskriftsfestet krav til hvordan foreldresamarbeidet skal foregå. Det er blant annet fastsatt krav om foreldremøter, foreldresamtaler og informasjon som skolen skal gi til foreldrene.

Brukermedvirkning

I §§ 9a-5 og 9a-6 er involveringen av elever og foreldre regulert. En viktig del av det systematiske skolemiljøarbeidet er involveringen av elevene, foreldrene og brukerorganer ved skolen. Systemet må inneholde rutiner for hvordan disse skal involveres i samsvar med lovens krav. Det vil ikke være tilstrekkelig å ha oppnevnt et skolemiljøutvalg dersom utvalget ikke involveres slik § 9a-6 krever.

Paragraf 9a-5 gjelder elevdeltakelse i arbeidet med skolemiljøet og omhandler involvering av enkeltelever, elevrådet og skolemiljørepresentanter. Det følger av første ledd at elevene skal engasjeres i planleggingen og gjennomføringen av det systematiske HMS-arbeidet. Det er skolens ansvar å tilpasse elevenes oppgaver etter hva som naturlig for de enkelte trinnene. Dette innebærer at elevene skal tas med i skolens arbeid med å oppfylle kravene i kapittel 9a. Dette kan for eksempel være deltakelse når skolen reviderer ordensreglement, gjennomfører enkle målinger, osv. Det er rektors ansvar at elevene blir tatt med i skolemiljøarbeidet.

Skolens informasjonsplikt overfor brukerorganene i skolemiljøsaker og brukerorganenes uttalelsesrett er regulert i § 9a-6. Skolen plikter å holde samarbeidsutvalget, skoleutvalget, skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet løpende orientert om alle forhold av vesentlig betydning for skolemiljøet. Informasjonen skal gis uoppfordret, noe som krever interne rutiner. Rådene og utvalgene skal så tidlig som mulig tas med i planleggingen og gjennomføringen av miljøtiltak ved skolen. Dette betyr at skolen må ha rutiner for involvering av rådene og utvalgene. Rådene og utvalgene har også uttalerett og kan komme med forslag i alle saker knyttet til skolemiljøet. Det går frem av § 9a-6 siste ledd at skolen har en varslingsplikt overfor elevene og foreldrene om skolen blir kjent med forhold ved skolemiljøet som kan ha negativ virkning på helsen til elevene. Varslingsplikten gjelder bare for helseforhold.

Sammensetningen av og oppgavene til de ulike brukerorganene er regulert i opplæringsloven kapittel 11. I opplæringsloven §§ 11-1a og 11-5a er det lovfestet at hver grunnskole og videregående skole skal ha et skolemiljøutvalg. Skolemiljøutvalget for grunnskolen skal bestå av elever, foreldre, ansatte, skoleledelsen og kommunerepresentanter. I den videregående skolen skal utvalget bestå av elever, ansatte, skoleledelsen og representant for fylkeskommunen. For å sikre kravet om representasjon må brukerrepresentantene være i flertall. Skolemiljøutvalget tilsvarer arbeidsmiljøutvalget for de ansatte og skal jobbe for å øke deltakelsen til elever, foreldre, skolen og de ansatte i arbeidet med skolemiljøet. Det Felles nasjonale tilsynet for 2010 – 2013 viste at mange skoler ikke har etablert et skolemiljøutvalg med den sammensetningen som loven pålegger,245 og at viktige saker heller ikke legges frem for utvalget.

15.10.2 Involvering av elevene og foreldrene

Involveringen av elevene og foreldrene i arbeidet med skolemiljøet er viktig for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget viser her til kapittel 10, der samarbeid med elever og foreldre er en sentral faktor for et trygt psykososialt skolemiljø. Involveringen og samarbeidet bør, slik utvalget ser det, skje både gjennom samarbeid med enkeltelever og foreldre og i samarbeid med råd og utvalg der elevene og foreldrene er representert. Utvalget mener at det bør tydeliggjøres i kapittel 9a at skolen skal legge til rette for medvirkning i og samarbeid med elever, foreldre og råd og utvalg om arbeidet med elevenes skolemiljø. Det er også nødvendig å presisere at skolen skal informere elevene og foreldrene om rettighetene i kapittel 9a og mulighetene til å klage dersom skolen ikke setter inn tilstrekkelige og egnede tiltak om eleven blir krenket. For å kunne ta i bruk rettighetene etter kapittel 9a er det en forutsetning at elever og foreldre gis informasjon om sine rettigheter og muligheten til å klage. Utvalget ser det slik at det er skolens plikt å sikre at elevene og foreldrene gis den nødvendige informasjonen. For å være sikker på at denne informasjonen gis, bør plikten gå direkte frem av opplæringsloven. Skolen må informere elevene og foreldrene minimum én gang i året. Dette kan gjøres på foreldremøter, i forbindelse med oppstart av skoleåret eller på annen måte som skolen mener er egnet. Dette foreslås regulert i ny § 9A-4. For øvrig bør skoleeierens plikt til å gi nødvendig opplæring til råd og utvalg tydeliggjøres. For mer om dette, se nedenfor.

Elevenes deltakelse i skolemiljøutvalget foreslås regulert i ny § 9A-4. Utvalget vil understreke at i arbeidet med å utvikle et trygt psykososialt skolemiljø skal elevene involveres og høres. Utvalget mener at dette følger av barnekonvensjonen artikkel 12, og vil understreke budskapet fra flere elever: «ikke om oss, uten oss». Høring av elevene etter barnekonvensjonen artikkel 12 kan gjøres både gjennom elevmedvirking, elevrådet og ved elevrepresentasjon i skolemiljøutvalget. Utvalget mener at gjeldende § 9a-5 med mindre endringer sammen med lovfestingen av barnets rett til å bli hørt i forslag til ny § 1-4, og at elevmedvirkning gjennomgående innarbeides i bestemmelser i tilknytning til skolemiljøet, for eksempel ved utformingen av ordensreglementet etter ny § 9A-5, vil bidra til en gjennomgående styrking av elevmedvirkning. Det at elevene involveres i arbeidet og gis mulighet til å medvirke, er nødvendig for å skape trygge psykososiale skolemiljøer. Her er det viktig at skoleeierne og skolene i tillegg til den generelle styrkingen av elevmedvirkning sørger for at elevene gis opplæring slik at de får kompetanse til å bidra. Slik utvalget ser det, er det skoleeierens og skolens ansvar å gi elevene den nødvendige opplæringen. Utvalget viser her også til forslag i kapittel 13 om å styrke Elevorganisasjonen, og forslag om å utvikle en kompetansepakke til elevene.

Utvalget foreslår mindre endringer i §§ 11-2 og 11-6 om elevråd for å styrke elevdemokratiet og samordne begrepsbruken i disse bestemmelsene med kapittel 9a. Hensikten med de foreslåtte endringene er å tydeliggjøre at elevrådet er elevenes organ, og at det er elevene som har ansvaret for å innkalle til møter. Elevrådskontakten veileder elevene. Utvalget vil også understreke barnekonvensjonen artikkel 12 i forbindelse med arbeidet i elevrådet, og at elevrådet skal være et organ som har reell innflytelse på skolen skolens arbeid.

15.10.3 Tydeliggjøring av brukerorganenes oppgaver

Utvalget mener, som det ble understreket over i forbindelse med skolenes systematiske HMS-arbeid og internkontroll, at skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet skal involveres i det systematiske arbeidet etter ny § 9A-3. Skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet bør holdes løpende orientert om alle forhold, deriblant hendelser, planer og vedtak som har vesentlig betydning for skolemiljøet. Denne informasjonsplikten gjelder kun forhold som har vesentlig betydning for skolemiljøet, for eksempel alvorlige voldsepisoder, vedvarende dårlige psykososiale forhold eller vedtak fattet av tilsynsmyndighetene. Informasjonsplikten gjelder ikke daglige enkelthendelser eller mindre endringer av rutiner. Alle de nevnte brukerorganene har rett til innsyn i HMS-dokumentene ved skolen. De nevnte rådene og utvalgene skal så tidlig som mulig tas med i planleggingen og gjennomføringen av miljøtiltak ved den enkelte skolen, og har rett til å uttale seg og komme med forslag til tiltak i alle saker som har betydning for skolemiljøet. Dette er en videreføring av gjeldende § 9a-6.

Utvalget har merket seg at gjeldende § 9a-6 lovfester den samme uttaleretten for samarbeidsutvalget, skoleutvalget, elevrådet og foreldrerådet. Utvalget mener at det ikke er nødvendig at alle brukerorganene i skolen har sammenfallende oppgaver i arbeidet med skolemiljøet. Dette virker byråkratiserende og fører til dobbeltbehandling av saker. For mange utvalg og råd med de samme oppgavene vil kunne føre til ansvarspulverisering og problemer med koordineringen. Utvalget ønsker å begrense dobbeltbehandlingen av saker og mener at det er hensiktsmessig å endre opplæringsloven slik at det er skolemiljøutvalget, elevrådet og foreldrerådet som uttaler seg om skolemiljøsaker. Utvalget mener at endringen i opplæringsloven vil styrke brukermedvirkningen fordi skolemiljøutvalgene er sammensatt slik at brukerrepresentantene er i flertall. Skoleutvalget og samarbeidsutvalget skal involveres i alle saker i skolen, men for at skolemiljøutvalget skal ha en selvstendig funksjon, bør de ikke behandle disse sakene like grundig som de nevnte utvalgene. Hensikten med endringen er å tydeliggjøre skolemiljøutvalgets særlige ansvar og bidra til en bedre grensegang mellom skoleutvalget/samarbeidsutvalget og skolemiljøutvalget.

Skolemiljøutvalgets oppgaver

Det er skolemiljøutvalget som er hovedorganet for å informere og drøfte elevenes skolemiljø med representanter fra elevene og foreldre. For at dette skal fungere i samsvar med opplæringslovens krav, er det avgjørende at skolen tar dette utvalget på alvor og gir representantene den nødvendige opplæringen for å kunne delta i diskusjoner. Skolemiljøutvalget skal være likestilt med arbeidsmiljøutvalget når det gjelder status. Utvalget mener det er behov for en opprydning i reguleringen av oppgavene til skolemiljøutvalget. Dette er i dag uklart, og tilbakemeldinger fra elever og foreldre tyder på at de er usikre på hva skolemiljøutvalget kan og skal gjøre. På dette grunnlaget bør opplæringsloven, i likhet med arbeidsmiljøloven § 7-2, uttrykke hensikten med skolemiljøutvalget og liste opp hva som skolemiljøutvalget skal involveres i, og hva det kan kreve av informasjon og tiltak for øvrig.

Reguleringen av skolemiljøutvalg ved grunnskoler i § 11-1a og ved videregående skoler i § 11-5a bør endres noe for å få frem utvalgets oppgaver tydeligere. Bestemmelsene bør, som i dag, understreke at skolemiljøutvalget skal medvirke til at skolen, de ansatte, elevene og foreldrene tar aktivt del i arbeidet for å skape et godt skolemiljø. Skolemiljøutvalget har rett til å uttale seg i alle saker som gjelder skolemiljøet, jf. kapittel 9a. Det ble presisert i Ot.prp. nr. 57 (2004 – 2005) ved innføringen av skolemiljøutvalget at utvalget har et særlig ansvar for å holde seg orientert og uttale seg om skolemiljøet. Det er et rådgivende organ for skolen i arbeidet med skolemiljøet. Utvalget har ikke vedtakskompetanse. Skolemiljøutvalget bør, som i dag, ha vid adgang til å uttale seg og komme med forslag til tiltak i alle saker som har betydning for skolemiljøet. Ordlyden i gjeldende §§ 11-1a og 11-5a åpner for uttalerett om for eksempel skolens internkontrollsystem, utfordringer med det psykososiale miljøet i en klasse, tiltak som blir satt i gang for å forebygge krenkelser og fremme et trygt psykososialt skolemiljø, og konkrete tilfeller av krenkelser. Utvalget mener at skolemiljøutvalget bare skal ha uttalerett og adgang til å foreslå tiltak i enkeltsaker om krenkelser etter samtykke fra eleven og foreldrene. Utvalget mener videre at det må være obligatorisk at resultatene fra Elevundersøkelsen legges frem og drøftes i skolemiljøutvalget. Det er ikke tilstrekkelig at skolemiljøutvalget bare blir informert om resultatene. Formålet er at skolen skal høre skolemiljøutvalgets standpunkt før den treffer avgjørelser om hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes. Videre mener utvalget at det bør presiseres i loven at skolemiljøutvalget skal involveres i etableringen og vedlikeholdet av det systematiske HMS-arbeidet på skolen. Utvalget mener at ved etableringen av internkontrollsystemet bør skolemiljøutvalget informeres om forslagene til rutiner som skolen ønsker å gjennomføre, og selv komme med forslag til rutiner. Skolemiljøutvalgets oppgaver med internkontrollsystemet vil også omfatte en gjennomgang av skoleeierens vurdering av gjeldende lover og forskrifter og informasjon om den kartleggingen av risikofaktorer som er foretatt i forkant av etableringen av internkontrollsystemet. Skolemiljøutvalgets involvering i vedlikeholdet av internkontrollsystemet vil blant annet bestå i at utvalget blir informert og får mulighet til å komme med innspill om de endringene i systemet som utføres.

Plikt til å gi opplæring til brukerorganene

Det er i dag ingen generell plikt i opplæringsloven til å gi foreldre som velges inn i brukerorganene, opplæring. Imidlertid følger det av § 9a-5 at elever som er skolemiljørepresentanter, skal gis den opplæringen som er nødvendig for at de skal kunne skjøtte sine oppgaver. Tilsvarende er ikke fastsatt for foreldrene. Utvalget mener dette er et hull i regelverket. For at elever og foreldre skal kunne bidra i for eksempel skolemiljøutvalget, er det en nødvendig forutsetning at de vet hva skolemiljøutvalget er, hvilke oppgaver det har, relevant regelverk, for å nevne noe. Slik utvalget vurderer det er opplæring en nødvendig forutsetning for å kunne utføre vervet på en god måte.

Etter arbeidsmiljøloven § 7-4, jf. § 6-5, har arbeidsgiveren en plikt til å sørge for at tillitsvalgte i arbeidsmiljøutvalget får den opplæringen som er nødvendig for å kunne utføre vervet på forsvarlig måte. En tilsvarende plikt finnes ikke for skolene. Utvalget mener at det bør lovfestes en tilsvarende plikt her. Det er ingen grunn til å tro at de som velges til skolemiljøutvalget, har mindre behov for opplæring enn de som sitter i arbeidsmiljøutvalget. Utvalget foreslår at dette lovfestes i § 11-7. Dette innebærer blant annet at elevene og foreldrene får opplæring i hva systematisk HMS-arbeid og internkontroll er.

15.11 Ordensreglement

Ordensreglementet er et sentralt redskap i arbeidet med elevenes psykososiale skolemiljø og forebygging og håndtering av krenkelser. Skoleeierens rett og plikt til å fastsette ordensreglement er fastsatt i opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7 for henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring. I praksis har koblingen mellom reguleringen av elevenes skolemiljø og ordensreglementet ikke vært tydelig nok. Ordensreglementet er et redskap for å skape trygge psykososiale skolemiljøer ved å regulere hva som er akseptabel oppførsel fra elevene og ikke, og grunnlaget for sanksjoner rettet mot elever som bryter reglene for oppførsel. Det vil si at dersom en elev har krenket en annen elev, er det ordensreglementet som er hjemmelsgrunnlaget for skolens reaksjoner mot den som har krenket, for eksempel gjensitting. Det er ikke bestemmelser i kapittel 9a. Utvalget mener at reguleringen av ordensreglement, herunder bortvisning, bør flyttes til kapittel 9a for å tydeliggjøre koblingen. Det bør også gjøres endringer i bestemmelsene om ordensreglement for å tydeliggjøre kravene til ordensreglementet og grensene for bruk av refsingstiltak.

15.11.1 Gjeldende rett – ordensreglement mv.

Skoleeieren har med hjemmel i opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7 rett og plikt til å fastsette ordensreglement. Ordensreglementet er et sentralt redskap i sosialiseringen av elevene, men også et redskap for sanksjonering av elevene. Ordensreglementet skal være i forskriftsform. Ordensreglementet skal inneholde oversikt over elevenes rettigheter og plikter så langt disse ikke følger av andre bestemmelser. Det er mulig å tilpasse elevenes rettigheter og plikter etter elevenes alder innenfor de rammene som er fastsatt i regelverket. Reglementet skal videre inneholde regler om elevenes oppførsel, tiltak dersom eleven bryter regler for oppførsel, og regler for fremgangsmåten når slike tiltak skal brukes. Det er et eksplisitt forbud mot bruk av fysisk refsing og annen krenkende behandling. Det følger av §§ 2-10 og 3-8 at skoleeieren kan fastsette at bortvisning skal være en sanksjon når elevene bryter ordensreglementet. De nærmere vilkårene for bortvisning er fastsatt i bestemmelsene. Skolene kan ikke pålegge elevene andre refsingstiltak enn de som er fastsatt i ordensreglementet. Sanksjonene som fastsettes i ordensreglementet, må ikke være i strid med legalitetsprinsippet. Det betyr at det inngrepet som tiltaket innebærer i elevenes rettsforhold, må ligge innenfor lovens rammer. Store inngrep i elevenes forhold vil kreve en lovhjemmel utover den generelle hjemmelen til å fastsette ordensreglement. Paragraf 2-9 og 3-7 gir i seg selv ikke en ubegrenset hjemmel til å gjøre inngrep.246 Et eksempel på dette er bortvisning, der det er gitt en særskilt lovhjemmel for dette og tap av rettigheter i videregående opplæring i §§ 2-8 og 3-7.

I videregående opplæring er det også fastsatt i opplæringsloven § 3-8 at eleven i særskilte tilfeller kan bortvises for resten av et skoleår og i de aller groveste tilfellene kan miste retten til videregående opplæring. For å kunne vises bort for resten av et skoleår må eleven vedvarende ha vist en oppførsel som i alvorlig grad går ut over orden og arbeidsro på skolen, eller alvorlig ha forsømt sine plikter. I forbindelse med vedtak om bortvisning for resten av skoleåret kan fylkeskommunen også vedta at eleven skal miste retten til videregående opplæring etter § 3-1.

15.11.2 Tydeliggjøring av reguleringen av ordensreglementet

Utvalget mener at det er behov for en opprydning i reguleringen av ordensreglementet. Den første endringen er at reguleringen av ordensreglementet bør flyttes fra opplæringsloven kapittel 2 og 3 til kapittel 9a. Ordensreglementet er, som nevnt over, et viktig redskap i arbeidet med elevenes skolemiljø, og denne sammenhengen bør gjøres tydeligere.

Reguleringen av ordensreglement i opplæringsloven fastsetter rammene for to ulike forhold: fastsetting av ordensreglementet og bruk av ordensreglementet. Det er forskjell på dette. Når det gjelder rammene for fastsetting av ordensreglement, handler dette om krav til å fastsette ordensreglement formelt riktig, som hvem som har hjemmel til å fastsette ordensreglementet, hvordan det skal gjøres, og hva det er hjemmel til å regulere i ordensreglementet. Når det gjelder bruk av ordensreglementet, handler det om praktiseringen av det fastsatte ordensreglementet: Hvilke begrensninger er fastsatt i opplæringsloven og i selve ordensreglementet for regulering av elevenes atferd og sanksjonering? Dette handler også om rammene for bruk av enkelte sanksjoner. Utvalget er kjent med at det i praksis kan være krevende å skille disse forholdene fra hverandre, og foreslår at rammene for fastsetting av ordensreglement reguleres i ny § 9A-5, og at rammene for bruk av sanksjoner ved brudd på ordensreglementet reguleres i ny § 9A-6.

15.11.3 Fastsetting av ordensreglementet

Opplæringsloven pålegger i dag skoleeieren en plikt til å fastsette et ordensreglement for den enkelte grunnskole og videregående skole. Dette innebærer at skoleeieren både har myndighet og plikt til å fastsette et ordensreglement for hver skole. Utvalget har vurdert om det fortsatt bør være skoleeieren som skal ha denne myndigheten, eller om Stortinget bør regulere elevatferd som er uakseptabel, direkte i opplæringsloven. I den svenske skollagens 5 kapittel «Trygghet og studiero» er uakseptabel elevatferd og disiplinerende tiltak regulert direkte i loven. Utvalget mener at hensynet til elevenes rettssikkerhet og likartet praksis i hele landet er argumenter som taler for nasjonale regler. Utvalget mener likevel at det fortsatt skal være skoleeieren som skal ha myndighet til å fastsette ordensreglementet. Utvalget mener at den som har ansvaret for elevenes rett til et trygt psykososialt skolemiljø, også bør ha myndighet til å bestemme hvilke regler som skal gjelde på skolen innenfor de rammene som er trukket opp i opplæringsloven. Skoleeieren har også større mulighet til å legge til rette for at barnekonvensjonen artikkel 12 om barns rett til å bli hørt ivaretas før ordensreglementet blir fastsatt. Utvalget mener at elevenes rettssikkerhet vil kunne ivaretas ved å lovfeste rammer for skoleeierens myndighet i opplæringsloven.

Forskriftsform

Opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7 fastsetter at ordensreglementet er en forskrift. Dette medfører at forvaltningslovens regler om forskrifter kommer til anvendelse. Forvaltningsloven § 37 krever at forslag til nytt ordensreglement eller endringer sendes ut til høring til berørte organisasjoner eller institusjoner. For skoleeierens del vil dette bety at det skal sendes til skolene og de ulike utvalgene ved skolen, for eksempel samarbeidsutvalget, skoleutvalget, skolemiljøutvalget, elevrådet osv. Utvalget legger til grunn at ordensreglementet fortsatt bør ha status som forskrift, og vil understreke viktigheten av at det legges til rette for at elevene får mulighet til å bli hørt før ordensreglementet blir endelig fastsatt. Det følger av barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1 at nasjonale myndigheter skal garantere at barns rett til å bli hørt blir gjennomført i alle forhold som vedrører barnet. Artikkel 12 nr. 2 presiserer at dette gjelder i enhver administrativ saksbehandling som angår barnet. Videre har utvalget merket seg FNs barnekomités uttalelse om at det er særlig viktig å ta hensyn til barns synspunkter i arbeidet med å avskaffe diskriminering og forebygge mobbing, og når det gjelder bruk av disiplinerende tiltak.247 Utvalget foreslår at det presiseres i opplæringsloven at elevene har rett til å bli hørt i utformingen av reglene før forskrift om ordensreglementet endelig blir fastsatt. Utvalget viser til at dette allerede følger av at forslag til forskrift om ordensreglement skal sendes ut til høring til berørte, og da er elevrådene en selvfølgelig høringsinstans. Det foreslås presisert i ny § 9A-5 om fastsetting av ordensreglementet at elevene skal gis mulighet til å delta i utformingen av ordensreglementet. Dette gjelder ikke bare ved utarbeidelsen av nye ordensreglementer, men også ved endringer i et fastsatt ordensreglement. Plikten kan ivaretas ved å involvere elevrådet, eventuelt kommunale ungdomsråd.

Utvalget foreslår videre at unntaket fra kunngjøring av den lokale forskriften i Norsk Lovtidend videreføres. Utvalget mener at det av praktiske hensyn er lite hensiktsmessig om alle skoleeiere og en del enkeltskoler skulle fått ordensreglementet inntatt i Norsk Lovtidend. Utvalget mener at det er tilstrekkelig at reglementet er gjort kjent for elevene og foreldrene. Skoleeierne og skolene bør publisere ordensreglementet på sine internettsider.

Virkeområdet

Virkeområdet for hva som kan reguleres i ordensreglementet, er det samme som grensen for kapittel 9a. Ordensreglementet gjelder i alle tilfeller i skoletiden, når eleven er på skolens område. Oppførsel i både timer og friminutter reguleres av ordensreglementet. Utvalget mener at det bør presiseres i opplæringsloven at hele kapittel 9a rammer krenkende ord og handlinger som skjer på fritiden, og som har direkte sammenheng med skolens virksomhet. Det vises til avsnitt 15.8.3 og 15.13.

Innholdet i ordensreglementet

Ordensreglementets formål kan ses på både lang og kort sikt. På lang sikt skal ordensreglementet bidra til elevens danning, jf. opplæringsloven § 1-1, og lære elevene hvordan de innretter seg etter fellesskapets regler. På kort sikt har ordensreglementet en funksjon i normering og sanksjonering av uønsket oppførsel. Dette doble formålet bør også ha innvirkning på hvordan skoleeieren utformer ordensreglementet.

Skoleeieren har fått hjemmel til å fastsette regler om rettighetene og pliktene til elevene dersom disse ikke fremgår av annet regelverk, regler om oppførsel, regler om tiltak/reaksjoner dersom elevene opptrer i strid med ordensreglementet, og regler om prosedyrer når saker om brudd på ordensreglementet skal behandles. Ordlyden i gjeldende §§ 2-9 og 3-7 gir tilsynelatende skoleeieren stort handlingsrom når det gjelder å fastsette regler om atferd og reaksjoner ved brudd på reglene i ordensreglementet. Eksempler på reaksjoner som kan fastsettes, er muntlig og skriftlig advarsel, å kontakte hjemmet og involvere foreldrene og gjensitting. Utvalget legger videre til grunn at selv om opplæringsloven gir skoleeieren stort handlingsrom til å bestemme hvilke forbud, påbud og sanksjoner som skal stå i ordensreglementet, må reglene som skoleeieren lager, holde seg innenfor juridiske rammer. Opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7 sier lite om hvilke rammer som gjelder, men begrensningene følger blant annet av andre regler i opplæringsloven, barnekonvensjonen, Grunnloven, straffeloven, forvaltningsloven og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper. Legalitetsprinsippet innebærer særlig en viktig begrensning. Formålet med legalitetsprinsippet er knyttet til borgernes (elevens) rettsvern, og å begrense myndighetenes (skolens) adgang til å gripe inn i borgernes (elevenes) rettsstilling. Dette betyr at skoleeier for eksempel ikke fritt kan forby bruk av smarttelefoner, nettbrett og religiøse hodeplagg på skolen. Skoleeier kan heller ikke fritt regulere inndragning av smarttelefoner eller gjensitting etter timen.

Utvalget vil for øvrig vise til at det også er tiltak som er nødvendige for å gjennomføre opplæringen, som ikke har et element av sanksjon, også kan være tillat selv om de ikke følger av opplæringsloven eller ordensreglementet. Denne typen ordens- og opplæringsmessige tiltak kan være at eleven må ha en kort time-out på gangen, blir bedt om å sette seg og lignende. Utvalget vil i det følgende vurdere om opplæringsloven bør gi skoleeier videre myndighet til å bestemme hva som skal stå i ordensreglementet enn i dag. Utvalget vil foreslå at skoleeier også i fremtiden har hjemmel til å fastsette regler om forbud og påbud og sanksjoner i ordensreglementet. Nedenfor vurderer vi om det er behov for at skoleeiers mulighet til å regulere noen særskilte forbud eller reaksjoner i ordensreglementet i opplæringsloven.

Bortvisning og tap av rettigheter

Bortvisning og tap av retten til videregående opplæring er skolesamfunnets mest alvorlige inngrep. I dag er bortvisning regulert i egne bestemmelser og ikke i bestemmelsene om ordensreglementet. Adgangen til å bruke bortvisning er særskilt regulert i opplæringsloven §§ 2-10 og 3-8. Samtidig er det et vilkår for å kunne bortvise at dette er fastsatt i ordensreglementet. Paragraf 2-10 og 3-8 er ikke selvstendig hjemmelsgrunnlag for å bortvise. Utvalget vurderer at vilkårene for bruk av bortvisning og tap av retten til videregående opplæring er tilstrekkelig regulert, men mener at vilkårene for bortvisning bør fremgå av bestemmelsen om ordensreglement.

Bruk av digitale verktøy mv.

Om skolene har rettslig grunnlag til å forby bruk av digitale hjelpemidler har blitt diskutert inngående de siste årene. Utvalget vurderer her om skoleeier bør få hjemmel til å forby bruk av digitale hjelpemidler som smarttelefoner og nettbrett på skolen inntil en hel dag. Hvorvidt skoleeier har hjemmel til å innta et slikt forbud i ordensreglementet beror i dag på en tolkning av opplæringsloven §§ 2-9 og 3-7. Etter gjeldende rett har skolen adgang til å forby bruk av mobiltelefoner i timen.248 Dette er et forbud som ikke er for inngripende og som har et saklig formål. Et slikt forbud kan begrunnes i at mobilbruk vil kunne forstyrre undervisningen. Utvalget legger videre til grunn at skoleeier ikke kan fastsette at mobiltelefonen er fysisk utenfor skolens område i ordensreglementet.249 Et ordensreglement skal regulere forhold som forstyrrer undervisningen eller som skaper trygghetsproblemer ved skolen. Utvalget vurderer at et forbud mot å ta med mobiltelefon på skolen vil ramme elevens fritid slik at klarere hjemmel må til. I dagens samfunn vil et generelt forbud mot mobilbruk og andre digitale verktøy kunne innebære et inngrep i elevens personlige integritet. I denne sammenheng vil utvalget også påpeke at Grunnloven § 104 uttrykkelig sier at barn har rett til vern om sin personlige integritet. Vernet omfatter også mindre alvorlige inngrep i integriteten som f. eks utidig og unødig innblanding i barnets privatliv.250 Utvalget vurderer at et generelt forbud mot mobilbruk på skolen også vil kunne ramme elevene og foreldrene hardt. Forbudet vil innebære at elevene ikke kan bruke mobilen til f. eks å avtale henting eller gi beskjeder i friminutter. Utvalget mener at selv om formålet med et generelt forbud mot mobiltelefoner på skolen er å bidra til et trygt psykososialt skolemiljø, vil inngrepets art og styrke innebære at utvalget ikke ønsker at skoleeier får en videre myndighet til å forby bruk av digitale verktøy enn det som allerede følger av gjeldende rett.

Inndra smarttelefoner og annet som forstyrrer opplæringen

Inndragning av smarttelefoner og lignende er et tiltak som enten kan være et refsingstiltak eller et opplærings- og ordensmessig tiltak. Et refsingstiltak, også kalt en sanksjon, har til hensikt å straffe eleven for atferden, og har paralleller til de strafferettslige reaksjonene i samfunnet. Et opplærings- og ordensmessig tiltak har som formål å sikre ro og orden slik at elevene kan konsentrere seg om undervisningen.251 Dersom formålet med å inndra smarttelefonen er å sanksjonere eleven kreves klarere lovhjemmel enn dersom inndragningen er nødvendig for å sikre ro og orden i timen.

Utvalget er kjent med at flere skoler ønsker å kunne sanksjonere elevers atferd ved å inndra elevenes mobiltelefoner. Her er det en flytende overgang mellom hva som er et ordens- og opplæringsmessig tiltak og hva som vil kreve særskilt hjemmel i ordensreglementet. Sentralt i vurderingen vil være varigheten av og formålet med inndragelsen. Utvalget har vurdert om skolen bør få hjemmel til å inndra elevens mobiltelefon en hel dag. Etter gjeldende rett har skolen adgang til å ta inn mobiltelefonen for en time eller to begrunnet i at mobilbruken forstyrrer undervisningen. Videre er det klart at skolen ikke har hjemmel til å inndra mobiltelefonen og beholde den etter skoletid. Skolen har heller ikke hjemmel til å kreve at foreldrene kommer og henter mobiltelefonen. Utvalget mener det er tvilsomt om §§ 2-9 og 3-7 i dag gir hjemmel til at skolen kan inndra elevenes mobiltelefon en hel dag. Dette er et spørsmål som har vært mye diskutert de siste årene. Departementet og direktoratet strammet for noen år siden inn på en utstrakt praksis med at telefoner og annet ble inndratt for en dag eller mer. Begrunnelsen var at det ikke var hjemmel for dette innenfor §§ 2-9 og 3-7. Dersom skolene skal ha denne adgangen bør dette reguleres eksplisitt i bestemmelsene om ordensreglement.

Utvalget forslår at skoleeier får hjemmel til å regulere inndragning av digitale verktøy i ordensreglementet, men at vilkårene for inndragning bør lovreguleres. Det vises til at inndragning er et inngripende virkemiddel som bør brukes med varsomhet. Det bør lovfestes at skoleeier kan fastsette at læreren kan inndra digitale verktøy om de forstyrrer opplæringen. Utvalget mener videre at digitale verktøy bør kunne inndras for inntil en hel dag hvor det er grunn til å tro at de blir brukt til å krenke andre elever eller ansatte.

Flytting av mobber

Utvalget viser til presiseringen av skoleeiers mulighet til å flytte mobber til annen skole med hjemmel i § 8-1 fjerde ledd. Endringen innebærer slik utvalget ser det ingen realitetsendring og er kun en presisering av tidligere rettstilstand. Utvalget foreslår ikke endringer i denne bestemmelsen, men legger til grunn at skoleeier fortsatt bør ha hjemmel til dette i særskilte tilfeller. Det er ikke nødvendig å regulere dette i ordensreglementet. Det er § 8-1 fjerde ledd som er hjemmelsgrunnlaget for dette.

15.11.4 Skolens adgang til bruk av sanksjoner

Ordensreglementet skal inneholde bestemmelser om de sanksjonene som skal kunne brukes ved brudd på ordensreglementet. Med unntak av bortvisning og tap av retten til videregående opplæring inneholder ikke loven vilkårene for bruk av ulike sanksjoner. De ansatte på skolen har en viss frihet til å velge om og hvilke sanksjoner som skal brukes så lenge de forvaltningsrettslige rammene blir overholdt. Utvalget mener at hensynet til elevens rettssikkerhet tilsier at enkelte av de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene som gjelder for bruk av sanksjoner bør lovfestes i opplæringsloven

Utvalget legger til grunn at forutsetningen for at sanksjonene som er skissert i ordensreglementet kommer til anvendelse er at må eleven ha gjort noe som innebærer et brudd på reglene om atferd i ordensreglementet. Dette henger sammen med at sanksjonering i skolesamfunnet ofte har til hensikt å straffe eleven. Sanksjonering vil ofte være et inngripende tiltak slik at legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov. Utvalget foreslår derfor at opplæringsloven både bør presisere at elever som bryter reglene i ordensreglementet kan pålegges reaksjoner i samsvar med reglene her, og at skolen bare kan bruke sanksjoner som er fastsatt i ordensreglementet. Det bør fastsettes en egen bestemmelse som inneholder de overordnede prinsippene for bruk av sanksjoner ved brudd på ordensreglementet. Utvalget foreslår en ny § 9A-6 som regulerer skolens bruk av sanksjoner.

Utvalget vil peke på at ofte vil andre tiltak enn sanksjonering fremstå som mer hensiktsmessig overfor brudd på ordensreglementet. At en elev bryter reglene på skolen kan ha mange ulike årsaker og andre tiltak som for eksempel rådgivning vil kunne være et mer egnet tiltak i en del tilfeller. Utvalget vurderer at det av pedagogiske grunner bør fremgå av loven at skolen skal vurdere om tiltaket er egnet og tilpasset.

Ved sanksjonering av elever etter ordensreglementet har det ulovfestede prinsippet om forholdsmessighet betydning. Prinsippet begrenser skolens valg av tiltak ved at det stiller krav til forholdsmessigheten mellom elevens reglementsbrudd og sanksjoner skolen kan ilegge. Sanksjonen må stå i rimelig forhold til regelbruddet. Jo alvorligere regelbruddet er, jo mer inngripende kan reaksjonen være. Utvalget legger til grunn at det bør tydeliggjøres gjennom lovfesting at forholdsmessighetsprinsippet får betydning ved valg av sanksjoner. Utvalget mener at det er hensiktsmessig å presisere at sanksjonen må stå i et rimelig forhold til elevens brudd på ordensreglementet i opplæringsloven. Dette bør gjøres i ny § 9A-6 som regulerer rammene for bruk av ordensreglementet.

Utvalget mener at de ansatte ved skolen må være varsomme med å se isolert på regelbrytende atferd. Det er viktig at de ansatte vurderer årsaken til elevens atferd. Utvalget mener at skolen ved valg av sanksjoner skal ha en plikt til å vurdere om det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter. Om det foreligger formildende omstendigheter beror på en helhetsvurdering hvor ulike momenter har relevans. Utvalget mener at det skal tas hensyn til om eleven har mulighet til å kontrollere sin egen atferd, om eleven har fått formidlet hvilke regler som gjelder på skolen, om eleven har forutsetninger for å forstå konsekvensene av handlingen, om elevens tilstedeværelse representerer en uakseptabel risiko for tryggheten til de andre elevene på skolen, elevens alder og om sanksjonering har blitt brukt før.

I saker hvor skolen ønsker å sanksjonere elevens brudd på ordensreglementet, vil handlingen «berøre» barnet, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Utvalget mener at skolen i disse tilfellene bør legge vekt på hensynet til eleven ved valg av sanksjoner. Hva som vil være til elevens beste vil variere og i undervisningen må det vektlegges både objektiv og subjektiv elementer. De objektive elementene er hva samfunnet til enhver tid mener barnet trenger for å utvikle seg og ha det bra. Hva som anses som barnets beste vil kunne forandre seg over tid. Utvalget legger videre til grunn at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved skolens valg av sanksjoner/tiltak. Formuleringen om at det er «et» grunnleggende hensyn tilsier at andre hensyn kan tillegges like stor eller større vekt. Utvalget mener at hensynet til et trygt psykososialt skolemiljø for de andre elevene er hensyn som ofte må få avgjørende vekt.

Det følger av opplæringsloven §§ 2-9 tredje ledd og 3-7 tredje ledd at fysisk refsing og annen krenkende behandling ikke må brukes. Med fysisk refsing menes tiltak som innebærer fysisk straff for elevene. Begrensningen følger også av straffeloven §§ 228 flg. og er tatt inn i opplæringsloven av pedagogiske hensyn.252 Den neste begrensningen i skoleeierens myndighet er mot annen krenkende behandling. Med denne rettslige standarden siktes det i hovedsak til tiltak/sanksjoner som av en eller annen grunn oppfattes som særskilt nedverdigende for eleven. Loven angir her en etisk og skjønnsmessig vurdering av den enkelte sanksjonen, der for eksempel uthenging og latterliggjøring av elever vil være ulovlig. Utvalget peker på at forbudet mot krenkende behandling vil innebære en større begrensning i skolens innholdsmessige myndighet i dag enn da bestemmelsen først ble lovfestet i grunnskoleloven. Et forbud mot krenkende behandling vil i dag for eksempel innebære at skoleeieren ikke kan bruke tiltak på en slik måte at det vil være i strid med forbudet om diskriminering i diskrimineringslovgivningen.

Opplæringsloven inneholder i dag ikke et uttrykkelig forbud mot kollektiv avstraffelse. Med kollektiv avstraffelse menes at flere elever, for eksempel en hel klasse, refses for en handling som bare noen elever har begått. Utvalget legger til grunn at selv om prinsippet om kollektiv avstraffelse ikke er nevnt i opplæringslovens ordlyd, vil prinsippet legge en begrensning på bruk av sanksjoner. Denne begrensningen innebærer at det ikke er tillatt å sanksjonere en gruppe av elever for hva enkelte medlemmer av gruppen har gjort. Utvalget mener at det av pedagogiske grunner bør lovfestes et forbud mot kollektiv avstraffelse i ny § 9A-6 om bruk av sanksjoner.

15.11.5 Utvalgets forslag

Reguleringen av ordensreglement flyttes til kapittel 9a. Det fastsettes en felles bestemmelse for hele grunnopplæringen om hva som kan fastsettes i ordensreglementet i ny § 9A-5, og en ny § 9A-6 som regulerer skolens regler for skolens bruk av sanksjoner. Det foreslås flere presiseringer i bestemmelsene for å tydeliggjøre rammene for reguleringen av elevenes oppførsel.

15.12 Gjenopprettende arbeid – en ny aktivitetsplikt

«Det hjelper ikke å si fra, for de gjør ikke noe uansett.»

Kilde: – Odin, 13 år

I tillegg til fremmende og forebyggende arbeid er det i gjeldende kapittel 9a krav til skoleeierens og skolens gjenopprettende arbeid. Hensikten med det gjenopprettende arbeidet er at elever som opplever at de blir krenket, igjen skal få et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser. Reglene om gjenoppretting trekker opp rammene for hva elevene ikke må finne seg i når det gjelder det psykososiale skolemiljøet. Disse reglene bygger på at krenkelser innebærer en belastning som kan påvirke elevens helse, trivsel, læring og sosiale tilhørighet. Dersom elever krenkes eller foreldrene ber om tiltak rettet mot elevens psykososiale skolemiljø, skal skolen og skoleeieren omgående sette i gang aktivitet for å rette opp forholdene slik at det psykososiale skolemiljøet igjen blir i samsvar med de rammene som lovgiveren har trukket opp. Det gjenopprettende arbeidet skal sikre at ingen elever i norsk skole skal oppleve at det ikke nytter å si fra. Dersom skolen og skoleeieren ikke oppfyller sine plikter, skal elever og foreldre ha tilgang til en lavterskel klageordning. Dette temaet er behandlet i kapittel 16.

Her foreslås det endringer i bestemmelsene om skoleeierens, skolens og alle ansattes plikt til å gjenopprette et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser. Utvalget er opptatt av at skoleeierens og skolens plikter tydeliggjøres, slik at det er klart hva skolen og skoleeieren skal gjøre dersom elever opplever å bli krenket. Elevene skal ha et skolemiljø der deres grunnleggende rettigheter etter barnekonvensjonen oppfylles, deriblant at de har et skolemiljø uten krenkelser. Alle elever har etter forslag til ny § 9A-1 en individuell rett til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. Dette er en rettighet som alle elever har, og som kommunen, fylkeskommunen og styret for private skoler som tjenesteytere skal sørge for at oppfylles for alle. Loven inneholder i dag særskilte regler for at skolen skal oppfylle dette minstekravet til tjenesten: handlingsplikten og vedtaksplikten.

15.12.1 Gjeldende rett – individrettede plikter

I gjeldende § 9a-3 første ledd er det fastsatt at skolen skal jobbe systematisk og kontinuerlig for å sikre elevenes rett til et psykososialt skolemiljø der elevene opplever trygghet og sosial tilhørighet. I § 9a-3 andre ledd er det fastsatt at alle som er ansatt på skolen, har en handlingsplikt som innebærer at de skal undersøke, gripe inn og varsle rektor dersom de har mistanke eller kunnskap om at én eller flere elever blir utsatt for krenkende ord eller atferd. Det er her presisert at krenkende ord og atferd blant annet vil være diskriminering, trakassering og mobbing. Handlingsplikten gjelder for alle som er ansatt ved skolen, uavhengig av stilling. Plikten inntrer når den ansatte har kunnskap om at en elev blir utsatt for krenkende ord eller handlinger, men også når en ansatt har mistanke om dette. At plikten utløses ved mistanke, betyr at ansatte som tror en elev krenkes, har en plikt til å gjøre noe. Plikten kan oppfylles ved at den ansatte selv undersøker om en elev krenkes og ved at hun eller han varsler rektor som undersøker. Det viktige er at noen på skolen må undersøke hva som skjer, og avdekke om én eller flere elever blir utsatt for krenkende ord eller handlinger. Når det avdekkes om dette er tilfellet eller ikke, fastsetter bestemmelsen at den ansatte skal varsle rektor om forholdet og om mulig og nødvendig selv gripe inn for å stoppe dette. Hensikten med plikten til å varsle rektor er at dette kan være én av flere krenkelser som denne eleven er utsatt for, men også at dette kan være en klasse der det er utfordringer. Det er også viktig at rektor kjenner til de ulike sakene for at det settes inn egnede tiltak, og at saken løses på riktig nivå.

Paragraf 9a-3 tredje ledd inneholder en plikt for skolen ved rektor til å gjøre enkeltvedtak etter forvaltningsloven dersom eleven eller foreldrene ber om tiltak knyttet til det psykososiale skolemiljøet. Det kan også bes om tiltak for flere elever og elevgrupper. Terskelen for å vurdere noe som en henvendelse fra eleven eller foreldre som utløser vedtaksplikten, er lav. Det er eleven eller foreldrene som avgjør om de ønsker vedtak eller ikke dersom elevens rett ikke er oppfylt. I enkeltvedtaket må skolen vurdere om elevens rett er oppfylt, og hvilke tiltak som eventuelt skal settes inn for at elevens rett skal bli oppfylt. Tiltakene skal være lovlige, egnede og tilstrekkelige til at elevens rett blir oppfylt. Enkeltvedtaket skal gjøres i samsvar med saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i forvaltningsloven og barnekonvensjonen. Det betyr at skolen skal vurdere om tiltakene vil være til barnets beste, og barnet skal høres, jf. barnekonvensjonen artikkel 3 og 12. Imidlertid er det ikke elevenes og foreldrenes subjektive opplevelse som legges til grunn når det skal avgjøres hvilke tiltak som settes inn. Dette avhenger av det som har skjedd, og er en faglig vurdering av hvilke tiltak som vil være egnede og tilstrekkelige. Enkeltvedtaket kan klages på til Fylkesmannen.

Handlingsplikten og vedtaksplikten må ses i sammenheng. Når skolen skal vurdere om den har oppfylt pliktene sine, må den trekke inn § 9a-1 og vurdere om elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, er oppfylt. For mer om handlingsplikten og vedtaksplikten se rundskriv Udir-2 – 2010.

15.12.2 Svensk rett og andre norske rettsområder

Skollagen 6 kapittel har bestemmelser om hvordan ansatte skal håndtere saken dersom de får kjennskap til at en elev opplever at hun eller han har blitt usatt for krenkende behandling. Det følger av 6 kapittel 10 § at ansatte som får slik kjennskap, skal melde dette til rektor. Rektor som får kjennskap til at en elev opplever å ha blitt utsatt for krenkende behandling, er pålagt å melde dette til skoleeieren.

Når det gjelder hvordan kjennskapen til at en elev opplever å være utsatt for krenkende behandling, skal håndteres, er rammene for dette regulert i 10 § første ledd siste punktum. Her er det fastsatt at skoleeieren omgående plikter å utrede omstendighetene knyttet til de oppgitte krenkelsene, og ved krenkelser finne de tiltak som sannsynligvis er nødvendige for å forhindre krenkende behandling i fremtiden. Skoleeieren kan delegere utredningen til rektor. Skolverket har i sine allmenne råd gitt anbefalinger om hva som bør gjøres for å oppfylle plikten etter denne bestemmelsen.253 Skolverket mener at skoleeieren må sørge for at det finnes en tydelig ansvarsdeling og rutiner for utredningen.

Når det gjelder utredningen, uttaler Skolverket i de allmenne rådene at denne bør belyse det som har skjedd, fra flere sider og inneholde en analyse av årsakene til dette. Utredningen bør omfatte både den som har utført krenkingen, og den som er krenket. Hensikten med utredningen er at den bør resultere i at skolen har nok informasjon og kunnskap om situasjonen til å kunne ta stilling til hvilke tiltak som settes inn for å få den krenkende behandlingen til å slutte. Videre må utredningen dokumenteres. Virksomheten bør ha utviklet formålstjenlige rutiner for dette. Skolverket understreker at det i hvert enkelt tilfelle bør vurderes om dette bør meldes til andre myndigheter. Skolverket uttaler også i sine allmenne råd at det bør finnes rutiner for hvordan akutte situasjoner skal håndteres og løses når en elev har blitt utsatt for krenkelser. Tiltakene som settes inn, bør begrunnes i utredningen og rettes mot både den eleven som er blitt utsatt, og de som har utført krenkelsen. Det er også viktig at tiltakene følges opp og evalueres av skolen for å forsikre seg om at de fører til at krenkelsene opphører og ikke gjentas. Tiltakene, oppfølgingen og evalueringen bør dokumenteres. Skolen bør ha rutiner for dokumenteringen.254 Skolverket er også opptatt av rutiner for hvordan skolens skal gi informasjonen til elever og foreldre som er berørt av krenkelser, når skolen får kjennskap til at en elev opplever å være utsatt for krenkelser.

Arbeidsretten

Arbeidsmiljøloven har også bestemmelser om arbeidstakeres psykososiale miljø. Her er det fastsatt i § 4-1 at arbeidsmiljøet i virksomheten skal være fullt forsvarlig ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet som kan innvirke på arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd. Av § 4-3 følger det at arbeidstakere ikke skal utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden. Dette omfatter også mobbing. Videre skal arbeidstakeren så langt som mulig beskyttes mot vold, trusler og uheldig belastning som følge av kontakt med andre. Hvordan saker der ansatte opplever at de blir trakassert eller utsatt for utilbørlig atferd etter § 4-3, skal behandles, er ikke videre regulert i arbeidsmiljøloven. Her er det slik at det systematiske HMS-arbeidet også skal inneholde rutiner for å håndtere trakassering. Internkontrollsystemet skal inneholde lokale rutiner for hvordan saker skal håndteres. Det er altså ikke noe krav om enkeltvedtak eller andre særskilte saksbehandlingskrav i arbeidsmiljøloven. Det er i tillegg egne regler om diskriminering i arbeidsmiljøloven kapittel 13.

Diskrimineringslovgivningen

Av den norske diskrimineringslovgivningen følger det forbud mot trakassering og diskriminering. Plikten til å søke å hindre trakassering innebærer å ta tak i aktuelle utfordringer og varsle om trakassering, og å finne ut hva som har skjedd, for å komme frem til en løsning. Formålet er å hindre at trakasseringen fortsetter. Det er ikke særskilte krav til hvordan trakassering skal håndteres, i noen av diskrimineringslovene. Det kreves ikke at arbeidsgiveren faktisk har klart å forhindre trakasseringen. Ved vurderingen av om denne plikten er oppfylt, trenger ikke den trakasserte å bevise at trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. faktisk har skjedd.

15.12.3 Vurdering av gjeldende rett

Høsten 2014 var det flere medieoppslag om elever og foreldre som har opplevd at skolen ikke hadde gjort nok i saker der elever har opplevd å bli krenket eller mobbet. I gjeldende § 9a-3 er det regulert hvordan skolen skal håndtere saker slik at elever som blir krenket, skal få gjenopprettet et godt psykososialt skolemiljø. Når skolen skal håndtere krenkelser, er det i dag to spor for hvilke plikter de har for å løse saken. Utvalget mener at det bør vurderes om disse pliktene kan reguleres på en bedre måte. Ingen elever skal oppleve at de blir krenket uten at skolen og skoleeieren følger saken opp på en egnet og tilstrekkelig måte. Det er skoleeierens ansvar som tjenesteyter å sikre at dette skjer.

I § 9a-3 andre ledd og tredje ledd er skolens gjenopprettende arbeid regulert. Her er det to alternative fremgangsmåter for å håndtere mistanke eller kunnskap om krenkende ord eller handling og behov for tiltak rettet mot elevens psykososiale miljø, avhengig av om det er skolen selv som oppdager saken, eller om det er foreldrene eller eleven som ber om tiltak. Disse to sporene må ses i sammenheng. Hensikten med det gjenopprettende arbeidet – handlingsplikten og vedtaksplikten – er at det skal settes inn tiltak slik at krenkelsene tar slutt, og man skal forhindre at det skjer igjen, slik at eleven igjen opplever at hun eller han har et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosiale tilhørighet. Eleven skal føle at skolen tar tak i saken på en redelig måte.

Utvalget mener det er svakheter ved begge ordningene, og at det kan være vanskelig å se sammenhengen mellom dem. En del skoler har uttrykt at de er usikre på om saker skal håndteres etter handlingsplikten i § 9a-3 andre ledd eller gjennom vedtaksplikten etter § 9a-3 tredje ledd. Det har også vært en del usikkerhet knyttet til forholdet mellom handlingsplikten og vedtaksplikten i forbindelse med Felles nasjonalt tilsyn. Usikkerheten har vært knyttet til når skolen egentlig har en vedtaksplikt. Denne usikkerheten er unødvendig og utvalget mener at regelverket bør endres slik at det blir tydelig hvilke krav som gjelder for å håndtere saker om krenkelser. Det er behov for å gjennomgå og foreslå endringer i innholdet i skolenes plikt til å håndtere mistanke eller kunnskap om at elever har blitt utsatt for krenkende ord og handlinger. Dette gjelder både om det er ansatte som oppdager krenkelsen, eller om det er eleven eller foreldrene som tar kontakt med skolen og forteller om krenkelsen og ber om tiltak rettet mot det psykososiale miljøet. Det sentrale i disse sakene er aktiviteten og at skolen gjør noe, ikke dokumentasjonen.

Utvalget viser også til at skolelederne i kartleggingen av rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolesektoren peker på at enkeltvedtak i saker knyttet til elevers skolemiljø, kan være unødvendige. Skolelederne trekker særskilt frem enkeltvedtak om elevenes psykososiale skolemiljø, og det argumenteres for at dette i en del tilfeller kan virke kontraproduktivt, fordi det kan øke konflikten heller enn å dempe den.255 Det vises til at skolelederne, enten i samråd med foreldrene eller på grunnlag av egen skjønnsutøvelse, beslutter ikke å gjøre enkeltvedtak. Skolen løser heller saken på lavest mulig nivå eller i samråd med foreldrene. Lærere og skoleledere peker samtidig på at de anerkjenner elevenes rettigheter til et godt psykososialt skolemiljø. Dette gjør at de opplever det som vanskelig og belastende å argumentere mot den utviklingen som har ført til høyere dokumentasjonskrav her. De opplever at kravene som er innført til dokumentasjon for å sikre at rettigheter oppfylles, og at skolene arbeider systematisk og godt, i stor grad handler om å sikre at skoleeierne ikke senere blir stilt overfor rettslige krav. Dette oppleves ikke som en god nok begrunnelse for rapportering og dokumentasjon når det fører til at skolelederne og lærerne får mindre tid til kjerneoppgavene sine – å lage gode undervisningsopplegg, gi muntlige og dels skriftlige tilbakemeldinger til elevene, relasjonsbygging, skoleutvikling og pedagogisk ledelse. Det stilles spørsmål om det finnes områder der det i dag er krav til enkeltvedtak, som det vil være hensiktsmessig, eller i det minste akseptabelt, å ta bort.256 Når det gjelder enkeltvedtaket etter § 9a-3 tredje ledd er det relevant å spørre om enkeltvedtaket gir elevene den rettsikkerheten som man trodde det ville.

For å sikre et effektivt vern av elevenes rett til ikke å bli krenket er det nødvendig med sterkt vern av elevenes rettigheter, men også med et sterkt håndhevingsapparat. Sterke rettigheter uten et håndhevingsapparat med «juridiske muskler» vil neppe innebære noe effektivt vern. Det er derfor nødvendig å se på elevenes rettigheter, sanksjonssystemet og håndhevingsorganenes myndighet. Dette er en helhetlig pakke, se også kapittel 16.

15.12.4 Behov for å forenkle og tydeliggjøre krav til håndteringen av krenkelser

Handlingsplikten og vedtaksplikten blir i praksis lett oppfattet som motsetninger. Handlingsplikten er på den ene siden fokusert på løsninger og på at skolen intervenerer nå. Her er det ikke særskilte krav til saksbehandlingen eller dokumentasjon. Vedtaksplikten følger på den andre siden forvaltningsrettslige krav til utredningen, skriftlighet og prosedyre og kan oppleves som omstendelig når det haster å sette inn tiltak. Utvalget mener at både handlingsplikten og vedtaksplikten har fordeler og ulemper. Det er behov for krav som ivaretar elevens rettssikkerhet, samtidig som hensynet til effektivitet og at det skjer noe, er sentralt. Utvalget vil nedenfor foreslå at det lovfestes saksbehandlingskrav som tar opp i seg det beste fra begge ordningene for å sikre at hensynet til elevens beste ivaretas. Skoleeieren og skolen skal ikke være i tvil om hvordan saken skal håndteres.

Som vi så i avsnitt 15.5 er det en utfordring at skolelederes regelverkskompetanse er mangelfull, og at enkeltvedtakene etter § 9a-3 tredje ledd ofte ikke oppfyller saksbehandlingskravene etter forvaltningsloven. Det kan også være en utfordring at skoleledere gjør enkeltvedtak uten å vise til regelverket, og at deres metode ikke er den juridiske metode. For mange skoleledere er også tidsklemmen en utfordring som gjør at kravene blir vanskelige å følge.

Enkeltvedtaksformen og offentlig tjenesteyting

I § 9a-3 tredje ledd er det fastsatt en ordning med at dersom foreldre og elever ber om tiltak knyttet til det psykososiale miljøet, så skal skolen gjøre et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Utvalget vil her se nærmere på forvaltningsrettslige spørsmål. For at noe skal være et enkeltvedtak, skal det etter forvaltningsloven § 2 være en avgjørelse som er gjort under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bindende for rettighetene og pliktene til én eller flere bestemte personer. Årsaken til at enkeltvedtaksformen er valgt i § 9a-3 tredje ledd, er at dette skulle gi eleven økt rettssikkerhet og sikre klageadgang.

Utvalget er i tvil om ordningen fungerer slik lovgiveren håpte. Rettssikkerhetsdrøftelser kan også tilnærmes ved å ta utgangspunkt i de særlige forhold som gjør seg gjeldende når det handler om den løpende opplæringsvirksomheten. Opplæring er offentlig tjenesteytelse, og det er da ikke uten videre slik at forvaltningslovens regler om saksbehandling gir den beste tilnærmingen til de rettssikkerhetsspørsmål som er knyttet til slik offentlig tjenesteyting.257 Kommunenes og fylkeskommunenes primære oppgave innenfor utdanningssektoren er tjenesteproduksjon, ikke myndighetsoppgaver. Samtidig har kommunen og fylkeskommunen også myndighetsoppgaver tilknyttet grunnopplæringen. Dette gjelder for eksempel i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Slik utvalget ser det, er det behov for en bevisstgjøring om når kommunen og fylkeskommunen på utdanningsområdet er tilbydere av offentlige velferdstjenester, og når det dreier seg om myndighetsutøvelse knyttet til tjenesteproduksjonen. Forvaltningens pålegg om plikter og tildeling av rettigheter skjer gjennom enkeltvedtak. Enkeltvedtak kan overprøves med klage til et annet forvaltningsorgan etter klage fra en part eller en annen med rettslig klageinteresse. Formålet er å sikre at forvaltningens vedtak er truffet på riktig måte, av rett myndighet, og at innholdet er i samsvar med lov og forskrift når det gjelder både innhold og fremgangsmåte.258 Litt enkelt kan det sies at når det er snakk om rettigheter alle elever har som kommunen og fylkeskommunen sørger for at oppfylles, er det snakk om tjenesteyting, og ikke myndighetsutøvelse. Et eksempel på dette er at alle elever har rett til grunnskoleopplæring. Innholdet i denne retten er nærmere regulert i opplæringsloven, og når skoleeieren oppfyller de lovpålagte kravene, er det snakk om tjenesteyting. Til sammenligning: Dersom det er snakk om rettigheter som noen elever kan ha, for eksempel spesialundervisning eller særskilt språkopplæring, innebærer avgjørelsen om dette myndighetsutøvelse. Dette er bestemmende for elevens rettigheter og plikter og sier også noe om tjenestens innhold og kvantitet utover minstekravene i opplæringsloven som alle elever har rett til.

Spørsmålet her blir om skolenes oppfyllelse av elevens rett til et godt psykososialt miljø etter kapittel 9a faktisk er myndighetsutøvelse eller ikke. Dersom det viser seg at det er fastsatt regler som egentlig ikke passer med det skolene gjør, kan det forklare hvorfor enkeltvedtaket ikke har virket slik intensjonen var. Her er det to poeng utvalget vil peke på. Det ene poenget er at alle elever har en rett til et godt psykososialt skolemiljø. Dette er ikke en rettighet som bare noen elever har. Dette er en del av den allmenne tjenesteytingen som skoleeieren er forpliktet til å sikre for alle elever, ikke bare noe enkelte har rett til. Dette tilsier at oppfyllelse av denne retten er tjenesteyting, ikke myndighetsutøvelse som sådan. Det er ikke et gode bare noen har, og som det skal avgjøres hvem som skal ha. Det er heller ikke slik at elevene skal ha ulik grad av et godt psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Det er lovfestet minstekrav. Det andre poenget er at gjennom handlingsplikten i § 9a-3 andre ledd pålegges skolen ytterligere plikter for å sikre at krenkelser håndteres slik at retten oppfylles. Handlingsplikten gjelder også for alle elever. Vi snakker altså fortsatt om tjenesteyting og hvilke krav elever og foreldre kan stille til offentlige tjenester. I denne forbindelse er det relevant å se til Høyesteretts behandling i Rt. 2012 s. 146 (Kristiansand-dommen). Her drøfter Høyesterett nettopp hva eleven og foreldrene med rimelighet kunne forvente at kommunen som tjenesteyter gjorde for å stoppe mobbingen. Høyesterett understreker her at det stilles strenge krav til at kommunen setter inn tiltak som stopper mobbingen. Utvalget mener at skoleeierens oppfyllelse av retten etter § 9a-1 og det å sette inn tiltak som stopper krenkelsene, faktisk er tjensteyting. Dette er lovpålagte rettigheter som alle elever har, det er ikke bare noe som enkelte elever har. Dette taler i utgangspunktet for at det ikke er behov for et enkeltvedtak i tilknytning til håndtering av saker om krenkelser.

Det faktiske innholdet i enkeltvedtaket og forholdet til andre regler

Det neste spørsmålet blir om det likevel er innhold i vedtaket som innebærer elementer av myndighetsutøvelse, noe som gjør at enkeltvedtaksformen bør beholdes. I mange tilfeller er det slik at de enkeltvedtakene som blir gjort etter § 9a-3 tredje ledd, egentlig ikke er enkeltvedtak fordi innholdet ikke er bindende for rettighetene og pliktene til én eller flere bestemte personer. Dette kan for eksempel være fordi tiltakene som ble fastsatt, ikke rørte ved elevens rettigheter eller plikter. Eksempler på dette kan være at tiltakene var at eleven bytter plass i klasserommet, det settes inn en ekstra lærer i norsktimene, ekstra tilsyn i friminuttene, tiltak rettet mot klassemiljøet, det skal avholdes et møte eller en samtale. Det er i slike tilfeller ikke nødvendig med vedtaksform på grunn av innholdet. Warp har hevdet at dersom det ikke er innhold i enkeltvedtaket som er bestemmende for enkeltelevers rettigheter og plikter, skal det ikke gjøres vedtak selv om foreldrene ber om tiltak. En slik tolkning vil innebære at det kun er i få tilfeller at det skal gjøres vedtak etter § 9a-3 tredje ledd, selv om foreldrene eller eleven ber om tiltak.259

Dersom det er tale om inngripende sanksjoner rettet mot en elev i en sak om krenkelser, vil denne sanksjonen i seg selv kunne kreve et enkeltvedtak fordi det berører rettighetene eller pliktene til denne eleven. Et eksempel på dette er bortvisning, der det er lovpålagt med enkeltvedtak etter opplæringsloven §§ 2-10 og 3-8. Ved bortvisning vil altså ikke hjemmelen for vedtaket være § 9a-3 tredje ledd, men §§ 2-10 og 3-8. Her må det gjøres et eget vedtak der den det gjelder, har klagerett. Det samme gjelder dersom det gjøres et vedtak om skolebytte, da vil hjemmelen være § 8-1. Det er altså slik at for de mest inngripende sanksjonene vil andre bestemmelser sikre at det gjøres enkeltvedtak.

Behovet for sanksjonering av andre elever taler heller ikke for at det er nødvendig med enkeltvedtaksform. Her kan enkeltvedtaksformen tvert imot sies å være problematisk fordi noen skoler ikke er godt nok kjent med regler om taushetsplikt, og samler det som reelt er flere vedtak, i ett dokument og sender dette til alle involverte, også når det er taushetsbelagte opplysninger.

Jakhelln og Welstad minner om at den enkelte elev selvsagt ikke er rettsløs bare av den grunn at det ikke gjøres et enkeltvedtak. De peker også på at spørsmål om trivsel og sosial tilpasning ikke passer særlig godt inn i forvaltningslovens system. Dette dreier seg om skolens løpende virksomhet og innholdet i, kvaliteten på og eventuelle mangler ved opplæringen. Videre er det, som Barneombudet har påpekt, slik at det at skolen gjør et enkeltvedtak, ikke nødvendigvis innebærer at eleven får det bedre.260 Utvalget stiller også spørsmål ved om det er mulig å regulere mellommenneskelige relasjoner på andre måter enn gjennom enkeltvedtak, og at dette gir elevene et bedre rettsvern. Slik utvalget ser det enkeltvedtaket ikke et egnet redskap her fordi det dreier seg om offentlig tjenesteyting hvor skoleeieren og skolen har plikt til å oppfylle lovfestede minstekrav til et godt psykososialt miljø. Det er heller ikke slik at innholdet i enkeltvedtaket er av en slik karakter at vedtaksform er nødvendig. Her vil det i hovedsak være andre bestemmelser som hjemler tiltakene som fastettes, ikke § 9a-3 tredje ledd.

Håndtering av krenkelser er en lovpålagt plikt

Utvalget vil her vurdere om elevens rettssikkerhet og klageadgang kan ivaretas på andre måter som gir eleven et mer effektivt vern enn dagens enkeltvedtak. Utvalget ser at en av fordelene med enkeltvedtaket er kravene til saksbehandling som skolen må følge. Utvalget mener likevel det kan stilles spørsmål ved om enkeltvedtaket i denne sammenhengen er et egnet verktøy for å sikre at elevenes rett oppfylles. Vi viser her også til at enkeltvedtaket ikke brukes i forbindelse med saker knyttet til trakassering eller utilbørlig oppførsel etter arbeidsmiljøloven for arbeidsgiveren. Heller ikke innenfor diskrimineringslovgivningen brukes enkeltvedtaksformen for virksomheter og andre som oppdager diskriminering eller trakassering. Det er altså kun opplæringsloven som i dag har denne mekanismen for å håndtere krenkelser. Utvalget legger til grunn at det er her aktuelt å vise til Sverige, der det også er utfyllende bestemmelser om håndteringen av krenkende behandling i skollagen 6 kapittel. I skollagen brukes heller ikke enkeltvedtaksformen i denne typen saker.

Utvalget mener at en del av de prinsippene som ligger til grunn for å gjøre et enkeltvedtak, bør videreføres. Et poeng med enkeltvedtaksformen er å stille krav til saksbehandlingen, slik at denne ivaretar de involverte på en god måte. Det som bør videreføres, er at saken skal være forsvarlig utredet, kontradiksjon og skriftlighet, men formkravene som gjelder for et enkeltvedtak, bør løses opp. Utvalget legger til grunn at skolens arbeid for å sikre at alle elever har et trygt psykososialt miljø, og håndtering av krenkelser er en del av den offentlige tjenesteytingen. Det kan utformes minstekrav til dette i kapittel 9a som skoleeieren og skolen skal følge. Det er også vanskelig å få denne typen mellommenneskelige relasjoner inn i enkeltvedtaksformen, og det kan se ut som om elevene i noen tilfeller forsvinner i formkravene. Utvalget ønsker ikke å videreføre kravet til enkeltvedtak, men mener at en del av prinsippene i forvaltningsretten bør gjelde, for eksempel at saken skal være forsvarlig opplyst, kontradiksjon og forbudet mot usaklig forskjellsbehandling.

Erfaringene fra praksis viser også en vegring fra både skolene, elevene og foreldre mot å anvende enkeltvedtaksformen i saker om elevenes skolemiljø. Enkeltvedtaket blir opplevd som å virke opptrappende på konflikter. Utdanningsdirektoratet påpekte i sin kartlegging fra 2010 at fylkesmennene trakk frem at skolene har en for høy terskel for å gjøre enkeltvedtak i saker knyttet til det psykososiale miljøet. Det at skolene ikke gjør vedtak, bekreftes også av funn i prosjektet LEX-EL til Universitetet i Oslo. Utdanningsdirektoratet rapporterte også om at skolene ofte setter i verk tiltak uten at tiltakene er konkretisert i et vedtak. Tiltak settes ikke i verk innen rimelig tid, og sakene utvikler seg i feil retning. Fylkesmennene etterlyser både regelverkskompetanse og -etterlevelse hos skolene og skoleeierne i 9a-saker.261

Når kravet til enkeltvedtak anbefales fjernet, er det viktig at nye krav til saksbehandling i kapittel 9a ivaretar elevenes rettssikkerhet. Her er det blant annet viktig at det skolen gjør, skal kunne etterspores. Utvalget mener det er relevant å se til hvordan tilsvarende gjenopprettende arbeid er regulert i skollagen 6 kapittel og på beslektede rettsområder i Norge. Utvalget er også kjent med at kravet til enkeltvedtak i noen tilfeller kan trenere at elever og foreldre faktisk kan klage på skolens oppfølging av saken til en ekstern instans, og mener at det er grunn til å se på elevens rettigheter og rettssikkerhetsgarantiene som knyttes til dem. Dersom man har rettskrav på en ytelse, her et trygt psykososialt skolemiljø, er det sentrale spørsmålet hvilke mekanismer som skal sikres at denne retten blir oppfylt. Det elever og foreldre har behov for, er en mulighet til å klage dersom skolen eller skoleeieren ikke oppfyller de lovpålagte pliktene til hvordan de skal håndtere krenkelser, slik at eleven får et trygt psykososialt skolemiljø. Dette innebærer blant annet om skolen har satt inn tiltak som er tilstrekkelige og egnede til at krenkelsene tar slutt og eleven igjen har et trygt psykososialt skolemiljø. Alle elever har et rettskrav på et trygt psykososialt skolemiljø, og skoleeieren har plikt til å håndtere krenkelser. Dette er minstekrav til opplæringen som skal oppfylles. For mer om forslag til klageordning, se kapittel 16.

15.12.5 En ny aktivitetsplikt

Utvalget forslår at kapittel 9a endres slik at det fastsettes et sett med krav til hvordan krenkelser skal håndteres. Dette innebærer at det som i dag er handlingsplikten etter § 9a-3 andre ledd og vedtaksplikten etter § 9a-3 tredje ledd, samkjøres. Det bør være et spor for håndtering av krenkelser. Etter § 9a-3 andre ledd inntrer handlingsplikten i dag når ansatte ved skolen har kunnskap eller mistanke om at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger, mens vedtaksplikten inntrer når eleven eller foreldrene ber om tiltak rettet mot det psykososiale miljøet. En samordning av saksbehandlingen i saker om krenkelser vil gi elevene og foreldrene forutsigbarhet, og vil kunne skape trygghet hos skolene når det gjelder hvordan saker skal håndteres. For å markere at det er et annet innhold i plikten enn den tidligere handlingsplikten og vedtaksplikten, mener utvalget at den nye plikten bør gis et nytt navn. Utvalget foreslår aktivitetsplikt. Dette navnet signaliserer det sentrale, nemlig at skoleeieren og skolen gjør noe når elever blir krenket.

Utvalget mener at aktivitetsplikten bør være basert på både pedagogisk forskning om hvordan man skal håndtere saker med krenkelser og mobbing, og juridiske krav til saksbehandling. Juridisk er det behov for krav til saksgang, kontradiksjon, dokumentasjon og evaluering. Når det gjelder de faglige kravene, viser utvalget til redegjørelse for faser i en sak om mobbing i kapittel 14. Disse fasene bør også innarbeides i aktivitetsplikten.

Slik utvalget ser det, er det hensiktsmessig at de juridiske kravene til saksbehandling og fasene over i figur 15.7 integreres. Dette vil gi en måte å håndtere tilfeller av krenkelser av elever der juridiske og faglige krav samkjøres. Det er ingen motsetning mellom juridiske krav til saksbehandling og en håndtering av saken som er basert på forskning om krenkelser og mobbing.

Forholdet mellom skoleeierens ansvar for å oppfylle retten til et trygt psykososialt skolemiljø og håndtere krenkelser

Hensikten med det gjenopprettende arbeidet er at skolen skal avdekke, gripe inn, stoppe og sette inn tiltak slik at elever som opplever og har opplevd at de blir krenket, ikke blir dette lenger. For å oppnå dette er det nødvendig at ny § 9A-7, som vil tilsvare gjeldende § 9a-3, må inneholde krav til når plikten utløses, og hvordan skolene og skoleeierne skal håndtere dette. Utvalget mener at plikten bør være knyttet til krenkelser og tiltak for å stoppe disse og forhindre at de skjer igjen. Plikten trenger ikke å være knyttet til elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø. Dette er regulert i ny § 9A-1 om elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø. Her er det også fastsatt at skoleeieren har en plikt til å sette inn tiltak rettet mot det psykososiale skolemiljøet. Denne plikten gjelder også for enkeltelevers psykososiale miljø i og med at retten er individuell. Videre vil skolens plikt til å jobbe systematisk for å forebygge krenkelser og fremme et trygt psykososialt skolemiljø etter ny § 9A-3 ivareta at skolen jobber for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser, samt at skolen har en internkontroll.

Fravær av krenkelser er en forutsetning for at eleven skal ha et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. Utvalget mener derfor at det er nødvendig med en særlig plikt som er koblet til å gripe inn for å stoppe dette. Det er slik at krenkelser av en elevs verdighet og integritet vil være et brudd på elevens menneskerettigheter, jf. barnekonvensjonen artikkel 2, 16, 19, 28 og 29.

Utvalget mener at plikten til å håndtere krenkelser bør omtales som en aktivitetsplikt. Årsaken til dette er at når den ansatte har mistanke om eller kjennskap til at en elev blir krenket, for eksempel på grunn av at foreldrene eller eleven har fortalte om dette, utløser dette en plikt til å foreta seg noe for den ansatte, rektor og skoleeier. Det er ikke til valg om skolen skal foreta seg noe, og hva dette noe er, bør fremgå av loven.

Utløses ved krenkelser

Aktivitetsplikten bør utløses når elever blir utsatt for ord eller handlinger som krenker deres verdighet og integritet. Krenkelser dekker som omtalt over alle typer ord eller handlinger som én eller flere elever opplever at krenker deres verdighet eller integritet. Om noe er en krenkelse, vil være basert på elevenes subjektive opplevelse. Dette fremgår allerede av forslag til ny § 9A-1 første ledd. Elever som opplever at noe er krenkende, skal oppleve at deres virkelighetsoppfatning blir trodd, og skal ikke oppleve at skolen bagatelliserer det som har skjedd. Når det skal avgjøres hvilke tiltak som skal settes inn, er det en faglig vurdering av hva som er egnede og tilstrekkelige tiltak for å stoppe og forhindre fremtidige krenkelser, som er vurderingstemaet. Hensikten er å gjenopprette elevens trygge psykososiale miljø. Utvalget foreslår derfor at den nye aktivitetsplikten som erstatter den tidligere handlingsplikten og vedtaksplikten, inntrer når én eller flere elever opplever at de blir utsatt for ord eller handlinger som krenker deres verdighet eller integritet. Dette vil omfatte alle former for sosial ekskludering, mobbing, negative kommentarer, trakassering, diskriminering, fysisk vold, digital mobbing etc. Elevene må ikke begrunne hvorfor de mener at ord eller handlinger krenker deres verdighet eller integritet. Det er tilstrekkelig at de mener at de har opplevd en eller annen form for krenkelse.

For at aktivitetsplikten skal inntre, er det ikke nødvendig å vurdere om eleven er utsatt for mobbing, og om vilkår for dette er oppfylt. Når det gjelder om aktivitetsplikten utløses, er det uvesentlig om det som har skjedd, regnes som mobbing. Dersom skolen avviser å sette inn tiltak fordi den mener at det som har skjedd, ikke er mobbing, er det grunnlag for å klage etter forslag til ny § 9A-10. En slik påstand skal Barneombudet i forbindelse med en klage se alvorlig på.

Aktivitetsplikten gjelder uavhengig av om den som krenker, er én eller flere elever, eller om det er en ansatt. Dersom den som krenker, er en ansatt, vil plikten til å gripe inn raskt skjerpes. Dette foreslås særskilt regulert i en ny § 9A-8. Se avsnitt 15.14.

Kunnskap eller mistanke

Aktivitetsplikten bør utløses ved at en ansatt har mistanke eller kunnskap om at en elev har blitt utsatt for én eller flere krenkelser. Det er ikke en høy terskel for mistanke. Dersom den ansatte har mistanke, skal hun eller han undersøke saken for å finne ut om dette stemmer eller ikke. Dersom den ansatte avdekker at det trolig er slik at en elev er krenket, følges den fremgangsmåten som skisseres nedenfor. Dersom den ansatte kommer til at det ikke er slik at eleven ble krenket, skal den ansatte fortsatt varsle rektor om sin mistanke, men saken følges ikke videre. Årsaken til at utvalget mener at rektor bør varsles, er at det kan være rektor sitter på opplysninger som gjør at det er grunn til å se saken i et nytt lys. Det kan være at summen av små hendelser gjør at det er grunn til å se mer alvorlig på saken. Dette vil kunne være tilfellet for eksempel når det gjelder sosial ekskludering og former for skjult mobbing. Det er viktig at skolen etablerer rutiner for når rektor skal varsles, og hvordan dette skal gjøres. Utvalget mener at det ikke bør reguleres i loven hvordan varslingen skal skje. Rutiner for dette avgjøres lokalt og fastsettes i internkontrollen. Rutinene skal være kjent og implementert hos alle ansatte, også de som ikke er en del av skoleledelsen eller er undervisningspersonale. Å følge med er et ansvar alle ansatte har.

For det andre bør aktivitetsplikten utløses når en ansatt ved skolen har kunnskap om at én eller flere elever har blitt krenket. Denne kunnskapen kan en ansatt få for eksempel ved at han eller hun selv blir vitne til krenkelsen, ved at eleven selv eller andre medelever kommer og forteller det, ved at ansatte overhører elevene snakke om det, eller ved at foreldrene tar kontakt og forteller om krenkelser eller om at de har mistanke om krenkelser. I alle disse tilfellene skal den ansatte handle som fastsatt i ny § 9A-7. Dette er ikke til valg.

Aktivitetsplikten består i at den ansatte selv straks skal gripe inn om nødvendig og mulig og varsle rektor. Som skissert nedenfor er det rektor og skoleeieren som avgjør hvem som håndterer saken videre innenfor de rammene som er fastsatt i ny § 9A-7 om aktivitetsplikten.

Alle ansatte

Å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge og håndtere krenkelser er et ansvar som alle ansatte på skolen har. Alle ansatte har en viktig rolle i dette arbeidet, og uansett hvilken funksjon den ansatte har, så gjelder aktivitetsplikten. For å få bukt med krenkelser er det en nødvendig forutsetning at alle ansatte kjenner til sitt ansvar og vet hvordan de skal gå frem. Ansatte som forholder seg passive når hun eller han mistenker eller vet at elever blir krenket, begår et lovbrudd. Det samme gjelder ansatte som ser at elever blir krenket, og ikke griper inn. Det er avgjørende at de ansatte har den nødvendige kompetansen til å håndtere saker og er kjent med kravene i aktivitetsplikten.

15.12.6 Tydeligere krav til saksbehandlingen

Krav til saksbehandling er et viktig verktøy som har til hensikt å sikre at saken blir håndtert på en god måte. Saksbehandlingen er til hjelp for handlingskompetansen. Saksgangen må ikke bare sørge for at de ansatte griper inn når noe skjer, men også se til at krenkelsene får en adekvat oppfølging, og at de involverte føler at saken blir løst på en god måte. Avhengig av grovhet, omfang, elevenes oppfatning etc. vil oppfølgingen kunne variere.

Krav til saksbehandling, dokumentasjon og kontradiksjon i sakene er viktig. Ifølge Einarsen og Pedersen er kjernepunktene i arbeidsmetoden i en sak der en arbeidstaker har klagd over trakassering: undersøkelse, konklusjon og oppfølging/tiltak.262 Et sentralt element her er faktaundersøkelsen, der arbeidsgiveren skal undersøke hva som har skjedd. Arbeidsgiveren ser da på det individuelle arbeidsmiljøet og hvordan den eller de involverte har det. I faktaundersøkelsen har den som undersøker saken, både et tilbakevirkende fokus og et fokus på hva som må til for å løse saken.263 Arbeidsgiveren plikter også å dokumentere skriftlig at det er truffet hensiktsmessige tiltak for å håndtere saken som en integrert del av arbeidet med internkontroll. Utvalget mener at det å undersøke, konkludere, sette inn tiltak og dokumentere det som gjøres og er gjort, samt evaluering står sentralt i aktivitetsplikten, og at saksbehandlingen er viktig for både skolen og de involverte, slik at saken løses på en ordentlig måte. Saksbehandlingen vil også gi skolen og skoleeieren dokumentasjon på hvordan de har håndtert saken. Håndtering av krenkelser stiller krav til saksbehandlingen, som må legges opp slik at den ivaretar alle berørte parters rettssikkerhet på en forutsigbar måte.

Innholdet i aktivitetsplikten når en ansatt har mistanke eller kunnskap om at en elev blir krenket, bør være

• plikt til å gripe inn om nødvendig og mulig

• å varsle overordnet

• plikt til å undersøke saken

• å sette inn eventuelle tiltak

• å utarbeide en skriftlig plan med tiltak om nødvendig

• å dokumentere det som skal gjøres og er gjort

• å evaluere

I tillegg bør det lovfestes en plikt til å høre eleven og eventuelt foreldrene i saken. Å høre elevene vil innebære at barnekonvensjonen artikkel 12 og barnets rett til å bli hørt i disse sakene tas inn i loven. Årsaken til dette er at utvalget anser det som svært viktig at elever som er involvert i saken, får en mulighet til å uttale seg. Dersom eleven ikke blir hørt, er dette i de fleste tilfeller i strid med barnekonvensjonen artikkel 12. I saker om krenkelser er det avgjørende at den eller de saken gjelder, blir involvert og får gi sin versjon av saken og mulige løsninger.

Å gripe inn

Det første kravet i aktivitetsplikten er at ansatte som har mistanke eller kunnskap om at én eller flere elever er utsatt for krenkelser, om mulig og om nødvendig skal gripe inn. Å gripe inn vil i mange tilfeller bety at krenkelser stoppes. Dette vil i praksis gjelde i de tilfellene der den ansatte selv ser eller hører om krenkelsen. Dette er det samme kravet som følger av handlingsplikten i dag. Om det er mulig og nødvendig for den ansatte å gripe inn og stoppe krenkelsene, vil avhenge av krenkelsens art. Dersom den ansatte selv ser eller hører om krenkelsen, skal den ansatte stoppe dette. Dersom det er fare for vedkommendes egen sikkerhet, bør den ansatte hente inn andre for å stoppe det som skjer. Grensene for å gripe inn er at den ansatte ikke selv må krenke én eller flere elever for å få dem til å stoppe. Å gripe inn og stoppe en krenkelse begrenses i alle tilfeller av straffeloven § 228 om legemsfornærmelse. Dersom den ansatte går over denne grensen, må det eventuelt hjemles i nødverge eller nødrett.

Som en del av plikten til å gripe inn kan det også være aktuelt å sette inn tiltak straks. Dersom det som har skjedd, er slik at det er nødvendig med tiltak, bør det gjøres umiddelbart.

Utvalget viser for øvrig til et behov for å vurdere innføring av hjemler for bruk av tvang, og at dette kan være aktuelt i særskilte tilfeller i forbindelse med elever som er utagerende, dersom øvrige vilkår for tvangsbruk er oppfylt. For mer om dette, se avsnitt 15.16.

Å varsle rektor og skoleeier

Det neste steget i aktivitetsplikten er at rektor skal varsles. Dette er som i dag. Uavhengig av hvor liten krenkelsen oppleves å være av den ansatte, skal rektor varsles så snart som mulig. Rektor vil varsle skoleeieren i tilfeller der skolen har kunnskap om at en elev er utsatt for krenkelser. Om skoleeieren skal varsles umiddelbart, eller om det er mulig å gi en samlet melding om flere krenkelser samtidig, vil avhenge av flere forhold, som sakens grovhet og alvorlighet, hvilke elever som er involvert, og aktuelle oppfølgingstiltak. Det er nytt at denne plikten til å varsle skoleeieren er lovfestet, men i og med at det er skoleeieren som har det overordnede ansvaret for at rettighetene og pliktene etter opplæringsloven, deriblant kapittel 9a, oppfylles, er denne rapporteringsplikten viktig. Dette vil gi skoleeieren viktig informasjon for å oppfylle sitt skoleeieransvar. Varslingsplikten har sammenheng med at saken skal løses på rett nivå.

Utvalget foreslår videre at det lovfestes at det er skoleeieren som har ansvaret for den videre oppfølgingen av saken. Skoleeieren kan delegere denne oppgaven til skolene ved rektor eller kan selv velge å gjøre dette. Her vil sakens alvorlighetsgrad og aktuelle tiltak kunne være av betydning for om skoleeieren behandler saken selv. I saker som vedrører krenkelser, er det viktig med et klart ansvarsforhold mellom skoleeieren og skolen, men det er skoleeieren som må avgjøre hva som er forsvarlig. Det bør være utarbeidet rutiner for dette som en del av internkontrollen. En viktig del av det systematiske HMS-arbeidet er også å sikre at de ansatte har den nødvendige kompetanse og vet når de skal varsle.

Å avdekke/undersøke

En viktig del av aktivitetsplikten er å undersøke saken for å finne ut hva som har skjedd. Krenkelser som læreren selv observerer, kan normalt gripes fatt i med en gang, men også for disse kan det være nødvendig å undersøke nærmere hva som har skjedd, og hvorfor. Når en ansatt får høre om en opplevd krenkelse, bør den ansatte raskt undersøke hva som har skjedd, ved å snakke med den eller de som det påstås har utøvd krenkelsen, hver for seg. Om nødvendig bør den ansatte deretter snakke med elever som kan ha sett det som har skjedd, og undersøke andre forhold som kan ha betydning for sakens opplysning. Den ansatte skal ikke stille spørsmål ved den krenkede elevens subjektive opplevelse. Det foreligger en krenkelse så snart en elev føler det slik. Skoleeieren eller skolen må likevel utrede saken for å finne ut hva som har skjedd, for å vurdere hvilke tiltak som skal settes i verk.

Som en del av saksbehandlingen skal skoleeieren eller skolen gjennomføre en faktaundersøkelse. I faktaundersøkelsen skal de prøve å finne ut hva som har skjedd, og hva dette vil bety fremover. I undersøkelsen bør skolen eller skoleeieren snakke med de involverte partene og høre deres versjon. Dette vil være viktig ikke bare med hensyn til kontradiksjon, men også av hensyn til barnekonvensjonen artikkel 12 og barnets rett til å bli hørt. Elevens rett til å bli hørt i saker om krenkelser foreslås tatt inn i ny § 9A-7, som regulerer aktivitetsplikten. Når den ansatte undersøker en opplevd krenkelse, må også kravet til kontradiksjon ivaretas, slik at den ansatte behandler alle involverte med tilstrekkelig rettssikkerhet. Kravet til kontradiksjon innebærer at de involverte i saken har krav på å få seg forelagt påstander og opplysninger som er rettet mot dem, slik at de om nødvendig kan komme med korrigerende motytringer. Når skolen eller skoleeieren har undersøkt saken slik at de har et tilstrekkelig grunnlag, vil de ta stilling til om det er behov for å sette inn ytterligere tiltak.

Å sette inn tiltak

Tiltak som settes inn, skal være innenfor norsk lov og skal etter en faglig vurdering være egnede og tilstrekkelige til at krenkelsene opphører, samt at det ikke skjer krenkelser i fremtiden. Eleven skal oppleve at det psykososiale skolemiljøet er trygt. Skolen skal i vurderingen av hvilke tiltak som settes inn, legge vekt på elevens og foreldrenes syn, men tiltakene som settes inn, skal baseres på det som kom frem i faktaundersøkelsen, og en faglig vurdering av hva som skal til for at eleven ikke opplever å bli krenket igjen. Det bør settes inn tiltak ikke bare mot den som har opplevd å bli krenket, men også mot andre elever og klassemiljøet eller skolemiljøet om nødvendig. Dersom eleven eller foreldrene mener at tiltakene som settes inn, ikke er tilstrekkelige eller egnede for å stoppe krenkelsen, eller at eleven ikke opplever at det psykososiale miljøet igjen blir trygt, kan de klage i samsvar med de bestemmelsene som skisseres i kapittel 16. En viktig del av saken er at skolen også må høre de som krenker. Det bør også fastsettes i loven at disse skal høres. I noen tilfeller vil det også være aktuelt å sette inn tiltak rettet mot dem. De tiltakene læreren kan iverksette, vil avhenge av hvor grove krenkelsene er, og hvordan elevene responderer på lærerens inngripen. I alvorlige saker må ansvaret for å undersøke og følge opp saken løftes til rektor eller skoleeieren.

Å utarbeide en skriftlig plan

Når elever opplever å bli krenket, vil det i mange tilfeller være nødvendig å sette inn en systematisk innsats for å få stoppe krenkelsene og sikre at elevene igjen har et trygt psykososialt skolemiljø. Her kan det være nødvendig å utarbeide en skriftlig plan som inneholder de tiltakene som skal settes inn i den aktuelle saken. Tiltakene kan være rettet mot flere elever. Planene bør inneholde noe om hva som er målet, hvem planen gjelder for, hva som skal gjøres, hvordan det skal gjøres, hvem som skal gjøre det, og tidspunkt. Det bør også være noe om når tiltakene skal evalueres. Skoleeieren og skolen må i det enkelte tilfellet vurdere hvor omfattende planen skal være. Det er viktig at foreldrene og eleven involveres i utformingen av den skriftlige planen. Planen kan revideres ved behov. Utvalget mener at foreldrene og eleven bør kunne kreve at det utarbeides en skriftlig plan. En slik rett bør lovfestes. Dette vil være viktig for foreldrene og eleven i tilfeller der de opplever at det ikke tas tak i saken. Utvalget mener at det bør utarbeides maler for skriftlige planer til skolene for å støtte dem.

Å dokumentere

Skolen må sikre den nødvendige dokumentasjonen i saken. Hvor mye som bør dokumenteres, vil avhenge av saken. Ofte bør tiltakene, oppfølgingen og evalueringen dokumenteres. Denne dokumentasjonen er en del av internkontrollen til skolen. I dokumentasjonen av hva som skal gjøres, skal det – dersom elevene eller foreldrene krever det, eller saken tilsier det – være en plan for hvilke tiltak som skal settes inn.

Å evaluere

Det siste elementet i aktivitetsplikten er et krav om å evaluere om tiltakene som er satt inn, har fungert. Her må skolen sammen med eleven og eventuelt foreldrene vurdere om krenkelsene har stoppet, og om eleven nå opplever at det psykososiale skolemiljøet er trygt. Dersom dette er tilfellet, avsluttes saken. Hvis eleven opplever at hun eller han fortsatt blir krenket, må skolen sette inn ytterligere tiltak. Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en frist for evaluering, men ser at det vil være vanskelig å avgjøre hvor kort eller lang tid tiltakene bør ha en mulighet til å virke. Uansett mener utvalget at skolen må følge løpende med på saken og vurdere hvordan den eller de involverte elevene har det. Utvalget mener videre at foreldrene og eleven skal involveres i evalueringen. Dette er en avgjørende del av oppfølgingen av saken. Gjennom involvering av eleven og foreldrene vil skolen få informasjon om hvordan disse vurderer saken nå, og om de opplever at eleven har det bra på skolen eller ikke. I denne evalueringen er et tema om eleven og foreldrene mener det bør settes inn ytterligere tiltak. Skolen må på grunnlag av dette sammen med foreldrene og eleven drøfte hva som bør gjøres videre i saken. Det er også viktig å følge opp saken. I noen tilfeller kan det også være nødvendig å sørge for at eleven får oppfølging, for eksempel hos BUP. For noen elever vil også det at det settes inn kompenserende tiltak, være viktig for at de igjen skal få et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet.

Skoleeieren bør i noen tilfeller også delta i evalueringen. Om skoleeieren deltar, eventuelt avholder møtet, vil avhenge av saken. I saker som har pågått over lang tid, og der tiltakene er inngripende, saken er alvorlig, eller der rektor er involvert, bør skoleeieren gjennomføre samtalen.

15.12.7 Hensynet til elevenes personvern

For at skolen skal kunne oppfylle plikten til håndtere krenkelser, er det ofte et behov for å kunne dokumentere opplysninger om enkeltelever, for eksempel opplysninger om elevers negative atferd, trivsel og samhandling. Utvalget legger til grunn at denne registreringen vil innebære en behandling av personopplysninger slik at personopplysningsloven må følges. Det følger av personopplysningsloven at skolens inngripen i elevenes rettssfære krever et gyldig og tilstrekkelig rettsgrunnlag. Dette kan være hjemmel i lov, den enkeltes samtykke eller ulovfestede sedvanerettslige prinsipper. Kravet til hjemmel skjerpes jo mer inngripende et tiltak vil være.

Utvalget legger til grunn at opplæringsloven kapittel 9a gir tilstrekkelig hjemmel til å behandle de opplysningene som er nødvendige for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø. For at disse lovpålagte pliktene skal kunne oppfylles, må arbeidet og skolemiljøet dokumenteres. Skoleeieren må derfor dokumentere arbeidet gjennom internkontroll, gjennom både kartlegging, innføring av tiltak og dokumentasjon for øvrig.264 Utvalget mener at opplæringsloven oppfyller personopplysningslovens krav til behandlingsgrunnlag i lov, jf. personopplysningsloven § 11 bokstav a, jf. § 8 første ledd. Utvalget har imidlertid merket seg at Datatilsynet i brev til Kunnskapsdepartementet mener at bestemmelsene i opplæringsloven er for vage og skjønnsmessige til å hjemle enhver negativ elevatferd.265 Det vises til at registrering av enhver atferd som er forhåndsdefinert som problematferd, må anse som et alvorlig inngrep i elevens rettssfære, og at inngrepet forsterkes ved at verken elever eller foreldre skal ha rett til informasjon om registreringen. På bakgrunn av denne usikkerheten foreslår utvalget at det tydeliggjøres i opplæringsloven at skoleeieren kan behandle de personopplysningene som er nødvendige for å oppfylle aktivitetsplikten. Det foreslås et siste ledd i ny § 9A-7 om behandling av personopplysninger.

15.13 Virkeområde for aktivitetsplikten

Hensikten med kapittel 9a er å sikre at alle elever har et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. I gjeldende rett har det vært en del usikkerhet om hvor grensen går for skolens ansvar når en ansatt ved skolen har kjennskap til eller mistanke om at en elev har blitt krenket. Dette har særlig vært problematisk når det gjelder digitale krenkelser som ikke har skjedd i skoletiden, men som har sammenheng med relasjonen de involverte har på skolen. Utvalget mener at dersom det er slik at det er sammenheng mellom relasjonen mellom de involverte og skolen, og det som har skjedd, er en krenkelse av betydning for skolehverdagen, utløses aktivitetslikten til den ansatte.

15.13.1 Gjeldende rett

Innledningsvis er det viktig å understreke at det er de samme reglene i opplæringsloven som gjelder uansett om krenkelsene finner sted digitalt eller ansikt til ansikt. Utgangspunktet er at kapittel 9a gjelder i alle tilfeller i skoletiden når eleven er på skolens område. Om krenkelsen skjer i skolens faktiske eller digitale rom, er uten betydning. Enten en elev sender krenkende SMS-er i skoletiden, eller om han/hun sier det samme direkte til medeleven, er uten betydning. Skolen har også ansvaret for det som blir skrevet på læringsplattformer i skoletiden. Når det gjelder digitale krenkelser, er det et problem at mange av disse skjer utenfor skoletiden. Når grensen for skolens ansvar skal avklares, er forholdet mellom elevens fritid og skoletid viktig å definere. Ordlyden i bestemmelsene i kapittel 9a sier ingenting om hvor grensen mellom fritid og skoletid skal trekkes. En viss veiledning gir opplæringsloven § 1-2, som bestemmer at opplæringsloven gjelder ulike typer opplæring, og som på den måten skiller mellom hjem og skole. Oppførsel utenom skoletiden er som hovedregel en del av elevens fritid og omfattes ikke av kapittel 9a. Dette har sammenheng med at det er foreldrene som har ansvaret for det som skjer på fritiden, men det er unntak fra dette.

Det sentrale vurderingskriteriet er om krenkelsene har direkte sammenheng med skolegangen. Dette betyr at dersom en elev poster en krenkende ytring på Internett i fritiden, gjelder kapittel 9a i utgangspunktet ikke. Bestemmelsene i kapitlet kan likevel gjelde hvis en medelevs psykososiale skolemiljø påvirkes av atferden. Dette er en vurdering skolen må foreta i den enkelte saken. Utvalget legger til grunn at det følger av gjeldende rett at skolen har ansvar for krenkelser som skjer på fritiden, og som har direkte sammenheng med skolegangen. Utvalget mener at skolen skal ha et ansvar i disse tilfellene. Det vises til at konsekvensen av at skolen ikke har et ansvar for å handle i disse tilfellene, vil innebære en uthuling av elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø. Krenkelsene starter typisk på skolen og fortsetter etter skoletid. Undersøkelser viser at digitale krenkelser blant annet kan føre til manglende skoleprestasjoner, skulk, frafall og tanker om selvmord. Utvalget mener at digitale krenkelser, som kan foregå døgnet rundt, kan føre til et utrygt psykososialt skolemiljø på skolen i skoletiden. Derfor må skolens aktivitetsplikt også gjelde i disse tilfellene.

Utvalget mener at skolens ansvar for digital mobbing som skjer på fritiden, ikke er tilstrekkelig klart regulert i dag. Utvalget mener det er uheldig at dette ansvaret ikke kommer tydeligere frem i opplæringsloven kapittel 9a. Det er behov for å tydeliggjøre dette ansvaret i lovens ordlyd, slik at det blir klart for skolen hvilket ansvar den faktisk har.

15.13.2 Behov for tydeliggjøring av virkeområdet i loven

Utvalget er av den oppfatning at skolenes ansvar må tydeliggjøres. Utvalget mener at ansvarsområdet for skolens plikt til å gripe inn i forbindelse med krenkelser må presiseres, slik at det går frem av loven at plikten gjelder for alle ord og handlinger som krenker en elev, og som har sammenheng med skolens virksomhet. Det skal ikke være tvil om at det i en del tilfeller er nødvendig at skolen griper inn dersom det er digitale krenkelser som har betydning for det som skjer på skolen. Noe annet vil etter utvalgets vurdering svekke elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø og stride mot den alminnelige rettsfølelsen. Det skal ikke være slik at dersom en elev venter til etter kl. 16.00 på ettermiddagen eller til helgen med å legge ut en krenkende melding på nettet om en annen elev, for eksempel et nakenbilde tatt etter en kroppsøvingstime eller en melding på SMS om at i morgen på skolen vil vedkommende få juling, er det ikke skolens ansvar å gripe inn.

Utvalget har merket seg at i Sverige er problemet forsøkt løst i skollagen 6 kapittel. I 10 § om varslingsplikt står det: «En lärare, förskollärare eller annan personal som får känndom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt for kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta til förskolechefen eller rektor.» Skolen har her et ansvar og en handlingsplikt dersom en elev anser seg for å ha blitt utsatt for krenkende behandling i samband med verksamheten. I Skolverkets allmänna råd er uttrykket i samband med verksamheten forsøkt klargjort ved at det vises til at krenkelsene må ha en «koppling til verksamheten». Et eksempel er tilfellet der krenkelsene starter i klasserommet og fortsetter etter skoletid på nettet. Det følger av Skolverkets merknader at dersom krenkelsen får ettervirkninger i undervisningen på en slik måte at eleven får problemer med å konsentrere seg, da er vilkåret «i samband med verksamheten» oppfylt.266

Utvalget ser fordeler ved hvordan grensedragningen mot skolens ansvar er løst i den svenske skollagen. Utvalget mener at i vurderingen av om krenkelser som har skjedd på fritiden, har direkte sammenheng med skolen, må skolen se hen til om krenkelsen er relevant for læringssituasjonen og skolemiljøet. Utvalget mener at dersom tilknytningen til skolesituasjonen er sterk nok, har skolen et ansvar for å gjøre noe. Utvalget legger til grunn at et av kjennetegnene ved digitale krenkelser er at krenkelsene er vedvarende. Det legges for eksempel ut et krenkende bilde på Instagram eller en video på youtube.com som nettbrukerne kan se når som helst. Utvalget mener at det er lettere å begrunne at skolen skal ha et ansvar for digitale krenkelser sammenlignet med andre typer krenkelser som skjer på fritiden.

Utvalget mener at kravet i samband med verksamheten bør knyttes til skolens aktivitetsplikt i ny § 9A-7. Det at aktivitetsplikten omfatter krenkelser som er skjedd utenfor skolen, gjelder ikke bare for digitale krenkelser. Også for andre krenkelser vil dette gjelde. Det må vurderes konkret for den enkelte krenkelsen om aktivitetsplikten utløses. Ved tvil bør kravet om sammenheng tolkes i favør av den eleven som opplever å være krenket. Det legges også til grunn at skolen kan regulere digitale krenkelser i sitt ordensreglement, og dersom vilkåret om sammenheng mellom krenkelsen og skolen er oppfylt, kan skolen også pålegge sanksjoner etter ordensreglementet for disse reglementsbruddene. Se forslag til ny § 9A-5.

Utvalget vil samtidig understreke at foreldrene også har et ansvar i disse tilfellene og at et godt samarbeid mellom hjem og skole er avgjørende. Det at skolens aktivitetsplikt gjelder, betyr ikke at foreldreansvaret reduseres.

15.14 Ansatte som krenker – skjerpet aktivitetsplikt

I gjeldende kapittel 9a er ikke ansatte som krenker elever, særskilt regulert. Det er de samme reglene som gjelder som når det er elever som krenker. Utvalget mener at ansatte som krenker, er – som det ble beskrevet i kapittel 8 – et alvorlig problem. Dersom det er en ansatt som krenker en elev, vil dette være et tillitsbrudd som det må settes inn tiltak mot. Utvalget viser her også til Utdanningsforbundets yrkesetiske plattform,267 som også understreker dette. Dersom elever blir krenket av læreren, viser forskning at det ofte er slik at elevene også lettere krenker den aktuelle eleven.268 En god lærer–elev-relasjon er viktig for at eleven skal oppleve at hun eller han har et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. Utvalget mener at det bør gå tydelig frem av kapittel 9a at det er nulltoleranse når det gjelder personale som krenker. Aktivitetsplikten foreslås skjerpet slik at rektor eller andre ansatte på skolen skal gripe tak i saken umiddelbart hvis de får mistanke eller kunnskap om at andre ansatte krenker en eller flere elever. Skoleeierne og skolene pålegges et særskilt strengt ansvar for å gripe inn i saker der det er personale som krenker. En tilsvarende regulering finnes i skollagen 6 kapittel 9 §. For øvrig vil det være slik at saksgangen er lik den som er beskrevet over i aktivitetsplikten i § 9A-7. Utvalget foreslår en ny § 9A-8, som regulerer den skjerpede aktivitetsplikten dersom det er ansatte som krenker. Det at det er lovfestet en skjerpet aktivitetsplikt når ansatte krenker, vil også ha betydning i forbindelse med klager. Her vil det være enda strengere krav til hva som forventes av skoleeiere og skoleledere for å sikre at en eventuell krenkelse stopper, og for å sikre at eleven igjen har et trygt psykososialt skolemiljø. Utvalget viser for øvrig til kapittel 14 om ansatte som krenker når det gjelder arbeidsgiverens handlingsrom i slike saker.

15.15 Forbud mot gjengjeldelse

En utfordring i saker der elever og foreldre mener at skolen ikke har behandlet saker om krenkelser som de bør, er at det kan bli en vedvarende konflikt mellom hjem og skole. Utvalget viser her til funn i klagesaker som det er redegjort for i kapittel 16. Utvalget er kjent med noen tilfeller der foreldre har opplevd det slik at skoler har svart med ulike represalier eller gjengjeldelser. Utvalget mener det er behov for å lovfeste et forbud mot gjengjeldelse overfor elever som melder fra om at de er krenket. Tilsvarende er gjort i diskrimineringslovgivningen i Norge og i skollagen i Sverige. Denne bestemmelsen tilsvarer også varslingsreglene i arbeidsmiljøloven § 2-5, som gir vern mot gjengjeldelse for den som varsler om kritikkverdige forhold. Utvalget foreslår en ny § 9A-9 med forbud mot gjengjeldelse.

15.16 Bruk av tvang

Bruk av tvang i skolen er et tilbakevendende spørsmål. Det er i dag ingen hjemmel for bruk av tvang i opplæringsloven, likevel kan henvendelser til fylkesmennene og Utdanningsdirektoratet tyde på at noen skoler bruker tvang overfor enkelte elever. Tvang begrunnes ofte med at eleven er utagerende eller på andre måter representerer en fare for seg selv, andre elever eller ansatte. Det er også eksempler på at tvangsprotokoller føres i skolen.

I forbindelse med vedtakelsen av opplæringsloven slo departementet i Ot.prp. nr. 46 (1997 – 98) på side 116 fast at reglene om tvang i sosialtjenesteloven ikke skulle gis anvendelse, blant annet fordi dette var nye regler som det var ønskelig å se på erfaringene med. Dette måtte vurderes på et senere tidspunkt. Utvalget mener det nå, nesten 20 år senere, er grunnlag for å ta stilling til om det er behov for tvangshjemler i opplæringsloven, alternativt vurdere hvilke andre midler skolen kan bruke når det gjelder utagerende elever mv. Utvalget er også kjent med at dette er et tema fylkesmennene har tatt opp i flere sammenhenger uavhengig av denne utredningen. Dersom departementet mener det fortsatt ikke skal være adgang til bruk av tvang i skolen, er det behov for å klargjøre gjeldende rett og rydde opp i praksis. Utvalget mener departementet bør utrede innføring av hjemmel til bruk av tvang. Dette vil for eksempel kunne være relevant for å ivareta elevenes egen, andre elevers og ansattes trygghet. En snever adgang til bruk av tvang kan ivareta rettssikkerheten til eleven det gjelder, og få slutt på uhjemlet bruk av tvang.

15.17 Private skoler godkjent etter privatskoleloven § 2-1

Det er fastsatt i privatskoleloven at opplæringsloven kapittel 9a også gjelder for skoler godkjent etter privatskoleloven § 2-1. Utvalget mener at dette bør videreføres. Elever ved private skoler bør ha det samme rettsvernet som elever i offentlige skoler. Bestemmelsene om klage i ny §§ 9A-10 og 9A-11 opplæringsloven gjelder også.

Utvalget foreslår at bestemmelsene om ordensreglement i §§ 9A-5 og 9A-6 ikke gjelder. Det er noen særegenheter ved private skoler som gjør at dette bør reguleres særskilt i privatskoleloven. Det foreslås at privatskoleloven §§ 3-9 og 3-10 endres slik at det tas hensyn til disse særegenhetene, men at reglene ellers er så like som mulig.

Det er i dag ikke krav om skolemiljøutvalg i private skoler. Utvalget mener at også ved de private skolene vil et organ som har et særskilt ansvar for å legge til rette for samarbeid om skolemiljøet mellom elever, foreldre, ansatte og skolens ledelse, være hensiktsmessig. Også ved private skoler bør elever og foreldre gis mulighet til å få informasjon om forhold ved skolemiljøet som er av vesentlig betydning, og om skolens HMS-arbeid, og gis en mulighet til å delta i drøftelser om dette. Utvalget foreslår at skolemiljøutvalget lovfestes ved private skoler.

Departementet har hatt ute til høring forslag om ny friskolelov som skal erstatte gjeldende privatskolelov. Så vidt utvalget kan se, er friskoleloven langt på vei lik gjeldende privatskolelov når det gjelder skolemiljø, og bestemmelsene har samme nummerering. Utvalget mener derfor at forslagene her også gjelder dersom Stortinget våren 2015 vedtar ny friskolelov, og at det kun vil være snakk om tekniske endringer som er nødvendige i utvalgets lovutkast. Se for øvrig vurderinger og forslag over. Disse gjelder for de private skolene så langt de passer.

16 Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a

16.1 Innledning

I dette kapitlet behandles regler knyttet til håndheving av regelverket, det vil si klage, tilsyn, bruk av administrative sanksjoner og reaksjoner, straff og erstatning. For å sikre regelverksetterlevelsen er bestemmelser om kontroll og sanksjon nødvendige å ha. Utvalget trakk i avsnitt 12.5.2 frem fem målsettinger for at elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø. Den første målsettingen var bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplæringsloven kapittel 9a. Målsettingen har sammenheng med første utfordringen utvalget trakk frem i kapittel 12.5.1. Utvalget peker her på at det er behov for å se nærmere på klageordningen, tilsyn og ordninger for oppreisninger og erstatning for å sikre at rettighetene til elevene oppfylles.

Når reguleringen av elevens psykososiale skolemiljø skal gjennomgås, er hensynet til elevenes rettssikkerhet viktig. Rettssikkerhetsbetraktninger bygger på at det finnes regler som angir hvordan noe skal være, at noe skal gjøres, eller hvordan noe skal gjøres. Det er ikke alltid tilstrekkelig at det foreligger regler som angir den enkeltes rettigheter og plikter, eller hvordan et forhold skal være, for eksempel et trygt psykososialt skolemiljø. Reglene må også overholdes, og de må kunne kreves overholdt. Regler som sikrer at fastsatte regler blir overholdt, kan sies å være av rettssikrende karakter. Imidlertid er det slik at rettssikrende regler ikke vil kunne fungere uten at det foreligger ett eller flere systemer for hvordan man skal gå frem for å sikre at fastsatte regler blir overholdt. Dette kan være ulike systemer for tilsyn, internkontroll, klage og adgang til å reise sak for domstolene. De rettssikrende bestemmelsene – med tilknyttede systemer – utgjør, når de ses i sammenheng, rettssikkerheten.269 I kapittel 15 og 16 foreslås det tiltak rettet mot denne målsettingen. Begrepet klage brukes her i vid forstand.

Utvalget kommer i dette kapitlet med forslag til hvordan sikkerhetsnettet rundt elevenes rettigheter skal være. Dette kapitlet må ses i sammenheng med kapittel 15. I kapittel 15 finnes det innledende redegjørelser og overordnede vurderinger som har betydning for dette kapitlet. Dette gjelder blant annet vurderinger knyttet til at reglene må ivareta elevens rettssikkerhet, gi et effektivt rettsvern samt at ordningene skal være i samsvar med og ivareta elevens rettigheter etter barnekonvensjonen.

16.2 Hovedtrekkene i forslag til endringer i regelverket

Barn skal trives og oppleve at de har et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For at dette skal skje, er det avgjørende at skoleeieren og skolen håndterer krenkelser raskt på en måte som gjør at de involverte elevene igjen får et trygt psykososialt skolemiljø. Dessverre er det ikke alltid slik at foreldrene og elevene opplever skoleeierens og skolens håndtering slik. I noen tilfeller opplever foreldrene og elevene at saken ikke blir løst av skolen. Dette kan føre til en økt følelse av avmakt og til at forholdet mellom skole og foreldre og elever blir konfliktfylt.270 Utvalget mener at det er behov for omfattende endringer i kapittel 9a. Disse endringene gjøres både i elevens rett, i kravene til skoleeieren og skolen samt i klageordningen og lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner. Utvalget mener at det er nødvendig med krav i opplæringsloven som sikrer barns og unges rett til utdanning etter barnekonvensjonen artikkel 28 og 29, uten krenkelser. Arbeid med elevenes skolemiljø er et spørsmål om å oppfylle barns grunnleggende menneskerettigheter etter blant annet FNs barnekonvensjon.

Forslaget til lovendringer må ses på som en helhet. Det foreslås endringer i elevens og foreldrenes rettigheter og skoleeierens/skolens plikter for å oppfylle elevens rett og håndtere krenkelser. Her slår man fast prinsippet om at alle elever har rett til et trygt psykososialt skolemiljø, og at skoleeieren og skolen har særskilte plikter til å oppfylle dette. Loven inneholder minstekrav til hva eleven og foreldrene kan forvente av offentlige og private skoleeiere som tjenesteytere. Dersom elever og foreldre mener at skoleeieren og skolen ikke oppfyller den lovpålagte aktivitetsplikten, kan de klage på dette. De klager da på at de ikke får et psykososialt skolemiljø som har den kvaliteten som er lovfestet fordi skolen ikke har oppfylt sine plikter. Elevene og foreldrene gis en mulighet til å klage på skoleeiernes og skolenes mangelfulle oppfyllelse av eleven har blitt krenket. Det vil også være mulig å føre tilsyn med dette. I tillegg gis Barneombudet som førsteinstans, samt Skolemiljøklagenemnda og Fylkesmannen hjemmel for å pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner for å sikre at skoleeiere og skoler oppfyller sine plikter og elevens rett.

Det at enkeltvedtaket blir erstattet av andre regler for å sikre at mangelfull oppfyllelse av elevens rettigheter og aktivitetsplikten ikke forekommer, gir i sum eleven et bedre rettsvern. Dette skjer ved tydeligere lovpålagte plikter for skolen når det gjelder håndtering av krenkelser og en adgang til å klage til en ekstern instans på at skolens/skoleeierens håndtering av krenkelser er mangelfull. Ved et enkeltvedtak er det normalt ikke den mangelfulle oppfyllelsen som blir vurdert, men innholdet i enkeltvedtaket og om det er egnet og tilstrekkelig til å oppfylle retten. Ved å innføre en aktivitetsplikt som tydelig regulerer hvordan krenkelser skal håndteres for at elevens rett skal bli oppfylt, vil eleven og foreldrene kunne klage dersom denne plikten ikke er oppfylt, og om de tiltakene som er satt inn, ikke er egnet og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett. Barneombudet som førsteinstans vil vurdere om skoleeieren har oppfylt sin plikt, kvaliteten på tiltakene og hva som burde vært gjort. Dette tilsvarer Høyesteretts vurdering i Rt. 2012 s. 146 (Kristiansand-dommen).

Førsteinstansen i klagesaken får også hjemmel til å pålegge tiltak. Der enkeltvedtaket i dag kan ha bidratt til å heve terskelen for å klage og i en del tilfeller har handlet om det formelle er i orden, vil den nye klageordningen rette oppmerksomheten mot skoleeierens og skolens aktivitet. Ordningen vil være mer lavterskelpreget, mer i samsvar med barnekonvensjonen. Barneombudet vil kunne bygge seg opp kompetanse på denne typen saker, slik at hensynet til likebehandling og forutsigbarhet øker. Der Fylkesmannen som klageinstans i dag er en andreinstans som behandler klager på skolens enkeltvedtak, vil Barneombudet her bli en førsteinstans, det vil si at det behandler klager uten enkeltvedtak fra skolen, og vurderer om skolen og skoleeieren har oppfylt sine lovpålagte plikter. En rett til at skolen og skoleeieren setter inn målrettede tiltak, er etter forslag til aktivitetsplikten noe alle elever har, og dersom dette ikke gjøres, kan det klages på mangelfull oppfyllelse. Hensikten med forslaget er å gi elever og foreldre et bedre rettsvern, og å fjerne propper i systemet. Enkeltvedtaket har i en del tilfeller vist seg å hindre at elever og foreldre kan klage, og at behandlingen av klagen ikke har ført til at eleven får det bedre. Elever har fått medhold på alle punkter, men har ikke fått det bedre på skolen. Det er behov for å vurdere en ny klageordning.

Det foreslås også innført administrative sanksjoner og reaksjoner, samt en oppreisningsordning. Dette er også del av det rettssikrende system.

16.3 Klageordning for krenkelser

I dette kapitlet behandles forslag til klageordning for elever som blir krenket. Elevene har etter loven sterke rettigheter, som utløser plikter for skolen og alle de ansatte. Imidlertid er det ikke alltid at eleven og foreldrene opplever det slik at skolen og skoleeieren håndterer krenkelsene slik de forventer. Elever som har blitt krenket uten at de opplever at skoleeieren og skolen har håndtert saken på en god måte, bør ha en mulighet til å klage på dette til en ekstern instans. Klageordningen er del av det rettssikrende systemet knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø. Utvalget viser til at klageordningen må ses i sammenheng med tydeligere krav til skolens internkontroll, aktivitetsplikten, tilsyn, innføring av administrative sanksjoner og reaksjoner og oppreisningsordning. Utvalget foreslår her endringer i skoleeierens og skolens plikter samt et mer helhetlig kontroll- og sanksjonssystem. Totalt sett gir forslaget elevene et sterkere rettsvern enn dagens system. Det er behov for å tydeliggjøre konsekvensene av regelbrudd. Vi viser her særlig til kapittel 15.

16.3.1 Gjeldende klageordning i opplæringsloven § 9a-3

Etter gjeldende rett kan elever og foreldre etter § 9a-3 tredje ledd klage på enkeltvedtaket eller på at skolen ikke har fattet vedtak innen rimelig tid. Eleven og foreldrene kan klage på alle sider ved enkeltvedtaket. Kunnskapsdepartementet har delegert myndighet til å behandle klager etter opplæringsloven § 15-2 til Fylkesmannen. Fylkesmannen er klageinstansen for både grunnskolen og videregående opplæring. Klagebehandlingen skal følge reglene om klage i forvaltningsloven. Ordningen er i seg selv et unntak fra normalordningen for klager i forvaltningsloven.

16.3.2 Vurdering av gjeldende klageordning

En fordel ved gjeldende klageordning kan være at den gjennom å være formell gjør at skolene strekker seg langt for å unngå at elever og foreldre klager. Skolene forsøker å finne løsninger lokalt. Flere utvalget har vært i kontakt med i sitt arbeid, har imidlertid påpekt at dagens klageordning ikke er god nok. Flere organisasjoner har tatt til ordet for at klagesystemet må gjennomgås og fornyes. Dette gjelder blant annet Barneombudet, som i sitt høringsinnspill til utvalget pekte på at dagens klagesystem er for dårlig. Hun pekte på at systemet er krevende for barn og foreldre, og at det forutsetter at foreldrene har en juridisk kompetanse som de normalt ikke har. Videre er det slik at klagesaker kan gå i en evig runddans uten noen garanti for løsning. Barneombudet peker også på at klagesakene tar lengre tid enn det barnet tåler å vente på, og at klageinstansen avslutter saken uten å vite om rettigheten er oppnådd, og forutsetter at foreldrene eventuelt klager på nytt.271 Systemet fanger ikke opp den trettheten og maktesløsheten som elevene og foreldrene opplever. Hun etterlyser et enklere klagesystem. Som grunnlag for dette viser Barneombudet til sine tidligere rapporter og erfaringer med henvendelser fra barn.272 Barneombudet uttalte følgende i 2009:

«Mange opplyser til Barneombudet at klageprosessen har vært for ressurskrevende, og at medhold i klagen ikke førte til forbedringer lokalt. Foreldre opplyser at belastningene har vært så store at de gir opp å forfølge saken videre. Barneombudet sitter med et inntrykk av at mange av klagerne opplever Fylkesmannen som «tannløs», og opplæringslovens bestemmelser uten verdi, dersom skolen velger ikke å følge loven.»273

Foreningen Mobbing i Skolen og Foreldreutvalget for grunnopplæringen er andre som har stilt spørsmål ved klageordningen. Utvalget vil også peke på at det er en utfordring at klageordningen i dag er lite kjent og lite brukt sammenlignet med prosentandelen av elever som i Elevundersøkelsen 2014 oppga at de ble krenket eller mobbet to eller tre ganger i måneden eller mer. Tilsvarende gjelder også for tidligere år. Dette kan tolkes som en rettssikkerhetsutfordring.

Fylkesmennene rapporterer årlig til Utdanningsdirektoratet gjennom sine årsrapporter antall klagesaker etter § 9a-3. Tallet på klagesaker har siden 2011 ligget på om lag 100 per år nasjonalt. Det er variasjoner mellom fylkesmannsembetene når det gjelder antall klager de har behandlet. Ett embete har null saker, mens gjennomsnittet ligger på om lag fem – ti saker i året.274 Felles for embetene er at sakene i hovedsak er knyttet til elever i grunnskolen. Det er nesten ikke klagesaker knyttet til videregående opplæring de siste fire årene til sammen.

Direktoratet gjennomførte i 2010 en undersøkelse blant fylkesmennene om kjennetegn ved klagesakene for årene 2008 og 2009. Et funn ved skolenes saksbehandling etter kapittel 9a var ifølge fylkesmennene at det var lav kompetanse i saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, og at skolenes vedtak i de fleste tilfeller hadde saksbehandlingsfeil. Direktoratet skriver i kartleggingsrapporten:

«Skolen har en for høy terskel for å fatte enkeltvedtak i saker knyttet til det psykososiale miljøet. Skolene setter ofte i verk tiltak uten at tiltakene er konkretisert i et vedtak. Tiltak settes ikke i verk innen rimelig tid og sakene utvikler seg i feil retning. Fylkesmennene etterlyser både regelverkskompetanse og regelverksetterlevelse hos skolene og skoleeier i 9a-saker.»275

Utdanningsdirektoratet fremhever at fellestrekk ved skolens og skoleeierens behandling av saker etter kapittel 9a er følgende:

• For lite kunnskap om / kjennskap til kapittel 9a på skolene. Dette gjelder både kunnskap om elevens rettigheter og kunnskap om skolens plikter, herunder handlingsplikten og vedtaksplikten.

• Skolen og skoleeieren har mangelfulle og feilaktige saksbehandlingsrutiner.

• Saksbehandlingen er mangelfull med hensyn til forvaltningsloven og kapittel 9a.

• Skolen har en høy terskel for å fatte enkeltvedtak i skolemiljøsaker. Den setter ofte i verk tiltak uten at tiltakene er konkretisert i et vedtak.

• Skolen behandler ikke henstillinger fra eleven og foreldre som enkeltvedtak slik § 9a-3 tredje ledd krever.

• Tiltak settes ikke i verk innen rimelig tid. Saken får tid til å utvikle seg uten at adekvate tiltak settes inn.276

Direktoratet mente at det var tre hovedutfordringer. Disse var for det første at skolene ikke hadde noe system for behandling og lav regelverksetterlevelse, for det andre at de hadde lav regelverkskompetanse, og for det tredje at elevene og foreldrene ikke kjenner sine rettigheter. Direktoratet pekte også på at sakene var preget av konfliktforhold mellom foreldrene og skolen, av uenighet om hva som faktisk hadde skjedd, av at eleven følte seg mobbet av læreren, og av at saken hadde pågått over lang tid.

Warp og Welstad undersøkte klagesakene knyttet til kapittel 9a hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Dette var til sammen 16 saker. De gjorde mange av de samme funnene. De trakk i sin rapport frem følgende:

• Det er et vanskelig regelverk med mange uavklarte spørsmål.

• Dårlig saksbehandling gjør prosessen med å sikre eleven et godt psykososialt skolemiljø vanskeligere.

• Klagesakene vitner om for dårlig kjennskap til saksbehandlingsreglene og elevenes rettigheter.

• Det er klare tendenser til at hjemmet mister tilliten til skolen, og at samarbeidet går i lås når skolen er mer opptatt av å forsvare seg selv enn av å hjelpe eleven.

• I flere av sakene kommer eleven i skyggen av diskusjonen mellom skole og hjem.

• Flere elever og foreldre blir møtt med at deres virkelighetsoppfatning er feil.

• Flere skoler er mer opptatt av å definere mobbing enn av å sikre eleven et godt psykososialt skolemiljø.

• Det er stor forskjell på de tiltakene det bes om, og de tiltakene som settes i verk.

• Saksbehandlingstiden er lang.

• Flere av elevene tas ut av skolen og får privat opplæring i hjemmet eller søker seg til andre skoler før saken er ferdig behandlet.

• Det er også tendenser til at skolene gjør mye riktig, og at det som ofte skal til, er å hekte argumentasjonen på reglene.277

Dette stemmer også med oppfatningen til Foreldreutvalget for grunnopplæringen. De rapporterer om avmakt blant foreldre som klager. Barneombudet har påpekt at det er store forskjeller i praksisen til de ulike embetene.278 Barneombudet mener også at det ikke nytter å klage på enkeltvedtak etter kapittel 9a.279 Ombudet peker på at mange av klagesakene ender med at Fylkesmannen stadfester skolens vedtak, eller at de opphever vedtaket og sender saken tilbake til skolen for ny behandling. Dette kan også tyde på at embetene i sin klagebehandling i stor grad fokuserer på om kravene til saksbehandling i forvaltningsloven er fulgt, og i mindre grad ser på om elevens rett er oppfylt, og om eventuelle tiltak er tilstrekkelige og egnede til å oppfylle retten.

Utvalget mener at klageordningen må være slik at den gir elever og foreldre et effektivt rettsvern, og at ordningen må innrettes slik at rettssikkerheten bedres, saker likebehandles i større grad og at elever og foreldre har tillit til ordningen. Utvalget mener at det er forhold ved krenkelser, herunder mobbing som gjør at det er behov for en ny type klageordning. Videre vil utvalget trekke frem barnekonvensjonen og nødvendigheten av at barn har en klageordning som er tilgjengelig, barnesensitiv og behandler saker raskt. Dette utdypes nedenfor.

16.3.3 Effektivt rettsmiddel for barn og foreldre – nasjonal klageordning

I kapittel 12 understreket utvalget at barnekonvensjonen skal ligge til grunn for utvalgets vurdering av tiltak. Gjennom barnekonvensjonen har barns grunnleggende menneskerettigheter blitt styrket, og det er statens ansvar å sørge for at disse rettighetene blir oppfylt. Utvalget legger særlig vekt på artikkel 2, 3, 12, 16, 19, 28 og 29, og at det er behov for tiltak for å implementere barnekonvensjonen bedre i utdanningssektoren. Utvalget vil understreke at klageordningen må være et instrument som bidrar til dette.

En gjennomgang av klageordningen i kapittel 9a bør ses i sammenheng med de endringene som skjer internasjonalt knyttet til barns menneskerettigheter. Utvalget har merket seg diskusjonen om tilleggsprotokoll 3 til barnekonvensjonen, som gjelder barns rett til å klage direkte til FNs barnekomité for statens brudd på deres menneskerettigheter når de nasjonale klagemulighetene er uttømt. Statene må i denne sammenheng gjennomgå sine nasjonale muligheter for å fremsette klager på en effektiv måte. Barnekomitéen oppfordrer statene til å arbeide særskilt med å sørge for at det finnes effektive prosedyrer som tar hensyn til barnet.

Utvalget er opptatt av barns rettigheter og mener det er viktig at FNs barnekonvensjon implementeres bedre i Norge. Barnekonvensjonen har betydning også for klageordningen etter kapittel 9a. FNs barnekomité er opptatt av barns mulighet til å klage når deres rettigheter er brutt. De har i denne forbindelse uttalt at for at rettigheter skal ha noen mening, må det finnes effektive måter å få oppreisning på dersom rettighetene blir krenket.280 Barnekomitéen understreker at barns spesielle stilling og deres avhengighetsforhold til voksne gjør det svært vanskelig for dem å få oppreisning når deres rettigheter blir krenket. Partene må derfor ha tilgang til effektive og barnesensitive prosedyrer. Disse prosedyrene skal blant annet omfatte tilgang til informasjon som er tilpasset barn, rådgivning, juridisk hjelp, herunder hjelp til å fremme egen sak, og tilgang til uavhengige klageprosedyrer og til domstolene, med nødvendig juridisk og annen bistand. Dersom det blir konstatert at det er begått brudd på rettigheter, skal det gis en passende oppreisning, herunder erstatning, og det skal om nødvendig treffes tiltak for å fremme fysisk og psykisk rehabilitering, slik det er fastsatt i artikkel 39. Det bør kunne klages til en instans som gir barn et effektivt vern av deres rettigheter på en barnesensitiv måte. Ordningen må være tilgjengelig for barn. 281

FNs barnekomité har uttalt at kravet om et effektivt rettsmiddel innebærer at det på nasjonalt nivå må være tilgjengelig en instans som kan håndheve de rettighetene som klageren hevder er krenket. Både judisielle og administrative organer kan tilfredsstille kravene til rettsmiddel så lenge prøvingsretten er effektiv, det vil si at organet kan behandle klagen og har myndighet til å gjenopprette en eventuell krenkelse.282 Utvalget mener at det kan stilles spørsmål ved om gjeldende klageordning innebærer et effektivt vern, og vil vurdere om andre mulige klageordninger gir et mer effektivt rettsvern. Et tilsvarende spørsmål reises av Elgsem i hans utredning om klageordningen for barnekonvensjonen.283

Utvalget mener at for at elevenes rettssikkerhet skal bli reell, er det nødvendig med et effektivt vern mot krenkelser, noe som betyr at det finnes juridiske verktøy som er kraftfulle og kan ivareta eleven når skoleeieren og skolen ikke oppfyller sitt ansvar. Dette innebærer at det både må finnes en uavhengig instans å klage til, og at denne må ha juridiske virkemidler som sikrer at instansens avgjørelser blir oppfylt. Dette finnes ikke i gjeldende opplæringslov. En instans som behandler klager som ikke kan tvinge gjennom tiltak for å ivareta eleven, gir ikke et effektivt vern av elevens rettigheter.

Når det skal avgjøres hva som er et effektivt nasjonalt rettsmiddel, er det relevant å se på kravene i artikkel 7 bokstav e i tilleggsprotokoll 3 til barnekonvensjonen. Her er det fastsatt at før barn kan klage til FNs barnekomité, må alle effektive nasjonale rettsmidler være brukt. Dette kan være både administrative klageordninger og domstolsprøving. Unntaket er dersom klageordningen ikke er effektiv; da kan det klages direkte.284 I vurderingen av om noe er en effektiv klageordning, vil det være slik at dersom saksbehandlingstiden er urimelig langvarig, eller det ikke er sannsynlig at dette vil gi et effektivt rettsvern for barn, kan det klages direkte. Det vil her vektlegges at det er mulig å få behandlet saken raskt, og at det kan skapes endring. Systemet må ikke være for tidkrevende eller tungrodd. Her vil det også ses på om systemet er kjent for barn. I utredningen av om Norge bør skrive under på tilleggsprotokoll 3 til FNs barnekonvensjon om individuell klagerett for barn, reises spørsmålet om dagens klageordning i forbindelse med mobbing i skolen vil oppfylle kravene til å gi et effektivt rettsvern.285 Det er også pekt på at klager knyttet til mobbing i skolen er et av de områdene som barn og unge er mest opptatt av. Det taler for at den klageordningen som finnes, må være tilgjengelig for barn og unge, og at den må være organisert på en slik måte at de kan forstå den. Utvalget mener at de hensynene som trekkes frem her, er viktige når det skal avgjøres hvordan klageordningen for krenkelser i skolen bør innrettes.

16.3.4 Rettssikkerhet, likebehandling og særlige forhold ved mobbing

I forbindelse med vurderingen av en endret klageordning er det også andre hensyn som er sentrale. Ordningen bør i tillegg til at den bidrar til å styrke barns grunnleggende menneskerettigheter, også styrke rettssikkerheten og bidra til økt likebehandling og forutsigbarhet. Utvalget mener også at det kan være forhold ved krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering som gjør at det bør tenkes annerledes når klageordningen vurderes. Utvalget viser her også til Norges Juristforbund, som i sitt prinsippskriv om barns rettssikkerhet særskilt har trukket frem mobbing i skolen som et område det er knyttet rettssikkerhetsutfordringer til. Juristforbundet mener at det er på tide å innføre et eget skoleombud for å stoppe mobbing i skolen.286 De viser særlig til at det har vært flere erstatningssøksmål der elever har vunnet frem fordi kommuner ikke har gjort nok for å stoppe mobbingen.

Et formål med å endre klageordningen er at elevenes rettssikkerhet skal bedres. Det er utfordrende at dagens regler er kompliserte, og at det er mangelfull kompetanse i regelverket hos flere som er involvert. For rettssikkerheten til elevene er det også en utfordring at det er mulig å få medhold i en klagesak i dag uten at det fører til endringer i praksis. Loven mangler insitament for gjennomføring. Kommunene er de viktigste produsentene av velferdstjenester for innbyggerne, også på utdanningsområdet. Dette betyr at staten må sikre at innbyggerne får de tjenestene de etter loven har krav på.287 Her er regelverket og de rettssikrende mekanismene sentrale redskaper.

Videre vil utvalget peke på at klageordningen bør organiseres slik at det ikke betyr noe hvor eleven bor. Elevens rettigheter skal oppfylles. Utvalget mener at likebehandling og forutsigbarhet er viktige hensyn i forbindelse med klageordningen. Det er her viktig at saksbehandlingen i klagesaker bidrar til at det utvikles en presedens, slik at like tilfeller behandles likt. Her vil det ofte være en fordel å samordne klagene hos en instans som behandler alle sakene, og som på denne måten kan se fellestrekk i sakene og gjennom sin saksbehandling etablere en praksis. Dersom det er mange ulike kontorer som behandler et mindre antall saker, er det vanskelig å etablere en praksis, og det er liten mulighet til at sakene ses i sammenheng med tilsvarende saker. Ved å etablere en nasjonal instans for å behandle klager vil det være mulig å bygge opp en spesialisert kompetanse hos dette organet. Utvalget ser at å bygge opp en spesialisert kompetanse kan være viktig fordi disse sakene er sammensatte og kompliserte. Tilbakemeldinger tyder også på at fylkesmannsembetene bruker mye tid på å behandle hver enkeltsak. Det vil trolig være mer effektivt med en instans som har spesialisert kompetanse.

Barn og unge har en plikt til grunnskoleopplæring. For å understreke viktigheten av at denne plikten oppfylles, er den straffesanksjonert. Det vil si at foreldre kan straffes dersom eleven ikke er på skolen. Dette kan forstås som en erkjennelse av hvor viktig utdanning regnes for å være. På den andre siden må foreldrene kunne stole på at skoleeieren og skolen i den tiden eleven er på skolen, beskytter barnet deres, blant annet mot krenkelser og mobbing. Utvalget mener at barns beskyttelse mot krenkelser og mobbing er et så spesielt tema at det kan være grunn til å se på andre klageordninger for eleven og foreldrene i disse tilfellene. Krenkelser som mobbing og trakassering kan ha svært store konsekvenser for eleven og foreldrene. I ytterste konsekvens kan de føre til at barn tar sitt eget liv som følge av mobbingen, eller blir varig uføre. Utvalget har i kapittel 5 og 24.2 vist til konsekvenser på lang sikt for de elevene som utsettes for mobbing og for samfunnet. Når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, er det nødvendig med en klageordning som er rask og effektiv, og som har de juridiske virkemidlene til å skape endring. Det er nødvendig med en klageordning som har spesialisert kompetanse om regelverket, men også om krenkelser og mobbing. Utvalget mener at krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen er et så spesielt område at det må ses på alternative klageordninger som kan ivareta behovet til barna og foreldrene. Klageinstansen må kunne gripe inn hurtig og pålegge tiltak som virker gjenopprettende for eleven.

16.3.5 Behov for en ny klageordning

Det er behov for å forenkle og forbedre dagens klageordning. Utvalget mener at det er viktig med en klageordning som ivaretar at elever og foreldre kjenner rettighetene, at den er lett tilgjengelige for dem, og at ordningen ivaretar behovet for en hurtig løsning. Utvalget legger i vurderingen stor vekt på FNs barnekonvensjon og viktigheten av at barnets grunnleggende menneskerettigheter oppfylles på en rask og effektiv måte. Instansen det klages til må kunne behandle alle sider av saken, pålegge tiltak, sette frister for gjennomføring, kreve oppreisning for ikke-økonomisk tap på vegne av eleven og foreldrene, og gi pålegg om administrative sanksjoner og reaksjoner som tvangsmulkt for å sikre at elevens rett gjenopprettes av skoleeieren. Videre er det slik at det for rettssikkerheten til eleven og foreldrene bør være en toinstansordning. Det bør altså være både en førsteinstans og en klageinstans, slik det er vanlig i norsk forvaltning, som eleven og foreldrene kan klage til.

Slik utvalget ser det er ikke gjeldende klageordning aktuell å videreføre med de endringene i kapitel 9a som utvalgets foreslår i kapittel 15. Dette handler for det første om at skolens plikter endres ved at dagens handlingsplikt og vedtaksplikt erstattes av aktivitetsplikten. Aktivitetsplikten vil gjøre skoleeierens og skolens plikter tydeligere. Ved at det ikke lenger vil fattes et enkeltvedtak fordi alle elever som krenkes, har rett til målrettede tiltak, vil det ikke lenger være noe enkeltvedtak å klage på. Dette innebærer at dagens klageordning faller bort ved innføringen av aktivitetsplikten, som styrker og tydeliggjør skoleeierens og skolens lovpålagte plikt. Det elevene og foreldrene nå kan klage på, er at skoleeieren og skolen ikke har oppfylt sin lovpålagte plikt som tjenesteyter. De kan klage på skolens mangelfulle oppfyllelse av aktivitetsplikten og at skolen ikke har satt inn tiltak som er egnede og tilstrekkelige til at eleven skal ha et trygt psykososialt skolemiljø. Dette, i tillegg til at gjeldende klageordning har hatt en del svakheter, innebærer at det må etableres en annen klageordning. Utvalget vurderer det også slik at man på grunnlag av behovet for likebehandling og spesialisert kompetanse bør se på muligheter for en nasjonal klageinstans.

Utvalget mener det bør innføres en ny klageordning der førsteinstansen og klageinstansen har et annet mandat og får hjemmel for å bruke andre juridiske virkemidler for å kunne pålegge skoleeieren at deres vedtak følges. Dette bør være en lavterskelordning, som innebærer at det at skoler ikke har fattet vedtak, ikke blir et hinder for at det kan klages, eller at det trenerer klagemuligheten. Utvalget mener at en slik løsning, som vi skisserer nedenfor, vil ivareta elevens rettssikkerhet på en bedre måte og vil innebære et mer effektivt rettsvern. Samtidig vil skoleeiere og skoler ikke måtte bruke tid på å fatte enkeltvedtak som klageinstansen i stor grad opphever fordi de ikke oppfyller kravene til saksbehandling. Det avgjørende i en klagesak er ikke om kravene i forvaltningsloven er oppfylt, men at eleven får det bedre.

Når det gjelder den klageordningen som skal innrettes, er det, slik utvalget ser det, viktig at den gir elever og foreldre et effektivt rettsvern. I saker der elever er utsatt for krenkelser, gjerne over tid, og der skolen ikke har gjort nok for at krenkelsene og mobbingen skal stoppe, er det noen ganger behov for at det er noen som kan rykke ut, behandle saken og kreve nødvendige tiltak, slik at krenkelsene tar slutt og eleven får et trygt psykososialt skolemiljø. Førsteinstansen må ha en spesialisert kompetanse og det må utvikles en presedens i denne typen saker, slik at det ikke er avgjørende for elevens rettssikkerhet hvor i landet hun eller han bor. Man kan her tenke seg ulike løsninger for å ivareta dette. Utvalget vil nedenfor vurdere ulike alternativer. Vi ser i den forbindelse på både norske og utenlandske ordninger for klage.

16.3.6 Klageordninger – gjenstanden for klage

Når det skal vurderes hvordan klageordningen skal innrettes, er det også relevant å se til ordningene innenfor arbeidsretten og diskrimineringsretten, og hva som er gjenstand for klage her. Arbeidsmiljøloven regulerer arbeidstakeres psykososiale miljø og arbeidsgiverens plikter i forbindelse med utilbørlig behandling og trakassering i § 4-3. Alle lovene som regulerer diskriminering, har forbud mot diskriminering og trakassering knyttet til sitt diskrimineringsgrunnlag. Men ingen av lovene har krav om enkeltvedtak før det er mulig å klage til en ekstern instans. Dette er det kun opplæringsloven som har som mekanisme.

Arbeidsmiljøloven

Dersom en arbeidstaker opplever at hun eller han er trakassert, skal dette håndteres i samsvar med rutinene i arbeidsgiverens internkontroll. Om arbeidsgiveren ikke følger virksomhetens rutine, eller unnlater å behandle saken seriøst, kan man melde fra til Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet vil vurdere saken på selvstendig grunnlag, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6, og eventuelt gi pålegg om hva som skal gjøres. Dette gjelder både i enkeltsaken og for eventuelle bakenforliggende årsaker. Det vil være et mål å hindre at en tilsvarende situasjon skal oppstå igjen. Arbeidstilsynet kan fatte enkeltvedtak der virksomheten gis ulike pålegg for å rette på forholdet.

Diskrimineringslovgivningen

Felles for diskrimineringslovgivningen er at de ulike lovene inneholder forbud mot diskriminering og trakassering. Den som opplever at hun eller han er trakassert eller diskriminert, kan klage til Likestillings- og diskrimineringsombudet, som behandler saken i første instans. For å kunne klage er det ikke krav om at arbeidsgiveren, skolen eller andre som har diskriminert eller trakassert, skal ha fattet noe enkeltvedtak. Den som opplever at hun eller han er trakassert for eksempel på grunn av etnisk tilhørighet, kan klage/henvende seg direkte Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Klage på at aktivitetsplikten ikke oppfylles

Utvalget foreslo over at skoleeierens aktivitetsplikt i det gjenopprettende arbeidet ble knyttet til om eleven er utsatt for krenkende ord og handlinger. Eksempler på dette er mobbing og trakassering. En klageordning bør knyttes til denne plikten, og til at skoleeieren og skolen ikke har satt inn tilstrekkelige og egnede tiltak for å stoppe krenkelsen og sørge for at eleven skal ha et trygt psykososialt skolemiljø. Dette vil tilsvare det domstolene i fremtiden vil vurdere i saker knyttet til erstatning.288

Å knytte det som det kan klages på (klagegjenstanden), til om eleven er krenket, og til om skolen har satt inn tilstrekkelige og egnede tiltak for å stoppe dette, vil også være noe som det vil være mulig for førsteinstansen og klageinstansen å ta stilling til. Ti års erfaring med klagebehandling knyttet til elevens psykososiale miljø har vist at dagens klagetema er svært vanskelige å behandle for klageinstansen, særskilt fordi det er elevens subjektive oppfatning som skal legges til grunn når man skal vurdere for det første om elevens rett er oppfylt, og for det andre ta stilling til hvilke tiltak som skal settes inn for at eleven skal få et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring etter § 9a-1.

Hvis man avgrenser gjenstanden for klage til krenkende behandling og om skolen har gjort nok for å stoppe dette, vil klagen avgrenses. Her viser også Høyesteretts behandling av saken mot Kristiansand kommune i Rt. 2012 s. 146 at det er mulig å vurdere tilsvarende for mobbing. Da vil det også være mulig å behandle saker om krenkelser, selv om det er elevens subjektive oppfatning som legges til grunn for om hun eller han er krenket. Om tiltakene er egnede eller tilstrekkelige, vil avhenge av en faglig vurdering, og her vil førsteinstansen se på om krenkelsene faktisk har stoppet opp eller ikke. Fra høyesterettsdommen er det mulig å hente følgende moment som vil være relevante i klagebehandlingen: Har skolen/skoleeieren gjort det man med rimelighet kan kreve av skolen ut fra blant annet nåværende kunnskap og regelverk? Vi viser også til at dette er det rettslige vurderingstemaet som det svenske Barn- och elevombudet behandler i sine saker.

16.3.7 Førsteinstans for klager på krenkelser

Et sentralt spørsmål her er hvilket forvaltningsorgan som bør håndtere klager fra elever som blir krenket. I og med at det i ny § 9A-7 innføres en aktivitetsplikt som innebærer endring i saksbehandlingsreglene knyttet til skolens håndtering av krenkelser, må også klageordningen endres. Det er ikke lenger noe enkeltvedtak å klage på. Fylkesmannen behandler på utdanningsområdet klager på enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og ikke andre typer klager når det gjelder brudd på regler i opplæringsloven. Fylkesmannen er en andreinstans som kommer inn etter skolens vedtak. I og med at det foreslås en klageordning som er mer lavterskelpreget, og som ikke er basert på at skolen har gjort et enkeltvedtak, er ordningen med forvaltningsklage til Fylkesmannen ikke en aktuell løsning. Det må derfor ses på andre klageordninger som ikke krever at det er gjort noe enkeltvedtak.

Utvalget mener at det bør etableres en klageordning som er mer lavterskelpreget og tilgjengelig enn dagens ordning for elever og foreldre. I den nye ordningen som det er redegjort for, er det fortsatt skolen som skal håndtere saken først, men vedtaket er det instansen som det kan klages til treffer. Vi snakker altså om en førsteinstans.

Utvalget er i mandatet bedt om å se på klageordninger i andre land og nasjonale ordninger. I denne forbindelse er det mest aktuelle landet å se til Sverige, som har opprettet et særskilt Barn- och elevombud. Det kunne også vært aktuelt å se til Irland, der Ombudsman for Children behandler individklager på alle områder, også rettet mot skole. Et eksempel på saker de behandler, er knyttet til mobbing.

16.3.7.1 Modeller for klagebehandling i Norge

Det er ulike modeller for klage innenfor offentlig forvaltning i Norge. Normalmodellen for klage etter forvaltningsloven er til kommunestyret eller fylkestinget, eller til særskilt klagenemnd oppnevnt av disse. Alternativet til klagebehandling etter forvaltningsloven er statlige klageordninger basert på bestemmelser i særlovgivningen, som utfyller hovedbestemmelsene i forvaltningsloven. For vedtak truffet av kommuner og fylkeskommuner er hovedregelen at klageinstansen er kommunestyret eller fylkestinget, eventuelt en kommunal eller fylkeskommunal klagenemnd, jf. forvaltningsloven § 28. Opplæringsloven inneholder et unntak fra denne hovedregelen ved at det i § 15-2 er fastsatt at departementet er klageinstans for nærmere angitt enkeltvedtak. Dette gjelder blant annet for enkeltvedtak om elevenes psykososiale skolemiljø etter opplæringsloven § 9a-3 tredje ledd.289 Det vil si at klageordningen her er et unntak fra forvaltningslovens hovedregel.290

Det har innenfor offentlig forvaltning vokst frem en rekke andre alternativer til normalmodellen og klage til Fylkesmannen. Andre ordninger er klage til særskilt klagenemnd eller til ombud eller tilsynsorgan. En kartlegging fra Direktoratet for forvaltning og IKT viser at om lag 45 pst. av klageordningene innebærer klage til andre enn det som følger av normalmodellen.291

Felles for de statlige nemndene er at de står utenfor det ordinære forvaltningshierarkiet, slik at de ikke kan instrueres i enkeltsaker. Samtidig er de formelt en del av forvaltningen. Nemndsordningen gir også en ramme for å innhente faglig spisskompetanse som forvaltningen ellers ikke har tilgang til.292 Særlovgivning på helse- og sosialområdet og på utdannings-, barneverns- og barnehageområdet hjemler spesielle klageordninger som innebærer statlig overprøving av kommunale vedtak. Et eksempel er fylkesnemndene på barnevernsområdet, som er en spesiell statlig klageordning.293

De statlige klagenemndene er ifølge Direktoratet for forvaltning og IKT i hovedsak opprettet for å komme unna svakheter ved klagebehandlingen i den ordinære forvaltningen, uten at overprøving i de ordinære domstolene er nødvendig, samt for å avlaste den hierarkiske forvaltningen for arbeidskrevende enkeltsaksbehandling.294 Behovet for spesialistkompetanse er også en begrunnelse for å opprettet klagenemnder. Tilsvarende begrunnelser gjelder ved opprettelse av klageordninger med ombud som førsteinstans, der klagenemnda typisk vil være en andreinstans som behandler ombudets avgjørelse.

16.3.7.2 Klage på krenkende behandling i Sverige

Utvalget redegjør her for ulike svenske ordninger for behandling av ulike typer krenkelser i skolen.

Barn- och elevombudet

I Sverige har de flere ombud som har oppgaver knyttet til barns og elevers rettigheter. Det mest relevante for denne utredningen er Barn- och elevombudet (BEO), som har sine oppgaver knyttet til skollagen 6 kapittel om krenkende behandling. Som det går frem nedenfor har de svenske ombudene flere rettsmidler enn de norske, og BEO kan pålegge skoleeiere administrative sanksjoner og reaksjoner samt kreve oppreisning på vegne av elever for krenkende behandling.

Barn- och elevombudet ble opprettet 1. april 2006 av den svenske regjeringen. Barn- och elevombudet er en del av Skolinspektionen, men har samtidig et selvstendig tilsynsoppdrag. BEO overvåker sammen med Skolinspektionen 6 kapittel i skollagen om krenkende behandling. Barn- och elevombudet er regulert i Skolinspektionens instruks. BEO er hjemlet i 12 §, og dets oppgaver er regulert i 13 § og 14 §. BEO utreder anmeldelser om krenkende behandling og kan føre saker om oppreisning for enkelt barn og elever i domstolen. Den som har blitt krenket, og som ikke har fått hjelp av skolen sin, kan anmelde forholdet til BEO og Skolinspektionen. Anmeldelsen kan gjøres via telefon, brev eller på Skolinspektionens nettsider. BEO utreder anmeldelser om krenkende behandling upartisk og beslutter i innkommende saker.

I 2013 kom det inn 1175 saker til Barn- och elevombudet. I første halvdel av 2014 kom det inn 718 saker om krenkende behandling til Barn- och elevombudet og Skolinspektionen. Dette er en økning på to pst. sammenlignet med samme periode i 2013. I første halvår 2014 har BEO og Skolinspektionen kommet med kritikk i 328 saker. Når antallet anmeldelser settes i relasjon til antall barn som bor i et län, er ikke variasjonen mellom länene så store. Det kommer flest anmeldelser fra storbyene, der det bor fleste barn. Det vil si at når vi sammenligner med de 126 klagesakene som fylkesmannene i Norge behandlet i 2013, er det stor forskjell mellom den norske og den svenske klageordningen når det gjelder i hvilken grad den blir brukt.

En annen forskjell mellom den norske og den svenske klageordningen er at BEO kan kreve oppreisning for ikke-økonomisk tap for en elev i en sak. Dette har BEO krevd i 22 saker i første halvår av 2014. I 15 av disse sakene har skoleeieren betalt erstatning uten at saken har havnet i retten. At tallet ikke er høyere, kan ifølge BEO skyldes blant annet at skoleeieren har en frist for å betale som ikke er utløpt. I 2013 begjærte BEO erstatning for elever i 42 saker fordi elever var blitt utsatt for krenkende behandling, I omtrent halvparten av sakene i 2013 gikk skoleeieren med på å betale det fremsatte kravet og betalte erstatningen til eleven. I ytterligere 13 saker har skoleeieren etter forlik gått med på å betale en del av det begjærte beløpet til eleven. De siste seks tilfellene var enten under forhandlinger i domstolene, eller stevning var tatt ut. I 2013 har erstatningen variert. Det laveste beløpet var 5000 SEK, og det høyeste var 90 000 SEK. Antall beslutninger om oppreisning har ligget mellom 30 og 50 saker i året siden 2009

Diskrimineringsombudsmannen (DO)

I Sverige har de i tillegg Diskrimineringsombudsmannen, som har ansvaret for diskrimineringslagen og for saker om trakassering og diskriminering. Dette tilsvarer til en viss grad vårt Likestillings- og diskrimineringsombud, men også dette ombudet har videre fullmakter og hjemmel for å gi bindende pålegg, noe ikke vårt ombud har. DOs hovedoppgave er å følge opp om diskrimineringslagen overholdes. Diskrimineringslagen forbyr diskriminering som har sammenheng med kjønn, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, etnisk tilhørighet, religion eller andre trosretninger, funksjonsnedsettelse, seksuell legning og alder. Ombudet skal behandle anmeldelser om diskriminering og trakassering etter diskrimineringslagen og føre saker om diskriminering for retten eller, i noen tilfeller, bidra til å inngå forlik mellom anmelderen og den anmeldte.

Barnombudsmannen

I Sverige har de i tillegg Barnombudsmannen. Barnombudsmannen er en statlig myndighet med oppdrag å representere barns og unges rettigheter og interesser etter FNs barnekonvensjon. Dette tilsvarer i stor grad det norske Barneombudet. Barnombudsmannen overvåker hvordan barnekonvensjonen etterleves, og er en pådriver for gjennomføringen i kommuner, landsting/regioner og myndigheter. De skal påpeke brudd på og foreslå endringer i lover og forskrifter. Barnombudsmannen kan kreve informasjon og kalle inn kommuner, landsting/regioner og myndigheter, men kan ikke føre tilsyn. Barnombudsmannen kan ikke gripe inn i enkeltsaker, men har meldeplikt. Barnombudsmannen skal straks melde til socialnämnden om Barnombudsmannen får kjennskap til at barn mishandles i hjemmet, eller om socialnämnda av andre grunner må gripe inn for å beskytte et barn.

16.3.7.3 Utvalgets vurdering

Utvalget har med interesse sett på den svenske ordningen med Barn- och elevombud og hvilke mandat dette ombudet har. Barn- och elevombudet spiller i Sverige en rolle med å sette krenkende behandling i skolen på dagsordenen, og økningen i antall klager i de siste årene viser at ombudet er kjent blant elever og foreldre. Antall klager til Barn- och elevombudet er flere ganger høyere enn det samlede antallet klager til fylkesmennene i Norge. Foreldres og elevers følelse av maktesløshet i saker knyttet til krenkelser som mobbing taler for nye løsninger. Det er mange tilbakemeldinger om at gjeldende klageordning ikke fungerer. Utvalget mener videre at det er viktig at klageordningen blir en lavterskelordning. Lavterskel innebærer et tilbud som er landsdekkende, likeverdig, raskt, og gir gratis veiledning og enkelt tilgjengelig behandling av saker om krenkelser. Utvalget mener at den nye førsteinstansen som klager sendes til må ha en viktig funksjon også med å gi informasjon til elever og foreldre, veilede og bidra til at krenkelser, mobbing og trakassering i skolen settes på dagsordenen.

Det svenske Barn- och elevombud er, slik utvalget ser det, en ordning som i en versjon som er tilpasset norske forhold, bør innføres i Norge. Ordningen vil kunne gi elever og foreldre økt rettssikkerhet og et bedre rettsvern. Ombudets mandat må lovfestes i opplæringsloven og må gi ombudet hjemmel for å pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner, samt kunne kreve oppreisning på vegne av eleven og foreldrene. Det er nødvendig med «juridiske muskler». Det er for mange elever i norske skoler som opplever at de blir krenket og utsatt for langvarig mobbing uten at skolen gjør nok. Dette kan ikke staten akseptere. Det innebærer, i tillegg til brudd på skolens og skoleeierens plikter etter opplæringsloven, også brudd på Norges plikter etter barnekonvensjonen.

Utvalget har merket seg at grenseflaten mellom Barn- och elevombudet og Diskrimineringsombudsmannen når det gjelder behandling av enkeltsaker, fremstår som problematisk. Dette er også påpekt av den svenske Riksrevisionen i rapporten Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skilnad?295 Utfordringen i Sverige er at det er fastsatt at Barn- och elevombudet skal behandle saker om krenkende behandling, mens Diskrimineringsombudsmannen behandler saker der elever er trakassert. Dersom en lignende ordning foreslås i Norge, er det ikke hensiktsmessig å avgrense et eventuelt ombuds myndighet på denne måten. Den svenske Riksrevisionen påpekte også ulik praksis mellom de to ombudene, og at elever trolig hadde bedre rettsvern om det var Barn- och elevombudet som behandlet saken, og at Barn- och elevombudet og Skolinspektionen i større grad ga pålegg og krevde oppreisning. Det pågår nå en prosess i Sverige i oppfølgingen av rapporten for å forbedre elevers rettsvern. Utvalget peker også på at dette skillet ikke finnes i opplæringsloven kapittel 9a, slik at instansen det klages til vil behandle alle former for krenkelser av elever knyttet til deres psykososiale skolemiljø. Dette vil derfor ikke være en utfordring i Norge.

Utvalget er også kjent med at det er særtrekk ved svensk forvaltning som skiller den fra norsk forvaltning, blant annet at svenske forvaltningsorganer som hovedregel er uavhengige. Det vil si at de normalt ikke kan instrueres. For å avhjelpe dette er det blant annet slik at de ansatte i forvaltningen har et personlig ansvar, det er større krav til offentlighet og innsyn, og Justisombudsmannen fører tilsyn med forvaltningen. I Sverige har de også et system med forvaltningsdomstoler. Det at den svenske forvaltningen har andre regler enn den norske, antas ikke å være et problem her. Vi har også i Norge erfaringer med uavhengige forvaltningsorganer. Utvalget peker her på Direktoratet for IKT og forvaltnings kartlegging, som viser at av ca. 200 offentlige forvaltningsorganer i Norge så har ca. 100 av disse en eller annen form for uavhengighet.296 I Norge ivaretas dette gjennom at statsråden kan styre gjennom lovgivningen og toinstansklageordninger. Dette betyr at ordningen må tilpasses norske forhold, men at vi i både Norge og Sverige har erfaringer med uavhengige forvaltningsorganer.

16.3.8 En ny førsteinstans for klager på krenkelser i skolen

Når utvalget foreslår at det bør innføres en norsk modell av det svenske Barn- och elevombudet, er den svenske organiseringen og de svenske erfaringene sentrale. Utvalget legger til grunn at det ved innretningen av et norsk ombud er mulig med en erfaringsoverføring fra det svenske Barn- och elevombudet, noe som vil bidra til at ordningen vil kunne bygge på og dra nytte av positive trekk og erfaringer ved den svenske ordningen og vil kunne unngå noen av fallgruvene.

Det kan tenkes ulike måter å organisere en norsk variant av det svenske Barn- och elevombudet. Når det gjelder norske ordninger, er det aktuelt å se til ulike klage- og tilsynsordninger, eventuelt med klagenemnder. Et sentralt spørsmål er om myndigheten bør plasseres hos et allerede eksisterende forvaltningsorgan, eller om det bør opprettes et eget Elevombud. Utvalget viser her til at det allerede finnes ombudsordninger i Norge som det kan være aktuelt å endre mandatet til ved at de får et lovpålagt ansvar for å behandle klager etter opplæringsloven på krenkende behandling. De aktuelle er Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Utvalget ser at det også kunne vært et alternativ med en organisering som tilsyn, som Arbeidstilsynet, men mener at dette ikke er aktuelt på utdanningsområdet gitt dagens organisering av tilsynsvirksomheten. Videre vil utvalget peke på at det i noen tilfeller er flytende overganger mellom oppgavene til tilsynsorgan og ombud. Utvalget vurderer disse nedenfor.

16.3.8.1 Tilsynsordninger

Det er opprettet flere tilsynsorganer i norsk forvaltning. Utvalget avgrenser seg her til Arbeidstilsynet og Datatilsynet.

Arbeidstilsynet er organisert som et tilsyn med et særskilt ansvar for å kontrollere og håndheve at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven med forskrifter blir oppfylt, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 18. Tilsynsmyndigheten har to elementer: kontroll og reaksjon. Arbeidstilsynet er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Direktoratet for arbeidstilsynet er klageinstans for pålegg og andre vedtak truffet av det lokale arbeidstilsyn. Departementet er klageinstans for pålegg og andre vedtak truffet av direktoratet, jf. arbeidsmiljøloven § 18-6.

En annen tilsynsvirksomhet er Datatilsynet. Datatilsynet har hjemmel for å gi pålegg, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Etter personopplysningsloven gjør Datatilsynet avgjørelser, men ser man nærmere på de avgjørelsene Datatilsynet tar, er de omtalt som vedtak. Vedtakene kan påklages til Personklagenemnda. Det er lovfestet i personopplysningsloven § 42 at Datatilsynet er uavhengig. Datatilsynet behandler også enkeltsaker ved at de gjennomfører tilsyn/inspeksjon. Datatilsynet er en hybrid mellom et ombud og tilsynet. I forarbeidene til opprettelsen av Datatilsynet ble det også vurdert om det skulle opprettes som et ombud.297

På utdanningsområdet er det Utdanningsdirektoratet som er den overordnede tilsynsmyndigheten, mens det er fylkesmennene som gjennomfører tilsynet når det gjelder de offentlige skolene. I og med at tilsyn er organisert slik det er på utdanningsområdet, mener utvalget at det ikke er snakk om å opprette et tilsyn i dette tilfellet. Det bør også være slik at tilsyn er basert på risiko- og skadevurderinger (ROS-vurdering) fra tilsynsorganet selv. Det bør ikke være slik at alle henvendelser fra elever og foreldre utløser en tilsynssak. Hendelsesbasert tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at regelverket etterleves, men det bør være Fylkesmannen som, basert på ROS-vurderingene, avgjør om tilsyn skal åpnes. Samtidig er det viktig at elever og foreldre har tilgang til en klageordning der saken deres blir behandlet, og der de opplever at saksbehandlingen er forsvarlig. Forskning om rettferdighet viser at saksbehandling ikke skal undervurderes når det gjelder at den som klager, skal oppleve et rettferdig resultat. Saksbehandling er viktig i et gjenopprettende perspektiv.298 Utvalget mener at det i denne typen saker bør være en ordning med klagebehandling som tilsvarer den ordningen som finnes i Sverige. Dette innebærer en ny innretning på et norsk ombud.

16.3.8.2 Ombudsordninger

I Norge har vi flere ombud. De statlige ombudene er Sivilombudsmannen (opprettet i 1963), Forbrukerombudet (opprettet i 1972), Likestillings- og diskrimineringsombudet fra 2006, Barneombudet (opprettet i 1981) og Ombudsmannen for forsvaret (opprettet i 1952). I tillegg er det opprettet fylkesvise pasientombud. Innenfor utdanningssektoren har også fylkeskommunene opprettet elev- og lærlingombud, og mobbeombud. De sistnevnte er fylkeskommunale og har som en sentral oppgave å veilede elever, lærlinger og lærekandidater i videregående opplæring, se avsnitt 17.5 for mer om disse. Ombudene innenfor utdanningssektoren driver ikke med myndighetsutøvelse.

Det er ingen gjeldende definisjon av begrepet ombud, og de ombudene vi har, er pålagt svært ulike oppgaver. Befringutvalget, som i NOU 1995: 26 så nærmere på Barneombudets funksjon og oppgaver på midten av 1990-årene, viste til følgende: «I dagligtalen brukes ombud gjerne om stillinger som har en særlig oppgave i å utøve en kontrollvirksomhet og som skal representere, ivareta eller målbære bestemte interesser.»299Utvalget fant etter en gjennomgang av de daværende statlige ombudene at disse både hadde fellestrekk og ulikheter. Når det gjaldt fellestrekkene, pekte de på følgende:

• uavhengig stilling forhold til den øvrige forvaltningen ved at de på mange måter står utenfor det alminnelige forvaltningshierarkiet

• åpne for henvendelser og klager fra enkeltpersoner som mener sine rettigheter og interesser tilsidesatt

• personifisert i større grad enn den øvrige forvaltningen

Hva slags myndighet (kompetanse) og oppgaver et ombud har, og hvordan det er organisert, må avgjøres konkret for hvert enkelt ombud. Alle ombudene er opprettet ved lov. Lovgrunnlaget er nødvendig når ombudet skal kunne treffe avgjørelser som er bindende overfor offentlig forvaltning og private rettssubjekter. Ifølge NOU 1995: 26 kan ombudene ha mange funksjoner, Tre som er særlig typiske, er disse:

• Ombudet kan være en uavhengig kontrollinstans som tar imot klager fra de som mener seg krenket, men kan også ta opp slike saker på eget initiativ. I slike saker er ombudet nøytralt og objektivt. Ombudet behandler konflikter mellom parter, men er selv ikke part i konflikten.

• Utadrettet aktivitet og holdningsskapende arbeid. De kan også ha ansvar for gjennomføringen av regelverket.

• De kan ha preg av interesserepresentasjon. For eksempel skal Barneombudet fremme barnets interesser, mens Forbrukerombudet skal føre tilsyn med markedsføringsloven ut fra hensynet til forbrukerne.

Disse tre funksjonene er, slik Djupedalutvalget ser det, relevante å ta i betraktning når det skal vurderes hvilke oppgaver et ombud med oppgaver knyttet til krenkende behandling bør ha. Utvalget redegjør nedenfor nærmere for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Barneombudet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Likestillings- og diskrimineringsombudet skal fremme likestilling og kjempe mot diskriminering. Diskrimineringsombudsloven gir regler om organiseringen av og virksomheten til ombudet og nemnda med hensyn til blant annet kjønn, etnisitet, religion, funksjonsevne, seksuell orientering og alder. Likestillings- og diskrimineringsombudet sorterer formelt under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Ombudet har om lag 80 ansatte. Ombudet håndhever diskrimineringsforbudene i lovverket, gir veiledning og er en pådriver for likestilling og mangfold. Rollen som håndhever av loven innebærer å komme med uttalelser i klager på brudd på lover og forskrifter under virkeområdet til ombudet, og å gi råd om og veiledning i dette regelverket.

Ombudet behandler saker om diskriminering. Alle som mener seg diskriminert, skal kunne legge frem saken sin for ombudet, som vil be om opplysninger fra begge parter, vurdere saken objektivt og avgjøre om det mener at det har skjedd diskriminering. Uttalelser fra ombudet kan klages inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Ombudets uttalelser er ikke bindende, og ombudet kan ikke pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner. Unntaket fra dette er hastesaker, der ombudet kan gjøre vedtak. Ombudet har dessuten plikt til å veilede i diskrimineringssaker som er omfattet av andre regler enn dem ombudet håndhever, for eksempel melding om rasistisk motivert kriminalitet, oppsigelsessaker som blir behandlet etter andre bestemmelser enn likebehandlingskapitlet i arbeidsmiljøloven, og ved søknad om fri rettshjelp. Ombudet fører ikke saker for domstolen.

Utvalget mener at det ikke er aktuelt å utvide Likestillings- og diskrimineringsombudets mandat slik at dette også har oppgaver knyttet til kapittel 9a. Kapittel 9a gjelder mer enn diskriminering og trakassering. For mer om dette, se kapittel 15.

Barneombudet

Barneombudet er et uavhengig organ, og sorterer formelt under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Verken Storting eller Regjering har instruksjonsmyndighet over Barneombudet. Barneombudets kontor er tverrfaglig sammensatt, og har i dag i underkant av 20 ansatte. Barneombudet skal være en talsperson for barn og unge og jobber for barns rettigheter på alle områder av samfunnet.

Barneombudet er i dag ikke klageinstans på noen områder. Barneombudet har rett til å uttale seg om forhold som faller inn under ombudets arbeidsområde, og behandler på denne måten også enkeltsaker. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til. Uttalelsen kan også rettes til presse eller andre, i den utstrekning ombudet finner det hensiktsmessig. Barneombudet har ikke myndighet til å avgjøre saker eller omstøte vedtak i forvaltningen. Når ombudet velger å gå i dybden på en enkeltsak, kan det være fordi saken er av stor prinsipiell betydning, fordi saken «faller mellom flere stoler», eller fordi det kan være vanskelig å se hvilken instans som saken naturlig kan henvises til. Barneombudet skal ta standpunkt til alle saker som er tatt opp til behandling, og som ikke er blitt henlagt. Som hovedregel skal ombudets standpunkt formes som en skriftlig uttalelse med begrunnelse. Barneombudets virkemidler er i dag uttalelser, lobbyvirksomhet, arrangering av høringer, møter og rundebordskonferanser og bruk av medier. Dersom behandling av enkeltsaker knyttet til krenkende behandling i skolen ble lagt til Barneombudet, ville det føre til en kontrollfunksjon innenfor en sektor for ombudet og en endring i Barneombudets mandat.

En tilsvarende diskusjon om klageordning hadde man i Sverige på midten av 2000-tallet i forbindelse med innføringen av den såkalte barn- och elevskyddslagen300, som også gjaldt trakassering og annen krenkende behandling. I Sverige pekte man i den offentlige utredningen på at det var mye som talte for at Barnombudmannen skulle behandle saker om krenkende behandling, men Barnombudsmannens rolle hadde nylig blitt gjennomgått, og det pågikk også andre prosesser som vurderte Barnombudsmannens oppgaver på det daværende tidspunktet. Regjeringen mente at dette talte imot å gi Barnombudsmannen oppgaver etter den nye loven. De foreslo i stedet et eget ombud plassert hos Skolverket – Barn- och elevombudet.301 Regjeringen mente at Skolverket var egnet til denne oppgaven fordi det fantes erfaring med tilsyn med virksomhet regulert av skollagen og god juridisk kompetanse der. Barn- och elevombudet ble senere flyttet til Skolinspektionen.

16.3.8.3 Et ombud som førsteinstans for klager på krenkelser i skolen

Slik utvalget ser det er det reelt sett to alternativer når det gjelder mulige instanser for å behandle klager på krenkelser i skolen: Det ene er å opprette et eget ombud på skoleområdet med ansvar for å behandle saker etter kapittel 9a om krenkelser, et elevombud. Den andre er å utvide Barneombudets mandat slik at Barneombudet gjennom lov pålegges oppgaven å behandle klager etter kapittel 9a om krenkelser.

Begge løsningene innebærer at førsteinstansen for klager på krenkelser i skolen blir et nasjonalt ombud som har i oppgave å behandle klager fra elever og foreldre på at skoleeieren eller skolen ikke har oppfylt elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø. Denne klageordningen vil innebære en lavterskelordning som er tilgjengelig for elever og foreldre, og som vil ha virkemidler til å gi pålegg om tiltak. En annen fordel vil også være at det bygges opp kompetanse hos en instans på en type saker som det er svært viktige for elever og foreldre med en rask avgjørelse. Spesialisert kompetanse og det at førsteinstansen vil få en stor mengde saker, vil øke mulighetene for likebehandling. Likebehandlingen og det at instansen kan utarbeide en samordnet praksis, vil være viktig for elevenes rettssikkerhet.

Den nærheten som Fylkesmannen tidligere har hatt til skolene og skoleeierne, vil kunne ivaretas gjennom at førsteinstansen kan reise ut for å opplyse saken dersom saken tilsier det. Det vil også kunne etableres samarbeid mellom førsteinstansen og Fylkesmannen, noe som kan gi førsteinstansen den nødvendige informasjonen om lokale forhold. Samtidig bør dette forslaget ses i sammenheng med utvalgets forslag i kapittel 21. I kapittel 21 foreslås det en stor satsing på skolebasert kompetanseutvikling der Fylkesmannens oppgaver knyttet til kvalitetsutvikling foreslås utvidet. Ved at Fylkesmannens oppgaver knyttet til kvalitetsutvikling hos skoleeierne og skolene blir utvidet, vil Fylkesmannen komme tettere innpå skolene. Dette kan innebære utfordringer knyttet til Fylkesmannens ulike roller dersom Fylkesmannen skulle være klageinstans. Å veilede skolene når det gjelder å styrke arbeidet med et trygt psykososialt miljø og forebygge krenkelser og mobbing den ene den dagen, for den neste å behandle klager på mangelfull oppfyllelse av rettigheter og plikter etter kapittel 9a rettet mot skoleeiere som ble veiledet, kan føre til en vanskelig rollefordeling. Nærheten mellom Fylkesmannen, skoleeieren og skolen kan være vanskelig og skape utfordringer for Fylkesmannens habilitet. Fylkesmannen kan ha veiledet skoleeieren i den aktuelle saken i sin kvalitetsutvikling. Ved en nasjonal klageordning vil man unngå dette problemet.

Alternativ A: Eget elevombud

Å opprette et nytt forvaltningsorgan – Elevombudet – vil, slik utvalget ser det, både ha fordeler og ulemper ved seg. Fordelen er at det vil være et organ som er spesialisert og har høy kompetanse på dette området. Dette vil tilsvare den svenske modellen, og det kan tenkes ordninger der ombudet plasseres hos et eksisterende forvaltningsorgan som i Sverige, for eksempel Utdanningsdirektoratet. Imidlertid vil det kunne være en dyrere løsning enn om mandatet til Barneombudet utvides. Det vil også være mer krevende og ta litt lengre tid å etablere et nytt fagmiljø med den nødvendige kompetansen som må bygges opp, men det vil kunne være en god løsning på lengre sikt. Videre vil det også være noe mer krevende å gjøre et nytt ombud kjent enn å utvide Barneombudets mandat. Barneombudet er i dag kjent blant elever og foreldre, og har markert seg i media i arbeidet mot krenkelser og mobbing i skolen. Et nytt ombud må bruke tid på å etablere seg. Dette er ikke umulig, men vil trolig ta litt mer tid. Om det ikke skulle være aktuelt å utvide Barneombudets mandat, mener utvalget at det bør etableres et eget ombud i samsvar med føringene nedenfor.

Alternativ B: Utvidelse av Barneombudets mandat

Det norske Barneombudet var ved opprettelsen i 1981 verdens første. Norge var også tidlig ute med å ratifisere FNs barnekonvensjon. Barneombudets oppgaver ble sist endret i 1998. Nå, nesten 20 år senere, er det grunn til å tro at det er behov for å endre Barneombudets oppgaver. Med økt rettsliggjøring av samfunnet, herunder utdanningssektoren, er det naturlig å se på om dette bør ha konsekvenser for Barneombudets rolle. Med et tydeligere grunnlovsvern av både barns rettigheter og retten til utdanning er det nødvendig med et effektivt vern av barns rettigheter.

Utvalget mener at den beste løsningen vil være å utvide Barneombudets mandat og fastsette i opplæringsloven og barneombudsloven at Barneombudet skal være førsteinstans for klager på krenkende ord og handlinger etter opplæringsloven. Dette begrunnes blant annet med at utvalget mener at det vil være enklere å utvide oppgavene til et eksisterende organ enn å opprette et nytt. Barneombudet har kompetanse på området og er kjent blant elever og foreldre. Barneombudet har i de siste årene jobbet mye med elevenes psykososiale skolemiljø og krenkelser særskilt. Dette vil også være en ordning som koster mindre enn å opprette et eget organ. Det vil også i Barneombudet kunne opparbeides høy kompetanse på området.

Barneombudet er kjent for elever og foreldre. Det vil trolig være enklere å nå ut med at Barneombudet nå har fått utvidede fullmakter, enn å etablere noe nytt. Dette innebærer en modell med et ombud som har de samme fullmakter som det svenske Barn- och elevombudet, men som er organisert innenfor Barneombudet. Dette vil innebære at noen av de utfordringene som det svenske Barn- och elevombudet har organisatorisk, ikke vil være aktuelle her.

Det at det svenske Barn- och elevombudet også har mulighet til å ilegge administrative sanksjoner og reaksjoner samt kreve oppreisning på vegne av eleven, innebærer at det har langt flere juridiske virkemidler tilgjengelig enn de norske ombudene. Utvalget mener at norske elever bør ha et ombud med en lignende fullmakter som kan behandle deres klager på skoler og skoleeiere som elevene opplever at ikke tar tak i saker knyttet til krenkelser. Utvalget mener at det er behov for å tenke nytt når det gjelder elevers rettssikkerhet, og sikre dem et effektivt rettsvern i denne typen saker. I saker knyttet til krenkelser er det nødvendig at det er noen som kan gripe inn og kreve at saken løses umiddelbart. Barneombudet vil i sin saksbehandling kunne rykke ut for å utrede saken dersom saken tilsier at det er behov for det.

Ved denne løsningen har Norge også en mulighet til å følge opp deler av FNs barnekomités anbefaling til Norge fra 2010. Barnekomitéen påpekte i sine avsluttende merknader til Norges fjerde periodiske rapport at de beklaget at Norge ikke tok til følge komitéens forslag om gi Barneombudet mandat til å ta imot klager fra barn.302 Et slikt mandat ville vært en måte å gi barn øyeblikkelig hjelp på om nødvendig, og kan være et nødvendig redskap for å kartlegge viktige problemområder der barns rettigheter blir krenket. Komitéen anbefalte deretter Norge å vurdere og gi Barneombudet mandat til å motta klager fra barn og ressurser til å følge opp klager på en rask og effektiv måte.303

16.3.9 Barneombudet som førsteinstans – innretning av ordningen

For at ordningen med Barneombudet som førsteinstans skal fungere, er det viktig at det blir en lavterskelordning. Dette betyr at elever og foreldre skal kunne henvende seg til ombudet direkte, og at det må være enkelt å komme i kontakt med det. Et av hovedformålene bak utvidelsen av Barneombudets mandat vil være å skape et lavterskeltilbud der enkeltpersoner som mener seg utsatt for krenkelser kan henvende seg, og få ivaretatt sine rettigheter. Det er behov for en rask, effektiv og ikke for kostnadskrevende mekanisme. Ordningen må også være barnesensitiv. Utvalget mener videre at hensynet til brukerne taler for at man bør opprette en instans som gjør at elever kan få saken sin avgjort raskt og rimelig. Apparatet skal være tilgjengelig for hele landet og ha en kommunikasjonsform som sikrer at alle elever og foreldre skal kunne benytte seg av apparatet. Det stilles ikke krav til skriftlighet i forbindelse med saksfremlegg, og det stilles heller ikke store krav til personens eget bidrag til sakens opplysning. Ombudet skal videre ha en veiledningsplikt, som også vil avhjelpe behovet for rettshjelp. Ombudet bør, som det svenske Barn- och elevombudet, ha en lavterskelløsning på sine nettsider som gjør det mulig å melde inn klager digitalt.

Lavterskel klageordning for krenkelser

Ordningen skal være landsdekkende. Ombudet må derfor arbeide for å gjøre sitt tilbud tilgjengelig lokalt, også utenfor Oslo-området. Når det gjelder tilgjengelighet, er det interessant å se på utviklingen i saker i Sverige før og etter innføringen av ordningen med det svenske Barn- och elevombudet. Dette kan også ses på som et uttrykk for om ordningen er kjent og tilgjengelig. I 2004 fikk Skolverket, som da behandlet klager, inn ca. 190 saker om krenkende behandling.304 I 2013 var tilsvarende tall for Barn- och elevombudet 1175 saker.

Det er videre viktig at Barneombudet får de nødvendige juridiske virkemidlene for å kunne gjenopprette situasjonen. Det er derfor, slik utvalget ser det, nødvendig at Barneombudet kan gi pålegg om administrative sanksjoner og reaksjoner og treffe enkeltvedtak. Ombudet må kunne gjøre bindende vedtak, ikke bare gi uttalelser som skoleeierne velger om de følger. Dersom ordningen skal få tillit, er det nødvendig at en klage kan føre til endringer for eleven.

Barneombudets saksbehandling vil i hovedsak være skriftlig. Når det kommer inn en klage til Barneombudet, er det ombudets oppgave å opplyse saken forsvarlig, jf. forvaltningsloven § 17. En del av denne opplysningen innebærer å ta kontakt med skoleeieren og be om en redegjørelse for saken. Her vil det være sentralt å avklare om skolen er kjent med saken, og få informasjon om hvordan skoleeieren og skolen vurderer saken, og hvilke tiltak som er satt inn tidligere. Barneombudet skal i sin saksbehandling sikre at eleven er hørt i saken enten av ombudet eller av andre. Det er ikke en domstolslignende klageordning med muntlige forhandlinger som etableres.

Barneombudet har selv pekt på at det i skolesakene er behov for en ekstern instans som kan rykke ut og bistå elever og foreldre i de mest alvorlige sakene. Utvalget mener at dette vil være en del av den forsvarlige opplysningen av saken etter forvaltningsloven § 17 i en del saker. Barneombudet bør for eksempel på grunn av alvoret i saken eller fordi det er behov for tiltak raskt, kunne gi pålegg til skoleeieren og skolen om møter på kort varsle for å opplyse saken. Ombudet bør ha mandatet til å undersøke saken og gi pålegg om tiltak i saken. Dette vil også være til barnets beste.

Dersom skoleeierne eller skolene har behov for faglig veiledning, vil det være andre som trer inn i dette. Dette kan for eksempel være PP-tjenesten, kommunale beredskapsteam eller Læringsmiljøsenteret. Barneombudet bør kunne pålegge at skolen skal ha faglig veiledning. For mer om styrking av det fylkeskommunale og kommunale støttesystemet, se kapittel 17.

For at klageordningen skal være lavterskelpreget, er det avgjørende at det er enkelt å sende klager til ombudet. I tillegg til at det kan sendes klager per post eller e-post, bør det også være mulig å sende inn klager gjennom en digital løsning på Barneombudets nettsider. En tilsvarende ordning finnes blant annet på nettsidene til det svenske Barn- och elevombudet. Det vil være lave krav til klagen, men Barnombudet må undersøke saken og veilede klagerne slik at de får de nødvendige opplysningene. Et spørsmål som kan stilles når det etableres en lavtekselordning, er om det vil komme inn mange saker som er knyttet til «bagateller» eller til saker som skolen ikke har forsøkt å løse allerede. Erfaringer fra det svenske Barn- och elevombudet viser at dette ikke er tilfellet. De aller fleste sakene som kommer inn til Barn- och elevombudet, er saker med elever som har blitt krenket over lengre tid, og alvorlige saker der elever og foreldre opplever at skolen ikke har behandlet saken deres på en god nok måte. Erfaringene er at barn og unge ikke klager på bagateller. Dette samsvarer også med erfaringer fra de henvendelsene som Barneombudet får i dag. Det er saker knyttet til mobbing eller omfattende krenkelser.

Dersom Barneombudet får inn saker som skolen ikke er kjent med, eller der skolen har hatt mulighet til å sette inn tiltak, vil saken sendes til skoleeieren og skolen for løsning. Saken skal være forsøkt løst lokalt først, det er i de sakene skolen har unnlatt å gjøre dette, eller har gjort det på en måte som eleven og foreldrene mener er mangelfull, at Barneombudet vil behandle saken. Dette innebærer at noen klager vil bli sendt til skoleeieren. I de sakene er det viktig at skoleeieren sender informasjon til ombudet om tiltak i saken, slik at ombudet kan kvittere ut saken.

Ombudet gjør bindende vedtak

Et annet spørsmål er om Barneombudet i sin saksbehandling skal treffe enkeltvedtak eller gi en formell uttalelse. En formell uttalelse vil være veiledende og binder ikke skoleeieren. Hensynet til barns beste og en effektiv klageordning som raskt kan skape endring, taler for at Barneombudet som førsteinstans bør ha lovhjemmel for å pålegge endringer selv, og ikke kun gi formelle uttalelser som skoleeieren kan velge å følge. Et slikt system kan ikke sies å være til barnas beste. En klage til klagenemnda for å tvinge gjennom de påleggene Barneombudet kom frem til, vil ta lengre tid enn det eleven bør vente.

Utvalget mener at erfaringer fra klagebehandling på området har vist at det er behov for å kunne treffe enkeltvedtak som binder skoleeierne. Gjennom enkeltvedtak skal det også være hjemmel for at Barneombudet skal kunne pålegge tiltak for at eleven skal få det bedre. Det bør også være mulig gjennom enkeltvedtak å varsle om at dersom ikke påleggene følges innen angitte frister, påløper det tvangsmulkt. Om påleggene følges av skoleeieren, vil tvangsmulkten falle bort. Det bør også være mulig i alvorlige tilfeller å fatte enkeltvedtak med administrative sanksjoner. Ved en formell uttalelse vil Barneombudet fremstå som tannløst fordi det da er andre instanser som må treffe vedtak om dette. Utvalget mener det er nødvendig at Barneombudet gis «juridiske» muskler som gir ombudet mulighet til å sette inn tiltak som gjenoppretter et trygt psykososialt miljø for eleven. Enkeltvedtaket vil kunne påklages til en egen klagenemnd. For mer om dette, se avsnitt 16.3.11. Klagenemnda skal også være uavhengig.

Barneombudet bør også kunne være fullmektig for eleven og foreldrene i saker der ombudet finner at det er grunnlag for å kreve oppreisning fra skoleeieren. Ved innføringen av tilsvarende ordning i Sverige for Barn- och elevombudet ble det pekt på at ett av Barnekonvensjonens grunnleggende prinsipper er barnets rett til å bli hørt. For dette formålet skal barnets mulighet til å bli hørt forberedes. Ombudet bør kunne føre saken for retten for eleven. Samtykke fra eleven eller foreldrene er nødvendig.

Likebehandling og presedens

Å velge en nasjonal løsning der oppgaven legges til én instans, begrunnes også i likebehandling og muligheten til å skape en ensartet presedens. Med mange som behandler denne typen saker, og som behandler få klager hver, er det fare for store forskjeller i behandlingen. Dette er en utfordring for rettssikkerheten. Et organ som bygger seg opp erfaring med å behandle denne typen saker, vil effektivisere sin oppgaveløsning. Når det bygges opp kompetanse i en type saker, vil det gå fortere å behandle disse enn dersom det er mange instanser som får få saker. Dette er også noe det svenske Barn- och elevombudet bekrefter. En utfordring i dag er at Fylkesmannen får få klagesaker og det blir da vanskelig å se fellestrekk.

Uavhengighet

Direktoratet for forvaltning og IKT har registrert drøyt 200 statlige forvaltningsorganer som forestår myndighetsutøvelse i enkelttilfeller. Regulerings-, kontroll- og overvåkningsfunksjoner og klagebehandling er blant oppgavene og funksjonene som uavhengige forvaltningsorganer ofte har.305 Om lag 90 – 100 av disse kan regnes som uavhengige. Det vil si at statsrådens mulighet for inngrep på en eller annen måte er begrenset. Når det gjelder uavhengighet, handler dette i hovedsak om to forhold: statsrådens mulighet til å instruere og statsrådens mulighet til å omgjøre avgjørelser. Antall uavhengige forvaltningsorganer vokste særlig under Bondevik-regjeringene. Ifølge Direktoratet for forvaltning og IKT begrunnes behovet for uavhengighet hovedsakelig i fem dels nær beslektede grupper. For det første at visse hensyn og formål bør forvaltes uavhengig av andre formål staten forvalter, for de andre at uavhengigheten kan bidra til å gi et hensyn/område en faglig tyngde og posisjon i offentligheten, for det tredje at den kan bidra til en mer konsekvent gjennomføring av et regelverk, for det fjerde at uavhengighet kan bidra til tydelighet i roller, og for det femte at den kan være nødvendig for å imøtekomme internasjonale krav og føringer.306

For klager på mangelfull oppfølging av krenkelser i skolen er flere av disse begrunnelsene aktuelle for hvorfor klageinstansen bør være uavhengig, deriblant at uavhengigheten kan bidra til å gi området faglig tyngde i offentligheten og en mer konsekvent gjennomføring av regelverket. Utvalget viser til at Barneombudet er et uavhengig forvaltningsorgan, noe som vil gi disse fordelene. Barneombudet bør som førsteinstans for klager etter kapittel 9a også være uavhengig. Det følger av barneombudsloven § 6: «Kongen fastsetter en alminnelig instruks for Ombudets organisasjon og saksbehandling. For øvrig utfører Ombudet sine oppgaver selvstendig og uavhengig.» Barneombudet er ett av få uavhengige forvaltningsorganer som har en uavhengighet som er rettslig regulert på en adekvat måte.307 Paragraf 6 innebærer at Barneombudet ikke kan instrueres når det gjelder hvordan klagesaker skal avgjøres. Statsrådens behov for å regulere ombudets virksomhet vil ivaretas gjennom lovgivning. Dette vil for behandlingen av klager etter kapittel 9a kunne gjøres gjennom barneombudsloven, opplæringsloven og instruks for Barneombudet. Utvalget legger videre til grunn at Barneombudets uavhengighet også vil gjelde for statsrådens mulighet til å omgjøre ombudets avgjørelser, det vil si at enkeltvedtakene etter opplæringsloven § 9A-10 ikke kan omgjøres av statsråden eller departementet. Direktoratet for forvaltning og IKT peker på at det synes å være en oppfatning at uavhengig myndighetsutøvelse ikke truer den demokratiske styringen, men gir den en annen form. Politisk styring er ivaretatt av lovgiveransvaret. De trekker frem at å overlate håndhevingen av lover til uavhengige organer, er legitimt og bidrar til mer konsekvent og rettsriktig gjennomføring og til å styrke faglige hensyn. Uavhengighet kan bidra til å gi tydeligere roller og tillit til at utenforliggende hensyn ikke har påvirket avgjørelsene.308 Videre vil rettssikkerheten til elever, foreldre og skoleeiere som enkeltvedtakene retter seg mot, bli ivaretatt gjennom en toinstansordning. Ombudets vedtak bør kunne påklages til en uavhengig klagenemnd. Dersom klagenemnda kommer til et annet resultat enn Barneombudet, innebærer det ikke at Barneombudets uavhengige stilling svekkes. Uavhengigheten handler om forholdet til statsråden og departementet.

Veiledning og informasjon

I tillegg til å behandle klager etter kapittel 9a vil også Barneombudet ha andre oppgaver knyttet til elevenes psykososiale miljø. En del av disse er oppgaver som Barneombudet allerede har i dag, men som nå vil bli tydeliggjort. Ombudet vil for det første veilede elever og foreldre om rettigheter, plikter og klagemuligheter etter kapittel 9a. En del av denne veiledningen vil blant annet være knyttet til hva elever og foreldre skal gjøre i saker der de opplever at elevene har blitt krenket på skolen. I noen tilfeller kan veiledningen være å informere om rettighetene etter kapittel 9a. Det svenske Barn- och elevombudet har tilsvarende oppgaver og opplyser at det er behov for mye veiledning på området. De viser til at det er viktig at ombudet har kapasitet til å veilede og informere om rettighetene. Utvalget er kjent med at det er flere som veileder på dette området i dag, og at det tyder på at det er behov for noen som har som en del av sine oppgaver å informere om rettigheter og veilede i kapittel 9a-saker. Det understrekes at den veiledningen som vil være aktuell, er veiledning etter forvaltningsloven § 11. En del av dette kan også knyttes til å informere om rettigheter etter kapittel 9a og rette oppmerksomheten mot viktigheten av å jobbe forebyggende mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget vil her også peke på at Kunnskapsdepartementet siden 2012 gjennom Barneombudets tildelingsbrev fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har gitt Barneombudet i oppgave å styrke sitt arbeid rettet mot elevenes psykososiale skolemiljø og har bevilget penger til dette. Den utvidelsen av Barneombudets mandat som vi foreslår her, kan ses i sammenheng med dette.

Pådriverrolle

I tillegg er også Barneombudets pådriverarbeid viktig. Pådriverrollen handler her blant annet om å bidra til at elevers rett til et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering nyter stor oppmerksomhet i offentligheten og i skolen. Ombudet vil ha en viktig rolle for å holde et jevnt høyt trykk på arbeidet med skolemiljø og sørge for offentlighetens oppmerksomhet mot forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen. Det vil si at arbeidet med konkrete enkeltsaker og pådrivervirksomhet knyttet til opplæringsloven kapittel 9a samles i et og samme organ. Barneombudet har allerede i dag en pådriverfunksjon knyttet til kapittel 9a, og Kunnskapsdepartementet har siden 2012 stilt til disposisjon en bevilgning til Barneombudet for dette.

Utvalget mener ikke det er problematisk at Barneombudet både behandler enkeltsaker og har en pådriverrolle. Ved at ombudet blir førsteinstans i saker om krenkelser i skoler, kan dette virke gjensidig styrkende på pådriverfunksjonen ved at enkeltsakene også gir grunnlag for å avdekke utfordringer av mer generell karakter, noe som kan danne grunnlaget for pådriverrollen. Enkeltsaker kan få større betydning som grunnlag for pådriverarbeidet, ved at de mer systematisk ses i sammenheng med strukturelle skjevheter og gjennomgående holdninger i samfunnet. Utvalget mener at en samling av lovhåndhever- og pådriverfunksjonene kan styrke begge funksjonene. Det empiriske underlagsmaterialet som de konkrete enkeltsakene utgjør, kan gi en legitimitet og et grunnlag for pådriverfunksjonen.

Tilknytning til forvaltningen

Barnekomitéen mener at en effektiv gjennomføring av konvensjonen forutsetter en godt synlig samordning mellom de ulike sektorene, for å oppnå anerkjennelse og virkeliggjøring av barns rettigheter i alle deler av forvaltningen, mellom de ulike forvaltningsnivåene og mellom myndighetene og det sivile samfunnet, herunder barn og unge selv.309 Barneombudet er administrativt underlagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Utvalget mener at dette ikke vil være problematisk. Kunnskapsdepartementet kan her være en foregangssektor for barns rettigheter ved å gi Barneombudet hjemmel for å behandle klager på sitt område. En tilsvarende ordning finnes på likestillings- og diskrimineringsområdet, der flere departementer har det faglige ansvaret for den lovgivningen som ombudet håndhever. Det daværende Barne-og familiedepartementet uttalte i forbindelse med opprettelsen av Likestillings- og diskrimineringsombudet følgende:

«Departementet vurderer at håndhevingsapparatet bør være administrativt underlagt ett departement, selv om det håndhever lovverk som faglig sett henhører under flere departementer. Departementet vurderer Barne- og familiedepartementet som mest hensiktsmessig.

Dette endrer ikke på plasseringen av det faglige ansvaret. Kommunal- og regionaldepartementet vil ha det faglige ansvaret for diskrimineringsloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene og Arbeids- og sosialdepartementet for arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel. Det faglige ansvaret for likestillingsloven vil ligge til Barne- og familiedepartementet.»310

Med en modell der Barneombudet lovfestes som førsteinstans i saker om krenkelser i skolen, vil det uansett være Kunnskapsdepartementet som har det faglige ansvaret for regelverket på området. Her er det sentralt at ombudet skal ha en uavhengig stilling i sin saksbehandling, slik at dette ikke kan styres på annen måte enn gjennom regelverket fra overordnet myndighet. Videre må det være slik at dersom en slik klageordning lovfestes, må Kunnskapsdepartementet kunne delta i samtaler med Barneombudet, slik som man i dag gjør med fylkesmennene. Det vil være behov for å gjøre noen endringer i barneombudsloven dersom Barneombudet lovfestes som klageinstans etter ny § 9A-10. Utvalget foreslår en ny bokstav f i barneombudsloven § 3.

Forholdet til Fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet

Barneombudet bør også etablere samarbeid med fylkesmennene. Fylkesmennene vil etter utvalgets forslag ha ansvar for tilsyn, veiledning og kvalitetsutvikling knyttet til elevens skolemiljø. Utvalget viser her til forslaget i kapittel 21 om å styrke Fylkesmannens rolle i kvalitetsutvikling. Utvalget mener at Fylkesmannens ansvar for tilsyn og kvalitetsutvikling er sentralt for at alle elever skal få et trygt psykososialt skolemiljø. Ved at det er ombudet som er førsteinstans, vil det ikke oppstå tilfeller der Fylkesmannen veileder i saker der embetet senere blir klageinstans. Fylkesmennene er også pålagt å gi informasjon til Barneombudet, jf. barneombudsloven § 4.

På den andre siden bør også Barneombudet være pålagt å gi informasjon til Fylkesmannen når ombudet i sin saksbehandling finner forhold som tilsynsmyndigheten bør kjenne til. Fylkesmannen vil ikke bli informert om taushetsbelagt informasjon, men få kjennskap til at ombudet har fått inn saker innenfor deres område som er alvorlige eller gjentatte, og som Fylkesmannen bør kjenne til for sin områdeovervåkning. Utvalget mener at det bør lovfestes en slik informasjonsplikt i ny § 9A-10 om Barneombudet som førsteinstans for saker om krenkelser i skoler. For de private skolene skal informasjon gis til Utdanningsdirektoratet som tilsynsmyndighet.

Det er i tillegg viktig at det etableres en erfaringsutveksling mellom Barneombudet og fylkesmennene. Barneombudet bør gjennom Utdanningsdirektoratet gi informasjon om funn i sakene på nasjonalt nivå og hva som er gjennomgående utfordringer i skoleeierens og skolens behandling av sakene. Kompetanseheving av skolene og skoleeier på de aktuelle områdene kan også innarbeides i den skolebaserte kompetanseutviklingen som foreslås i kapittel 21. Å etablere velfungerende informasjonsutveksling mellom ulike statlige etater vil være viktig. Barneombudet vil også gjennom sin pådriverrolle påvirke Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet og peke på områder der det er behov for forbedringer, samt at Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet vil gi Barneombudet informasjon som er relevant for dets oppgaveløsing knyttet til kapittel 9a.

Forholdet til fylkeskommunale elev- og lærlingombud og mobbeombud

Utvalget mener videre at Barneombudet bør samarbeide med de fylkeskommunale elev- og lærlingombudene og mobbeombudene. Disse kan være samarbeidspartnere som kan bidra til å gjøre det kjent at Barneombudet er rette instans for klager på skolens mangelfulle oppfølging av krenkelser etter kapittel 9a. De lokale ombudene er ikke myndighetsorganer, men har oppgaver knyttet til veiledning og informasjon.

Ombudets kompetanse og dimensjonering

For at ordningen skal bli tilgjengelig for elever og foreldre, er det avgjørende at dimensjoneringen sikrer at Barneombudet får tilstrekkelige ressurser til å løse de nye oppgavene på en god måte. Dette innebærer oppgaver knyttet til både klagebehandling, veiledning, informasjon og pådriverrollen. Ombudet må være bemannet slik at det har kapasitet til å holde saksbehandlingstiden lav. Det må også være kapasitet til å veilede og informere om regelverket. Det må påregnes en del utadrettet virksomhet for å informere om rettighetene. Videre skal ombudet skape oppmerksomhet om elevenes psykososiale skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen. Ombudet bør – knyttet til oppgavene etter opplæringsloven kapittel 9a – ha en stab som er tverrfaglig sammensatt, men med overvekt av juridisk kompetanse. Videre er det behov for barnefaglig kompetanse og skolefaglig kompetanse.

Forslaget vil ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser for Barneombudet og vil måtte kompenseres. Det svenske Barn- och elevombudet har i dag om lag 20 årsverk og kan disponere inntil 15 millioner svenske kroner. Utvalget legger til grunn at for at Barneombudet skal kunne forvalte de oppgavene som er skissert over, på en god måte, og ha kapasitet til både saksbehandling, informasjon og veiledning knyttet til kapittel 9a, bør det ha om lag 15 årsverk i starten. Årsverkene vil i starten også måtte gi omfattende informasjon om nytt kapittel 9a og den nye klageordningen. Ved at saksbehandlingen plasseres hos Barneombudet, vil det være mulig å benytte administrative funksjoner hos ombudet. Utvalget anslår at kostnaden for 15 årsverk og muligheter for reise- og informasjonsvirksomhet vil komme på rundt 15 millioner kroner årlig. Barneombudet får i dag 2,6 millioner kroner fra Kunnskapsdepartementet. Dette innebærer at det vil være behov for ca. 12,5 millioner kroner. Kostnader for Skolemiljøklagenemnda kan estimeres til om lag 1,5 millioner kroner.

For Fylkesmannen vil forslaget ha positive økonomiske og administrative konsekvenser. Omfanget av dette vil variere avhengig av antall klagesaker, men for de fleste embetene vil konsekvensene være mindre, til tross for at enkeltsakene er kompliserte. For embetene kan disse ressursene brukes til hendelsesbaserte tilsyn knyttet til kapittel 9a og eventuelt enkeltvedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner.

16.3.10 Resultatet i saken

Når Barneombudet vurderer en sak, skal det ta stilling til skolens oppfyllelse av aktivitetsplikten, herunder om skolens tiltak er egnede og tilstrekkelige til at eleven igjen får et trygt psykososialt skolemiljø. Det er konklusjonen på dette og eventuelt om det er andre tiltak som bør pålegges skoleeieren, som vil avgjøre resultatet av klagen.

Dersom Barneombudet finner at skoleeieren ikke har oppfylt sine plikter, kan Barneombudet pålegge skoleeieren å sette inn tiltak, slik Arbeidstilsynet kan etter arbeidsmiljøloven kapittel 18. Barneombudet bør kunne pålegge skoleeieren de samme tiltakene som skoleeieren selv kan fastsette innenfor rammene av opplæringsloven. Barneombudet bør også kunne kreve oppreisning fra skoleeieren for ikke-økonomisk tap knyttet til krenkelser som eleven er utsatt for, som det svenske Barn- och elevombudet kan. Dersom skoleeieren ikke vil betale dette, må Barneombudet på vegne av eleven og foreldrene eventuelt gå rettens vei for at skoleeieren blir pålagt å innfri kravet. Videre bør Barneombudet ha hjemmel for å pålegge skoleeiere administrative sanksjoner og reaksjoner dersom nærmere vilkår er oppfylt, for å sikre at skolens plikter oppfylles og eleven får et trygt skolemiljø. Oppreisning og sanksjoner drøftes nærmere nedenfor.

Utvalget er tydelig på at det er avgjørende at Barneombudet blir utstyrt med «juridiske muskler», slik at det blir et effektivt og reelt vern for elever som opplever at skoleeieren og skolen ikke gjør nok når det krenkes. Dette handler om barn som i ytterste konsekvens kan få langvarige skader forårsaket av mobbing. For mer om dette, se kunnskapsgrunnlaget kapittel 5 og kapittel 24. For noen av disse barna har krenkelsene og mobbingen blitt varige sår som gjør at de ikke får utnyttet sitt potensial og faller utenfor arbeidslivet. Dette har store konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. I alvorlige saker mener utvalget at det er behov for kraftige virkemidler.

16.3.11 Klage på ombudets vedtak – Skolemiljøklagenemnda

Ombudet skal treffe enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Ombudets vedtak bør kunne påklages til en klageinstans slik at det blir en toinstansordning. En toinstansbehandling vil være i tråd med forvaltningslovens system og alminnelige rettssikkerhetsprinsipper. Klageinstansen bør kunne vurdere alle sider av saken og kunne stadfeste eller omgjøre Barneombudets vedtak, eventuelt avvise saken. Klageinstansen vil vurdere ombudets vedtak. Klageinstansen bør ha den samme kompetansen (myndigheten) som Barneombudet har etter ny § 9A-10, og også kunne gi pålegg om tiltak og pålegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Klageinstansen fatter enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Klagenemnda bør også kunne kreve oppreisning på vegne av eleven og foreldrene, jf. ny § 9A-12 første ledd. Dette kan også Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Det kan her tenkes to løsninger: enten en egen klagenemnd eller at departementet er klageinstans. Å fastsette at departementet skal være klageinstans, vil i realiteten gi ombudet et underordningsforhold til forvaltningen i klagebehandlingen i disse sakene. Barneombudets vedtak vil da kunne overprøves av departementet. Det vil være problematisk for ombudets rolle som uavhengig organ og bør, slik utvalget ser det, unngås. Utvalget fraråder en slik løsning. Utvalget viser også til det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som uttalte dette:

«Hvis behovet for uavhengighet tilsier at klagesaker ikke bør behandles av overordnet departement, blir neste spørsmål hvordan uavhengig klagesaksbehandling kan organiseres. Regjeringen legger av rettssikkerhetshensyn til grunn prinsippet om toinstansbehandling. Selv om et tilsyn er gitt uavhengighet i behandlingen av enkeltsaker, skal dets vedtak kunne påklages.

Organiseringen av klagesaksbehandlingen kan løses ved etablering av klagenemnder som ikke kan instrueres av overordnet departement eller av Kongen i statsråd. De vedtak som klagenemnden fatter, bør innenfor en slik ramme ikke kunne påklages videre til departementet. Men på vanlig måte kan vedtakene forfølges rettslig ved domstolene og de kan bringes inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Dette er viktig for rettssikkerheten. En nemndsløsning må videre av hensyn til tilsynsobjektene, målsetningen om brukerretting i statlig virksomhet og saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, organiseres slik at behandling av saker kan skje raskt.»311

Skolemiljøklagenemnda

Bruk av nemnder er vanlig i norsk forvaltning som klageordning. Difi registrerte i 2014 52 store og små klagenemnder. Disse var fordelt på 14 departementsområder, blant annet Kunnskapsdepartementets. De fleste av nemndene er klageorganer som har som eneste eller viktigste oppgave å overprøve vedtak som er truffet av et annet statlig forvaltningsvedtak.312 Flesteparten av nemndene hadde i oppgave å overprøve vedtak truffet av et annet statlig forvaltningsorgan. Utvalget foreslår at det opprettes en klagenemnd som har i oppgave å behandle klager på Barneombudets vedtak, kalt Skolemiljøklagenemnda. På denne måten unngår man at vedtakene kan påvirkes av politiske vurderinger, og at Barneombudet ikke lenger er uavhengig. Nettopp hensynet til uavhengighet var begrunnelsen for å opprette Likestillings- og diskrimineringsnemnda i Ot.prp. nr. 34 (2004 – 2005).

Ved at det opprettes en særskilt klagenemnd, vil Barneombudet fortsatt ha en selvstendig stilling, selv om det er mulig å klage på pålegg og andre enkeltvedtak som er fattet av ombudet. Selvstendigheten må forstås som at ombudets faglige vurderinger ikke kan instrueres. Det at klagenemnda kommer til et annet resultat, vil ikke gå ut over Barneombudets uavhengighet. Dette er en tilsvarende ordning som andre uavhengige instanser har, og gjelder for eksempel for Personklagenemnda, som overprøver vedtak truffet av Datatilsynet.

Det finnes i dag flere ulike nemnder som det er mulig å se til for organisering, for eksempel Likestillings- og diskrimineringsnemnda og Personklagenemnda, for å nevne noen. Det er store forskjeller når det gjelder nemndenes sammensetning, medlemmenes kompetanse og hvordan de oppnevnes/ansettes, saksbehandlingsregler og beslutningsregler, åpenhet og kontroll med nemndas arbeid og beslutninger.313 Utvalget forslår at Skolemiljøklagenemnda oppnevnes av Kongen i statsråd. Det bør være Kunnskapsdepartementet som utarbeider forslag. Medlemmene oppnevnes for en periode på fire år og kan gjenoppnevnes. Utvalget foreslår at nemnda i tillegg til lederen har to medlemmer, samt at det oppnevnes to personlige varamedlemmer. Nemnda bør i hovedsak ha juridisk kompetanse, men ett av medlemmene bør ha skolefaglig bakgrunn. Varamedlemmene møter ved forfall. Lederen og ett av medlemmene skal ha juridisk embetseksamen eller mastergraden i rettsvitenskap.

Utvalget mener det er avgjørende at klagenemnda ikke blir for stor, og at det ikke knyttes en stor administrasjon til ordningen i starten. Før det har dannet seg et mønster når det gjelder gjennomsnittlig antall klagesaker til nemnda, bør det ses til erfaringer fra Likestillingsnemnda. Utvalget foreslår at Barneombudet samler inn sakens dokumenter for Skolemiljøklagenemnda, og at nemndas leder forbereder saken og skriver nemndas enkeltvedtak. En tilsvarende ordning ble valgt for Likestillingsnemnda ved opprettelsen. Utvalget foreslår at departementet evaluerer denne ordningen etter to år og avgjør om det eventuelt er behov for et mindre sekretariat for klagenemnda, slik som Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i dag. Utvalgt anslår at Skolemiljøklagenemnda vil innebære en kostnad på om lag 1,5 millioner kroner, tilsvarende som for Personklagenemnda.

16.3.12 Oppsummering av utvalgets forslag til klageordning

Barneombudets mandat endres slik at det blir førsteinstans for saker etter opplæringsloven kapittel 9a om krenkende behandling. Det fastsettes i opplæringsloven hva det kan klages på, og regler for Barneombudets saksbehandling. Barneombudet behandler klager fra elever etter kapittel 9a og forvaltningsloven. Barneombudet kan gi pålegg om tiltak og retting og fatte vedtak rettet mot offentlige og private skoleeiere. Ombudet kan som ledd i sin saksbehandling rykke ut ved alvorlige saker og innkalle skoleeiere/skoler til møter om saker på kort varsel. Det hjemles også at Barneombudet som førsteinstans kan treffe vedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner og under gitte vilkår kreve oppreisning på vegne av eleven. Barneombudet har også oppgaver knyttet til informasjonsarbeid og en pådriverrolle. Dersom ombudet finner forhold som det mener tilsynsmyndighetene bør ha kjennskap til, skal ombudet bringe opplysningene videre til dem. Barneombudets vedtak kan påklages til særskilt klagenemnd – Skolemiljøklagenemnda.

16.4 Tilsyn

I den første utfordringen om elevenes rettssikkerhet peker utvalget på at det er behov for å se nærmere på tilsynet innenfor utdanningssektoren og hvordan dette kan være et virkemiddel for å sikre elevens rett til et trygt psykososialt skolemiljø etter opplæringsloven. Målet med tilsynet er å øke regelverksetterlevelsen og dermed sikre at elevene får det opplæringstilbudet som Stortinget har bestemt – en likeverdig opplæring av høy kvalitet. Tilsynet skal bidra til læring hos skoleeieren og gir også informasjon om tilstanden i sektoren.314

Tilsynet med grunnopplæringen er et lovlighetstilsyn. Staten kan bare gjøre undersøkelser som gir informasjon om regelverksetterlevelsen, og kan bare pålegge endring der det avdekkes lovbrudd. Dette betyr at tilsynet ikke kan ta opp forhold som ligger utenfor opplæringsloven med forskrifter. Det kommunale selvstyret legger begrensninger på hvor langt staten kan gå i å instruere kommuner og fylkeskommuner utenfor tilsynet og utenfor opplæringsregelverket.

16.4.1 Styring, organisering og ressursbruk

I Norge styres tilsynet av Utdanningsdirektoratet, som et «fullsortimentsdirektorat» med 18 underliggende flersortimentsembeter. Det er Utdanningsdirektoratet selv som gjennomfører tilsyn med private skoler, mens Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. All tilsynsvirksomhet er basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Ressursene skal innrettes der sannsynligheten for lovbrudd er størst og konsekvensene mest alvorlige. Dette gjelder både for hvilke temaer det skal føres tilsyn med, og hvilke kommuner/skoler som det skal føres kontroll med. Basert på embetenes egne opplysninger gitt til direktoratet høsten 2013 om tilgjengelige årsverksressurser, anslår Utdanningsdirektoratet at det hos fylkesmennene og i direktoratet til sammen er om lag 67 årsverk tilgjengelig for tilsyn på opplærings- og barnehageområdet.315

Det har det i perioden 2008 – 2013 blitt gjennomført mellom 300 og 400 tilsyn årlig (alle temaer inkludert). Regelverket på barnehageområdet og opplæringsområdet er omfattende og krevende å føre tilsyn med. Ressurssituasjonen setter også visse begrensninger for fremgangsmåten i tilsynet. For eksempel vil det med de ressurser direktoratet og fylkesmennene har til rådighet ifølge Utdanningsdirektoratet, ikke være mulig å gjennomføre observasjoner i det omfang og etter de metoder som er nødvendig for at observasjonene skal kunne benyttes som en pålitelig kilde i et lovlighetstilsyn. I vurderingen av risiko må man gjøre en avveining mellom å nå flest mulig eller innrette tilsynet der konsekvensen av lovbrudd for den enkelte er betydelig.316

16.4.2 Tilsyn som virkemiddel for å sikre elevenes psykososiale skolemiljø

Tilsyn er et virkemiddel som må møte de til enhver tid gjeldende utfordringer i samfunnet og utvikles deretter. Målet med tilsynet er å korrigere praksis for å skape kvalitetsforbedring. Utvalget mener at tilsyn kan være et effektivt virkemiddel som kan bidra til at regelverket følges i sektoren. Tilsyn kan øke kommunenes og fylkeskommunenes regelverkskompetanse og bidra til at elevenes rettssikkerhet kan bli ivaretatt. Utvalget støtter den dreiningen i tilsynsmetodikk som Utdanningsdirektoratet opplyser det vil gjøre, ved å legge større vekt på mer veiledning før tilsyn blir gjennomført. Utvalget er opptatt av at det bør vurderes ytterligere hvordan tilsynsresultatene kan benyttes best mulig i etterkant av tilsyn, for eksempel om tilsynsresultater i større grad kan brukes til å spisse og prioritere veiledningsaktiviteter overfor kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener tilsyn kan være et effektivt virkemiddel som kan bidra til at regelverket følges. Tilsyn kan øke kommunenes kompetanse i regelverket og bidra til at elevenes rettssikkerhet kan bli bedre ivaretatt. Rokkansenteret fant i evalueringen av Bedre læringsmiljø at flere av skoleeierne og skolene oppfattet at det at elevenes psykososiale miljø var tema for Felles nasjonalt tilsyn, var et viktig signal fra nasjonale myndigheter om å fokusere på nettopp dette området. Forskerne understreker at de ikke har grunnlag for å generalisere, men at det synes som om tilsyn kan ha en disiplinerende effekt, ikke minst på det området der det er varslet tilsyn.317 Utvalget mener det er positivt med Felles nasjonalt tilsyn. Dette bidrar til at det skapes en felles nasjonal oppmerksomhet om det temaet som er valgt ut. Utvalget vil imidlertid anbefale at embetene i større grad gjennomfører egeninitierte tilsyn basert på risikovurderinger og informasjon om alvorlige hendelser som har skjedd i skoler. Embetene bør prioritere å gjennomføre tilsyn i de kommunene, fylkeskommunene og på de skolene der resultatene fra Elevundersøkelsen og bekymringsmeldinger indikerer at det nasjonale regelverket knyttet til elevenes skolemiljø ikke blir fulgt.

Utvalget har merket seg at det brukes forholdsvis færre årsverk til tilsyn på grunnopplæringen i Norge enn i Sverige. Utvalget mener at det er viktig at Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene har de nødvendige ressursene til å gjennomføre tilsyn. Det er store forskjeller mellom embetene når det gjelder i hvilken grad de har kapasitet til å gjennomføre hendelsesbaserte tilsyn. I tilfeller der fylkesmennene får informasjon om enkeltsaker som indikerer at en skoleeier ikke har fulgt opp en elev som har blitt utsatt for krenkelser som mobbing, kan det være viktig at Fylkesmannen har ressurser og prioriterer tilsyn. Dette vil kreve en prioritering hos Fylkesmannen og at Utdanningsdirektoratet er tydelig på at dette er en del av Fylkesmannens oppgaver.

Tilsynskorpset på skoleområdet består av 18 embeter i tillegg til Utdanningsdirektoratet. Det er derfor svært viktig at utviklingen av tilsynsvirkemiddelet skjer innenfor rammen av fellesskapet og de ressursene som er til rådighet. Utviklingen må ivareta kravene til likebehandling, forutsigbarhet og kontradiksjon. Tilsynsmyndigheten bør gis hjemmel for å kunne gjøre vedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner dersom de avdekker alvorlige eller gjentatte lovbrudd i forbindelse med tilsyn. For Fylkesmannens tilsyn med opplæringsområdet og barnehageområdet er pålegg om retting eneste reaksjonsmulighet etter gjeldende rett. I tilsyn med private skoler kan det ilegges pålegg om retting, tilbakeholdelse eller tilbakebetaling av tilskudd samt tilbaketrekking av godkjenning, jf. privatskoleloven § 7-2a. Utvalget mener at også Fylkesmannen som tilsynsmyndighet har behov for en hjemmel for å ta i bruk administrative sanksjoner og reaksjoner når det avdekkes lovbrudd etter opplæringsloven. Dette vil også bidra til å gi tilsynet mer gjennomslagskraft. Dette behandles nedenfor i avsnitt 16.5.

16.4.3 Oppsummering

Alle embetene skal prioritere hendelsesbaserte tilsyn dersom de får informasjon om enkeltsaker som kan innebære alvorlige eller gjentatte brudd på elevens rettigheter etter kapittel 9a. Fylkesmannsembetene må ha tilstrekkelige ressurser til dette. Utvalget mener videre at det må utredes om embetene har tilstrekkelige ressurser til å prioritere hendelsesbaserte tilsyn innenfor rammen. Tilsynsmyndigheten må gis hjemmel for å pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner dersom tilsynet avdekker alvorlige eller gjentatte lovbrudd, for å sikre at avviket lukkes.

16.5 Administrative sanksjoner og reaksjoner

Skoleeieres og skolers regelverksoppfyllelse i 9a-saker har blitt drøftet i forbindelse med både tilsyn og klagebehandling. Flere utvalget har vært i kontakt med, har pekt på at det er behov for virkemidler for å sikre at regelverksetterlevelsen bedres. Flere av disse, for eksempel Barneombudet og FUG, har etterlyst muligheten for å sanksjonere skoleeiere og skoler som ikke oppfyller kravene i kapittel 9a, enten dette avdekkes i forbindelse med tilsyn eller klagesaker. Utvalget ser med bekymring på klagesaker som har versert i systemet i mange år uten at eleven opplever at skolemiljøet har blitt bedre, og at elever har opplevd år med krenkelser selv om Fylkesmannen har avdekket lovbrudd i forbindelse med tilsynssaker eller klagesaker. Signaler om at skoleeiere og skoler ikke etterlever innholdet i vedtaket fra Fylkesmannen, er også bekymringsfullt.

Utvalget vurderer i dette kapitlet behovet for administrative sanksjoner og reaksjoner i opplæringsloven og foreslår at det lovfestes at tilsynsmyndigheten etter § 14-1 og klageinstansen etter § 15-2 og Barneombudet og Skolemiljøklagenemnda får hjemmel for å gjøre vedtak om dette. Utvalget foreslår at følgende administrative sanksjoner og reaksjoner lovfestes: pålegg om tiltak og retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Det foreslås et nytt kapittel 16 i opplæringsloven om administrative sanksjoner og reaksjoner.

I klagesaker som behandles etter ny §§ 9A-10 og 9A-11, samt ved tilsyn knyttet til kapittel 9a bør de administrative sanksjonene og reaksjonene også kunne gjelde for private skoler med rett til statstilskudd, i og med at kapittel 9a også gjelder for disse, jf. privatskoleloven § 2-4.

16.5.1 Begrepsavklaring

Bruk av administrative sanksjoner og reaksjoner rettet mot private og offentlige rettssubjekter som ikke oppfyller lovkrav, har blitt drøftet de siste 15 årene. Det er store forskjeller mellom ulike sektorer når det gjelder i hvilken grad det er hjemmel i lov til å ilegge denne typen reaksjoner. Det er anslått at omkring 60 lover har bestemmelser om ulike typer administrative sanksjoner og reaksjoner.

NOU 2003: 15 Fra bot til bedring kan på mange måter sies å ha beredt grunnen for en omdreining i trenden med å omdanne statens reaksjoner fra straff til administrative sanksjoner. I denne utredningen foretar Sanksjonslovutvalget en gjennomgang av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og utreder hvilke sanksjoner som kan være mer effektive enn straff. Utredningen går gjennom en rekke administrative sanksjoner og reaksjoner og gir anbefalinger om bruk av disse. Denne utredningen er referansepunktet for de fleste etterfølgende offentlige dokumenter om temaet, og også Djupedalutvalget legger prinsippene i NOU 2003: 15 til grunn for sine vurderinger. Det daværende Justisdepartementet ga sin tilslutning til hovedpunktene i utredningen i Ot.prp. nr. 90 (2003 – 2004).

Sanksjonslovutvalget utarbeidet for sitt arbeid en definisjon av administrative sanksjoner. Den lød slik:

«Begrepet ‘administrativ sanksjon’ brukes om sanksjoner som ilegges av et forvaltningsorgan som ved lov er tildelt kompetanse til å ilegge sanksjoner. Med ‘sanksjon’ menes negative reaksjoner som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål. Reaksjoner som hovedsakelig eller for det vesentlige har andre formål, betegnes ‘andre forvaltningstiltak.»318

Djupedalutvalget legger også til grunn denne forståelsen av administrativ sanksjoner. Som administrative sanksjoner regnes ifølge NOU 2003: 15 overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, administrativt rettighetstap, administrativ inndragning, formell advarsel og foretakssanksjon. De viktigste administrative sanksjonene inngår i én av to hovedgrupper: Enten dreier det seg om en økonomisk forpliktelse eller om tap av en rettighet. I tillegg kommer formelle advarsler, som kan være en alternativ sanksjon i begge hovedgrupper. Administrative sanksjoner er formelt forvaltningsrettslige enkeltvedtak som skal behandles etter forvaltningsloven. Den rettslige prøvingen skjer etter sivilprosessens regler. Sanksjonene har mange fellestrekk med straffetiltak som reguleres av straffeprosessen. Sanksjoner som ilegges av forvaltningen, er kalt administrative sanksjoner.

Forvaltningen ilegger også andre negative reaksjoner som mangler et fremtredende pønalt formål, og som dermed ikke er sanksjoner i denne forstand. Sanksjonslovutvalget benytter begrepet «andre forvaltningstiltak» om vedtak som ikke er sanksjoner. Andre forvaltningstiltak er i senere utredninger også kalt administrative reaksjoner, se blant annet akvakulturloven.319 Utvalget vil i det følgende nytte samme begrepsbruk som akvakulturloven. Begrepet administrative reaksjoner er et mer dekkende begrep enn «andre forvaltningsrettslige tiltak». De viktigste av administrative reaksjonene er pålegg om stansing og retting, tvangsmulkt og tilbakekall av offentlig tillatelse. Tvangsmulkt og pålegg om stansing og retting må ses i sammenheng fordi loven ofte gir forvaltningen hjemmel for å ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir oppfylt innen den fristen som er satt. Tvangsmulkten skiller seg fra økonomiske sanksjoner ved at formålet ikke er pønalt, men å fremtvinge oppfyllelse. I tilfeller der det er noe å gjenopprette, kan tvangsmulkt ofte være mer effektivt enn sanksjoner for å oppnå etterlevelse.

16.5.2 Bakgrunn og gjeldende rett

Opplæringsloven er i dag en lov uten administrative sanksjoner og reaksjoner dersom skoleeiere eller skoler ikke oppfyller kravene i opplæringsloven. Det er ikke hjemmel for å pålegge denne typen sanksjoner eller reaksjoner i klagesaker eller i tilsynssaker.

I forbindelse med høringen av forslag til kapittel 9a var lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner noe som flere høringsinstanser tok opp. I Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) pekte det daværende Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet på at blant de høringsinstansene som ønsket statlig tilsyn, var det flere som savnet sanksjonskompetanse hos tilsynsorganet. Departementet vurderte det slik:

«Fleire høringsinstansar peikte på at lovforslaget ikkje inneheldt noko om høve til sanksjonar. Sanksjonar kan vere tvangsmulkt, straff, påbod om å stanse verksemda, og, for private skolar, tap av godkjenning. Opplæringslova inneheld inga føresegn om tvangsmulkt, noko den kommunale helsetenesta og Arbeidstilsynet kan vedta etter sitt lovverk. Departementet ser det slik at høvet til å gi tvangsmulkt i praksis er lite eigna som verkemiddel overfor offentlege skolar, sidan pengekrav mot offentlege organ ikkje kan tvangsfullbyrdast, jf. tvangsfullbyrdingslova § 1-2.

Å stanse verksemda er etter departementet si oppfatning problematisk som sanksjonsmiddel. Når det gjeld helselovgivinga og arbeidsmiljølovgivinga, blir stansing også brukt berre i dei tilfella da miljøtilhøva representerer ein overhengande fare for alvorleg helseskade, jf. kommunehelsetenestelova § 4a-10. Etter dette regelverket vil dårleg trivsel og læring gi grunnlag for pålegg om retting, men det vil ikkje vere tilstrekkeleg grunn til å stanse verksemda.

Etter departementet sitt syn vil påleggsføresegna i opplæringslova § 14-1 tredje ledd likevel opne for pålegg om å stanse eller flytte undervisninga dersom det er nødvendig for at skoleeigaren skal kunne bringe situasjonen i samsvar med krava i lova. Departementet finn det derfor ikkje nødvendig å gi ei eiga føresegn som uttrykkeleg gir tilsynet kompetanse til å stanse verksemda.»320

Utvalget er av den oppfatning at det er behov for en ny vurdering av spørsmålet om det bør hjemles administrative sanksjoner og reaksjoner i opplæringsloven. Det er behov for en mer grundig vurdering enn den departementet gjorde på starten av 2000-tallet, der man også ser på erfaringer fra drøye ti år med tilsyn og klagebehandling knyttet til kapittel 9a, samt erfaringer fra andre sektorer. Utvalget mener at erfaringene taler for at det er behov for å innføre administrative sanksjoner og reaksjoner, og vil foreslå dette i denne utredningen. Utvalget merker seg også at departementet i Ot.prp. nr. 72 (2001 – 2002) blander sammen ulike begreper og omtaler straff, administrative sanksjoner og reaksjoner om hverandre i sin vurdering. Når det gjelder lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner, må det vurderes om det er behov for slike virkemidler, og hvilke administrative sanksjoner og reaksjoner som vil være hensiktsmessige. Det er ikke slik at alle sanksjoner og reaksjoner vil være like aktuelle.

16.5.3 Forholdet til Grunnloven § 96 og EMK

Når det skal vurderes om det bør innføres administrative sanksjoner og reaksjoner i opplæringsloven, må forholdet til Grunnloven § 96 vurderes. Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan ilegges ved dom. En forvaltningsilagt sanksjon som er straff, vil være i strid med Grunnloven § 96.321 Det innebærer at en forutsetning for å innføre administrative sanksjoner i opplæringsloven er at dette ikke er straff etter Grunnloven.

Videre er det slik at dersom en administrativ sanksjon er å regne som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), stilles det i tillegg krav til forvaltningsprosessen i konvensjonen. Det følger av EMK artikkel 6 at en administrativ sanksjon som utgjør en straffesiktelse, vil utløse et krav om rettferdig rettergang. En administrativ sanksjon som anses som straffeforfølging, utløser et forbud mot gjentatt straffeforfølgning etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1.322 Imidlertid er det slik at en sanksjon som utløser kravene etter EMK, ikke nødvendigvis er å regne som straff etter Grunnloven § 96. Det er heller ikke noe domskrav etter EMK. Konsekvensen av dette er at selv om en sanksjon regnes som straff etter EMK, kan den ilegges av forvaltningen, men EMK artikkel 6 stiller opp krav til rettferdig rettergang som innebærer flere saksbehandlingskrav. Utvalget viser i denne forbindelse til at arbeidsgruppen som vurderte administrative sanksjoner i akvakulturloven, utredet denne problemstillingen og konkluderte med at det er klart at verken tvangsmulkt eller administrativ inndragning er å regne som straff etter Grunnloven eller EMK.323

Den administrative sanksjonen som det har blitt reist flest spørsmål ved om egentlig er å regne som straff, er overtredelsesgebyret. Utvalget viser i denne sammenheng til vurderinger i Prop. 103 L (2012 – 2013) og legger disse til grunn også i denne utredningen. Fiskeri- og kystdepartementet konkluderer i Prop. 103 L (2012 – 2013) med at overtredelsesgebyr ikke er å regne som straff etter Grunnloven eller EMK. Samtidig foreslår departementet at det i reguleringen av overtredelsesgebyr i akvakulturloven fastsettes krav til saksbehandlingen som i alle tilfeller vil oppfylle kravene i EMK artikkel 6. Djupedalutvalget vil nedenfor vurdere om det er hensiktsmessig å lovfeste hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved lovbrudd etter opplæringsloven. Dersom utvalget kommer til at det er aktuelt, deler Djupedalutvalget synet i Prop. 103 L (2012 – 2013) om at det i alle tilfeller bør fastsettes krav til saksbehandlingen som oppfyller kravene i EMK artikkel 6.

Alminnelige forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantier

Administrative sanksjoner og reaksjoner er forvaltningsvedtak og krever lovhjemmel. Felles for administrative sanksjoner og reaksjoner er at vedtaket innebærer myndighetsutøvelse. Dess mer inngripende forvaltningsvedtaket er, dess klarere lovhjemmel kreves. I og med at administrative sanksjoner og reaksjoner er å regne som inngripende, vil lovkravprinsippet stille strenge krav til klart utformede sanksjons- og reaksjonsregler. Dette betyr at både handlingsnormene som er sanksjonerbare, og sanksjonshjemmelen må være klart utformet. Utvalget mener at det bør gå frem av opplæringsloven selv hvilke sanksjoner som kan ilegges, og vilkår og krav til saksbehandlingen. Dette vil være viktig for forutsigbarheten til skoleeierne. I forbindelse med administrative sanksjoner og reaksjoner gjelder det krav til forvaltningens saksbehandling. Vedtak som er en reaksjon på lovbrudd, vil gjennomgående være enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a og b. Det innebærer at kravene i forvaltningsloven kommer til anvendelse.324 Det er forskjeller mellom ulike lover når det gjelder om det er klageadgang på vedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner. Et vedtak om administrativ sanksjon vil alltid kunne overprøves av domstolene etter reglene i sivilprosessen.

16.5.4 Vurdering av behov for administrative sanksjoner og reaksjoner

Djupedalutvalget viser til at Sanksjonslovutvalget i NOU 2003: 15 trakk frem tre spørsmål som er særlig viktige i vurderingen av om en regel bør kunne resultere i administrative sanksjoner. Disse er følgende:

• Det må være påvist et sanksjonsbehov,

• bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig, og

• det bør fra før finnes et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse kan legges til.325

Om disse tre spørsmålene er det i NOU 2003: 15 blant annet uttalt at når det gjelder sanksjonsbehovet, må det oppstilles et krav om at det er sannsynliggjort at det er behov for en sanksjon for å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse. Hensiktsmessighetsvurderingen må i utgangspunktet foretas for hvert forvaltningsområde og for hver sanksjon. Det er for eksempel ikke gitt at vurderingen blir den samme for vegtrafikk og helsevesen, eller for overtredelsesgebyrer og rettighetstap. Blant annet må det foretas en avveining mellom på den ene side forvaltningens behov for selv å kunne sanksjonere overtredelser, og på den annen side hensynet til borgernes rettssikkerhet. Hensynet til forholdsmessighet mellom overtredelse og reaksjon er grunnleggende. En forutsetning for å fastsette bestemmelser om administrative sanksjoner bør etter Sanksjonslovutvalgets syn være at det allerede finnes forvaltningsorganer som utfører tilsyn og kontroll med den aktuelle særloven, og som man kan legge sanksjonskompetansen til. Sanksjonslovutvalget viser til at for samfunnet vil særlig hensynet til effektivitet, begrensning i bruken av straff og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem tale for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn i dag.

Djupedalutvalget mener at det er påvist et sanksjonsbehov innenfor utdanningssektoren. Vi viser blant annet til avsnitt 15.5 og 16.3.2. Her vises det til at både tilsyn og klagesaker har vist at det er utfordringer knyttet til regelverksetterlevelsen. Utvalget mener at det i saker der lovbruddene er alvorlige eller gjentatte, bør det være hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner, og at det også er behov for administrative reaksjoner for å sikre at Barneombudets vedtak eller pålegg fra tilsynsmyndigheten oppfylles. Dersom elever og foreldre skal ha tiltro til regelverket og systemet, er det nødvendig at Barneombudet og tilsynsmyndigheten kan kreve tiltak for å sikre at opplæringsloven etterleves. Det er også et signal til de som oppfyller lovens krav, at de som ikke gjør det, blir korrigert gjennom sanksjoner og andre reaksjoner. Lovlydige skoleeiere – som er det store flertallet – vil ha en berettiget forventning om at det reageres på lovovertredelser, av hensyn til både likebehandling og rettferdighet. En effektiv håndhevelse kan også bidra til å styrke utdanningssektorens omdømme ved at den underbygger at skolene er underlagt et seriøst regelverk og tilsyn. Sannsynligheten for bruk av sanksjoner og sanksjonens strenghet er velkjente momenter som påvirker viljen til å etterkomme plikter. Dersom plikter kan overses uten konsekvenser, vil det redusere viljen til å oppfylle dem.326

Utvalget viser for øvrig til Barneombudet, som gjennom sin kjennskap til klagesaker, tilsyn og direkte henvendelser fra barn gjentatte ganger har pekt på sanksjonsbehovet.

«Barneombudet mener tiden er moden for ikke bare å overlate til kommunene om de vil følge opplæringsloven, men til å iverksette virkemidler som gjør kommunene tilstrekkelig motivert til å følge den. Av hensyn til den allmenne rettsoppfatning og av allmennpreventive hensyn, bør det reageres mot lovbrudd. Dette bør være klage- og tilsynsmyndighetens oppgave.»327

Barneombudet har også spilt dette inn til utvalget.328 Det samme gjelder Foreldreutvalget for grunnopplæringen og Foreningen Mobbing i Skolen, for å nevne noen.

Utvalget mener oppsummert at det er behov for å lovfeste administrative sanksjoner og reaksjoner i opplæringsloven. Sanksjoner i tiknytning til oppfølgingen av elevenes skolemiljø vil ha allmennpreventiv effekt, fremprovosere prioritet av saksområdet og sikre hurtighet i saksbehandlingen. Når det gjelder hvilke administrative sanksjoner og reaksjoner som er hensiktsmessige, vurderes dette under. Utvalget deler videre den oppfatningen at i forbindelse med bruk av administrative sanksjoner eller reaksjoner må den ilagte sanksjonen eller reaksjonen være forholdsmessig og gjenspeile faktum i den enkelte sak, arten av lovbrudd og skaderisikoen. Dette innebærer at det vil være ulike sanksjoner og reaksjoner som er egnet i ulike saker.

Når det gjelder forvaltningsinstans, vil det være aktuelt å gi denne myndigheten til tilsynsmyndighetene etter opplæringsloven § 14-1 og Barneombudet etter § 9A-10 og klageinstansene etter §§ 9A-11 og 15-2. Dette betyr at fylkesmennene, Barneombudet og Skolemiljøklagenemnda vil kunne pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner i forbindelse med tilsyn og klagebehandling. I tillegg bør også Utdanningsdirektoratet som tilsynsmyndighet etter privatskoleloven ha hjemmel for å pålegge de administrative sanksjonene og reaksjonene som foreslås her i saker om skolemiljøet. Det bør ikke være forskjell på offentlige og private skoler.

16.5.5 Aktuelle sanksjoner

Utvalget har i vurderingen av utforming av regler om administrative sanksjoner og reaksjoner lagt til grunn overordnede anbefalinger fra Justis- og beredskapsdepartementet329, anbefalinger i NOU 2003: 15 og den praksis lovgiveren har lagt seg på i utformingen av regler om administrative sanksjoner og reaksjoner. I dette tilfellet ser vi særskilt på føringer i NOU 2003: 15, arbeidsmiljøloven og akvakulturloven. Lovgivningspraksis på andre forvaltningsområder har betydning for utvalgets vurdering på to måter. Utformingen av reaksjons- og sanksjonsbestemmelser i andre lover kan tjene som inspirasjon for forslag. I tillegg bør ubegrunnede forskjeller mellom ulike lover, særlig på tilstøtende områder, unngås.330 Bakgrunnen for at utvalget ser til akvakulturloven, er at akvakulturloven var en av de første lovene der det ble fastsatt administrative sanksjoner og reaksjoner. Sanksjonssystemet ble gjennomgått og endret i 2013. Det foreligger, slik utvalget vurderer det, gode og grundige forarbeider til disse endringene som er relevante også på andre rettsområder. De administrative sanksjonene og reaksjonene i akvakulturloven har virket over lengre tid, og det er mulig for andre sektorer å se hen til deres erfaringer.

Samtidig mener utvalget at det er nødvendig at administrative sanksjoner og reaksjoner ved overtredelse av opplæringsloven og privatskoleloven tilpasses utdanningssektorens særegenheter. I tilsyn med private skoler kan det etter gjeldende rett ilegges pålegg om retting, tilbakeholdelse eller tilbakebetaling av tilskudd samt tilbaketrekking av godkjenning, jf. privatskoleloven § 7-2a.

For opplæringsloven har Barneombudet tidligere pekt på at sanksjoner ikke bare må være bøter og straff, men kan ha en spennvidde fra den mildeste kritikk, til pålegg om konkrete tiltak, plikt til å innhente kompetanse utenfra, bruk av dagbøter for å sikre rettidig gjennomføring, og i ytterste konsekvens bøter.

Eksempler på andre lover som har bestemmelser om administrative sanksjoner eller reaksjoner, er akvakulturloven, barnverntjenesteloven, helsepersonelloven, konkurranseloven, markedsføringsloven og folkehelseloven. Akvakulturloven har flere bestemmelser om administrative reaksjoner, sanksjoner og straff. Disse bestemmelsene finnes i kapittel 7 om reaksjoner ved overtredelser. Det er pålegg om tiltak i § 27, tvangsmulkt i § 28, tvungen iverksettelse av tiltak for den ansvarliges regning i § 29, administrativ inndragning av utbytteovertredelsesgebyr i § 29a, overtredelsesgebyr i § 30 og straff i § 31. I tillegg er det også i § 9a bokstav e hjemmel for tilbaketrekking av tillatelse, som også er en reaksjon på lovovertredelse. Sanksjons- og reaksjonsreglene er nærmere presisert i akvakultursanksjonforskriften. Det er tilsynsmyndigheten som har myndighet til å pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner. For de fleste av reaksjonene og sanksjonene er det ikke klageadgang. Dette må prøves rettslig.

Etter arbeidsmiljøloven har Arbeidstilsynet hjemmel for å bruke følgende administrative reaksjoner eller sanksjoner: pålegg om tiltak etter § 18-6, tvangsmulkt etter § 18-7, stansing etter § 18-8 og overtredelsesgebyr etter § 18-10.

Utvalget vil nedenfor vurdere nærmere hvilke administrative sanksjoner og reaksjoner som er hensiktsmessige i utdanningssektoren. Utvalget avgrenser vurderingen til de mest relevante administrative sanksjonene og reaksjonene, det vil si pålegg om tiltak og retting, tvangsmulkt, stansing og overtredelsesgebyr. Slik utvalget ser det er ikke tilleggsbetaling, tap av offentlig ytelse, administrativt rettighetstap eller administrativ inndragning relevante her. Utvalget vurderer først administrative reaksjoner, deretter sanksjoner.

Pålegg om tiltak eller retting

Den første administrative reaksjonen som vurderes, er pålegg om tiltak eller retting. Pålegg om tiltak eller retting er en vanlig administrativ reaksjon. En rekke lover gir forvaltningen adgang til å pålegge privatpersoner og foretak plikt til for eksempel å stanse ulovlig virksomhet eller rette forhold som er i strid med loven, deriblant privatskoleloven. I NOU 2003: 15 uttalte Sanksjonslovutvalget at det er åpenbart at pålegg om stansing og retting ikke er en sanksjon, slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet. Samtidig er det på det rene at på mange forvaltningsområder er pålegg om retting kombinert med vedtak om tvangsmulkt i de fleste tilfeller tilstrekkelig til å sikre etterlevelse av loven. Administrative sanksjoner kan da begrenses til situasjoner der det ikke er noe å gjenopprette, og til de mer alvorlige overtredelser. Djupedalutvalget deler denne vurderingen og mener at det særlig i klagesaker vil være hensiktsmessig med lovhjemmel for å pålegge skoleeiere å sette inn gitte tiltak for å sikre at krenking av elever stopper, og at elevens trygge psykososiale skolemiljø gjenopprettes. Utvalget er kjent med at det har vært en utfordring i klagesaker at det ikke har vært hjemmel for å gi pålegg og eventuelt følge opp manglende oppfølging av Fylkesmannens vedtak med ytterligere reaksjoner. Dette har ført til at det dessverre er noen klagesaker som har vart i flere år uten at eleven opplever at skolen tar tak i hans eller hennes psykososiale skolemiljø på en slik måte at lovens krav oppfylles.

Utvalget viser videre til at Arbeidstilsynet etter arbeidsmiljøloven § 18-6 har hjemmel for å gjøre enkeltvedtak om pålegg om gjennomføring av loven og forskriften. Det kan også gis pålegg om tiltak for brudd på bestemmelser i kapittel 4, som regulerer det psykososiale arbeidsmiljøet. Pålegg er et enkeltvedtak som normalt vil forplikte adressaten til å iverksette tiltak for å rette opp forhold som er i strid med loven. Varsel om pålegg og pålegg er den klart mest vanlige reaksjonen fra Arbeidstilsynet.331 Etter arbeidsmiljøloven kan pålegg også gis for å stanse virksomheten eller deler av den eller for å forhindre bestemte handlinger eller arbeidsoperasjoner. Pålegg er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og skal følge forvaltningslovens krav. Det vil si at før vedtak fattes, skal parten varsles og ha mulighet til å uttale seg, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17. Pålegget skal dessuten være skriftlig og begrunnes. Det er fastsatt i § 18-6 at det skal settes en frist for oppfyllelse av pålegget. Denne fristen skal angis i dager, uker eller måneder. Det er ikke i samsvar med loven at et pålegg utføres så snart som mulig.332

Utvalget mener at det er behov for en tilsvarende hjemmel for å gi pålegg om tiltak eller retting etter opplæringsloven slik det er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 18-6. En slik hjemmel vil også bedre harmonisere virkemidlene i opplæringsloven og arbeidsmiljøloven når det gjelder det psykososiale miljøet. Slik utvalget ser det er det ingen grunn til at Arbeidstilsynet skal kunne gi pålegg om tiltak eller retting ved lovbrudd etter arbeidsmiljøloven kapittel 4, mens Fylkesmannen eller Barneombudet ikke har tilsvarende myndighet i saker etter opplæringsloven kapittel 9a. Utvalget vil foreslå at det lovfestes en adgang til å gi pålegg om tiltak og retting i opplæringsloven.

Tvangsmulkt

Den neste administrative reaksjonen utvalget vurderer, er tvangsmulkt. Det er nær sammenheng mellom tvangsmulkt og pålegg om tiltak eller retting. Tvangsmulkt er aktuelt der en plikt som følger av lov, forskrift eller av pålegg gitt av forvaltningen, ikke blir oppfylt. Tvangsmulkt karakteriseres ved at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. Personen eller foretaket, her skoleeieren, som har unnlatt å oppfylle en slik plikt eller et slikt pålegg, skal betale et beløp til det offentlige inntil pålegget er etterkommet. Tvangsmulkt er ikke en sanksjon slik Sanksjonslovutvalget har definert sanksjonsbegrepet. Det helt dominerende formålet med regler om tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse, herunder at lovlig tilstand gjenopprettes eller opprettholdes. Tvangsmulkten er et tiltak som er fremadrettet. Så lenge formålet med tvangsmulkt er et annet enn å påføre borgeren eller foretaket et onde som en reaksjon mot en overtredelse, er det uten betydning at mulkten vil bli opplevd som et onde av den vedtaket retter seg mot. Det er også uten betydning at en tvangsmulkt kan komme opp i betydelige beløp.333

Tvangsmulkten kan være automatisk, ubetinget eller betinget. Tvangsmulkten kan videre bestå i at det skal betales en løpende mulkt eller være fastsatt som et engangsbeløp.334 Dersom loven gir forvaltningen en adgang, men ikke plikt, til å fastsette tvangsmulkt for å gjennomføre et pålegg, er tvangsmulkten ikke automatisk. Ubetinget tvangsmulkt løper fra vedtakstidspunktet. Tvangsmulkten er betinget dersom den kan avverges ved at skoleeieren oppfyller pålegget innen den fristen forvaltningen har satt. De fleste lovbestemmelser om tvangsmulkt gir forvaltningen adgang til å velge mellom løpende mulkt og engangsmulkt. Ifølge NOU 2003: 15 er det i praksis slik at tvangsmulkten normalt fastsettes enten som en løpende mulkt eller som et betinget engangsbeløp. Dette bidrar best til å realisere formålet med mulkten, nemlig å etablere et oppfyllelsespress. Den nærmere utformingen av bestemmelsene om tvangsmulkt varierer en del. Dette gjelder beløp og beregningsmåte, hvem mulkten kan rettes mot, adgangen til ettergivelse, søksmålsbyrde mv.

Etter Sanksjonslovutvalgets syn bør man unngå at bestemmelser om tvangsmulkt gir adgang til å fastsette en ubetinget mulkt som et engangsbeløp. Dels er dette uegnet som oppfyllelsespress, fordi borgeren eller foretaket må betale beløpet uansett om pålegget om retting etterkommes eller ikke. Dels vil en slik ubetinget mulkt lett måtte anses som en sanksjon dersom vedtaket utløses av et lovbrudd. Her vil det i realiteten være tale om et overtredelsesgebyr, slik Sanksjonslovutvalget bruker begrepene.335 Djupedalutvalget deler denne vurderingen.

Arbeidsmiljøloven har også bestemmelser om tvangsmulkt i § 18-7. Tvangsmulkt kan etter arbeidsmiljøloven bare fastsettes når fristen for oppfyllelse av pålegg er oversittet. Pålegg om tvangsmulkt kan gis enten sammen med primærvedtaket (pålegget) eller i eget vedtak i ettertid. Hovedregelen er at tvangsmulkt skal varsles. Det er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 18-7 at i pålegg etter loven kan det fastsettes en løpende tvangsmulkt for hver dag, uke eller måned som går etter utløpet av den fristen som er satt for oppfyllelse av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan også fastsettes som engangsmulkt. Stansing er mer inngripende, og tvangsmulkt blir derfor Arbeidstilsynets primære reaksjon mot manglende oppfyllelse av pålegg.336 I Ot.prp. nr. 67 (1999 – 2000) er det understreket at mulkten skal settes så høyt at den oppleves som «reell tvang». Det er også understreket at det ved utmålingen skal legges vekt på hvilken betydning gjennomføringen av pålegget vil ha for arbeidstakernes liv og helse, herunder betydningen av at pålegget blir gjennomført raskt. Det er også en tilsvarende hjemmel for bruk av tvangsmulkt i akvakulturloven § 28. Denne er noe mer utfyllende enn § 18-7 i arbeidsmiljøloven og bør, slik utvalget ser det, danne utgangspunkt for en bestemmelse om tvangsmulkt i opplæringsloven. Djupedalutvalget mener at det også i opplæringsloven bør fastsettes hjemmel for å pålegge tvangsmulkt dersom pålegg om tiltak eller retting ikke oppfylles. Det bør, som i arbeidsmiljøloven, være opp til den instansen som har hjemmel for å fastsette tvangsmulkt, om det skal være en løpende mulkt eller et engangsbeløp. Loven bør ikke åpne for ubetingede tvangsmulkt, i slike tilfeller bør det brukes overtredelsesgebyr.

Stansing

Den neste administrative reaksjonen som utvalget vil vurdere, er stansing. Arbeidstilsynet kan med hjemmel i § 18-8 helt eller delvis stenge en virksomhet dersom pålegg ikke oppfylles innen fristen. Konkret betyr det at Arbeidstilsynet kan stenge skoler. Stansing kan være både et tvangsmiddel og et vernetiltak. Som vernetiltak pålegges det dersom det er fare for liv eller helse. Stansing er et vidtgående inngrep. Det er også her krav om forhåndsvarsling, jf. forvaltningsloven § 16. Djupedalutvalget ser at stansing kan være en svært kraftfull reaksjon, og at det i svært alvorlige tilfeller kunne vært aktuelt. Imidlertid mener utvalget at dette er et problematisk virkemiddel med hensyn til at alle elevene har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring etter opplæringsloven §§ 2-1 og 3-1, og at en stenging kan stride mot retten til opplæring. Utvalget mener at i saker knyttet til psykososialt skolemiljø vil andre reaksjoner og sanksjoner kunne være mer hensiktsmessige enn stenging, og anbefaler med tanke på kapittel 9a ikke at det gis hjemmel for å pålegge stenging. Utvalget ser imidlertid ikke bort ifra at når det gjelder oppfyllelsen av andre bestemmelser i opplæringsloven, kan stenging være aktuelt. Dette kan for eksempel gjelde ved brudd på elevenes fysiske skolemiljø.

Overtredelsesgebyr

Den eneste administrative sanksjonen som utvalget vurderer, er overtredelsesgebyr. Ifølge Prop. 103 L (2012 – 2013) er det lovfestet overtredelsesgebyr i over 40 lover, deriblant akvakulturloven, arbeidsmiljøloven, konkurranseloven, plan- og bygningsloven, dyrevelferdsloven og folkehelseloven. Et overtredelsesgebyr karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har brutt en handlingsnorm fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse. Formålet med gebyrileggelsen er pønalt, det vil si, å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon fra samfunnet mot overtredelsen. Overtredelsesgebyr tilfaller normalt statskassen. Overtredelsesgebyr vil i mange tilfeller kunne erstatte bøtestraff.337

Arbeidsmiljøloven § 18-10 gir Arbeidstilsynet hjemmel for å pålegge overtredelsesgebyr. Denne bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2014. Overtredelsesgebyr ilegges for brudd på loven eller forskrift gitt i medhold av nevnte bestemmelser. Etter § 18-10 er det kun virksomheter som kan ilegges overtredelsesgebyr. Virksomheten kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Dette betyr at virksomheten kan ilegges overtredelsesgebyr på tilnærmet objektivt grunnlag. Det kan gjøres vedtak om overtredelsesgebyr både for anonyme og kumulative feil. Det er således ikke et krav om at noen som har overtrådt en bestemmelse, kan identifiseres. Anonyme overtredelser kan medføre at en virksomhet blir ilagt overtredelsesgebyr forutsatt at det kan sannsynliggjøres at den anonyme personen har handlet på vegne av virksomheten. Hendelige uhell og force majeure-tilfeller vil ikke omfattes av ansvaret.338 Arbeidstilsynets avgjørelse om at overtredelsesgebyr skal ilegges, og i tilfelle hvor stort det skal være, vil bero på en konkret helhetsvurdering. I andre ledd angis det momenter i bokstavene a til j som det særlig skal legges vekt på i vurderingen. Angivelsen av momenter er ikke uttømmende, også andre momenter kan etter omstendighetene i den enkelte sak ha betydning. Momentene henger sammen, og griper til dels over i hverandre.339

Utvalget har merket seg at Arbeidstilsynet i 2014 også fikk hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr. Hensikten med å lovfeste overtredelsesgebyr var blant annet et ønske om et effektivt og treffsikkert Arbeidstilsyn. Det vises også til overtredelsesgebyrets allmennpreventive virkning. I Prop. 83 L (2012 – 2013) viser Arbeidsdepartementet til at pålegg om retting, tvangsmulkt og stansing ofte er de praktisk mest relevante reaksjonene ved brudd på arbeidsmiljøloven, men at disse i noen tilfeller ikke er egnet. Dette gjelder særlig i tilfeller der lovbruddet er av en slik karakter at det ikke kan rettes, for eksempel bruk av ulovlig overtid. Utvalget ser for seg at det kan være lignende tilfeller i forbindelse med brudd på opplæringsloven kapittel 9a. Det vil i noen tilfeller være slik at et overtredelsesgebyr i realiteten er en bot for et lovbrudd utført av ansatte ved skolen. Utvalget vurderer det slik at det bør lovfestes at Barneombudet, klageinstansen eller tilsynsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr. Videre mener utvalget at overtredelsesgebyr bør begrenses til skoleeiere. For personer er det andre krav til rettergang som må ivaretas, og her mener utvalget at det mest aktuelle vil være at bestemmelsen i ny § 9A-13 om straff kommer til anvendelse. En lignende løsning er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 18-10.

I og med at overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon, mener utvalget at dette stiller strenge krav til klarheten i utformingen av lovbestemmelsen om overtredelsesgebyr. Vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr, skyldkravet, den maksimale størrelsen på gebyret, momenter som skal vektlegges ved vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og eventuell utmåling må gå frem av loven. Utvalget mener videre at det, i likhet med i arbeidsmiljøloven og akvakulturloven, vil være mulig å gå til søksmål for å prøve vedtaket. Retten kan da prøve alle sider av saken. Utvalget legger videre til grunn at reglene om overtredelsesgebyr i arbeidsmiljøloven og opplæringsloven bør være relativt like. Det vil være mange av de samme vurderingene som ligger til grunn for lovbrudd etter opplæringsloven kapittel 9a og arbeidsmiljøloven. Så vidt utvalget kan se, er arbeidsmiljøloven § 18-10 utformet som akvakulturloven § 30 med noen tilpasninger til arbeidsmiljøets særpreg. Tilsvarende vil være aktuelt for utdanningssektoren.

16.5.6 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det bør være hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner og reaksjoner i forbindelse med både tilsyn og klagesaker knyttet til kapittel 9a. Utvalget foreslår at administrative sanksjoner og reaksjoner reguleres i nytt kapittel 16 om administrative sanksjoner og reaksjoner. Dette er samme lovtekniske løsning som er valgt i akvakulturloven. Utvalget mener at det bør lovfestes at tilsynsmyndigheten etter § 14-1 samt Barneombudet etter § 9A-10 og klageinstansen etter §§ 9A-11 og 15-2 kan pålegge administrative sanksjoner eller reaksjoner. Det foreslås lovfestet pålegg om tiltak eller retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Utvalget har også vurdert om det bør lovfestes hjemmel for stansing, men har kommet til at dette ikke bør fastsettes. For offentlige skoler er dette et svært inngripende tiltak og vil innebære at elevens rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring ikke oppfylles. Utvalget mener at det vil være tilstrekkelig med de virkemidlene som foreslås over. Kapittel 16 gjelder også for de private skolene med rett til statstilskudd etter privatskoleloven når det gjelder saker etter §§ 9A-10 og 9A-11 fordi kapittel 9a gjelder for disse skolene, jf. privatskoleloven § 2-4, og ved tilsyn knyttet til bestemmelsene i kapittel 9a.

16.6 Straff

Kapittel 9a inneholder i tillegg bestemmelser om straff i gjeldende § 9a-7. I § 9a-7 er det fastsatt at den som uaktsomt eller forsettlig bryter kravene i kapittel 9a, kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder. Tilsvarende gjelder for medvirkning. Foreldelsesfristen er fem år for krav som gjelder det psykososiale miljøet.

Bestemmelsen om straff er i liten grad brukt. Utvalget mener likevel at det er behov for en slik bestemmelse i opplæringsloven. Straff kan ilegges både skoleeiere og enkeltpersoner etter denne bestemmelsen. Videre viser utvalget til at innføring av bestemmelser om administrative sanksjoner og reaksjoner ikke vil være problematisk. Det er vanlig at lovgivningen har bestemmelser om både straff og administrative sanksjoner og reaksjoner. Disse vil utfylle hverandre. Utvalget foreslår at bestemmelsen om straff i kapittel 9a videreføres som ny § 9A-13.

16.7 Erstatning og oppreisning

«Normalt går folk til rettssak for å få bevist at de har tapt noe de har hatt.

Elever skal bevise at de har tapt noe de burde ha fått, nemlig en fremtidig yrkeskarriere og et anstendig liv.»340

Flere utvalget har vært i kontakt med, har pekt på svakheter ved dagens ordning med erstatning og at denne i praksis ikke vil være aktuell før mange år etter at den det gjelder, er ferdig med skolen. Utvalget mener det er behov for å vurdere om det i tillegg til dagens ordning med erstatning på grunn av arbeidsgiveransvaret til skoleeieren også bør lovfestes en ordning med oppreisning for ikke-økonomisk tap for å kompensere for skolens eller skoleeiers mangelfulle oppfyllelse av aktivitetsplikten. Det er i dag ingen ordning om oppreisning for ikke-økonomisk skade i opplæringsloven.

Tilsvarende ordning for oppreisning finnes i arbeidsmiljøloven, diskrimineringslovgivningen og i den svenske skollagen. Nedenfor behandler utvalget først erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret, deretter lovfesting av en oppreisningsordning for ikke-økonomisk tap på grunn av mangelfull oppfølging av krenkelser.

16.7.1 Erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret

Skoleeierens erstatningsansvar for saker som gjelder elevenes psykososiale miljø, er regulert i § 9a-8. Her vises det til at skadeserstatningsloven kapittel 2 om det offentliges og andre arbeidsgiveres ansvar gjelder. Dette innebærer at det er skoleeieren som har erstatningsansvaret. For at en elev skal tilkjennes erstatning som følge av skade på grunn av mobbing eller annet, må samtlige hovedvilkår for erstatning være oppfylt, jf. skadeserstatningsloven § 2-1. Det vil si at det må foreligge et ansvarsgrunnlag, skadelidte må ha blitt påført en skade som har ført til et økonomisk tap eller en betydelig personskade, og det må foreligge årsakssammenheng mellom ansvarsgrunnlaget og den personskade skadelidte er blitt påført.

Skader av psykisk art som følge av mobbing vil blant annet kunne gi seg utslag i tapt inntektsevne. Når det gjelder kravet om at det må foreligge et økonomisk tap, er det blitt vist til at dette er noe som sjelden foreligger for den som er blitt mobbet i skolen. Ofte vil et eventuelt økonomisk tap synliggjøre seg flere år etter at skadelidte har avsluttet skolegangen. Rt. 2012 s. 146 Kristiansand-dommen har endret muligheten for å vinne frem med et krav om erstatning noe, men det er fortsatt en lang og krevende prosess. Fra og med 2013 er bevisbyrdereglene i opplæringsloven kapittel 9a endret slik at skoleeieren og eleven nå har en delt bevisbyrde. Det innebærer at dersom det i saker knyttet til elevenes psykososiale miljø er forhold som gir grunn til å tro at skoleeieren ikke har oppfylt reglene i kapittel 9a eller gitt i medhold av kapittel 9a, skal disse forholdene legges til grunn med mindre skoleeieren gjør noe annet sannsynlig.

Utvalget mener at denne erstatningsordningen bør videreføres. Denne ordningen vil være myntet på de tilfellene der krenkelsene og skoleeierens oppfølging av disse har fått konsekvenser for den tidligere elevens arbeidsevne. Samtidig mener utvalget at eleven ikke skal måtte vente så lenge før det er mulig å kreve erstatning fra skoleeieren for det hun eller han har opplevd. Utvalget vurderer nedenfor innholdet i en ordning med oppreisning, se avsnitt 16.7.2.

Å kreve erstatning fra skoleeieren på grunn av mobbing i skolen kan være en kostbar affære. De som går til sak, er varig uføre og har lav inntekt. Slik systemet er nå, innebærer det at deres familie ofte betaler for rettshjelpen. Utvalget vil her vise til den offentlige ordningen med fri rettshjelp, som er regulert i rettshjelploven. Fri rettshjelp er en sosial støtteordning med det formål å sikre nødvendig juridisk bistand til personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning, jf. rettshjelploven § 1. Fri rettshjelp betales helt eller delvis av staten og gis som fritt rettsråd, fri rettshjelp eller fritak for rettsgebyr. Rettshjelploven har som formål å dekke behov av stor velferdsmessig betydning. Utvalget mener at det ikke er tvil om at skolesaker, og da særlig saker om krenkelser og mobbing, er av stor velferdsmessig betydning både for den enkelte og for samfunnet. Vi mener derfor at rettshjelploven må endres til å prioritere blant annet rettshjelp i skolesaker knyttet til kapittel 9a. Utvalget mener at departementet bør jobbe for at saker om erstatning etter ny § 9A-12 andre ledd bør være et prioritert område i rettshjelploven.

Utvalget ber også departementet se nærmere på reglene om foreldelse for denne typen saker i foreldelsesloven § 9, og vurdere om det bør gjøres unntak fra hovedregelen om at fristen er tre år for saker etter ny § 9A-12 andre ledd.341 En så kort foreldelsesfrist strider for mange mot den alminnelige rettsfølelse.

16.7.2 Oppreisning (erstatning) for mangelfull håndtering fra skoleeieren

Innenfor flere rettsområder er det mulig å tilkjenne oppreisning for ikke-økonomisk tap. Oppreisning gir skadelidte en erstatning for selve krenkelsen, og ikke for de økonomiske følgene av krenkelsen. Hvilken skyldgrad som kreves hos skadevolder for å utløse et oppreisningsansvar, varierer fra lovbestemmelse til lovbestemmelse. Det er imidlertid, i likhet med i den alminnelige erstatningsretten, alltid et krav om at det må foreligge årsakssammenheng mellom den ansvarsbetingende opptredenen og krenkelsen.

Utvalget foreslår at brudd på opplæringsloven § 9A-7 skal gi rett til oppreisning for ikke-økonomisk tap og at det lovfestes særlige regler om dette i kapittel 9a. Oppreisningen skal kompensere for den belastningen eller krenkelsen eleven er blitt utsatt for. Med oppreisning menes et vederlag som kompensasjon for den krenkelsen som er påført, og skolens mangelfulle oppfølging. Oppreisningen kan ses på som en form for gjenopprettelse for den manglende oppfølgingen fra skoleeieren som vedkommende har vært utsatt for. Videre utgjør den en reaksjon som vil kunne virke preventivt, og som vil være en rimelig oppgjørsform for den krenkende.342

Andre rettsområder og svensk rett

Skadeserstatningsloven inneholder bestemmelser om erstatning og oppreisning. For å kunne kreve oppreisning eller erstatning etter skadeserstatningsloven kapittel 3 er det et vilkår at det foreligger et erstatningsgrunnlag. Arbeidsmiljøloven, diskrimineringslovgivningen og i skollagen er det muligheter for å kreve oppreisning dersom man er utsatt for diskriminering eller krenkende behandling. Denne ordningen tar sikte på å gi en erstatning for «tort og svie».

Skadeserstatningsloven

Skadeserstatningsloven § 3-6 gir regler om erstatning og oppreisning for ærekrenkelser og krenking av privatlivets fred. Den som har krenket en annens ære eller privatlivets fred, kan pålegges å betale oppreisning. Her er skyldkravet simpel uaktsomhet. Oppreisningsutmålingen tilsvarer utmålingsbestemmelsen i § 3-5. Også etter § 3-6 er hovedregelen at bare skadevolderen selv hefter for oppreisningen, men det er oppstilt et unntak i andre ledd: «Er krenkingen forøvd i trykt skrift, og noen som har handlet i eierens eller utgiverens tjeneste er ansvarlig [...], hefter også eier og utgiver for erstatningen.» Det samme gjelder oppreisning, med mindre retten av særlige grunner finner å burde frita dem. Eieren eller utgiveren har således et objektivt ansvar, tilsvarende arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven § 2-1. Eier eller utgiver kan også pålegges å betale ytterligere oppreisning dersom retten finner det rimelig. Systemet er at arbeidsgiveren her, i tillegg til at han hefter for den oppreisningen arbeidstakeren er pålagt, også selv hefter direkte for oppreisning overfor skadelidte, uavhengig av egen skyld. Forutsetningen er imidlertid at arbeidstakeren oppfyller ansvarsvilkårene i § 3-6 første ledd.

Arbeidsmiljøloven

Det er en ordning med oppreisning i arbeidsmiljøloven kapittel 13. Etter arbeidsmiljøloven § 13-9 kan den som har blitt diskriminert i strid med § 13-1, kreve oppreisning og erstatning. Oppreisningen kan kreves uavhengig av om arbeidsgiveren kan bebreides for diskrimineringen. Arbeidsgiveren har her et objektivt ansvar. Oppreisning for ikke-økonomisk skade fastsettes til det som er rimelig ut fra skadens omfang og art, partenes forhold og omstendighetene for øvrig.

Diskrimineringslovgivningen

For den som har blitt diskriminert utenfor arbeidslivet, er det bestemmelser om oppreisning i diskrimineringslovgivningen. Det følger for eksempel av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 31 at den som har blitt diskriminert, kan kreve oppreisning. De alminnelige reglene om oppreisningsansvar etter skadeserstatningsloven § 3-5 gjelder her. Oppreisning kan bare kreves dersom skadevolderen har utvist forsett eller grov uaktsomhet.

Sverige

Det er fastsatt i skollagen 6 kapittel 12 § at dersom skoleeieren ikke oppfyller sine plikter etter 7, 8, 9, 10 eller 11 §, skal skoleeieren betale oppreisning for den krenkelsen dette innebar, og for annen skade som tilsidesettelsen av plikter innebar. Barn- och elevombudet kan kreve oppreisning fra skoleeieren på vegne av eleven om de mener at vilkårene er oppfylte for å kreve dette. Dersom skoleeieren ikke betaler, må Barn- och elevombudet eller eleven/foreldrene til domstolen for å få dem til å fastsette at oppreisning skal betales.

16.7.3 Behov for en oppreisningsordning

Utvalget viser til at det i opplæringsloven i dag ikke er hjemmel for å kreve oppreisning. Den eneste erstatningen som det er mulig å kreve, er med hjemmel i arbeidsgiveransvaret. I disse tilfellene må det påvises økonomisk tap i form av nedsatt arbeidsevne som har sammenheng med krenkelsene i skolen og skoleeierens mangelfulle håndtering. Dette er en form for erstatning som i de fleste tilfeller ikke vil være aktuell før en del år etter at eleven er ferdig på skolen.

Utvalget mener at det bør lovfestes en oppreisningsordning for å kompensere for krenkelser som skolen ikke har gjort nok for å forebygge, avdekke eller håndtere. Dette blir erstatning for tort og svie, og det vil ikke være nødvendig å dokumentere at den det gjelder, er varig ufør og har et økonomisk tap som følge av tapt arbeidsevne som skyldes krenkelsene. Domstolene avgjør om oppreisning skal tilkjennes. Dette er som i Sverige og innenfor diskrimineringslovgivningen her i Norge.

Utvalget foreslår at brudd på aktivitetsplikten i ny § 9A-7 skal gi rett til oppreisning for ikke-økonomisk tap, og at det lovfestes særlige regler om dette. Oppreisningen skal kompensere for den belastningen og krenkelsen som eleven er blitt utsatt for. Med oppreisning menes et vederlag fastsatt som kompensasjon for den krenkelsen som er påført eleven på grunn av skoleeierens mangelfulle oppfølging. Oppreisningen kan ses på som en form for gjenopprettelse for det vedkommende har vært utsatt for. Videre utgjør den en reaksjon overfor skoleeieren som vil kunne virke preventivt, og som vil være en rimelig oppgjørsform for den krenkede. Forslaget er ikke begrenset til særlig grove tilfeller eller til gjentatte tilfeller. Foreligger det et brudd på aktivitetsplikten, er i utgangspunktet også oppreisningsgrunnlaget klart. Utmålingen vil kunne variere sterkt, og i spesielle tilfeller vil domstolene kunne komme til at det ikke skal gis oppreisning til tross for at det foreligger brudd på loven.

Utvalget foreslår at oppreisningsansvaret gjøres betinget av uaktsomhet eller forsett. Med dette menes at skoleeieren, skolen eller noen som handlet på vegne av dem, må være noe å bebreide, eller at vedkommende burde ha forstått at handlingen eller unnlatelsen ville innebære at skoleeieren eller skolen ikke oppfylte sine plikter. Hensynet til harmonisering med diskrimineringslovgivningen regler om oppreisning tilsier at skyldkravet bør være uaktsomhet ved brudd på loven på andre områder enn arbeidslivet.

Utkastet til oppreisningsbestemmelse gir førsteinstansen etter ny § 9A-10 og klageinstansen etter ny § 9A-11 en hjemmel for å kreve oppreisning på elevens og foreldrenes vegne. Det er i disse sakene et asymmetrisk forhold mellom partene, og dette kan bli utjevnet om Barneombudet kan kreve oppreisning av skoleeieren på vegne av eleven og foreldrene. Utvalget ønsker en effektiv sivilrettslig reaksjonsform. Denne bør i første omgang håndheves av et organ med særskilt kompetanse knyttet til krenkelser etter kapittel 9a. En oppreisningsordning vil gi en slik effektiv reaksjonsform, som dessuten kan utformes tilstrekkelig fleksibelt til at hvert enkelt tilfelle blir behandlet ut fra sitt særpreg. Barneombudet bør, dersom eleven eller foreldrene samtykker, kunne opptre som fullmektig i saken om skoleeier ikke betaler oppreisning.

Utvalget understreker at de rettssikkerhetsmessige aspektene ved en oppreisningsordning, herunder kravene til en tilstrekkelig domstolsprøving ifølge Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), blir ivaretatt ved ordningen. Det vil være domstolene som fastsetter at oppreisning skal pålegges dersom skoleeieren ikke betaler det Barneombudet krever. Lovutkastet er totalt sett utformet slik at det vil tilfredsstille de krav som må stilles til rettssikkerhet i oppreisningssakene.

16.7.4 Bevisbyrde

Utvalget viser til at reglene om bevisbyrde for erstatningssaker ble endret med virkning fra 1. januar 2013. Bevisbyrden ble her delt bevisbyrde. Dette er samme bevisbyrdekrav som innenfor diskrimineringslovgivningen. Utvalget mener at de endrede bevisbyrdekravene bør få mulighet til å virke før de eventuelt endres. Videre foreslår vi at bevisbyrdereglene bør gjelde også for oppreisning for skoleeierens mangelfulle håndtering av krenkelser.

16.7.5 Oppsummering

Utvalget foreslår at bestemmelsen om erstatning på grunn av arbeidsgiveransvaret videreføres. Det bør også lovfestes en ordning med oppreisning for ikke-økonomisk tap på grunn av skoleeierens mangelfulle oppfølging. Gjeldende regler om bevisbyrde videreføres, og kravet om delt bevisbyrde gjelder for både erstatning og oppreisning.

16.8 Annet

Opplæringsloven inneholder i dag en forskriftshjemmel i § 9a-10. Paragraf § 12-1 i forskrift til opplæringsloven om elevenes trygghet er gitt med hjemmel i denne bestemmelsen. I § 12-1 er det fastsatt at i tillegg til de krav til elevenes helse og sikkerhet som følger av annet regelverk, deriblant opplæringsloven, gjelder det et generelt krav om at skolen er ansvarlig for sikkerheten til eleven. Skolen må sørge for at tilsynet med elevene i praksis er forsvarlig i forhold til risikoen for at skade eller ulykke kan skje. Skade kan her også tolkes som skade som følge av mobbing og krenkelser, og skolen må også sørge for å redusere risikoen for dette. Utvalget mener denne bør videreføres.

I § 9a-9 er det fastsatt at kapittel 9a også gjelder for skolefritidsordningen. Utvalget mener dette bør videreføres. Det er viktig at kapittel 9a også gjelder når barna er i skolefritidsordningen. Dette er en ordning som er hjemlet i opplæringsloven § 13-7, og som er nær knyttet til skolen. Utvalget mener også at kapittel 9a bør gjelde for opplæring særskilt organisert for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A. Dette er også opplæring etter opplæringsloven. Utvalget kan ikke se noen grunn til at deltakerne i opplæring for voksne ikke skal ha de samme rettighetene som elever i ordinær grunnopplæring.

16.9 Etablering av et utdanningsrettslig fagmiljø

For å sikre håndheving av opplæringsloven er kompetanse avgjørende. Her er det også behov for å styrke den juridiske kompetansen. Utdanningsrett er et komplekst fagområde. Det er utstrakt bruk av rettslig styring i utdanningssektoren. Regelverket er i stort grad skjønnsmessig utformet. Grunnopplæringen styres i dag gjennom over 400 lover og forskrifter. Den rettslige styringen har økt sterkt siden opplæringsloven trådte i kraft i 1999. Det er forvaltningen som har styrt denne utviklingen.

Utvalget har i sitt arbeid erfart at det er produsert svært lite utdanningsrettslig forskning. Dette er en svakhet ved området og gjør at det i utviklingen av rettsområdet stort sett er forskning fra andre juridiske fagområder eller offentlige dokumenter som ligger til grunn for vurderingene. Utvalget mener at det er behov for å etablere et utdanningsrettslig fagmiljø og utføre mer utdanningsrettslig forskning. Utvalget viser til at utdanning er noe som berører de aller fleste i samfunnet enten gjennom at de selv er elever i grunnskolen eller videregående opplæring, eller ved at man er foreldre eller besteforeldre til elever. Når utdanningsrett i tillegg utvides til også å omfatte barnehageområdet og høyere utdanning, er det et område av stor samfunnsmessig betydning. I et samfunn der kunnskap er en av våre største ressurser, er det behov for mer forskning om de rettslige forholdene knyttet til dette. Det er en økning i antall jurister i landet som arbeider med utdanningsrettslige problemstillinger, og undervisning om utdanningsrett er etterlyst. For arbeidsgivere er det en utfordring at det ved ansettelser er vanskelig å rekruttere ansatte med kompetanse innenfor utdanningsrett. Arbeidsgivere må påregne at de må skolere den nyansatte selv. For de fleste kommuner og fylkeskommuner som ikke har noe fagmiljø innenfor utdanningsrett, blir dette ofte overlatt til den nyansatte. Dette er en rettssikkerhetsutfordring.

Ved at man styrker et utdanningsrettslig fagmiljø, vil dette miljøet kunne bidra til nødvendig forskning som kan bidra til å styrke praksis og bidra til å utvikle utdanningsretten. Utdanningsrett er i dag ikke et undervisningsfag ved noen av de juridiske fakultetene, og det er behov for å bygge opp et fagmiljø for å få mer forskning på området. Til sammenligning tilbys det utdanning i beslektede områder som arbeidsrett, diskriminerings- og likestillingsrett, trygderett, barnerett, helserett, sosialrett (sosialtjenester og barnevern), utlendingsrett og kommunalrett. Utvalget viser her til utviklingen innenfor barneretten, der man gjennom de siste tretti årene har jobbet for å etablere et fagmiljø. Fagmiljøet er i dag internasjonalt anerkjent, og det produseres juridisk litteratur på området av høy kvalitet til bruk både i undervisning og i praksisfeltet.

Utvalget viser også til etableringen av arbeidsrett som et fag ved Universitetet i Oslo. For å etablere dette fagmiljøet finansierte det daværende Arbeidsdepartementet en professorstilling og utdanningsstillinger direkte over statsbudsjettet. Bakgrunnen for dette var blant annet at etableringen av et fagmiljø ble vurdert som å være av nasjonal interesse. En styrking av et utdanningsrettslig fagmiljø ved et av de juridiske fakultetene må også kunne regnes som å være av nasjonal interesse og vil kunne bidra til å gi utdanningsområdet økt status og øke elevenes rettssikkerhet. Forskningsområdet er svært sårbart, og det er slik at utvalget vurderer det, behov for å etablere faget gjennom at det finansieres særskilte stillinger til forskning på området og utdanningsstillinger. Gjennom en slik styrking av området vil det være mulig å etablere et valgfag for jusstudenter, men også for andre fagprofesjoner. Utvalget vil peke på at departementet her bør bidra til å sikre at det finnes kompetente forskningsmiljøer innenfor departementets ansvarsområder, og at forskningen blir brukt for å utvikle departementets ansvarsområder. Kompetansemiljøet må bygges opp til å ha tung kompetanse, og det må også ha rom for å styrke og fornye sin kompetanse, blant annet gjennom doktorgradsarbeider. Det er også viktig å stimulere til at nye forskere og forskningsmiljøer viser interesse for departementets fagområder. En etablering av et forskningsmiljø i utdanningsrett bør i første omgang gjøres gjennom at det ansettes en vitenskapelig utdannet person som professor/førsteamanuensis i utdanningsrett og to ph.d.-stipendiater. Økonomiske konsekvenser utgjør 3 – 4 millioner kroner per år.

I tillegg bør det også undervises i utdanningsrett ved alle utdanningsinstitusjoner som tilbyr lærerutdanning og etter- og videreutdanning for lærere og skoleledere. For økt regelverksetterlevelse er det nødvendig å øke regelverkskompetansen.

17 Skoleeierens styring og støtte

17.1 Innledning

Det er behov for skoleeiere som både styrer og støtter sine skoler. I kapitel 17 ser utvalget nærmere på skoleeiernes ansvar. Dette kapitlet har sammenheng med målsetning 4 i avsnitt 12.5.2 om tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig med skolemiljøet, krenkelser og mobbing. En viktig oppgave for skoleeierne er å støtte skolene i arbeidet for å sikre trygge psykososiale skolemiljøer og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Gjennom kontroll med at lovfestede rettigheter og plikter oppfylles, og gjennom støtte og veiledning skal skoleeierne sørge for at det psykososiale skolemiljøet utvikles og forbedres. For at skolene skal jobbe langsiktig og systematisk med det psykososiale skolemiljøet, er det viktig at dette arbeidet er forankret hos skoleeierne, og at skoleeierne stiller krav til rapportering også på dette området. KS understreket i møtet med utvalget at de mener det er viktig at skoleeierskapet løftes frem, og at det settes inn tiltak for å styrke skoleeiernes ansvar og kompetanse. Det er, slik utvalget ser det, behov for å øke skoleeiernes kompetanse og kapasitet både generelt og knyttet til skolemiljø spesielt. Skoleeierskapet og tiltak for å styrke dette behandles i avsnitt 17.4.

I dette kapitlet behandles også de delene av skoleeiernes og skolenes støttesystem som har betydning for arbeidet med det psykososiale skolemiljøet, og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget har pekt på at det er behov for å se nærmere på organiseringen av utdanningssektoren. Dette handler i stor grad om hvilke av skoleeierens tjenester og skolens funksjoner som skal ha oppgaver knyttet til elevens skolemiljø. Utvalget er av den oppfatning at det er nødvendig å se på oppgaver som er lovpålagte for å følge opp elevenes psykososiale skolemiljø, og støttefunksjoner som skoleeieren skal og kan opprette for å styrke arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Det ses også på hvilke skoleinterne funksjoner som har et ansvar for skolemiljøet, og bruk av andre yrkesgrupper i skolen. Nedenfor behandles først skoleeiernes støttefunksjoner i avsnitt 17.4 og 17.5, og deretter er skoleinterne støttefunksjoner temaet i avsnitt 17.6.

17.2 Skoleeierens rettslige ansvar

Ansvaret til kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere har blitt mer og mer tydelig fra 1980-årene og frem til i dag.343 Ny kommunelov i 1992 hadde som intensjon å styrke kommunenes selvstendighet overfor staten, og ga kommunenivået sterkere mulighet til selv å bestemme styringen av opplæringen. Ifølge PriceWaterhouseCoopers ga også mål- og rammestyringen større frihet, men stilte samtidig større krav til den lokalpolitiske styringen og det administrative ledelsesnivået.344 I dag snakkes det mye om ansvarsstyring.

I gjeldende kapittel 9a er ansvaret for oppfyllelsen av pliktene knyttet til elevenes skolemiljø plassert på skolenivå. Denne ansvarsplasseringen avviker fra den generelle ansvarsplasseringen i opplæringsloven, der ansvaret plasseres hos skoleeieren. Skoleeieren har likevel et ansvar for at elevenes rettigheter oppfylles, og at skolene oppfyller sine lovpålagte plikter etter kapittel 9a. Skoleeierens ansvar følger av opplæringsloven § 13-10 første ledd. Her er det fastsatt at skoleeieren har et ansvar for at kravene i opplæringsloven med forskrifter, deriblant kapittel 9a, blir oppfylt. Skoleeieren skal også ha et forsvarlig system, jf. § 13-10 andre ledd, som omfatter blant annet kapittel 9a. Utvalget mener at skoleeierens ansvar bør være tydeligere i kapittel 9a og har derfor i forslag til endringer i kapittel 9a tydeliggjort skoleeierens ansvar. For mer om dette, se i kapittel 15.

17.3 Innholdet i skoleeierskapet

Opplæringsloven plasserer ansvaret for grunnopplæringen hos skoleeieren, det vil si kommunen og fylkeskommunen. Med kommunen og fylkeskommunen menes kommunestyret og fylkestinget. Det er kommunestyret og fylkestinget som har hovedansvaret for oppfyllelsen av lovpålagte krav, kvalitetsvurdering, kvalitetsutvikling, kvalitetssikring og gjennomføring av god opplæring for å nå de nasjonale og de lokalpolitiske målene.345 I evalueringen av Bedre læringsmiljø fant Helgøy og Homme at det administrative nivået opplevde at politikerengasjementet er større enn tidligere, noe forskerne relaterer til større synlighet når det gjelder resultatet. De finner at den lovpålagte tilstandsrapporten etter § 13-10, som skal behandles politisk, har medvirket til dette.346

Skoleeierskapet utøves i stor utstrekning av administrativt nivå etter myndighet delegert fra politikerne.347 Utvalget understreker at det er kommunestyret og fylkestinget som er den formelle skoleeieren, og at administrasjonen tilrettelegger for politikerne, og følger opp etter delegert fullmakt på vegne av politikerne. Skoleeieransvaret ligger hos politikerne selv om oppgaver delegeres.348 Likevel er det i praksis slik at begrepet «skoleeier» i veldig stor grad blir assosiert med overordnet ledelse eller stab/støttetjenester på administrativt nivå.349 Dette kan bidra til uklarheter. Roald peker på at å styrke skolens kvalitetsarbeid krever nær samhandling mellom de politiske, administrative og profesjonelle nivåene i kommunene.350 Det administrative nivået er bindeleddet mellom den politiske skoleeieren og skolene. For å kunne utøve en skoleeierrolle som fokuserer på det som er vesentlig for skolene, har politikerne behov for å få tilrettelagt styringsinformasjon som de forstår, og som gir handlingsrom for utøvelse av et politisk skoleeierskap.351

PriceWaterhouseCoopers fant i sin undersøkelse at skolene hadde behov for omsetting av de politiske prioriteringene og målene til «sitt språk», til håndterbare problemstillinger og realistiske mål. De trekker derfor frem at transformering er en svært viktig funksjon for å skape felles virkelighetsoppfatninger og en gjensidig og legitim forståelse av alle parters ansvar for resultater, prosessutvikling og kontinuerlig kvalitetssikring. Med basis i resultater fra undersøkelsen peker de på at det kan se ut som om det administrative nivået blir sett på som et helt nødvendig bindeledd mellom politikerne og skolene selv.352

Styrking av skoleeierskapet har blitt understreket i de siste ti årene. Det er behov for å styrke skoleeierskapet både når det gjelder ansvarliggjøring av politisk nivå, kompetanse og ved at det administrative nivået har tilstrekkelig kapasitet til å bistå politisk nivå og skolene. Det har blitt satt i verk flere initiativer for å styrke skoleeiernes kompetanse. Utvalget vil her særskilt trekke frem Den gode skoleeier, et skoleprogram som KS driver i samarbeid med Kunnskapsdepartementet. Den gode skoleeier har som mål å styrke evnen til å gjennomføre nasjonal utdanningspolitikk og skoleutvikling. Rammeverket for skoleeierprogrammet er bygget opp rundt fire sentrale perspektiver:

• kvalitet i norsk skole i et internasjonalt perspektiv

• lokalt ansvar for kvalitetsutvikling

• læring og profesjonsutvikling i skolen

• dialogbasert ledelse353

Fellesnevneren for alle perspektivene her er elevenes læring og utvikling. I strategien Lærerløftet varsler regjeringen at den vil videreføre sitt engasjement i skoleeierprogrammet og gi økonomisk støtte til programmet. Utvalget mener at dette programmet kan være viktig for å øke skoleeiernes kompetanse, men vil samtidig understreke at programmet – i tillegg til læringsutbytte – bør fokusere på elevenes psykososiale skolemiljø. Et trygt psykososialt miljø er både et mål i seg selv og et middel for økt læringsutbytte.

17.3.1 Skoleeierens forsvarlige system

Skoleeieransvaret ble tydeliggjort da § 13-10 ble føyd til opplæringsloven i 2003. Det ble da lovpålagt at skoleeierne skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt, og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i § 14-4. Det forsvarlige systemet skal også omfatte kapittel 9a. I 2009 ble det lovpålagt at skoleeiere som en del av oppfølgingsansvaret skal utarbeide en årlig tilstandsrapport knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljøet som skal behandles av politisk nivå.

Det forsvarlige systemet skal dekke hele opplæringsloven med forskrifter. For å utarbeide et forsvarlig system er det nødvendig å avklare hvilke krav som stilles til skoleeierne. Opplæringsloven inneholder en rekke minstekrav til grunnopplæringens kvalitet, kvantitet og skolemiljø som skoleeierne plikter å oppfylle. Dette er krav som stilles til skoleeierne som tjenesteytere, og som det forventes at de skal oppfylle. Opplæringsloven fastsetter minstestandarden for henholdsvis grunnskoleopplæringen og videregående opplæring. Kravene skal oppfylles uavhengig av kommunestørrelse. I noen tilfeller pålegger også opplæringsloven skoleeierne at særskilte formkrav skal følges. Dette gjelder særlig i forbindelse med utøvelse av myndighet som fastsetting av standpunktkarakterer, enkeltvedtak om spesialundervisning og bortvisning av elever.

Innholdet i kravet til forsvarlig system endres i samsvar med endringer i regelverket og samfunnsutviklingen. Utvalget mener at kravene til forsvarlig system har endret seg i de siste ti årene blant annet gjennom økt profesjonalisering av utdanningssystemet. Her har blant annet opprettelsen av Utdanningsdirektoratet, utviklingen av tilsyn og rettsliggjøringen av skolen betydning.

Helgøy og Homme har sett på hvordan skoleeiere ivaretar sitt ansvar for skolen og læringsmiljøet ved å etablere et forsvarlig system som sikrer elevenes rett til et godt psykososialt miljø.354 De har også undersøkt hva som kjennetegner disse systemene, og om det er systematiske forskjeller mellom skoler som mottok støtte til lokale utviklingsprosjekter, og andre skoler. De fant at skoleeierne har stor oppmerksomhet på og jobber systematisk med å etablere og forbedre sine rutiner og systemer for tilsyn, støtte og oppfølging av skolene. Forskerne trekker frem at det forsvarlige systemet bidrar til ansvarliggjøring av skolene gjennom innebygde disiplinerende elementer i rapporteringssystemene. Dette gir retning for hva skolene trenger fra skoleeieren. Systemene er forankret i økede krav til skoleeierskapet, i elevens rettigheter og i lokale behov. Styringsdialog og resultatbasert evaluering bidrar til at skoleeierne ifølge forskerne har godt innsyn i skolens virksomhet. Flere av skolene har allerede eller er i ferd med å utvikle et kvalitetsoppfølgingssystem. Skoleeierne i undersøkelsen synes ikke at rapporteringssystemet er for omfattende, heller ikke at skolene blir tynget ned av rapporteringsplikten. Det er snarere en oppfatning at det er en del av nødvendig internkontroll og kvalitetsvurdering.

Skoleeierne har ikke en entydig forståelse av hva det innebærer å ha et forsvarlig system.355 Når systemet blir beskrevet, blir det i varierende grad lagt vekt på hvilke samhandlingsrutiner som er etablert ved skolene, fastsetting av kommunale standarder og målsettinger, utarbeiding av handlingsplaner og systemer for evaluering og rapportering og ulike former for oppfølging, støtte og tilsyn i skolen. Det er et fellestrekk at systemene har blitt mer omfattende og inkluderer både nøkkeltall og indikatorer på praksis i skolen når det gjelder både læring og trivsel. Flere skoleeiere bruker et årshjul som det overordnede redskapet i oppfølgingen av skolene. Skoleeierne oppgir at økt vekt på evaluering og rapportering har fremmet et mer formalistisk og omfattende kvalitetssystem i skolen. De finner at de store kommunene har etablert mer formaliserte og strengere rutiner for vurdering, rapportering og oppfølging enn de mindre kommunene.

Gjennom tilsyn har skoleeierne fått tydeliggjort hvilke krav staten stiller til biter av det forsvarlige systemet. Utvalget viser til at Utdanningsdirektoratet og KS i 2007 utarbeidet en veileder til opplæringsloven § 13-10. Slik utvalget ser det er det behov for å revidere denne veilederen. Revideringen bør skje i samarbeid mellom Utdanningsdirektoratet og KS. I forbindelse med revideringen bør veilederen digitaliseres. Utvalget mener at det er behov for eksempler på gode systemer og på hvordan systemet kan brukes i praksis. Den digitale veilederen bør inneholde eksempler på hvordan systemet kan brukes i praksis. Arbeidet kan også ses i sammenheng med Reflex, som er Utdanningsdirektoratets nye verktøy til skoleeiere og skoler for å vurdere egen lovoppfyllelse.

17.3.2 Skoleeierens kompetanseansvar

Kompetanse er en nødvendig forutsetning for et opplæringstilbud av høy kvalitet og for et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skoleeiernes kompetanseansvar er todelt. Skoleeierne skal selv ha kompetanse over skolenivå, og sikre at skolene har den nødvendige kompetansen, jf. opplæringsloven §§ 13-1 og 10-8. Utvalget foreslår tiltak knyttet til dette også i kapittel 19 og 21.

Skolefaglig kompetanse på skoleeiernivå

For det første må skoleeierne sørge for at det i kommuneadministrasjonen over skolenivået er skolefaglig kompetanse, jf. § 13-1. Loven inneholder ikke ytterligere krav om hva dette innebærer. Tilsvarende må antas å gjelde for fylkeskommunene, selv om det ikke følger direkte av loven. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder om de har skolefaglig kompetanse på kommunenivå, eller om dette ivaretas på skolenivå. Det er store forskjeller mellom kommunene i antall årsverk på kommunenivå med skolefaglig kompetanse.

Utvalget mener at det i kravet til skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen må kunne legges til grunn et krav om at skoleeierne har kompetanse til å følge med på og følge opp om skolene oppfyller de lovpålagte kravene. Skoleeierne bør, slik utvalget ser det, ha særskilt kompetanse i hva som skaper og opprettholder trygge psykososiale skolemiljøer i samsvar med kapittel 9a, og i forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skoleeierne kan ikke overlate til skolene å ha denne kompetansen. Dette ansvaret er enda tydeligere i utvalgets forslag til endringer i kapittel 9a. Ansvaret for å oppfylle kravene i kapittel 9a er i forslaget lagt til skoleeierne. Skoleeierne må ha kompetanse til å stille forventninger til skolene og selv håndtere vanskelige mobbesaker og støtte skoler som har særskilte utfordringer knyttet til skolemiljøet. Skoleeierne må også ha tilstrekkelig regelverkskompetanse. Uten regelverkskompetanse vil ikke skoleeierne kunne vurdere om ansvaret etter opplæringsloven § 13-10 oppfylles.

I strategien Lærerløftet peker regjeringen på at Evalueringen av Kunnskapsløftet viser til at det er behov for økt kompetanse og kapasitet på skoleeiernivå til å analysere resultater og legge strategier for utvikling. Utvalget viser også til at Rambøll i forbindelse med evalueringen av tilstandsrapporten peker på at tilstandsrapporten forutsetter involvering av flere og ulike nivåer i kommunene og fylkeskommunene, og at arbeidet med tilstandsrapporten vies nødvendige ressurser og kompetanse. Dette er et arbeid som forutsetter oppmerksomhet over tid og dermed handler om kompetanse og kapasitet til å utforme og bruke årlige tilstandsrapporter.356 For å oppnå faktisk læring og utvikling er det nødvendig at skoleeierne har tilgang til nødvendig evalueringskapasitet, det vil si at de kan gjennomføreog følge opp evalueringer. Evalueringen tyder imidlertid på at det er behov for å styrke kapasiteten knyttet til analyser av data og resultater, særlig med hensyn til å forankre resultatene i lokale forhold. Flere skoleeiere oppgir også at de arbeider med, eller planlegger, å videreutvikle selve rapporteringen, særlig med tanke på å redusere omfanget av og prioritere innsatsområder.357

For at skoleeierne skal kunne følge opp sitt ansvar etter opplæringsloven § 13-10, er det nødvendig med en viss størrelse på denne ressursen. Dersom skoleeierne skal kunne gi et likeverdig opplæringstilbud, krever det både styring og støtte/veiledning av skolene. Utvalget viser her også til funn i evalueringen av Bedre læringsmiljø. I evalueringen av Bedre læringsmiljø fant Helgøy og Homme at det på den ene siden foregår en kommunal sentralisering ved at også skoleeierne har fått utstrakt ansvar.358 Skoleeierne var opptatt av ansvarliggjøring av rektor. På den andre siden fant de at selv om flere skoleeiere hadde beholdt en stab til skoleutvikling, var det en oppfatning om at det var skolene selv som måtte gjøre jobben. Det ble hevdet fra administrativt nivå at det manglet ressurser til å lede de skolene som slet.

Skolens kompetanse – § 10-8

For det andre innebærer kompetanseansvaret at skoleeierne har ansvar for at skolene har den nødvendige kompetansen etter loven. Å sikre gode resultater og utvikle profesjonaliteten i skoler krever ifølge KS på den ene siden skoleledere i førersetet for utvikling av de menneskelige ressursene. På den annen side krever dette arbeidsgivere og eiere som er tett innpå sine ledere gjennom veiledning, støtte og forventninger.359 Utvalget deler denne vurderingen. Kompetanseansvaret i skolen er nedfelt i opplæringsloven § 10-8, der kommunene og fylkeskommunene gis ansvar for at skolene har riktig og nødvendig kompetanse, og for at det eksisterer et system for ansattes kompetanseutvikling.360 Skoleeiernes forpliktelse til å sikre at skolene har den nødvendige kompetansen, er understreket i både kapittel 19 og 21.

Utvalget vil understreke at den kompetansen som er nødvendig, er sammensatt. Det vil både være generell kompetanse i organisasjonsutvikling, ledelse og implementering, samt spesifikk kompetanse i hvordan man skaper trygge psykososiale skolemiljøer, og forebygger og håndterer krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I tillegg må skolene ha regelverkskompetanse. Alle ansatte ved skolen skal kjenne til opplæringsloven kapittel 9a og de kravene som stilles til den ansattes aktivitetsplikt. Rektor må dessuten ha den nødvendige kompetansen til å forvalte regelverket på en riktig måte og sikre at de lovpålagte rettighetene og pliktene oppfylles. Det er skoleeiernes ansvar å sikre at alle skoleledere har den nødvendige kompetansen. Utvalget viser til avsnitt 15.6, og peker på at det er behov for tiltak for å styrke skoleledernes juridiske kompetanse. Utvalget legger til grunn at regelverkskompetanse en del av den kompetansen som skoleledere må ha etter opplæringsloven § 9-1.

17.3.3 Kvalitetsoppfølging og -utvikling

KS viser til at Meld. St. 20 (2011 – 2012) På rett vei kan sies å være en melding som erkjenner at en god grunnopplæring ikke er mulig uten et aktivt skoleeierskap i fylkeskommuner og kommuner.361 Utvalget mener at aktivt skoleeierskap og tett samarbeid med skolene er suksessfaktorer i arbeidet for å skape trygge psykososiale skolemiljøer som forebygger og håndterer krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Aktivt skoleeierskap består både i kontroll med at lovpålagte krav oppfylles, i veiledning og i å bidra til utvikling. Det er i mange tilfeller et stort handlingsrom innenfor de lovpålagte kravene til hvordan kravene oppfylles. Et eksempel er kapittel 9a som fastsetter rammene for arbeidet, men kravene må oppfylles gjennom pedagogisk arbeid.

Utvalget understreker at skoleeierne kan bruke det forsvarlige systemet etter opplæringsloven § 13-10 som et redskap i kvalitetsutviklingen. Gjennom å operasjonalisere lovkravene kan skoleeierne følge med på utviklingen i skolene og avgjøre på hvilke områder de ulike skolene har et særskilt behov for tiltak. Skoleeierne kan også bruke det forsvarlige systemet og tilstandsrapporten som grunnlag for kommunale eller fylkeskommunale satsinger, for eksempel for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget understreker at skoleeierne kan sette mål og ha ambisjoner som innebærer høyere krav enn det opplæringsloven stiller. KS uttaler følgende:

«En god skoleeier har elevenes danning og læring som utgangspunkt og setter tydelige ambisjoner og langsiktige mål. Skoleeier inngår i en kunnskapsutviklende styringsdialog mellom folkevalgt nivå, administrativt nivå og skolenivå. De skoleeiere som lykkes, er skoleeiere som er tett på det faglige og sosiale livet i skolene. Gode skoleeiere sørger også for tydelige lederroller gjennom lederutvikling og klare forventninger.»362

Utvalget er enig i at en god skoleeier har tydelige ambisjoner og setter langsiktige mål, og inngår i en kunnskapsutviklende styringsdialog mellom folkevalgt nivå, administrativt nivå og skolenivå. Utvalget deler også oppfatningen om at en god skoleeier er tett innpå skolene og det som skjer der. Utvalget vil understreke at det er nødvendig at skoleeierne, i tillegg til å følge opp skolenes faglige resultater; også følger nøye med på elevenes psykososiale skolemiljø og forekomsten av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på de ulike skolene. Kommunestyrene og fylkestinget må ha tydelige ambisjoner og sette mål for elevenes psykososiale skolemiljø og for reduksjon av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolene sine. Utvalget mener at det er skoleeiernes ansvar å følge særskilt opp skoler med høye mobbe- og krenkelsestall i Elevundersøkelsen og sikre at disse skolene setter inn særskilte tiltak for å få bukt med problemet. Utvalget viser her også til kapittel 21 og nødvendigheten av å utvikle mål og indikatorer for å følge med på utviklingen på området.

Innføringen av kvalitetslogikken utfordrer kommunene og fylkeskommunene til å utvikle en politikk som i større grad forutsetter kunnskapsbaserte forventninger til den administrative oppfølgingen av læring og profesjonsutvikling i skolen.363 Utvalget vil understreke at for å lykkes i arbeidet med psykososialt skolemiljø er det nødvendig å jobbe kunnskapsbasert. Dette er også understreket av KS i programmet Den gode skoleeier.364 Konsekvensen av dette er at de beslutninger som tas på politisk nivå, administrativt nivå og på skolenivå, må være basert på tilgjengelig kunnskap. Her har skoleeierne en viktig oppgave gjennom sitt kompetanseansvar etter opplæringsloven § 10-8, men også gjennom sitt overordnede ansvar for at rettigheter og plikter etter opplæringsloven med forskrifter oppfylles.

Det er forskjeller mellom skoleeierne i hvordan de følger opp skolene, og hvor tett de er innpå dem. I evalueringen av Bedre læringsmiljø beskrev skoleeierne i hovedsak kontakten med skolene som tett og regelmessig.365 Forskerne fant at det var utfordringer i samarbeidet om læringsmiljøet knyttet til at kommunikasjonen mellom skoleeieren og skolene kan bli bedre, og at skoleeierne fant utstrakte mangler når det gjaldt faglig kvalitet og læringsmiljø i sine egne skoler. Det ble også rapportert om behov for tiltak som gir enda tettere og mer systematisk kommunikasjon om innholdet i skolen. Et funn var at skoleeierne har kjennskap til skolenes økonomi og administrasjon, men lite til læringsmiljøet.366 Flertallet av skoleeierne i undersøkelsen initierte og drev skoleutvikling. Slik støtte fra skoleeieren oppleves som viktig av skolelederne. Det understrekes i tillegg at skoleeierens kompetanse og kapasitet, kvalitetsutviklingssystem og omfanget av uformell kontakt blir vurdert som viktig av skolelederne. Samtidig fant forskerne at skolene opplevde at de ble overlatt til seg selv, og at skoleeierne ikke hadde tilstrekkelig stab på skoleeiernivå til å følge opp. Forskerne fant at det var et gjennomgående problem at prosjektene var mangelfullt forankret hos skoleledelsen og/eller i det pedagogiske personalet, og at det ikke var enighet om læringsmiljøutfordringene og måtene disse skulle løses på.367

17.3.4 En god skoleeier er tett innpå sine skoler

Et aktivt skoleeierskap der skoleeieren er tett på, har ambisjoner og setter mål for arbeidet med skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, er viktig for å lykkes. Utvalget vil her peke på betydningen av forventningsbasert ansvarsstyring. Kjernen i dette er at skoleeieren oppstiller tydelige forventninger til skolenes arbeid og følger opp at skolene når de aktuelle målene.368 Skoleeieren må sette høye mål for arbeidet og forplikte alle til å trekke i samme retning. Her er det å stille tydelige krav til skolene en nødvendig forutsetning. I denne forbindelse er det nødvendig at skoleeieren har de nødvendige redskapene og kapasitet til å følge med på utviklingen ved de enkelte skolene. Her er sentrale redskap det forsvarlige systemet, tilstandsrapporten, Elevundersøkelsen og styringsdialog med skolene. Utvalget mener at skoleeieren aktivt må sette lokale mål og ha indikatorer lokalt for å følge med på utviklingen i skolemiljøet. Skoleeieren må ha kompetanse til å foreta analyser og til å følge opp resultatene.

Skoler med høy forekomst av krenkelser og mobbing

Dersom én eller flere av skolene har en høy forekomst av mobbing, innebærer dette at skoleeieren må gå enda tettere innpå og stille krav til særskilte tiltak. Dersom det er skoler som over flere år har høye mobbetall, og skoleeieren ikke følger særskilt opp, vil dette være i strid med opplæringsloven § 13-10, både første og andre ledd. Utvalget mener at i tillegg til at staten bør ha særskilte tiltak mot skoleeiere og skoler med høy forekomst av mobbing, må også skoleeierne ha et system for å følge med på dette og sette inn særskilte tiltak. Her er det grunn til å minne om at det er skoleeierne som er erstatningsansvarlige etter gjeldende § 9a-7. Utvalget viser også til forslag om lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner i kapittel 16 og straffeansvaret etter ny § 9A-13.

Styringsdialog og resultatbasert evaluering

Helgøy og Homme viser til at et overordnet prinsipp i ivaretakelsen av ansvaret for lovoppfyllelsen og for det psykososiale skolemiljøet i skolen er at dette skjer i dialog med skolene.369 Flere av skoleeierne i evalueringen av Bedre læringsmiljø hadde nylig innført «styringsdialog» som et viktig styringsinstrument, andre var i ferd med å innføre et system for styringsdialog. Styringsdialogen går ut på å fastsette noen hovedområder skolene skal arbeide med, gjerne i samarbeid/dialog med skoleeieren. Skolene blir konfrontert med hvordan de har oppfylt arbeidet med områdene i form av kommunalt tilsyn. Det synes å være vanlig med styringsdialog én gang i året ved at skoleeieren gjennomfører halvdagsmøter med rektor, lærere og elever. Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem har gitt bedre mulighet for innsyn i skolens resultater og i elevenes synspunkter. Skoleeierne var opptatt av at styringsmålene er lokalt vedtatt av politikerne, og at de gjenspeiler en viss stabilitet.370 Noen har i stedet tatt i bruk begrepet kvalitetsdialog. Selv om begrepene er ulike, er innholdet stort sett det samme. Skoleeierne i undersøkelsen synes ikke at rapporteringssystemet er for omfattende, heller ikke at skolene blir tynget ned av rapporteringsplikten. Det er snarere en oppfatning at det er en del av nødvendig internkontroll og kvalitetsvurdering.371

Rapportering og informasjon om skolenes arbeid mot krenkelser mv.

Informasjon fra skolene til skoleeierne er en nødvendig forutsetning for at skoleeierne skal kunne utføre sine oppgaver. Kunnskap om hva som foregår ved skolene, gir skoleeierne mulighet til å følge opp skolene på en måte som er tilpasset deres behov, og sikre at lovpålagte plikter oppfylles. Et eksempel på et område som det er nødvendig at skoleeierne har informasjon om, er alvorlige mobbesaker. Det er foreslått i ny § 9A-7 at rektor skal varsle skoleeieren om enkeltsaker hvis sakens karakter tilsier det. Det bør legges til grunn at rapporteringsplikten etter forslag til ny § 9A-7 utløses på et tidlig tidspunkt. Skoleeieren avgjør mer detaljert når skolene skal varsle denne. Skoleeieren skal i alle tilfeller ha informasjon om klager som er sendt til Barneombudet. Det vil være skoleeieren som representerer skolen i disse sakene, og som er ansvarlig for videre oppfølging.

Skolene skal utarbeide et internkontrollsystem etter forslag til ny § 9A-3. Her skal skolen blant annet gjennomføre risikovurderinger og sette inn særskilte tiltak ved behov. Skoleeierne bør informeres om dette og ved behov delta i utformingen av tiltak. Videre er det foreslått at alle skoler skal utarbeide særskilte handlingsplaner for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Disse handlingsplanene bør skoleeieren som en del av sitt forsvarlige system kreve at skolene sender informasjon. Dette gir skoleeieren et bilde av arbeidet på skolene, og handlingsplanen bør, slik utvalget ser det, være en del av styringsdialogen med skolene. Skoleeieren bør ta handlingsplanene opp som et særskilt tema i dialogen. Skoleeieren bør også ha tilstrekkelig kompetanse på skoleeiernivå til å vurdere tiltakene i handlingsplanen og i hvilken grad dette er tiltak som kan bidra til å forebygge og redusere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Handlingsplanene bør også forelegges politisk nivå i forbindelse med behandling av tilstandsrapporten.

17.3.5 Kvalitetsvurderingssystemet

I 2004 ble det etablert et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) for skolen med blant annet nasjonale prøver og Skoleporten. Ved å sammenstille informasjon og data får skoleeier, skoleleder, lærere og nasjonale myndigheter et bilde av tilstanden ved skolen. Forskning, resultater fra Elevundersøkelsen, nasjonale prøver, avgangsprøver, eksamen, lokale rapporter og observasjoner er kilder til kunnskap. Skoleleder, lærer og elever vet mye om opplæringen ved skolen, og derfor er deres vurdering av praksis og resultater fra Elevundersøkelsen, nasjonale prøver, avgangsprøver, eksamen, lokale rapporter og observasjoner viktig. I vurderingen inngår også fakta om ressursbruk og rammebetingelser. Ved å stille spørsmål, innhente tilleggsinformasjon og reflektere over sammenhengen mellom praksis og resultater blir bildet mer nyansert. Hvordan er tilstanden i andre kommuner, fylker og på landsbasis? Hva vurderer skoleledere og lærere som gode nok resultater, og hva kan bli bedre? Oppfølgingen av resultater fra NKVS kan ses på som en del av skoleeiernes forsvarlige system. En god skoleeier våger å prioritere ressurser og innsatser, og etterspør resultater, fatter konsekvente beslutninger og planlegger langsiktig.

17.3.6 Tilstandsrapporten

Den lovpålagte tilstandsrapporten skal behandles i kommunestyret eller fylkestinget. Hensikten med tilstandsrapporten er at politisk nivå skal få informasjon om og drøfte sentrale områder. Det følger av opplæringsloven § 13-10 at tilstandsrapporten skal omfatte læringsmiljøet. Utvalget vil understreke at tilstandsrapporten er et viktig styringsredskap for skoleeieren om tilstanden i skolen som bør danne utgangspunkt for diskusjoner om kvalitetsutvikling og prioriteringer. For at dette skal være mulig, må administrativt nivå ha utarbeidet tilstandsrapporten på en slik måte at det er mulig å diskutere den. Utvalget vil peke på at administrativt nivå må gi politisk nivå den nødvendige kompetansen til å utføre sin oppgave som skoleeier.

Skoleeierens bruk av tilstandsrapporten er evaluert av Rambøll.372 Evalueringen viser at det er en del forbedringspunkter. Tilstandsrapporten gjør skoleeieren bevisst på ansvaret for skolene.373 Undersøkelsen viser at skoleeierne har stor tro på at tilstandsrapporten bidrar til at politisk og administrativt nivå blir mer bevisste på skoleutvikling. Undersøkelsen viser at det til tross for stor stabilitet sammenlignet med undersøkelsen i 2011374 har vært en nedgang i andelen skoleeiere som mener at tilstandrapporten er et godt verktøy for dialog med skolelederen. Det har også vært en liten nedgang fra forrige måling i andelen som mener at tilstandsrapporten er et godt supplement til Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS). Det er uklart hva denne nedgangen skyldes, men Rambøll antyder at det kan ha sammenheng med at tilstandsrapportene i liten grad forsyner skoleledere med nye resultater, og at det har vært en bevisstgjøring om at tilstandsrapportene først og fremst er et verktøy for dialog mellom administrativ og politisk ledelse på skoleeiernivå.375 Når det gjelder faktisk bruk av rapporten, svarer skoleeierne, i likhet med i undersøkelsen i 2011, at de benytter tilstandsrapporten til å vurdere og følge opp de nasjonale målområdene; læringsresultater, læringsmiljø og gjennomføring.376 I tillegg benyttes tilstandsrapporten som et grunnlag for kvalitetsutvikling.

En hovedkonklusjon i evalueringen til Rambøll er at årlig tilstandsrapportering har vært et vellykket tiltak.377 Det er blitt implementert i nær samtlige kommuner og fylkeskommuner, og de fleste bruker det som et verktøy for kvalitetsutvikling og som et verktøy for dialog på tvers av nivåer. Flertallet vurderer også at tilstandsrapporten har bidratt til økt bevissthet om kvalitetsutvikling, og at den gir et godt grunnlag for kvalitetsutvikling. Det fremgår likevel at det er noen forbedringsområder knyttet til rapporteringen. Det er behov for å videreutvikle

• prosessene knyttet til årlig tilstandsrapportering ved å involvere politisk nivå og skolene tettere

• verktøyene for årlig tilstandsrapportering.

• innholdet i de årlige tilstandsrapportene. Dette gjelder blant annet økt tilpassing til lokale forhold og økt sammenheng mellom tilstandsrapporten og øvrige styringssystemer i kommune og fylkeskommune slik at tilstandsrapporten blir brukt mer aktivt som et styringsverktøy378

Utvalget mener at tilstandsrapporten kan være et nyttig redskap i arbeidet med elevens psykososiale skolemiljø, men at det er behov for både å se nærmere på indikatorene i Skoleporten og på oppfølgingen av resultatene i tilstandsrapporten. Utvalget mener også at det bør ses nærmere på forholdet mellom tilstandsrapportene og skoleeiernes forsvarlige system, og hvordan tilstandsrapporten i større grad kan gi skoleeierne den nødvendige styringsinformasjonen som skoleeierne kan bruke for å vurdere om rettigheter og plikter etter opplæringsloven oppfylles, og gjøre nødvendige grep for å sikre at dette gjøres.

Videre må tilstandsrapporten tydelig ha en del som behandler den enkelte skoles resultater, slik at skoleeieren enkelt kan følge med på hvilke skoler som det er nødvendig å sette inn en særskilt innsats mot, for eksempel knyttet til krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget vil her peke på at Elevundersøkelsen nå ikke gir tilstrekkelige data om trakassering og diskriminering, og at det er behov for å endre undersøkelsen slik at dette punktet igjen inngår på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Utvalget viser til kapittel 7 og avsnitt 13.2, som viser at det er særskilte utfordringer i skolen knyttet til dette, og da er skolene avhengige av at Elevundersøkelsen spør om dette.

17.3.7 Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er en nasjonal brukerundersøkelse for elever i norsk skole. Den er et verktøy for å følge med på elevenes skolemiljø, deriblant elevenes trivsel på skolen, deres motivasjon for å lære, hvordan de opplever lærernes faglige veiledning, hvor tilfredse de er med elevdemokratiet på skolen og det fysiske læringsmiljøet, og omfanget av uønskede hendelser som krenkelser, mobbing og trakassering. Det følger av opplæringsloven §§ 14-4, 13-10 andre ledd og forskrift til opplæringsloven § 2-3 at skoleeieren skal sørge for at Elevundersøkelsen blir gjennomført og fulgt opp lokalt.

Utvalget mener at en viktig forutsetning for at Elevundersøkelsen skal være et nyttig redskap, er at resultatene analyseres og følges opp i etterkant.379 På lokalt nivå er utvalget opptatt av at det er skoleeieren som har ansvaret for at skolene gjennomfører Elevundersøkelsen på en forsvarlig måte og følger opp resultatene. Utvalget mener at det her er viktig med en god oppfølging lokalt, og at det er skoleeieren som må sikre at dette skjer. Skoleeieren bør ha et årvåkent blikk på at skolene bruker undersøkelsen på en hensiktsmessig måte når det gjelder både informasjon til elever og foreldre, gode forberedelsesrutiner og gjennomføring av undersøkelsen på en god måte. Dette vil bidra til å kvalitetssikre resultatene og skape et større eierforhold til resultatene på alle nivåer lokalt på skolen, men også på skoleeiernivå.

Utvalget mener at dersom Elevundersøkelsen skal være et verktøy på lokalt nivå, må resultatene følges opp bedre enn det som gjøres i dag. Utvalget vil her vise til opplæringsloven § 13-10 om skolens krav om å ha et forsvarlig system, og til ny § 9A-3, som stiller krav til at skolene aktivt skal drive et kontinuerlig og systematisk arbeid for å fremme helse, miljø og elevenes trygghet. Det er foreslått her at gjennomføring og oppfølging av Elevundersøkelsen er en del av det systematiske HMS-arbeidet. Dette er tilsvarende som for arbeidsmiljøundersøkelsen, jf. arbeidsmiljøloven § 3-1. Det foreslås også presisert at Elevundersøkelsen skal diskuteres med skolemiljøutvalget.

For å oppfylle kravene i opplæringsloven § 13-10 og forslag til ny § 9A-3 om systematisk HMS-arbeid foreslår utvalget at skolen bør anbefales å utvikle en plan for hvordan ulike vurderinger om det psykososiale skolemiljøet skal følges opp. I dette ligger blant annet resultater fra Elevundersøkelsen. I planen bør det inngå informasjon om hvordan skolen skal få mer kunnskap om det psykososiale skolemiljøet enn det som gis i for eksempel Elevundersøkelsen. Dette kan blant annet gjøres ved egne kartlegginger eller elevsamtaler. Det bør også inngå hvordan relevante aktører (elever, ansatte, rektor, skoleeier, elevrådet og FAU) skal involveres i arbeidet. Utvalget er klar over at det kan være store variasjoner mellom skoler når det gjelder hvilke tiltak som bør settes inn. Et tiltak som fungerer bra i én klasse og på én skole, vil ikke nødvendigvis fungere ved en annen skole.380

Utvalget vil understreke at det er viktig at elevene blir forberedt på en god måte, og at skolene har et nært forhold til undersøkelsen og resultatene. Utvalget peker også på at rektor har hovedansvaret for det systematiske HMS-arbeidet. Dette omfatter gjennomføringen og oppfølgingen av Elevundersøkelsen på skolen. Skolemiljøutvalget skal involveres. Oppgaver knyttet til foreberedelse, gjennomføring og oppfølging av Elevundersøkelsen kan delegeres. Rektor eller den som har fått delegert oppgaven med å sikre gjennomføringen av Elevundersøkelsen, bør ha ansvar for forberedelser, gjennomføring og oppfølging av Elevundersøkelsen. Skoleeieren bør gi felles opplæring i hvordan Elevundersøkelsen skal gjennomføres, og hvordan resultatene skal tolkes. Den hovedansvarlige vil kunne sørge for at det jobbes kontinuerlig med å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og at det arbeides med å fremme elevenes trivsel på skolen gjennom hele skoleåret.

Det er viktig at de tiltakene som skolen setter inn for å forbedre det psykososiale skolemiljøet, har effekt. Utvalget mener derfor at skoleeierne bør pålegge skoler med høy forekomst av krenkelser og mobbing eller lav trivsel å gjennomføre Elevundersøkelsen også på våren. Dette kan gi et overordnet bilde av om den andelen som opplever å bli mobbet og truet, har endret seg siden høsten. Skoleeierne vil kunne gjøre dette i kraft av sin styringsrett som skoleeier. Utvalget mener videre at skoleeierne bør pålegge alle årstrinn (5. trinn – Vg3) å gjennomføre Elevundersøkelsen dersom skolen har høy forekomst av mobbing og krenkelser eller lav trivsel blant elevene. Dette vil kunne gi informasjon om det er problemer på alle årstrinn, og om eventuelle variasjoner mellom årstrinnene.

17.4 PP-tjenestens mandat – en del av skoleeierens støttesystem

Utvalget mener at det er behov for å se på kommunale og fylkeskommunale tjenester som kan bidra til at elevene får et trygt psykososialt skolemiljø. I denne sammenheng ser utvalget at det kan være behov for å tydeliggjøre PP-tjenestens mandat knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø. PP-tjenestens mandat er omtalt i flere stortingsmeldinger i de siste ti årene, blant annet St.meld. nr. 16 (2006 – 2007) … og ingen sto igjen, Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap og Meld. St. 20 (2012 – 2013) På rett vei. I St.meld. nr. 35 (1990 – 91) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (1989 – 90), ble systemrettet arbeid nevnt. Her står det på side 9: «Departementet vil understreke den pedagogisk-psykologiske tjenestens rolle i lokalt utviklingsarbeid ved den enkelte skole.» Felles for disse meldingene er at de understreker viktigheten av PP-tjenestens systemrettede arbeid.

Etter opplæringsloven § 5-6 er PP-tjenestens arbeid med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling begrenset til å legge opplæringstilbudet bedre til rette for elever med særlige behov etter opplæringsloven kapittel 5. Utvalget mener at dette er et for snevert fokus for arbeid med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling knyttet til opplæringen, også kalt systemrettet arbeid, og vil her vurdere om det kan være grunn til å endre PP-tjenestens systemrettede arbeid til å gjelde alle elever. Å arbeide systemrettet handler om å arbeide forebyggende før en eventuelt tilmelder elever til PP-tjenesten. Et langsiktig og bredt anlagt arbeid med skolens læringsmiljø er det beste tiltaket for å forhindre mobbing og uønsket atferd i skolen, ifølge Kunnskapssenter for utdanning.381

17.4.1 Gjeldende rett

Det er fastsatt i opplæringsloven § 5-6 at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha en PP-tjeneste. Opplæringsloven understreker PP-tjenestens tosidige arbeidsoppgaver: PP-tjenesten skal både sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering når loven krever det, og tjenesten skal bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Sistnevnte betegnes ofte som PP-tjenestens systemrettede arbeid. Det er nær sammenheng mellom det individrettede og det systemrettede arbeidet som utøves i PP-tjenesten. Tjenesten kan for eksempel gi råd både på individuelt og på generelt grunnlag om hvordan en kan avhjelpe de vanskene elevene har, innenfor det ordinære opplæringstilbudet, eller hvordan opplæringen kan legges bedre til rette for elever med særskilte behov. Å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak, kan også bidra til å forebygge vansker av ulik art og dermed redusere behovet for spesialundervisning.

Kravet om en tjeneste vil si krav om en viss kontinuitet i personalet og organisering. Poenget med dette er blant annet å sikre stabilitet, kompetanse, tilgjengelighet og oversikt over den totale opplæringssituasjonen i kommunen/fylkeskommunen, samt en samordnet oppfølging av den enkelte elev med særskilte behov for å få til en forsvarlig og likeverdig opplæring. Kravet om at det skal være en tjeneste, innebærer at det ikke er adgang til bare å basere seg på kjøp av enkelttjenester fra kommuner/fylkeskommuner eller andre. Det skal være en permanent organiseringsform. PP-tjenesten kan organiseres som et interkommunalt samarbeid.382 Det er skoleeierens ansvar å sikre at PP-tjenesten oppfyller lovens krav, jf. opplæringsloven § 13-10, samt å sikre nødvendig kompetanseheving i samsvar med § 10-8.

17.4.2 Ressurser og kompetanse i PP-tjenesten

Det er opp til skoleeieren å bestemme hvordan PP-tjenesten skal organiseres, og hvor mange som skal være tilknyttet tjenesten. Det er i dag stor variasjonsbredde i organisatoriske løsninger. Et skille går mellom PP-tjenester som er rent kommunale eller interkommunale. I skoleåret 2010 – 2011 var PP-tjenesten på grunnskolens område organisert gjennom 221 kontorer. 158 av disse dekket én kommune, mens 63 var interkommunale. Et annet skille går mellom gjennomgående tjenester som dekker hele det 13-årige utdanningsløpet og tjenester som er organisert etter skoleslag.383 Et trekk er at kommunene og fylkeskommunene organiserer PP-tjenestene i større enheter enn tidligere. Andelen PP-tjenester med inntil fem fagansatte har gått ned til 28 pst. i de siste fire årene.384 Fylling og Handegårds kartlegging og evaluering av PP-tjenesten i Norge i 2009 viser at om lag halvparten av PP-tjenestene er samorganisert og/eller samlokalisert med andre kommunale tjenester.385

Utdanningsspeilet 2014 viser at det i 2013/2014 ble rapportert om knapt 1700 fagstillinger i PP-tjenesten på grunnskolenivå.386 I tillegg til fagstillingene kommer merkantile stillinger. Ifølge Utdanningsdirektoratet har det vært en økning på om lag 500 årsverk i PP-tjenesten siden år 2000.387 Det foreligger ikke tall for antall årsverk i den fylkeskommunale PP-tjenesten. En kartlegging av kompetansen til de fagansatte i PP-tjenesten viser at om lag 70 pst. har mastergrad, embets- eller hovedfagsstudium. Dette er en økning på ti pst. siden 2008. 78 pst. av de fagansatte har pedagogisk eller spesialpedagogisk utdanning, mens 13 pst. har psykologifaglig utdanning, og tre pst. har sosialfaglig utdanning. 388

17.4.3 Endrede forventninger til PP-tjenesten

PP-tjenesten har i de siste 30 årene vært gjennom relativt store endringsprosesser. Dette skyldes blant annet endringer i spesialundervisningen, gjennom både ansvarsreformen i helsevernet for psykisk utviklingshemmede og avviklingen av de statlige spesialskolene. Dette overførte nye oppgaver til PP-tjenesten som tidligere ble ivaretatt av andre institusjoner. Retten til spesialundervisning er, som nevnt over, lovfestet i opplæringsloven § 5-1, og det er fortsatt PP-tjenesten som har ansvaret for at det blir gjort en sakkyndig vurdering som gir rett til slik opplæring. I tillegg har det skjedd en dreining mot mer systemrettet arbeid.389 Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 23 (1997 – 98) Om opplæring av barn, unge og vaksne med særskilde behov ble PP-tjenesten styrket med 300 årsverk, gjennom en tilsvarende reduksjon av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet.390 Systemrettet arbeid ble lovpålagt fra 1998.391

PP-tjenestens doble mandat kommer til uttrykk i opplæringsloven § 5-6, som pålegger PP-tjenesten å jobbe både individrettet og systemrettet. Paragraf 5-6 sier ikke noe om vektingen mellom de to oppgavene. PP-tjenestens rolle og mandat på det spesialpedagogiske området ble vurdert i forbindelse med NOU 2009: 18 Rett til læring. Midtlyngutvalget foreslo her at PP-tjenesten skulle være tettere innpå barnehager og skoler, og videreutvikle sin kompetanse i læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker. Kunnskapsdepartementet fulgte dette opp i Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap og formulerte fire forventninger til PP-tjenesten som viser hvilken rolle departementet mente at PP-tjenesten bør ha fremover. De fire forventningene var følgende:

1. PP-tjenesten er tilgjengelig og bidrar til helhet og sammenheng.

2. PP-tjenesten arbeider forebyggende.

3. PP-tjenesten bidrar til tidlig innsats i barnehage og skole.

4. PP-tjenesten er en faglig kompetent tjeneste i alle kommuner og fylkeskommuner.

Departementet uttalte også i Meld. St. 18 (2010 – 2011) at det ønsket å stimulere til at PP-tjenesten i større grad skulle arbeide systemrettet. Å jobbe mer systemrettet er også et ønske PP-tjenesten selv har.392 For skolen er det for en stor del fortsatt slik at det er sakkyndighetsarbeidet som dominerer de forventningene de har til PP-tjenesten. Det gjør at PP-tjenesten står i et krysspress.393 En undersøkelse av tidsbruken i PP-tjenesten i Møre og Romsdal fra 2014 viser at systemrettet arbeid utgjør om lag 16 pst. av arbeidet ved PP-kontorene i fylket.394

Evalueringer har vist at når det systemrettede arbeidet styrkes, blir kvaliteten på PP-tjenestens tjenester overfor skolene, skolenes egen kompetanse, tilbudet til elevene og samarbeidet med foreldrene bedre. Resultatene ble best i kommuner der det ble foretatt gode rolleavklaringer mellom partene, og der det var et godt samarbeid mellom de ulike aktørene.395

Utvalget vil her trekke frem noe av det innholdet Kunnskapsdepartementet la i forventning 2 og 3 til PP-tjenesten i Meld. St. 18 (2010 – 2011) som er relevant for vårt mandat og arbeidet med å skape trygge psykososiale skolemiljøer for alle elever. Til forventning 2 ble det utdypet at PP-tjenesten skal arbeide forebyggende slik at barnehagen og skolen i størst mulig grad kommer i forkant av problemer og lærevansker. Departementet viser til Midtlyngutvalget, som mente at PP-tjenesten burde være tettere på. Dette innebærer at PP-tjenesten bidrar med råd og veiledning i klasseledelse og pedagogisk ledelse, skolemiljø og spesialpedagogiske didaktiske spørsmål. Her uttrykte også departementet at PP-tjenesten burde bruke mer tid på å bistå i det forebyggende arbeidet og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. Videre mente departementet at PP-tjenestens systemarbeid fortsatt skulle være rettet mot elever som har særskilte behov, men viste til at årsaken til behovene ikke nødvendigvis trengte å være knyttet til eleven. De kunne også ha sin årsak i måten skolen har valgt å organisere klassen og opplæringen på, mangel på nødvendig kompetanse og klasseledelsesutfordringer. Det er en rekke faktorer utenfor opplæringen som også kan forklare elevenes læringsutbytte. Kontekstuelle betingelser og det sosiale miljøet påvirker elevenes prestasjoner. Det er derfor avgjørende at PP-tjenesten også analyserer betingelsene og konteksten rundt det enkelte barn.396

I forventning 3 til PP-tjenesten om tidlig innsats i barnehage og skole viser departementet til at det er et mål at barnehagen og skolen i samarbeid med PP-tjenesten tidlig skal kunne vurdere mulige tiltak i læringsmiljøet. Det pekte på at dette kan redusere andelen sakkyndige vurderinger som anbefaler vedtak om spesialundervisning fordi foreslåtte tiltak i undervisningen og i læringsmiljøet viser positiv effekt på barnas utvikling og elevenes læring.397

Utvalget mener at for å følge opp disse forventningene bør det legges til grunn en bred tolkning av PP-tjenestens systemrettede arbeid. Tiltakene må ikke bli kortvarige og isolerte, men gå inn i skolens daglige virksomhet og omfatte alle elever. For å kunne forebygge samt sette inn tidlig innsats vil det å jobbe med organisasjons- og kompetanseutvikling knyttet til opplæringen og læringsmiljøet til alle elever være hensiktsmessig.

17.4.4 Etter- og videreutdanning av PP-tjenesten

Et av de mest sentrale tiltakene i Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap var et kompetanseløft for PP-tjenesten. Midtlyngutvalget foreslo som et av sine tiltak et femårig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten. Departementet fulgte opp dette forslaget. Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utvikle en strategi for etter- og videreutdanning for PP-tjenesten i perioden 2013 – 2018. Målet med kompetanseløftet er å stimulere PP-tjenesten til å arbeide mer systemrettet gjennom økt kompetanse i veiledning, endringsledelse, organisasjonskunnskap og organisasjonsutvikling.398

Prioriterte områder for strategi for etter- og videreutdanning for PP-tjenesten 2013 – 2018 er

• organisasjonsutvikling/endringsarbeid

• læringsmiljø og gruppeledelse

• veiledning og rådgivning

• lederutdanning399

Hovedelementer i satsingen er videreutdanning, etterutdanning og lederutdanning. For å nå de politiske målsettingene om å heve systemkompetansen i PP-tjenesten er det viktig at flest mulig ansatte i PP-tjenesten gjennomfører etter- og videreutdanning.400 Utvalget er enig i dette og mener at det vil være viktig for kvaliteten i arbeidet.

17.4.5 PP-tjenestens systemrettede arbeid fremover

Utvalget har merket seg dreiningen av PP-tjenestens mandat i retning av mer systemrettet arbeid og støtter denne. Slik utvalget ser det kan PP-tjenestens kompetanse være relevant for skoler for å øke kvaliteten på opplæringen og det psykososiale skolemiljøet til elevene. Utvalget mener at PP-tjenesten med sin spesialkompetanse er en viktig del av skoleeierens støttesystem. PP-tjenesten bør ha kompetanse når det gjelder organisasjons- og kompetanseutvikling som supplerer skoleleder og lærer, og som kan bidra til å heve kvaliteten på opplæringstilbudet og det psykososiale skolemiljøet. På kommunalt nivå er PP-tjenesten organisert forskjellig, ved at noen kommuner har valgt å knytte PP-tjenesten til barnehage og skole, mens andre har PP-tjenesten knyttet organisatorisk mot barnevern og helse. Dette kan ha noe å si for PP-tjenestens arbeidsmuligheter og legitimitet i det systemrettede arbeidet inn mot barnehager og skoler.

De prioriterte områdene i etter- og videreutdanningsstrategien for PP-tjenesten viser at PP-tjenestens kompetanse når det gjelder organisasjonsutvikling/endringsarbeid og læringsmiljø og gruppeledelse, skal styrkes. Med dette er det allerede i gang et arbeid med å gi PP-tjenesten mer kompetanse når det gjelder læringsmiljø, noe utvalget ser svært positivt på. Utvalget legger til grunn at etter- og videreutdanningen er knyttet til kunnskap om hva som skaper gode læringsmiljøer generelt, og sammenhengen mellom læringsmiljø og læringsutbytte. Når PP-tjenesten gjennom det statlige etter- og videreutdanningsprogrammet får tilføyd kompetanse i læringsmiljø og organisasjonsutvikling, kan dette tale for at det allerede er en dreining mot at PP-tjenesten skal øke sin kompetanse i systemrettet arbeid generelt, og ikke bare avgrenset til elever med særlige behov. Imidlertid er det fortsatt noen uklarheter i hva det systemrettede arbeidet inneholder, og hvem det skal arbeides mot. Både Fylling og Handegård401 og Midtlyngutvalget402 anbefaler en tydeliggjøring av PP-tjenestens mandat til å arbeide systemrettet, sammen med et kompetanseutviklingsprogram som kan øke PP-tjenestens fokus på læringsmiljø.

Utvalget mener at PP-tjenesten har en viktig rolle når det gjelder å bistå skolene med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Et bredt fokus på å utvikle opplæringen for alle elever vil også forbedre opplæringen for elevene med særlige behov. Utvalget mener at en del av organisasjons- og kompetanseutviklingen må handle om å bistå skoler i å arbeide forebyggende med elevenes psykososiale skolemiljø. Generelle tiltak som klasseledelse vil ha betydning, også for elever med særlige behov. Å jobbe bredt og systematisk med skolemiljøet vil være et forebyggende tiltak som kan øke kvaliteten på læringsmiljøet, slik at færre elever trenger spesialundervisning. Et generelt arbeid for et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, vil også virke forebyggende på elever med særlige behov.

Når det gjelder PP-tjenestens ansvar, har utvalget merket seg at kirke-, undervisnings- og forskningskomiteen i behandlingen av Meld. St. 18 (2010 – 2011) delte departementets oppfatning av at PP-tjenesten skulle arbeide mer systemrettet og være tettere innpå den enkelte barnehage og skole. Komiteen viste blant annet til at PP-tjenesten selv ønsket å kunne arbeide mer systemrettet og bistå skolene med organisasjonsutvikling. Komiteen var også opptatt av PP-tjenestens arbeid med elevenes læringsmiljø og uttalte følgende i Innst. 50 S (2011 – 2012) på side 15:

«Komiteen mener at det for å skape god inkludering og et bedre læringsmiljø for elever med særlige behov, forutsettes at en arbeider målrettet også med hele elevgruppen. Kompetanseheving innen organisasjonsutvikling er et avgjørende bidrag knyttet til forebygging og dermed også et bidrag i retning av å redusere en for stor fremvekst av elever med særlige behov. Komiteen viser til at det i kommunene i svært liten grad finnes andre instanser eller fagpersoner enn PPT som kan hjelpe skolene i arbeidet med utvikling av læringsmiljøet. K o m i t e e n viser videre til at meldingen understreker fire forventninger til PP-tjenesten, herunder «Forventning nr. 2» – «PP-tjenesten arbeider forebyggende». Komiteen mener at hvis PPTs arbeid i skolene kun er knyttet til elever med særskilte behov, vil de aldri komme i posisjon til å bidra til læringsmiljøutvikling generelt. Inkluderende læringsmiljøer kan ikke bygges bare med utgangspunkt i elever med særrettigheter i skolen. K o m i t e e n mener PPT også bør ha et ansvar for å hjelpe skolene med å forbedre læringsmiljøene generelt. I arbeidet med å utvikle læringsmiljøet trenger skoler hjelp fra fagpersoner som kjenner skolen, men som ikke nødvendigvis er en del av den. Både skolens ledelse og lærerne i klasserommene trenger et slikt konstruktivt kritisk uten fra blikk.»

Utvalget deler komiteens syn på at PP-tjenesten bør jobbe generelt med læringsmiljøet til alle elever, og mener at dette må gjenspeiles i PP-tjenestens lovpålagte oppgaver. Utvalget mener at PP-tjenestens mandat i opplæringsloven bør endres slik at det på dette punktet blir tydeligere. PP-tjenesten bør være en del av det kommunale og fylkeskommunale støtteapparatet som skal bidra til organisasjons- og kompetanseheving for å styrke elevenes opplæring, herunder et trygt psykososialt miljø. At PP-tjenesten i sitt systemrettede arbeid jobber med både opplæringen og læringsmiljøet, støttes også av at det er en sammenheng mellom faglig og sosial læring.403 Et trygt psykososialt skolemiljø der elevene trives, bidrar også til økt læring. Et godt læringsmiljø er en del av et trygt psykososialt skolemiljø, se avsnitt 1.7.

Utvalget viser til at flere kommuner har valgt å tydeliggjøre at PP-tjenesten skal ha et slikt mandat, og vil vise til noen eksempler på at PP-tjenesten arbeider bredt for et bedre psykososialt skolemiljø. Skedsmo kommune i Akershus har arbeidet med å la PP-rådgivere delta i klasserommene med observasjon og med å ta i bruk videoveiledning av lærerne. Midt-Telemark PP-tjeneste (interkommunalt kontor) har lagt stor vekt på å avklare forventninger og roller i det arbeidet PP-tjenesten bidrar med i kommunene, samarbeidsavtaler mellom PP-tjenesten og barnehager/skoler. I tillegg har PP-tjenesten fast kontortid ved alle skoler. Vest-Telemark PP-tjeneste (interkommunalt kontor) har lagt stor vekt på skolering av alle ansatte i systemarbeid gjennom flere år, og i arbeid i nettverk på fylkesnivå. De bistår blant annet barnehager og skoler i analyser av kartleggingsresultater på nasjonale kartlegginger av skolemiljø og fag. PP-tjenesten i Fjell kommune i Hordaland arbeider systematisk sammen med alle andre instanser som har et ansvar overfor kommunens barn og unge. De har i fellesskap utviklet en plan for arbeidet, «Læringsleiing», som gjør at alle instanser drar i samme retning i dette arbeidet. Rana PP-tjeneste vektlegger lærende nettverk for sine ansatte i tjenesten for å kvalifisere til forebyggende arbeid i læringsmiljøet. I tillegg er det kommuner som har opprettet ambulerende team i tilknytning til PP-tjenesten som skal hjelpe til i arbeidet med å skape gode læringsmiljøer.404 Dette gjelder for eksempel for Oslo kommune og Ringsaker kommune.

Det er også verdt å merke seg at et funn i Nordlandsforsknings kartlegging av PP-tjenestens kompetanse i 2013 var at et stort flertall av skoleeierne og PP-lederne mente at kompetansebehov og organisasjonsutvikling burde være en del av PP-tjenestens virksomhet.405 Et stort flertall av skoleeierne og PP-lederne ønsket en PP-tjeneste med sterkt fokus på systemrettet arbeid.406 En tredel av skoleeierne ønsker også mer vekt på systemrettet arbeid i PP-tjenesten, men mener at PP-tjenesten har behov for mer fagkunnskap og kompetanse hos de ansatte.407 Når det gjelder PP-tjenestens kompetanse, vurderer 84 pst. av PP-lederne at deres PP-tjeneste har god kunnskap om læringsmiljø og læringsledelse. Alle PP-lederne i Oslo, Vest-Agder, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark vurderer kunnskapen som god.408 Utvalget mener dette ivaretas gjennom strategien for etter- og videreutdanning av PP-tjenesten.

Utvalget viser videre til at Læringsmiljøsenteret i sitt mandat har oppgaver knyttet til å gi støtte til PP-tjenesten i arbeidet med læringsmiljøet. Den innsatsen som Læringsmiljøsenteret tilbyr, er ikke i første rekke rettet mot elever med særlige behov etter opplæringsloven kapittel 5, men tar sikte på å skape et trygt læringsmiljø for alle elever. Senterets arbeid har en allmennpedagogisk profil og inkluderer det spesielle innenfor det allmenne. Senteret kan ha en viktig rolle i styrkingen av PP-tjenestens systemrettede arbeid. Utvalget viser også til kapittel 21 og satsingen Inkluderende skole. Vi foreslår at PP-tjenesten har en sentral rolle i denne satsingen. Det vil også bidra til å øke PP-tjenestens kompetanse, blant annet gjennom deltakelse i nettverk og skoleringssamlinger. Her vil også Læringsmiljøsenteret har en sentral rolle i skoleringen, og vil kunne koble ulike deler til sitt mandat.

Utvalget mener at en styrking av PP-tjenestens systemrettede arbeid bør ha konsekvenser for Statped, og at det bør overføres ressurser fra Statped til PP-tjenesten. Dette vil innebære en oppbygging av det kommunale og det fylkeskommunale støttesystemet. For mer om økonomiske og administrative konsekvenser se kapittel 24.

Det at etter- og videreutdanningsstrategien har læringsmiljø som et av de prioriterte områdene, taler også for at PP-tjenestens mandat bør være knyttet til organisasjons- og kompetanseutvikling knyttet til opplæringstilbudet og læringsmiljøet til alle elever. Med alle elever forstår man da arbeid rettet mot skolemiljøet og klassemiljøet. Ved at Statped også har oppgaver knyttet til oppfølgingen av PP-tjenesten, vil tjenesten fortsatt være sikret bistand når det gjelder elever med særlige behov.

Utvalget foreslår at PP-tjenestens mandat bør tydeliggjøres. Dette bør skje ved at reguleringen av PP-tjenestens mandat flyttes fra opplæringsloven § 5-6 til kapittel 13, som regulerer skoleeierens ansvar. Det bør her gå frem at PP-tjenesten fortsatt har ansvaret for å utarbeide sakkyndige vurderinger der loven krever det, for eksempel i forbindelse med spesialundervisning, jf. § 5-3. Videre bør det presiseres at PP-tjenesten skal bistå skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen og læringsmiljøet bedre til rette for alle elever. Dette antas å være en videreføring av arbeidet med at PP-tjenesten skal arbeide mer systemrettet, og bistå i den lokale kapasitets- og kompetansebyggingen. Lovendringen sier ikke noe om vektingen av de to oppgavene, eller hvordan skoleeierne for øvrig skal organisere sitt arbeid, så lenge de lovpålagte oppgavene utføres.

Når det gjelder skolehelsetjenesten og helsestasjonen, har Helsedirektoratet utarbeidet en nasjonal minstenorm for lokal bemanning som er veiledende for kommunene. Normen tar utgangspunkt i kriterier i lov om kommunale helsetjenester §§ 1-1, 1-3 og 2-1, lov om helsepersonell § 4, lov om pasientrettigheter § 2-1, kvalitetsforskriften §§ 1 og 3 og internkontroll. Normer må være av et slikt omfang at brukerne kan ha forventet nytte av helsehjelpen.409 Utvalget mener at departementet bør vurdere om det bør utarbeides en veiledende norm for bemanningen i PP-tjenesten.

Oppsummering av utvalgets forslag

Utvalget foreslår at PP-tjenestens mandat endres slik at arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling knyttes til opplæringen og det psykososiale miljøet til alle elever, og ikke utelukkende til elever med særlige behov. Det overføres ressurser fra Statped til skoleeierne for å styrke PP-tjenesten. Kunnskapsdepartementet bes om å utrede om det bør utarbeides en veiledende norm for bemanning i PP-tjenesten.

17.5 Andre kommunale/fylkeskommunale tiltak

Flere kommuner og fylkeskommuner har i de senere årene valgt å opprette særlige team eller funksjoner for å jobbe særskilt med elevenes skolemiljø, krenkelser og mobbing. Eksempler på dette er læringsmiljøteam eller ambulerende team.

Læringsmiljøsenteret har gjennomført en kartlegging av ambulerende team og fant at begrepet ambulerende team mange steder blir brukt om lokale kompetansesentre som arbeider for inkludering i fellesskolen av elever som viser lav skolemotivasjon og problematferd. Teamene jobber mot flere skoler i en kommune, og oppsøker elevene der de er. Arbeid med læringsmiljø og inkludering er hovedoppgaven for teamene. Ambulerende team arbeider på kommunalt nivå, det vil si mot flere skoler i kommunen. Teamet er en faglig og administrativ enhet. Det kan for eksempel være en egen avdeling under for eksempel PP-tjenesten, eller organisert fra en skole. Teamet arbeider for å utvikle læringsmiljøet i skolen og for å redusere og forebygge problematferd. Teamet veileder skoler og lærere i situasjoner der elever viser problematferd, for å hindre at elever blir fjernet fra det miljøet de naturlig hører til i. I korte perioder kan elever tas ut av den ordinære klassen for å få opplæring i egne grupper internt eller eksternt.410 Det er vanskelig å få oversikt over antall kommuner og fylkeskommuner som har denne typen team, blant annet fordi det ikke er en ensartet forståelse av begrepet, og fordi det kan være valgt ulike organiseringsformer. Et eksempel på et slikt team er læringsmiljøteamet i Oslo kommune, se boks 17.4.

Utvalget er positivt til denne typen team som kan bistå skolene både i det generelle arbeidet med det psykososiale skolemiljøet og med enkeltsaker om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I forbindelse med at utvalget foreslår endringer i PP-tjenestens mandat, ser utvalget at det kan være en god kobling mellom PP-tjenesten og disse teamene, og at denne typen team, dersom de er en del av PP-tjenesten, kan være en måte å bistå skoler på i det systemrettede arbeidet med skolemiljøet.

Elev- og lærlingombud og mobbeombud

I videregående opplæring er elev- og lærlingombudene et rådgivende organ som kan bidra til å sikre elever og lærlingers rettigheter. Målet med ombudet kan være at elevene skal ha en støttespiller i fylket, bidra med elevrådsskolering og være et bindeledd mellom partene på skolen om det trengs. Ombudet arbeider i mange tilfeller først og fremst med informasjonstiltak, tiltak for å styrke elevmedvirkningen og veiledning til elever og lærlinger. Dette er ikke et myndighetsorgan. Ombudet er en ansatt i fylkeskommunen. Det er i dag ansatt elev- og lærlingombud i 17 av 19 fylkeskommuner. Utvalget mener det er positivt at fylkeskommunene ser viktigheten av å styrke informasjonen og veiledningen til en bedre elevmedvirkning og kunnskap om regelverket, og vil oppfordre til at de to siste fylkeskommunene også oppretter elev- og lærlingombud.

Buskerud fylkeskommune opprettet på eget initiativ, som første fylke i landet et uavhengig mobbeombud. Mobbeombudet er et folkehelseprosjekt og jobber dermed for at alle elever i Buskerud får ivaretatt sine rettigheter. Ombudet skal være et tilbud når skolens tiltak mot mobbing ikke er tilstrekkelig. Mobbeombudet skal ivareta elevenes rettigheter når det kommer til psykososiale utfordringer, jobbe med forebyggende arbeid mot mobbing og bistå med svar på spørsmål. Ombudet skal både arbeide forebyggende, bidra med kompetanse på området, følge opp skolenes arbeid med handlingsplaner mot mobbing og bidra i saker som ikke lar seg løse lokalt. Mobbeombudet har også et samfunnsansvar for å bidra i debatten rundt temaet mobbing lokalt og nasjonalt. Ombudet var en prosjektstilling på to år, med avslutning desember 2014, men tilbudet er nå videreført som en fast stilling. Mobbeombud er ikke hjemlet i opplæringsloven og har derfor ingen myndighet, oppgaver eller ansvar i saker om elevenes skolemiljø etter denne loven.

Kunnskapsdepartementet ga i 2014 Utdanningsdirektoratet i oppdrag å lyse ut økonomisk støtte til skoleeiere som ønsket å opprette et mobbeombud. Fire fylkeskommuner fikk innvilget støtte: Buskerud, Østfold, Nordland og Rogaland. Utvalget er kjent med at de tre første er i gang med arbeidet. Utvalget ser at mobbeombudene kan bidra i å veilede elever i videregående opplæring. Utvalget er kjent med at ordningen blir evaluert av Telemarksforsking, og mener at resultatene av disse funnene bør foreligge før det tas stilling til om dette er noe staten bør bidra med økonomisk støtte til.

17.6 Skoleinterne funksjoner – «Et lag rundt eleven»

Skolens støttesystem for å skape trygge psykososiale skolemiljøer er avgjørende for arbeidet med å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Vi ser her nærmere på dagens lovfestede funksjoner av relevans for arbeidet med psykososialt skolemiljø, men vil også vurdere om andre yrkesgrupper kan være aktuelle i dette arbeidet. Skolehelsetjenesten behandles i kapittel 18.

For å skape et trygt psykososialt skolemiljø for elevene mener utvalget at skolene må arbeide med å skape et lag rundt elevene, og at arbeidet må organiseres på en måte som er til beste for eleven. Utvalget har i utfordringene pekt på organiseringen av støtteapparatet og dettes ansvar og oppgaver knyttet til arbeidet med elevenes psykososiale miljø. Vi vil her se nærmere på hvem disse aktørene er, og hvilke oppgaver og ansvar de har. Mange er opptatt av at voksentettheten i klasserommet blir ivaretatt. Utvalget er opptatt av å se på kvaliteten av den tiden de ansatte har med elevene.

17.6.1 Tverrfaglig samarbeid i skolen

Hvordan andre funksjoner i skolen enn læreren kan brukes for å avlaste læreren, er et tema som har blitt behandlet i flere offentlige utredninger og stortingsmeldinger i de siste ti årene. Dette gjelder for NOU 2009: 18 Rett til læring, Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap, Meld. St. 19 (2009 – 2010) Tid for læring og Meld. St. 20 (2012 – 2013) På rett vei. Begrunnelsene for bruk av andre yrkesgrupper i skolen er ulike. De knyttes ofte til behovet for å hjelpe til med og tilrettelegge undervisningen for eleven, tidlig innsats og frigjøring av tid for lærerne, slik at de kan konsentrere seg om kjerneoppgavene, som er lærerarbeid og klasseledelse. Det legges også vekt på bedre utnyttelse og samordning av ressurser.

Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet satt i gang et større prosjekt, Et lag rundt eleven, som omtaler bruk av andre yrkesgrupper i skolen. I kunnskapsoppsummeringen Et lag rundt eleven blir norsk og internasjonal forskning om bruk av flerfaglig kompetanse i skolen systematisert.411 Kunnskapsoversikten skiller mellom skoleinterne og skoleeksterne roller. Undersøkelsen viser at samarbeidsmønsteret mellom de ulike yrkesgruppene er stort, med tanke på både omfang, form og arbeidsoppgaver. I grove trekk kan det synes som om lærere og spesialpedagoger samarbeider mest om tilpasset opplæring og mindre om spesialundervisning. Samarbeidet mellom lærere og helsesøstre viser seg å være begrenset på grunn av lite tilgjengelighet av helsesøstre på skolene. Videre peker kunnskapsoversikten i retning av at samarbeidet mellom lærere og miljøterapeuter ofte er personavhengig.412 Et funn er også at det er forskjeller i samarbeidsmønstre for dem som har fag som hovedområde (lærer og spesialpedagog), dem som har helse som sitt primærområde (helsesøster), og dem som er ansatt i skolen på grunn av sin sosialpedagogiske kunnskap.413

17.6.2 Funksjoner i skoler i dag

Viktige funksjoner i skolen i dag som er knyttet til arbeidet med elevenes psykososiale skolemiljø, er lærer, assistent, sosialpedagogisk rådgiver og helsesøster. Skolene har i dag stor frihet til å etablere samarbeidsmønstre innad i skolen. Utvalget ser at det i dag er store ulikheter i hvordan skolene arbeider med organiseringen av et trygt psykososialt miljø, og at roller og ansvar er ulikt fordelt. Utvalget mener at disse forskjellene bør reduseres for å fremme elevenes psykososiale skolemiljø. Utvalget ser også at støtteapparatet rundt elevene må tydeliggjøres i både roller og ansvar.

Læreren – kontaktlæreren

I skolen er læreren viktig for å skape et lag rundt eleven. Læreren har en posisjon og en autoritet overfor elevene som gjør henne eller ham unik i dette arbeidet. Kontaktlæreren har et særskilt ansvar overfor elevene når det gjelder å skape et godt psykososialt miljø i sin klasse/basisgruppe. Kontaktlærerne har ansvaret for det sosialpedagogiske arbeidet samt samarbeidet med faglærerne om det psykososiale skolemiljøet for klassen. Kontaktlærerens ansvar er særskilt regulert i opplæringsloven § 8-2, der det er fastsatt at kontaktlæreren har et særlig ansvar for kontakten med den enkelte elev, klassen og med elevens hjem. Kontaktlæreren har ansvaret for de praktiske, administrative og sosialpedagogiske oppgavene som gjelder eleven og klassen. Kontaktlæreren har ansvaret for halvårsvurderingen i orden og oppførsel og den kontinuerlige dialogen om elevens utvikling og for å gjennomføre samtalen om utvikling i fag med eleven. I tillegg har kontaktlæreren ansvaret for å følge opp elevens faglige og ikke-faglige utvikling, blant annet elevens forhold til medelever og ansatte ved skolen. Dette innebærer at det vil være kontaktlæreren som er nærmest til å ta opp spørsmål og eventuelle problemer knyttet til elevens psykososiale skolemiljø. Kontaktlæreren har også ansvaret for foreldresamtalene og skal i disse gjøre rede for hvordan eleven står i forhold til kompetansemålene i læreplanene, og hvordan eleven arbeider til daglig. Dette gjelder både når det gjelder den faglige læringen og den sosiale og personlige utviklingen. I samtalen skal foreldrene og læreren få svar på spørsmål og bli enige om hva som skal skje fremover. Gjennom dette samarbeidet kan foreldrene, som i utgangspunktet kjenner eleven best, gi skolen opplysninger om eleven, slik at skolen får et best mulig grunnlag for å gjennomføre og realisere tilpasset opplæring overfor eleven.414 Samtalene med foreldrene gir kontaktlæreren gode muligheter til å få denne kjennskapen til eleven fra foreldrene, noe som igjen vil være med på å bygge opp et godt tillitsforhold mellom hjem og skole.

I en undersøkelse sier over halvparten av lærerne at de opplevde ikke å ha tilstrekkelig kompetanse til å tilrettelegge undervisningen for elever som sliter psykisk.415 30 pst. av lærerne oppga at de ikke hadde tid eller ressurser til å tilrettelegge undervisningen for disse elevene. Mange lærere er i tillegg urolige for at arbeid med psykisk helse tar oppmerksomheten vekk fra skolefagene. Til tross for disse tallene oppgir lærerne at de kjenner til de ulike hjelpeinstansene både innad i skolen og eksternt. Utvalget stiller spørsmål ved om lærerne er flinke nok til å bruke de hjelpeinstansene som finnes, når de trenger dem. Lærerne sier i kunnskapsoversikten at de ønsker mer tid, avlastning og frigjøring slik at de kan utvikle undervisningen og utvikle sin rolle som lærer i klasserommet.416 Lærerne oppgir at de trenger avlastning på områder der de har kontakten med enkeltelever, kontakten med foreldre og med elever med spesielle behov.417 Lærerne har en avgjørende betydning for og rolle overfor elevene. Lærerens rolle er mangfoldig og kompleks, men kan forenklet sies å bestå av tre deler. Disse er læreren i møtet med elevene, læreren som del av et profesjonelt fellesskap og læreren i møte med foreldre og andre samarbeidspartnere.418

Utvalget vil understreke at lærerne fortsatt skal ha ansvaret for elevenes sosiale læring. Det er læreren som er den som er nærmest til å fange opp om elever har behov for særskilt oppfølging, og vil ofte være den første som får mistanke om eller kjennskap til at en elev blir krenket, mobbet, trakassert eller diskriminert. Imidlertid er det ikke nødvendigvis læreren som skal følge opp eleven. Det kan det være andre som har en mer tilpasset kompetanse til å gjøre. Det er ikke et mål at elever som er krenket skal følges opp på lavest mulig nivå, de skal følges opp på riktig nivå. Det er derfor viktig at læreren har tid til å fange opp elever som har behov for oppfølging. Utvalget er av den oppfatning at det vil være feil strategi å fjerne de sosialpedagogiske oppgavene som er knyttet til lærerrollen, og la andre yrkesgrupper overta disse oppgavene. Utvalget mener at lærerne ikke kan fristilles fra sitt ansvar for å arbeide med elevenes psykososiale skolemiljø, men at lærerne i større grad burde samarbeide med andre yrkesgrupper som har dette feltet som sitt kompetanseområde. En viktig forutsetning for å få til dette er å etablere tydelige og definerte roller og ansvar. Utvalget ser at det er viktig å skape gode nettverk rundt lærerne for å utnytte ressursene best mulig til å skape gode faglige og sosiale arenaer rundt elevene. Fra et skoleperspektiv er målet å samordne skolens ressurser på en bedre måte. For å lykkes er det viktig å kartlegge de ressursene som finnes i skolen, men også på skoleeiernivå og i andre sektorer.

Sosialpedagogisk rådgivning

Utvalget mener at sosialpedagogisk rådgiver, noen steder også kalt sosiallærer, har viktige oppgaver knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø. Eleven har etter opplæringsloven § 9-2 rett til nødvendig rådgivning om blant annet sosiale spørsmål. Dette gjelder også for barnetrinnet. Det er gitt nærmere regler om retten til rådgivning i forskrift til opplæringsloven kapittel 22. I § 22-1 er det fastsatt at eleven har rett til to ulike former for rådgivning: sosialpedagogisk og utdannings- og yrkesrådgivning. Rådgivningen er ikke organisert som en tjeneste etter loven, men den er en rett som eleven har. Rådgivningen må derfor være tilgjengelig på den enkelte skole. Regelverket sier ikke noe om hvordan skoleeieren skal organisere rådgivningen, utover å angi innholdet i elevens rett. Den sosialpedagogiske rådgivningen skal gi eleven hjelp til å kartlegge sine problemer og omfanget av disse, hva skolen kan medvirke til, og behovet for hjelpeinstanser utenfor skolen. Dette kan være hjelpetiltak både i og utenfor skolen. Dersom det er behov for hjelpeinstanser utenfor skolen, skal sosialpedagogisk rådgiver finne de rette hjelpeinstansene og eventuelt formidle hjelp fra disse. I avsnitt 3.2 redegjorde utvalget for at det er en økning i utfordringer knyttet til elevenes psykiske helse som viser at det er behov for sosialpedagogiske rådgivere i skolen.

Sosialpedagogiske rådgivere regnes ikke som undervisningspersonell, se NOU 1995: 18. Det vil si at kompetansekravene for undervisningspersonell i opplæringsloven kapittel 10 ikke gjelder når noen skal ansettes som sosialpedagogisk rådgiver. Skoleeierne avgjør hvilken kompetanse det vil være nødvendig for en rådgiver å ha. Departementet har i de siste ti årene jobbet med å styrke rådgivningen, blant annet gjennom prosjektet Delt rådgivningstjeneste, gjennom å fastsette tydeligere krav til rådgivning i forskrift til opplæringsloven kapittel 22, gjennom utarbeidelse av anbefalte krav til formell kompetanse og veiledende kompetansekriterier, og gjennom forskning om rådgivning og etter- og videreutdanning for lærere i rådgivning.

Staten tilbyr, gjennom etter- og videreutdanning for lærere, studiet rådgivning 1. Rådgivning 1 består av to emner. I det første emnet er temaene veiledning og kommunikasjon, og etikk i veiledning. Dette emnet danner grunnlaget for veiledningsarbeid generelt, og spesifikt for rådgivning/veiledning i skolen. Gjennom studiet får studentene mulighet til å prøve ut sentrale arbeidsmåter i modulen, og disse knyttes tett opp mot studentenes praksis. I det andre emnet knyttes rådgivningen opp mot ungdomskulturen og ulike vansker blant elever, samt rådgiverens rolle i individ- og systemrettet arbeid med forebygging og tilrettelegging for enkeltelever og i skolemiljøet.

Utvalget mener at staten bør videreføre satsingen på dette feltet. Sosialpedagogiske rådgivere skal ha kompetanse om elevens sosiale og emosjonelle forhold og skal kunne hjelpe elever som har behov for rådgivning om dette. Utvalget mener at sosialpedagogisk rådgivning, som er en lovpålagt funksjon, er viktig i arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø, samt for å hjelpe elever som opplever å bli krenket, mobbet, trakassert, eller diskriminert. Utvalget mener det bør settes inn ytterligere tiltak for å styrke den sosialpedagogiske rådgivningen i skolen. Utvalget vil samtidig understreke at elevens rett til sosialpedagogisk rådgivning også gjelder for barnetrinnet.

Videre vil utvalget peke på at bestemmelsene i forskriften til opplæringsloven kapittel 22, som regulerer sosialpedagogisk rådgivning, bør endres. Utvalget mener at sosialpedagogisk rådgivning fortsatt må være en individuell rettighet for alle barn og unge, men at reguleringen i større grad bør fokusere på forebygging, og at kompetanseperspektivet innenfor denne delen av rådgivningen bør vektlegges mer enn håndtering av vansker. Funksjonen til sosialpedagogisk rådgivning for å fremme god psykisk helse bør styrkes. Det universelle og det forebyggende elementet må også innenfor rådgivning være hovedperspektivet. Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet gir Utdanningsdirektoratet i oppdrag å revidere forskrift til opplæringsloven kapittel 22, slik at den sosialpedagogiske rådgivningen får et mer forebyggende perspektiv. Utvalget mener også at Kunnskapsdepartementet bør utrede nærmere og hvordan den sosialpedagogiske ressursen i skolen bør styrkes.

Assistenter

Ifølge Utdanningsspeilet 2013 utføres 8234 årsverk i skolen i dag av assistenter, og antallet årsverk er stigende. Om lag 70 pst. av assistentenes årsverk brukes i forbindelse med spesialundervisning.419 Borg mfl. peker på at arbeidet med de mest sårbare elevene i dag utføres av assistenter uten relevant utdanning.420 Utvalget ser at assistenter i mange tilfeller omtales sammen med andre yrkesgrupper i skolen, og at det sjelden skilles mellom faglærte og ufaglærte assistenter. Dette gir en unyansert diskusjon når det gjelder kompetanse. Dette er problematisk.

Barne- og ungdomsarbeidere

Det er stor variasjon i barne- og ungdomsarbeidernes arbeidssituasjon i skolen.421 Utvalget mener at barne- og ungdomsarbeideren kan ha en viktig funksjon i skolen. Barne- og ungdomsarbeidere er faglærte assistenter som har fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget. Barne- og ungdomsarbeiderne kan for eksempel bistå læreren og ha tilsyn med elever, men kan ikke ha ansvar for opplæringen. Utvalget vil peke på at dersom barne- og ungdomsarbeideren skal brukes som en ressurs i arbeidet med elevenes psykososiale skolemiljø samt i forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing trakassering og diskriminering, må systematikk, opplæring og veiledning inngå. Utvalget ser også at det knyttes usikkerhet til rekrutteringen til yrket, til selve utførelsen og innholdet i arbeidet. Barne- og ungdomsarbeiderstatusen er ulik i ulike deler av landet.422 Utvalget foreslår at barne- og ungdomsarbeidere får hevet sin kompetanse i psykososialt skolemiljø, forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet i samarbeid med faglig råd for helse og oppvekstfag reviderer lærerplanene i barne- og ungdomsarbeiderfaget med sikte på å styrke kompetansen i psykososialt skolemiljø samt i forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget mener at det er viktig å heve statusen til barne- og ungdomsarbeidere og den kompetansen de har, og at barne- og ungdomsarbeidere kan være til god hjelp for læreren.

17.6.3 Andre funksjoner

Sosialpedagogisk arbeid i skolen kan utføres av andre yrkesprofesjoner, som barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere. Borg mfl. viser i kunnskapsoppsummeringen til at det er forskjell på de funksjonene i skolen som er lovpålagt, og de funksjonene som fylles av personer som er ansatt i skolen, men som ikke har lovpålagte oppgaver. Det pekes på at dette ikke minst gjelder for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere. Ifølge rapporten er det et ønske fra fagorganisasjonene til disse yrkesgruppene at det stilles krav om barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere i regelverket, og at de omtales som vernepleiere, noe som krever høgskoleutdanning.423 Utvalget vil nedenfor redegjøre for bruk av yrkesgrupper som ikke nødvendigvis utfører lovpålagte oppgaver i skolen, men som kan være en ressurs i arbeidet med psykososialt skolemiljø.

Det arbeider ca. 500 barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere i barne- og ungdomsskolen; ca. halvparten av dem er vernepleiere.424 Vernepleierne jobber gjerne med enkeltindivider, for eksempel personer med store læringsvansker. Ofte har de ansvar for spesialundervisningen. Disse yrkesgruppene jobber ofte alene, og trekkes i liten grad inn i arbeidet rettet mot hele klasser og i skolearbeidet. Av denne gruppen er omtrent 200 barnevernspedagoger.425

En annen gruppe er miljøterapeutene. Arbeidsoppgavene for miljøterapeutene kan være rettet mot enkeltelever og mot skolemiljøet. Miljøterapeuter kan på ulike måter være en ressurs i skolen. Erfaringer viser at arbeidet ofte er direkte knyttet til elever som har behov for hjelp av fysisk, psykisk eller sosial karakter. Samarbeidet mellom miljøterapeuter og lærere viser store variasjoner i skolen. I tillegg viser undersøkelser at samarbeidet i stor grad er personavhengig.426 Det finnes eksempler på at miljøterapeuter er knyttet til flere skoler. For eksempel har de videregående skolene i Østfold i dag ansatt miljøterapeuter. Miljøterapeutens rolle i skolen varierer mye fra skole til skole. Avgrensningen mellom assistentrollen og miljøterapeuter er ofte uklar. I dag ser vi at mange miljøterapeuter utfører arbeidsoppgaver i skolen som læreren ikke har kapasitet til, for eksempel oppfølging av elever etter skoletid, hjelp i leksegrupper, inspeksjon i friminuttene og oppfølging av elever med atferdsvansker. Miljøterapeuter som har variert arbeids- og livserfaring, har lettere for å få status og innpass i skolen. Det kan se ut til at miljøterapeuters personlige egenskaper, som gode relasjonelle ferdigheter, kan være avgjørende for hvilken rolle miljøterapeuten får tildelt.427 Undersøkelser viser at miljøterapeuter i liten grad opplever å bli integrert i skolens sosiale liv, som å bli inkludert i aktuelle møter og på ulike arenaer der beslutninger tas.428 Det viser seg at i skoler der miljøterapeuter er godt integrert, har miljøterapeutene blandede arbeidsoppgaver som er rettet mot klasser, grupper og enkeltelever. På disse skolene hadde miljøterapeutene klare arbeidsinstrukser, og de deltok på møter som handlet om arbeidsoppgaver, beslutningsprosesser og samarbeidsorganer ved skolen, og i faglige nettverk, gjerne med miljøterapeuter på andre skoler.429

Utvalget har tidligere vært inne på at hovedansvaret for elevenes psykososiale miljø ligger hos læreren. Det vil være behov for å diskutere hvordan andre yrkesgrupper kan tilføre skolen ny komplementær kompetanse, og hvordan man skal definere dette inn i konkrete arbeidsoppgaver. Utvalget mener at den tverrfaglige kompetansen kan bidra til å bedre skolens psykososiale skolemiljø, men foreslår ikke endringer i regelverket. Det bør fortsatt være opp til skoleeieren å avgjøre om det er behov for disse støttefunksjonene og hvordan de eventuelle skal brukes. Utvalget foreslår ikke at det lovfestet flere funksjoner i skolen.

17.7 Skolefritidsordningen (SFO)

I dag går 63 pst. av elevene på 1. – 4. årstrinn i SFO.430 Opplæringsloven § 13-7 pålegger alle kommuner å ha et tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for 1. – 4. trinn, og for barn med særskilte behov på 1. – 7. trinn. Loven fastsetter få føringer for innholdet i SFO, bare at ordningen skal gi barn omsorg og tilsyn, og at det skal legges til rette for lek, kultur og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna. Opplæringslovens bestemmelser om tilsyn, jf. § 14-1, kravet om politiattest og yrkesforbud, jf. § 10-9, forvaltningsloven og kravene til et godt psykososialt miljø i kapittel 9a gjelder for SFO, jf. § 9a-9.

Utvalget mener at SFO er en viktig arena som er med på å skape et trygt psykososialt skolemiljø for elevene. Utvalget er opptatt av at elevene som går på SFO, også skal ha et trygt psykososialt miljø når de er der. Med manglende krav til organisering, for eksempel antall voksne per barn, kompetansekrav til de ansatte og regler for areal, er det fare for at SFO kan være en arena der slik negativ atferd kan oppstå. Tiden på SFO er heller ikke like bundet som skoletiden, og utvalget mener at SFO kan være en arena der arbeid med elevers relasjoner, holdninger og atferd overfor hverandre diskuteres. Utvalget vurderer at målene for skolefritidsordningen er omfattende, men samtidig er det få konkrete nasjonale krav. Personalet er for eksempel ikke omfattet av kompetansekravene, jf. §§ 10-1 og 10-2. Utvalget mener derfor at SFO kan være en arena der krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering kan oppstå fordi opplæringsloven inneholder få kvalitetssikrende bestemmelser. For å sikre elevenes rett til et trygt psykososialt miljø på SFO bør departementet vurdere å lovfeste flere kvalitetssikrende bestemmelser i opplæringsloven.

18 Styrket samarbeid med andre – et bedre støttesystem

18.1 Innledning

Utvalgets mandat er ikke avgrenset til utdanningssektoren og elevenes skolemiljø. For å forstå utfordringene i skolemiljøet er det viktig å ha et helhetlig blikk på de sosiale arenaene der barn og unge lever. Både elevenes hjem og lokalmiljøer er viktige. De sosiale og digitale media spiller også en sentral rolle i barn og unges liv, jf. kapittel 6. Skolens arbeid for et trygt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må settes inn i en bred kontekst, der andre offentlige etater, organisasjoner, frivillig sektor, media og foreldrene samarbeider om felles mål.

Utvalget behandler i dette kapitlet utfordringen knyttet til at ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene er for utydelig, og det vurderes hvordan de mest sentrale aktørene kan styrke samarbeidet, og hvordan det statlige støttesystemet kan bli bedre. Ett element som trekkes frem, er at det er forholdsvis mange aktører på de ulike nivåene som har oppgaver knyttet til elevenes skolemiljø. Det er behov for å vurdere hvilke statlige instanser som skal ha en rolle på dette området. Det er også behov for å se på samarbeid med andre sektorer og frivillige organisasjoner. Dette må ses i sammenheng med målsetning 5 som utvalget trakk frem i avsnitt 12.5.2 om et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling.

NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt (Flatøutvalget) hadde som mandat å foreta en grundig vurdering av mulighetene for et systematisk og forpliktende samarbeid mellom kommunale og statlige tjenester som gir hjelp til utsatte barn og deres foreldre. Utredningen skulle ta for seg alle sentrale områder innenfor samordning og samarbeid. For å bedre samarbeidet viste utvalget til at det kan rettes inn tiltak på flere forskjellige områder. Flatøutvalget konkluderer med at det ikke bare er ett grep som kan løse samhandlingsutfordringene, men summen av mange små og store tiltak innenfor en rekke områder.

Utvalget er enig i denne vurderingen. Vurderingene og tiltakene i dette kapitlet vil derfor bare gi en del av et større bilde av hvordan man kan løse samhandlingsutfordringene. Utvalget kommer i kapittel 19 med forslag til hvordan vi kan styrke kompetansen til personalet i skolen. I kapittel 13 har vi sett hvor viktig en god skolekultur er for å implementere og gjennomføre ønskede endringer, og hvor avgjørende styring og ledelse er for å få til samarbeid og utvikling. I kapittel 15 og 16 har utvalget presentert endringer i opplæringsloven kapittel 9a og styrket håndheving knyttet til dette for å sikre elever et effektivt rettsvern dersom de opplever krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I kapittel 17 understrekes skoleeiernes ansvar for oppfyllelsen av lovpålagte oppgaver samt å støtte og veilede skolene. Det er derfor viktig å lese utvalgets utredning i sammenheng for å få det totale bildet av hvilke tiltak som iverksettes for å løse samhandlingsutfordringene.

Hovedbudskapet i dette kapitlet er at ressursene og kompetansen til det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped besitter, kan videreutvikles til å bli et kraftfullt og effektivt støttesystem. Likevel fremstår dette i dag som fragmentert, og det er uklart i hvor stor grad de ulike instansene klarer å samarbeide. Utvalget mener departementet må foreta en grundig gjennomgang av hele det statlige støttesystemet i utdanningssektoren. Det bør nedsettes en arbeidsgruppe som skal utrede hvordan dagens system kan bli et mer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støttesystem for alle skoler og skoleeiere i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet.

Et annet hovedpoeng som utvalget her vil understreke, er at å bedre samarbeidet mellom de ulike tjenestene og sektorene i stat og kommune først og fremst handler om at man på statlig og lokalt nivå må klare å bygge en samarbeidskultur der den enkelte tjeneste opplever at samarbeid gir en mergevinst og bedre kvalitet på de tiltak og handlinger som skal sikre barn og unge et godt skole- og oppvekstmiljø. Utvalget vil fremheve betydningen av at alle tjenestene forplikter seg til å bidra med kompetanse og ressurser tilpasset situasjonen til det enkelte barn og den enkelte ungdom. Utvalget peker også i dette kapitlet på behovet for å styrke skolehelsetjenesten.

Utvalget mener det også er avgjørende at fritidsmiljøene er en arena der barn og unge føler seg trygge og inkludert i et større fellesskap. Det er viktig i seg selv, men det kan også være en arena som både kan forebygge og være med på å bidra til å løse konflikter og mobbing som foregår på skolen. Utvalget vil her peke på kommunepolitikerne og utfordre disse til å ta barne- og ungdomsarbeid i hver enkelt kommune på alvor. Oppveksten til barn og unge må bli sett i en større sammenheng, og de ulike sektorene må samarbeide om barn og unges beste. Utvalget mener at det lokalt bør utarbeides forebyggingstiltak og handlingsplaner mot mobbing og krenkelser på alle arenaene barn og ungdom er. Lokalt initiativ, oppmerksomhet og handling er helt avgjørende.

Dette kapitlet skal behandle tre ulike temaer. For det første skal vi i avsnitt 18.2 konsentrere oss om det statlige støttesystemet som er knyttet til utdanningssektoren, og som på ulike måter kan bistå skoler og lærere i deres daglige arbeid. Dette betyr at vi innenfor dette temaet vil foreta en gjennomgang og vurdering av mandatene og ressursbruken til Fylkesmannen, de nasjonale sentrene, Statped og veilederkorpsene. Det andre temaet i avsnitt 18.3 skal handle om utdanningssektorens samarbeid med etater og tjenester som er organisert i andre sektorer. I denne sammenhengen vil det bety skolehelsetjenesten, Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), barnevernet og politi. I tillegg nevnes regionale og nasjonale kunnskaps- og kompetansesentre innenfor barn og unges psykiske helse. Til slutt vil vi i avsnitt 18.4 behandle frivillig sektor og fritidsmiljøene.

18.2 Bedre og mer effektiv utnyttelse av de ulike statlige støttesystemene innenfor utdanningssektoren

Det statlige støtte- og veiledningssystemet har utover på 2000-tallet blitt stadig mer omfattende. De statlige utdanningsmyndighetene har i stadig større grad tatt på seg en rolle som kvalitetsutvikler og veileder for skoleeierne og skolene lokalt. I perioden fra 2002 og frem til i dag har det blitt etablert ti nasjonale sentre og ett nytt senter for IKT i utdanningen. I tillegg har det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) gjennomgått en omfattende organisasjonsendring. Utdanningsmyndighetene har også etablert veilederkorps som skal kunne veilede skoleeiere og skoler i kvalitetsutviklingsarbeidet. Fylkesmannen er også en aktør som bidrar til skoleutvikling lokalt gjennom veiledning og tilsyn.

Utviklingen av statens rolle og engasjement som veileder og støtte for kommuner og fylkeskommuner har skjedd over flere år og med ulike aktører. Det kan være vanskelig å se den helhetlige planen og strategien i disse prosessene. Utviklingen har skjedd fragmentert, og det er derfor en stor fare for at det statlige støtte- og veiledningssystemet ikke er godt nok tilpasset de behovene som skoleeiere og skoler i dag har. Vi vil derfor her gjennomgå mandatene, organiseringen og ressursbruken til de ulike sentrene og aktørene i det statlige støttesystemet.

18.2.1 Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet er en etat for barnehage, grunnskole og videregående opplæring underlagt Kunnskapsdepartementet. Direktoratets arbeidsfelt er bredt, og spenner fra skoleutvikling, læreplaner og rammeverk, eksamen og analyser, til regelverk, tilsyn og rettferdsvederlag. Direktoratet har en egen avdeling som er lokalisert på Hamar som arbeider med fagområdene læringsmiljø og rådgivning. Målet er at disse fagområdene skal bidra til inkludering og til å styrke elevenes læringsutbytte. Direktoratet har også utviklet verktøy som barnehager, skoler og skoleeiere kan bruke for selv å drive med utviklingsarbeid, herunder verktøy for å sikre et bedre læringsmiljø på skolen og for arbeidet mot mobbing på skolen og i barnehagen. På direktoratets nettside står det at 14 personer arbeider i avdeling for læringsmiljø og rådgivning. Utvalget vil understreke betydningen av at det også på departements- og direktoratsnivå er behov for bedre samkjøring og koordinering i virkemiddelbruken. Eksempelvis vil det være avgjørende at Utdanningsdirektoratet har et godt samarbeid med både Helsedirektoratet og Barne- og familiedirektoratet.

18.2.2 Fylkesmannen

Fylkesmannen har ansvaret for forvaltningsoppgaver for de ulike departementer og direktorater. De fleste av oppgavene er knyttet til iverksetting av regjeringens sektorpolitikk på ulike områder. Fylkesmannen driver også aktiv veiledning og informasjon overfor fylkeskommuner og kommunene. I tildelingsbrevet til Fylkesmannen er det understreket at embetene skal sikre intern koordinering av arbeidet for barn og unge innad i embetet på fagfeltene barnevern, helse, sosiale tjenester, barnehage og opplæring.431 Videre skal Fylkesmannen samarbeide med andre sektorer i utviklingsarbeid som retter seg mot målgruppen. Å følge med på og bidra til at slikt samarbeid skjer på lokalt nivå, er en viktig del av samordningsrollen.

Fylkesmannen skal også systematisere informasjon om kommunenes oppfølging av barnekonvensjonen, og bistå kommuner med å implementere den i sitt arbeid. Flere fylkesmenn gjør dette gjennom prosjektet Sjumilssteget. Tilsyn og veiledning er embetenes hovedoppgaver innenfor både barnehagen, grunnopplæringen og barnevernet. I perioden 2014 – 2017 skal det gjennomføres et felles nasjonalt tilsyn med temaet skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. Tilsyn er myndighetsutøvelse og er behandlet nærmere i kapittel 16. I dette kapitlet er det Fylkesmannens oppgaver knyttet til støtte og veiledning som er temaet.

Utvalget mener at fylkesmannsembetenes rolle som veileder og kvalitetsutvikler bør få større plass i embetenes rolle og mandat. Spørsmålet er imidlertid hvor omfattende denne rollen bør bli, og om det kan tenkes andre måter å bidra til kvalitetsutvikling på enn i dag. Utvalget viser her til Sverige, som har innført kvalitetsgranskinger. Det er Skolinspektionen som ved bruk av kvalitetsgranskinger studerer ulike deler av skolenes arbeid mer inngående. Granskingene tar utgangspunkt i det juridiske rammeverket, nasjonale mål med støtte av forskningsresultater og retter seg mot ulike kvalitetsaspekter ved skolene. Det kan for eksempel gjelde skolenes arbeid med trakassering og krenkende behandling, som var temaet for kvalitetsgranskinger i 2010. Skolinspektionen velger noen tilfeldige skoler og viser styrkene og svakhetene til disse skolene. Hensikten er å forbedre undervisningen og elevenes kunnskapsresultater. Det understrekes at kvalitetsgranskingene ikke er en form for tilsyn, og at det er mer enn regelverket som undersøkes. Dette er i Sverige noe som kommer i tillegg til lovlighetstilsyn, og de to må ikke blandes sammen.

Utvalget har vurdert om slike kvalitetsgranskinger bør innføres som en metode i Norge, der fylkesmannsembetene for eksempel kunne hatt ansvaret for gjennomføringen av granskingen. Slike granskinger forutsetter at de som skal gjøre dette, både har den nødvendige kompetansen og tilstrekkelige ressurser. I tillegg bør en gransking tilføre skolene og skoleeierne ny kunnskap og informasjon som de allerede ikke kjenner til. Statlige utdanningsmyndigheter har i det siste tiåret utviklet et omfattende kvalitetsvurderingssystem for utdanningssektoren. Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for grunnopplæringen (NKVS) ble vedtatt i 2003. Målet er å bidra til kvalitetsutvikling, åpenhet, og dialog om skolens virksomhet, samt å gi beslutningsgrunnlag basert på dokumentert kunnskap og gi grunnlag for lokal kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. NKVS består av ulike elementer, og de viktigste er nasjonale prøver, kartleggingsprøver, eksamensresultater, elevundersøkelser, foreldreundersøkelser, internasjonale undersøkelser, statlig tilsyn samt nettportalen Skoleporten, der data om skolen offentliggjøres.

Utvalget mener at NKVS gir et omfattende og nyttig datagrunnlag, og mener det er lite som tyder på at det er mangel på data og informasjon om tilstanden som skaper hindringer for kvalitetsutvikling lokalt. Det er stor sannsynlighet for at en innføring av kvalitetsgransking utført av fylkesmannsembetene vil innebære behov for å øke antallet ansatte i embetene og skape økt byråkratisering av forvaltningen både nasjonalt og lokalt. Utvalget mener videre det ikke er nødvendig å innføre ytterligere granskinger og innhenting av mer kunnskap og data. Utfordringen er å få skolene og skoleeierne til å ta i bruk den informasjonen som allerede eksisterer, og bruke denne i lokale kvalitetsutviklingsprosjekter. I kapittel 17 viser utvalget til betydningen av at skoleeierne bygger kapasitet og jobber systematisk for å sikre en bedre implementering. De mange skolene og skoleeierne har derfor mer behov for støtte og veiledning i kvalitetsutviklingsarbeidet enn flere granskinger om elevenes læringsutbytte og trivsel.

Utvalget mener at det statlige støttesystemet først og fremst bør prioritere å bistå og veilede skolene slik at de har kapasitet til å forbedre seg. Målet må være at skoleeierne og skolene selv klarer å identifisere utfordringer, iverksette tiltak, evaluere måloppnåelse for så igjen å utvikle nye strategier på bakgrunn av ny viten og informasjon. Skoler må bli lærende organisasjoner, og skoler som opplever at det er vanskelig å sette i gang og gjennomføre et slikt arbeid, kan få hjelp av det statlige veilederkorpset.

Fylkesmannsembetenes dreining mot mer veiledning i forbindelse med tilsyn mener utvalget er en riktig strategi. Fylkesmannen opptrer imidlertid innenfor et system der det er mange ulike aktører på statlig nivå. Det totale statlige støttesystemet innenfor utdanningssektoren må ses i sammenheng. Vi vil derfor i det videre vurdere mandat, kompetanse og ressurser til alle de ulike nasjonale sentrene og støttesystemene. Til slutt vil utvalget presentere sin konklusjon om hvilke strategier som bør iverksettes for å nå målet om et helhetlig statlig støttesystem.

18.2.3 De nasjonale sentrene og Senter for IKT i utdanningen

I mandatene til de nasjonale sentrene i grunnopplæringen står det at sentrene skal bidra til at utdanningspolitikken blir iverksatt og gjennomført slik at alle barn, unge og voksne kan få en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet i et inkluderende fellesskap. Sentrene skal hjelpe universitets- og høgskolesektoren og lærerutdanningsinstitusjonene i arbeidet med satsinger på kompetanseutvikling. Flere av sentrene har også PP-tjenesten som målgruppe. Det er opprettet ti sentre innenfor sentrale fagområder. Faglig styring og oppfølging av de nasjonale sentrene er delegert fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet. I tillegg til disse ti sentrene finnes det et eget Senter for IKT i utdanningen som er direkte underlagt og styres av Kunnskapsdepartementet. Vi skal her først behandle Læringsmiljøsenteret, som er det senteret som kanskje er mest aktuelt for utvalgets mandat. Deretter vil vi behandle de ni øvrige sentrene, for til slutt å vurdere Senter for IKT i utdanningen.

18.2.3.1 Læringsmiljøsenteret

Senteret skal bidra til at den nasjonale utdanningspolitikken iverksettes og gjennomføres slik at barn, unge og voksne kan få en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet i et inkluderende fellesskap. Senteret skal bidra til kvalitet i læringsmiljøet for barn i barnehage, elever, lærlinger og voksne. Det skal sørge for et bredt kunnskapsgrunnlag om læringsmiljøets betydning, og for at dette kunnskapsgrunnlaget formidles og tas i bruk i sektoren. Senteret er tilknyttet Universitetet i Stavanger. Målgruppen er skoleeiere, ledere og ansatte i barnehager og skoler, PP-tjenesten og studenter og lærerutdannere ved universiteter og høgskoler med lærerutdanning.

I 2014 hadde senteret en samlet disponibel økonomisk ramme på om lag 30 millioner kroner. Av disse er 16,5 millioner kroner grunnbevilgning, og resten er tilleggsbevilgninger som senteret får for å drive nasjonale satsinger og prosjekter. Senteret har om lag 29 årsverk i faste stillinger.432 Mandatet til senteret er omfattende med mange oppgaver. Senterets virksomhet skal være kunnskaps- og forskningsbasert og skal ivareta både individperspektivet og systemperspektivet i arbeidet med læringsmiljø og skolens og barnehagens kultur. Senterets oppgaver er i hovedsak rettet mot forskning, utviklingsarbeid og formidling av resultater og kunnskapsgrunnlag. Den andre hovedoppgaven er å bidra til kompetanseutvikling og til at det lokalt arbeides med å skape et læringsmiljø som fremmer faglig, personlig og sosial utvikling for barn, elever, lærlinger og voksne, herunder også de som har behov for ekstra tilrettelegging og hjelp.

Senteret er en fusjon mellom Lillegården kompetansesenter og Senter for atferdsforskning og ble opprettet fra 1. januar 2013, og offisielt åpnet i mai 2013. På grunn av den korte virketiden har det til nå ikke blitt gjennomført noen evalueringer av senterets virksomhet og måloppnåelse. Vi må derfor bruke årsrapporten fra 2013 og årsplanen for 2014 som en pekepinn om hvordan senteret i fremtiden har valgt å oppfylle sitt mandat.

Årsrapporten og årsplanen viser at senteret i all hovedsak har videreført mye av den typen aktivitet som det hadde før fusjonen. Implementering av ulike modeller og programmer som LP-modellen, Respektprogrammet og Zeroprogrammet står frem som de mest sentrale aktivitetene retter mot konkret arbeid med skoler. I tillegg har senteret fått oppgaver i forbindelse med Ungdomstrinnsatsingen og den skolebaserte kompetanseutviklingen, der senteret skal bidra på faglige samlinger og delta på nettverkssamlinger. I denne satsingen skal senteret også utvikle nye nettressurser. Senteret arbeider også med Læringsmiljøprosjektet, som blant annet har til hensikt å hente erfaringer fra samarbeid med kommuner og skoler som har vist vedvarende høye mobbetall. Første fase handler om avdekking og håndtering av pågående mobbing, mens neste fase i større grad retter seg mot klasseledelse og organisasjonsutvikling.

Det er presentasjon av aktiviteter og arbeidsmåter som preger både rapporten og årsplanen. Det er vanskelig å finne konkrete resultater og måloppnåelse i disse dokumentene. Dette er ikke unaturlig siden det vil være vanskelig å måle effekten av og måloppnåelse for mange av senterets oppgaver. Senteret skal i all hovedsak bidra til kvalitetsutvikling i samarbeid med mange aktører. Å si noe om hva senteret konkret oppnår av resultater i en slik kontekst, vil være vanskelig. Senteret har hatt kontakt med mange skoleeiere og skoler. Likevel finnes det ingen informasjon om brukertilfredsheten til de skolene som får hjelp og bistand av senteret. Dette er heller ikke unaturlig sett i lys av at senteret åpnet i 2013, men hvordan senteret skal måle brukertilfredsheten i fremtiden, er likevel utydelig i de dokumentene utvalget har gjennomgått. Det kan virke som hovedvekten av kontakten og bistanden retter seg mot barnehager og grunnskolenivået. Videregående opplæring og voksengruppen synes å være en mindre prioritert målgruppe.

Utvalget ser at mandatet til Læringsmiljøsenteret er godt tilpasset de behovene skoler og skoleeiere har for å få oppdatert kunnskapsgrunnlaget sitt for læringsmiljøets betydning for elevenes læringsresultater, trivsel og mobbing. Utvalget mener at det er et stort behov for et nasjonalt senter som kan bidra til kompetanseutvikling og lokalt utviklingsarbeid som har som mål å skape et læringsmiljø som fremmer faglig, personlig og sosial utvikling for alle elever. Kvaliteten på de tjenestene og det arbeidet senteret utfører, har til nå ikke blitt evaluert i sin helhet. Det er også lite informasjon tilgjengelig om brukertilfredsheten til de skolene som har benyttet senteret. Det kan virke som om de to fusjonerte sentrene i stor grad har videreført sine tidligere aktiviteter og strategier inn i det nye sammenslåtte senteret. Utvalget mener dette kan være klokt, men stiller samtidig spørsmål ved om hvordan senteret skal arbeide for å bli noe mer enn summen av to fusjonerte sentre.

Utvalget vil også peke på at senteret har forholdsvis begrensete faglige ressurser sett i lys av at de skal dekke hele Norge, har en omfattende målgruppe og et ambisiøst mandat. Utvalget mener dette kan føre til at senteret vil kunne få problemer med å tilby likeverdige tjenester til alle skolene i landet som har behov for hjelp og støtte i sitt læringsmiljøarbeid. Utvalget er positive til at det er opprettet et læringsmiljøsenter som kan sikre en kunnskapsbasert utvikling og forskning av høy kvalitet som er relevant for praksisfeltet. Senteret bør i det videre arbeidet sikres tilfredsstillende faglige og økonomiske ressurser.

18.2.3.2 De øvrige nasjonale sentrene

De ni øvrige nasjonale sentrene er følgende: Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Nasjonalt senter for fremmedspråk, Nasjonalt senter for kunst og kultur, Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforskning, Nasjonalt senter for matematikk, Nasjonalt senter for naturfag, Nasjonalt senter for nynorsk, Nasjonalt senter for skriveopplæring og skriveforskning og Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet i barnehager og skole.

Det er utarbeidet felles mandat og føringer for sentrene. I tillegg får hvert senter egne oppdragsbrev med spesifikke oppdrag. Det ligger i sentrenes mandat at de skal være landsdekkende og omfatte både barnehage og grunnopplæring. Sentrene skal sikre at tjenestetilbudet overfor de ulike målgruppene sikrer landsdekkende spredning og tilgjengelighet, og sentrene skal samarbeide om dette der det er faglig hensiktsmessig.

I oppdragsbrevet til sentrene for 2014 er det å utvikle pedagogiske ressurser til støtte og veiledning for barnehager, implementering av Læreplanverket for Kunnskapsløftet og oppgaver og nasjonale satsinger blant annet innenfor kvalitetsutvikling, vurdering og kompetanseutvikling høyt prioritert. Det er også understreket at kunnskap om læringsmiljøets betydning for læring er et viktig grunnlag for arbeid med ressurser og veiledning for primærmålgruppene. Sentrenes aktiviteter skulle i 2014 særlig rettes mot:

• varierte arbeidsmåter som fremmer motivasjon for læring

• tidlig innsats

• språktilegnelse og språkstimulering

• grunnleggende ferdigheter og elevvurdering i hele grunnopplæringen

• videregående opplæring med særlig oppmerksomhet på yrkesfaglige utdanningsprogrammer

I oppdragsbrevet er det videre understreket at sentrene skal legge til rette for god kontakt og samhandling med Læringsmiljøsenteret og relevante aktører, blant annet Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped), Senter for IKT i utdanningen, Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU), Kunnskapssenter for utdanning og Senter for samisk i opplæringen. Sentrene fikk oppgaver, mål og resultatkrav for 2014 gjennom tre innsatsområder:

• rammeplan- og læreplanrelatert virksomhet

• fagdidaktisk virksomhet og kompetanseutvikling

• dokumentasjon, analyse og forskning

Årsverk og driftsutgifter

Utvalget har hentet inn tall fra Utdanningsdirektoratet som viser de ulike sentrenes årsverk, grunntildeling og samlet tildeling inkludert tilleggsbevilgninger. Utdanningsdirektoratet opplyser at tallene er noe usikre. De gir likevel et godt bilde av tendensen i årsverk og ressursbruk. Alle sentrene har en lik grunntildeling som blir indeksregulert hvert år. I tillegg får mange sentre tilleggsbevilgninger til å utføre ulike nasjonale satsinger. Flere av sentrene har over tid fått flere tilleggsbevilgninger og har derfor flere fast ansatte enn grunnbevilgningen skulle tilsi. I tillegg innebærer dette også at de må løse oppgavene ved hjelp av midlertidige ansettelser over en lengre periode. Antallet fast ansatte gir derfor ikke den riktige indikasjonen på hvor mye sentrene leverer av produkter og tjenester. Sentrene står også fritt til å skaffe midler til prosjekter fra andre kilder enn Utdanningsdirektoratet. Naturfagsenteret har for eksempel et pågående prosjekt i samarbeid med Statoil, finansiert av Statoil.

Til sammen har disse sentrene nesten 70 årsverk i faste stillinger og en grunntildeling på nesten 70 millioner kroner. Dersom vi inkluderer tilleggsbevilgningene, har disse sentrene om lag 150 millioner kroner i driftsmidler for budsjettåret 2014.

Kartlegging av kjennskap og brukertilfredshet til de nasjonale sentrene

NIFU har i den årlige spørringen til Skole-Norge våren 2014 kartlagt bruken av og tilfredsheten med de nasjonale sentrene for grunnopplæringen.433 Det ble gjennomført en tilsvarende undersøkelse i 2012 som gjør det mulig å vurdere utviklingen. Kartleggingen viser at det er stor variasjon i bruken av de åtte sentrene som er kartlagt. Senter for leseopplæring og leseforskning er blitt brukt mest og har hatt kontakt med 1600 skoler og skoleeiere. Matematikksenteret har om lag 1400 brukere, mens senteret for kunst og kultur i opplæringen har færre enn 130 brukere. Brukermønsteret holder seg ganske stabilt. Det er de samme sentrene som blir mest brukt i 2014 som i 2012. Totalt har sentrene fått om lag 15 pst. flere brukere fra forrige måling i 2012.

Det er de store skolene som bruker sentrene mest, og små skoler bruker sentrene i betydelig mindre grad. Det er en klar tendens til at bruken av sentrene øker med klassetrinn, og at bruken spres på flere sentre jo høyere opp i klassetrinnene vi kommer. Det kan videre se ut som om geografisk nærhet kan ha betydning for kontaktmønsteret. Det er en tendens til at skolene bruker mest de sentrene som ligger nærmest. Både skoler og skoleeiere nytter sentrene først og fremst for å få svar på faglige spørsmål og til bruk av faglige ressurser og deretter hjelp til kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning. Skolene er i all hovedsak tilfredse med det de nasjonale sentrene leverer og bidrar med til skolene og skoleeierne. I en større evaluering av de nasjonale sentrene fra 2014 pekes det på at det er veldig tydelig at sentrene er ulike med hensyn til størrelse, oppgaver og kompetanseprofil.434 Rapporten stiller spørsmål ved om sentrene er mer ulike enn de behøver å være.

Utvalget har merket seg at kartleggingen av de nasjonale sentrene viser at de små skolene i betydelig mindre grad enn de store skolene bruker de tjenestene som tilbys fra sentrene. Dette gjelder både kontakt med sentrene og bruk av sentrenes nettsider. I tillegg er det indikasjoner på at skolene og skoleeierne har en tendens til å bruke de sentrene som ligger nærmest geografisk. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at de nasjonale sentrene i begrenset grad bidrar til å utjevne forskjellene i skolekvaliteten og elevenes læringsutbytte. Det kan derfor stilles spørsmål ved om de nasjonale sentrene makter å oppfylle mandatets intensjon om å være landsdekkende sentre som bidrar til å oppfylle målet om en likeverdig opplæring. De nasjonale sentrene er gjennomgående små i antall årsverk og driftsmidler. Samtidig har hvert senter et forholdsvis omfattende mandat som gjør at forventningene til hva sentrene skal gjøre, er store.

Utvalget mener det er stor sannsynlighet for at det ikke er samsvar mellom sentrenes mandat og de rammevilkår sentrene har. De nasjonale sentrene er også geografisk veldig spredt. Utvalget mener dette er en faktor som kan hindre samarbeid mellom sentrene, noe som er en forutsetning for at de nasjonale sentrene makter å spille på hverandres fagkompetanse. Utvalget mener at det er mye som taler for at strukturen til de nasjonale sentrene i dag er for fragmentert, og at det er behov for en faglig konsentrasjon av de ulike sentrene.

18.2.3.3 Senter for IKT i utdanningen

Senter for IKT i utdanningen ble opprettet i 2010 og skal arbeide for bedre bruk av IKT for å øke kvalitet, styrke læringsutbyttet og bedre læringsstrategier i opplæringen. I årsrapporten fra 2013 står det at senteret har om lag 50 årsverk i faste stillinger og totalt 65 årsverk dersom de midlertidige stillingene som arbeider med ulike prosjekter, blir inkludert. Årsrapporten 2013 viser at Senter for IKT i utdanningen har en grunnbevilgning på om lag 89 millioner kroner. I tillegg fikk det nesten 21 millioner kroner i tilleggsbevilgninger til å drive med statlige satsinger og prosjekter i grunnopplæringen og i barnehagesektoren. Totalt fikk Senter for IKT i utdanningen 110 millioner kroner til drift i 2013.

Virkeområder til senteret er i hovedsak barnehagen, grunnopplæringen og lærer- og barnehagelærerutdanningene. I tildelingsbrevet fra Kunnskapsdepartementet har senteret fått fire overordnete mål.435 Vi skal her gjengi disse i en forkortet form:

• Mål 1: Økt digital kompetanse hos ansatte i barnehagen og grunnopplæringen: Senteret skal ha et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne bidra til utvikling av kompetansen hos barnehagelærere og lærere i bruk av digitale metoder i lek og læring.

• Mål 2: Økte digitale ferdigheter hos barn og unge: Senteret skal arbeide for et godt kunnskapsgrunnlag og barnehagebarns og elevers digitale kompetanse. Senteret skal videreføre og vurdere nye tiltak for å bedre digital dømmekraft hos barnehagebarn. Senteret skal arbeide for at digitale ferdigheter er en del av læringsarbeidet i alle fag, for å bedre læringsstrategiene og læringsutbyttet til elevene, og bidra til å sikre deltakelse i videre utdanning og arbeidsliv.

• Mål 3: Økt kvalitet i sektorens administrative prosesser: Senteret skal arbeide for å bedre informasjonssikkerhet og personvern i sektorene.

• Mål 4: Bedre bruk av IKT i tilpasset opplæring: Senteret skal arbeide for at IKT brukes for å skape et bedre tilpasset læringsmiljø, og at digitale læringsressurser i større grad kan personifiseres.

I årsrapporten for 2013 er det gitt en prosentmessig fordeling av årsverk knyttet til tjeneste og funksjonsområde:

I årsrapporten for 2013 er det lite informasjon om og vurdering av måloppnåelse og kvaliteten på de tjenestene senteret leverer. Senteret opplyser at de gjennomfører evalueringer og strukturerte tilbakemeldinger på de fleste større tjenester. I årsrapporten for 2013 viser senteret til brukerundersøkelser om nettstedet dubestemmer.no: 279 lærere som har brukt tjenesten, har svart på undersøkelsen. Resultatet viste at mer enn 80 pst. av lærerne var fornøyde eller svært fornøyde med utbyttet av tjenesten, og 98 pst. ville bruke tjenesten flere ganger. Senteret mener at måloppnåelsen og effekten av tjenesten sammen med høye brukertall må kunne betegnes som høy. Senteret viser også til at 93 pst. av brukerne syntes at utdanning.no var en god eller svært god nettside. Utover dette er det vanskelig å finne informasjon, data og evalueringer som sier noe om i hvor stor grad Senter for IKT i utdanningen klarer å oppfylle senterets mandat og hovedmål.

Utvalget ser at Senter for IKT i utdanningen er et stort kompetansesenter med gode drifts- og rammevilkår. Utvalget mener at 50 faste årsverk som har en årlig økonomisk ramme på 85 millioner kroner, har et godt potensial til å være en ledende aktør som kan bidra til at IKT brukes for å skape et bedre tilpasset læringsmiljø for elevene. Utvalget har tidligere pekt på utfordringer med digital mobbing og behovet for å forbedre kompetansen på dette området. Senter for IKT i utdanningens mål og mandat passer her veldig godt til behovet for å bedre elevenes digitale ferdigheter og dømmekraft, og å øke lærernes digitale kompetanse. Senteret bør derfor brukes aktivt i dette arbeidet.

Mye av senterets aktiviteter er knyttet til utvikling og drift av nettsteder og utvikling av veiledere og digitale ressurser. Over 50 pst. av årsverkene brukes til dette. En slik prioritering kan være viktig og riktig, men utvalget vil samtidig peke på behovet for at støtte- og kompetansemiljøene har virkning helt ut i klasserommet og treffer den enkelte elev. Utvalget ønsker derfor å understreke at Senter for IKT i utdanningen i fremtiden må bli noe mer enn et senter som drifter nasjonale nettsteder og jobber på et overordnet strategisk plan som til forveksling kan ligne et direktorat. Kompetansen må først og fremst være til nytte for de elevene som systemet er til for.

18.2.3.4 Oppsummering av utvalgets vurdering av Læringsmiljøsenteret, de øvrige nasjonale sentrene og Senter for IKT i utdanningen

I utvalgets vurdering av Læringsmiljøsenteret, de øvrige nasjonale sentrene og Senter for IKT i utdanningen trer følgende momenter frem som viktige og relevante for utvalgets videre anbefalinger:

• De nasjonale sentrene utgjør i sum en betydelig ressurs i både antall faglige årsverk og driftsmidler.

• De nasjonale sentrene har spesialisert seg innenfor egne avgrensete fagområder. Selv om det er et uttalt mål at sentrene skal samarbeide bredt, mener utvalget at den geografiske avstanden, de omfattende mandatene og mange målgrupper gjør at et effektivt samarbeid kan bli vanskelig. En konsekvens blir at støttesystemet fremstår som fragmentert.

• Det er en risiko for at de nasjonale sentrene ikke er nasjonale i den betydning at de makter å være tilgjengelige for alle skoleeiere og skoler som har behov. Dette kan føre til at de ikke klarer å gi et likeverdig tilbud til alle kommuner, skoler og elever. I hvor stor grad de klarer å være tett innpå de læringsarenaene der elevene til daglig oppholder seg, er utydelig.

• Det er få eksempler på at sentrene har gjennomført en systematisk evaluering av sin egen måloppnåelse. Utvalget mener det er utydelig om de nasjonale sentrenes bidrag til kvalitetsutvikling i skolen står i forhold til de ressursene som årlig tildeles sentrene.

• Utvalget er positivt til at det er opprettet et nasjonalt senter for læringsmiljø. Dette må sikres de nødvendige ressursene for å gjennomføre oppgavene det er pålagt.

18.2.4 Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped)

Statped er et støttesystem som skal bidra til at barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov gis muligheter til å være aktive deltakere i utdanning, arbeid og samfunnsliv. Statped skal være en støtte til kommuner og fylkeskommuner, og skal være en pådriver for å utvikle de spesialpedagogiske fagområdene syn, hørsel, sammensatte lærevansker, språk/tale, ervervet hjerneskade og døvblindhet. Statped har to hovedoppdrag:

• å gi tjenester til kommuner og fylkeskommuner som støtter opp under arbeidet med å realisere opplæringslovens bestemmelser om likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Statped skal gi tjenester på både individ- og systemnivå

• å utvikle kompetanse på det spesialpedagogiske fagfeltet og dokumentere, formidle og implementere praksis- og forskningsbasert kunnskap

Stortinget har gitt sin tilslutning til de tre målene som Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap har satt for Statped:

• Mål 1: Statped er en tydelig og tilgjengelig tjenesteyter av spesialpedagogisk støtte til kommuner og fylkeskommuner. Statped gir tjenester på både individ- og systemnivå, og alle kommuner og fylkeskommuner får likeverdig tilgang til Statpeds tjenester.

• Mål 2: Statped har spisskompetanse innenfor spesialpedagogiske fagområder og bidrar aktivt til kunnskaps- og kompetansespredning på disse områdene.

• Mål 3: Statped har en strategi for prioritering av områder for forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) og er en samarbeidspart for universiteter og høgskoler.

Statped er en virksomhet som er organisert i fire flerfaglige regionsentre: nord, midt, vest og sørøst. I tillegg er det et hovedkontor i Oslo som har en koordinerende funksjon for faglige sentrale funksjoner, landsdekkende administrative funksjoner, drift og utvikling av læringsressurser og skoledrift. Regionene er organisert likt både innenfor faglige og administrative funksjoner. Alle regioner skal ha kompetanse på Statpeds seks fagområder: syn, hørsel, språk/tale, sammensatte lærevansker, ervervet hjerneskade og døvblindhet. Antallet og størrelsen på fagavdelingene varierer i de ulike regionene. Statped nord skal ha en egen avdeling for landsdekkende oppgaver knyttet til samisk spesialpedagogisk støtte (SEAD). Statpeds mål er å gi et likeverdig tilbud i hele landet. Statped skal arbeide flerfaglig, og brukerne skal oppleve at det er en dør inn i tjenestesystemet.

Statped finansieres over en egen post på statsbudsjettet. I budsjettet for 2015 fikk Statped bevilget totalt 706 millioner kroner til driftsmidler.436 Ifølge tall som utvalget har hentet inn fra Utdanningsdirektoratet, har Statped totalt 726 faste årsverk høsten 2014. I Prop. 1 S (2013 – 2014) står det imidlertid at Statped hadde om lag 840 årsverk i 2012. Forskjellen kan skyldes at det har vært en midlertidig ansettelsesstopp i Statped i forbindelse med omorganiseringsprosessen. I tillegg kan det være at midlertidige stillinger er medberegnet i tallene fra 2012.

Statpeds målgruppe er barn, unge og voksne med særskilte behov. Det er vanskelig å tallfeste den potensielle målgruppen til Statped. I dag får om lag åtte pst. av elevene i grunnskolen spesialundervisning. Denne gruppen er veldig heterogen. Her finner vi elever som har store behov, og som kan trenge både ekstra lærer og assistent i hele skoletiden. Og vi finner elever som kan ha behov for ekstra hjelp i ett fag i noen få timer i løpet av uken. Statped skal være et statlig støttesystem på områder og problemstillinger som en ikke kan forvente at alle fylkeskommunene og kommunene har kompetanse i. Statped skal derfor gi tjenester til kommuner og fylkeskommuner først og fremst overfor elever som har store og omfattende behov.

I Prop. 1 S (2014 – 2015) er det gitt informasjon om antallet søknader Statped har fått fra brukere som har behov for støtte og veiledning. For året 2013 fikk Statped 1968 søknader om individbaserte tjenester og 303 søknader om systembaserte tjenester. I Prop. 1 S (2013 – 2014) var det data som også viste fordelingen av de om lag 840 årsverkene i Statped på type tjenester. Til sammen 18 pst. av årsverkene i 2012 ble brukt til rådgivning og konsultasjon. Det er denne kategorien tjenesteyting som ser ut til å være tettest knyttet til konkret rådgivning og arbeid rettet mot brukerne. Andre kategorier av tjenesteyting viste at Statped i 2012 brukte mye ressurser på kurs, informasjonsspredning og FoU/kompetanseutvikling. Til sammen 36 pst. av ressursene ble brukt til slik tjenesteyting som ikke kan sies å være rettet mot konkrete brukere. Departementet oppsummerer brukermønsteret til Statped for 2012 på følgende måte:

«Det har vore ulik bruk av Statpeds tenester, både geografisk og ut frå storleiken på kommunane. Små og mellomstore kommunar har nytta Statped etter måten meir enn store (by)kommunar. Ei forklaring på dette er at dei største kommunane sjølve har brei kompetanse i si eiga PP-teneste.»437

Utvalget har merket seg at Statped er en stor organisasjon med mange ansatte. Utvalget vil særlig peke på de store økonomiske ressursene og de mange årsverk som Statped disponerer. Samtidig finnes det lite informasjon og gode data som viser hvor mange brukere Statped årlig har. Prop. 1 S (2014 – 2015) presenterer data som antyder at Statped årlig har litt over 2000 søknader om individ- og systembaserte tjenester. Dersom dette er et uttrykk for antall årlig brukere, mener utvalget at det er mye som taler for at Statped er veldig overdimensjonert i forhold til antall barn, elever og voksne de veileder og bistår. Det finnes heller ingen kartlegginger som viser brukertilfredsheten til de fylkeskommuner, kommuner, foreldre, barn og unge som har vært i kontakt med Statped.

Utvalget stiller også spørsmål ved om Statpeds tjenesteprofil i dag er godt nok tilpasset brukernes behov og setter eleven i sentrum. Statped bruker fortsatt mye ressurser og midler til FoU og informasjonsspredning. Det er mye som kan tyde på at Statped i begrenset grad klarer å være tett nok innpå brukerne og sette elevene i sentrum av sin virksomhet. Brukermønsteret viser også at det kan være indikasjoner på at det er noe tilfeldig hvilke kommuner som bruker Statped. Det kan derfor være en fare for at Statped i et nasjonalt perspektiv ikke makter å bidra til å skape en likeverdig opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov.

Selv om Statpeds målgruppe er barn, unge og voksne med store og omfattende behov, vil utvalget vise til at mandatet til Statped er å bidra til at disse får en likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring. Statped skal gi tjenester på både individ- og systemnivå. Utvalget mener at Statpeds ressurser bør ses og brukes i en større sammenheng enn det som gjøres i dag, og at det kan være grunn til å overføre noen av ressursene som er avsatt til Statped, til andre tiltak. Når omstillingsperioden er over i 2016, mener utvalget at Statpeds fremtidige dimensjonering, mandat og oppgaver må vurderes.

18.2.5 Veilederkorpset

Utdanningsdirektoratet etablerte veilederkorps på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet i 2011 som en permanent ordning. Oppdraget hadde bakgrunn i St.meld. nr. 31 (2007 – 2008) Kvalitet i skolen, og ordningen startet som et prøveprosjekt i 2009. Veiledningen støtter skoleeiere og skoleledere i deres lokale utviklingsarbeid. Målet med veiledningen er at skoleeiere og skoler selv skal bli i stand til å drive eget utviklingsarbeid ut fra erkjente behov, for eksempel avdekket gjennom resultater fra nasjonale prøver, Elevundersøkelsen eller andre analyser. Veilederne bidrar med kunnskap, erfaringer og råd som skal gjøre organisasjonen bedre rustet til å møte de utfordringene som kan dukke opp når tiltak skal gjennomføres, slik at den pedagogiske praksisen forbedres. Veilederkorpset støtter, men overtar ikke skoleeiernes og skoleledernes ansvar for utviklingsarbeidet. I 2012 ga veilederkorpset tilbud om veiledning i åtte fylker. Det ble inngått avtaler med 26 skoleeiere med til sammen 76 skoler.438

Evalueringen viser at det er mange ulike årsaker til at skoleeiere og skoler ønsker bistand fra veilederkorpset.439 De fleste skoleeierne og skolelederne oppgir at bakgrunnen for deltakelse er svake elevresultater (42 pst.), og en annen dominerende årsak er en høy andel elever med spesialundervisning (35 pst.). Evalueringen viser at veilederkorpsets hovedinnsats først og fremst er knyttet til startfasen i utviklingsarbeidet og i mindre grad følger opp skolene i selve gjennomføringsfasen. Flertallet av skoleeierne og skolelederne er veldig tilfredse med den støtten de har fått i startfasen. De skoleeierne og skolene som også får oppfølging i implementeringsfasen, uttrykker stor tilfredshet også i denne fasen. Veilederkorpset har først og fremst bidratt til å støtte skoleeierne og skolelederne i deres arbeid med skoleutvikling, og en overveldende majoritet av skolene mener veiledningen har bidratt positivt til deres utviklingsarbeid. I evalueringen er det også gjennomført noen casestudier. Disse viser at det har skjedd flere praksisendringer for skoler og kommuner, og mange oppgir at de har iverksatt tiltak knyttet til klasseledelse.

Rapporten konkluderer imidlertid med at det foreløpig er for tidlig å si noe om virkningene av ordningen på lang sikt. Det er også vanskelig å isolere effekten av veilederkorpset opp mot andre nasjonale og lokale satsinger og tiltak. Evalueringen peker også på flere utfordringer. Ett forbedringspunkt er at kommunene i ulik grad lykkes med å spre kompetanse og erfaringer innad i kommunene. Det er også usikkert om det er de kommunene og skolene som deltar i ordningene, som trenger det mest. Frivillighet har vært et bærende prinsipp for deltakelse i veiledningsordningen. Dette kan ha ført til at ordningen tiltrekker seg skoler som allerede har satt i gang utviklingsprosjekter, og som allerede har en god kultur for å drive med kvalitetsutvikling.

Regjeringen varslet i strategien Lærerløftet at de ønsker å videreføre ordningen, men vil prioritere skoleeiere som har størst behov for bistand til kvalitetsutvikling.440 Den nasjonale veilederressursen skal brukes målrettet og kompensatorisk med en tett og langvarig oppfølging av skoleeiere som over lang tid har vist utilfredsstillende eller svake resultater, og som mangler kapasitet til å utvikle sine skoler. Det betyr at veiledning fra veilederkorpset ikke lenger skal være et tilbud som alle kommunale, fylkeskommunale og private skoleeiere kan søke om. Veilederkorpset skal brukes aktivt som virkemiddel overfor noen skoleeiere som direktoratet og fylkesmennene sammen peker ut.

I strategien Lærerløftet understrekes det også at det forventes at de utvalgte skoleeierne forplikter seg og følger opp slik at innsatsen gir resultater. Dersom skoleeierne, til tross for egne og sentralt finansierte tiltak, ikke evner å forbedre sine resultater, mener regjeringen at det kan være aktuelt med en tettere oppfølging av skoleeieren fra Fylkesmannen. Utvalget har også i forbindelse med lovfesting av administrative sanksjoner og reaksjoner i kapittel 16 lagt til grunn at tilsynsmyndigheten og klageinstansen kan pålegge skoleeiere som ikke oppfyller lovpålagte krav etter kapittel 9a, å ta imot ekstern hjelp. Et eksempel på ekstern hjelp vil være veilederkorpset.

Utvalget er bekymret for de til dels store forskjellene mellom skoleeierne i kapasitet og kompetanse til å gjennomføre kvalitetsutvikling i skolene. Utvalget mener at det også er positivt at fylkesmannsembetene her er tiltenkt en sentral rolle i å motivere og oppfordre skoleeiere og skoler til å ta imot veiledning for å utvikle seg. På denne måten vil embetene få en sterkere rolle i kvalitetsutviklingsarbeidet overfor skoleeierne. Utvalget vil også understreke at det er viktig å forankre og ansvarliggjøre skoleeierskapet i fylkeskommunene og kommunene til deltakelse, slik at både politisk og administrativ ledelse i fylkeskommunene og kommunene deltar i utviklingsprosjektene.

18.2.6 Utvalgets vurdering og forslag til tiltak

Tabellen under viser at de ti nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped til sammen årlig disponerer om lag 870 faste årsverksstillinger og nesten 1 milliard kroner til drift inkludert grunnbevilgning og tilleggsbevilgninger. I tabellen er driftsutgifter og årsverk tilknyttet Utdanningsdirektoratet, fylkesmannsembetene og veilederkorpsene ikke medberegnet. Dersom disse ressursene også blir inkludert, danner det seg et bilde av et omfattende og ressurssterkt statlig kompetanse-, veilednings- og støttesystem innenfor utdanningssektoren.

Utvalget mener dette systemet i dag virker fragmentert, og at det er mye som tyder på at de ulike sentrene og støttesystemene har mye å gå på når det gjelder samarbeid og samordning av ressurser og tiltak. Selv om de ulike sentrene og støttesystemene arbeider innenfor ulike spesialiserte fagområder, har de alle ett felles mål. De skal arbeide for at alle barn, unge og voksne kan få en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet i et inkluderende fellesskap.

Utvalget mener det er på tide å se hele det statlige kompetanse-, veilednings- og støttesystemet i sammenheng. Utvalget har tidligere understreket betydningen av at god fagkompetanse har en positiv påvirkning på elevenes psykososiale skolemiljø. God undervisning og godt læringsmiljø er ikke dikotomier. Faglig læring og sosial læring hører sammen og er avhengige av hverandre. Utvalget synes derfor det er underlig at det har utviklet seg et så fragmentert kompetanse- og støttesystem innenfor utdanningssektoren.

Utvalget vil anbefale departementet å foreta en grundig gjennomgang av hele det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped utgjør. Utvalget mener at de ressursene og den kompetansen disse til sammen besitter, kan bli et kraftfullt og effektivt støttesystem. Utvalget foreslår at departementet nedsetter en arbeidsgruppe som skal utrede hvordan dagens system kan bli et mer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støttesystem for alle skoler og skoleeiere. Utvalget ser at dette er et omfattende arbeid og vil kreve endringsvilje hos mange aktører og ikke minst god gjennomføringsevne i både Kunnskapsdepartementet og i Utdanningsdirektoratet.

I kapittel 17 går utvalget inn for gjennom lovfesting å utvide PP-tjenestens mandat til å være rådgivere i arbeidet med alle elevers psykososiale skolemiljø. En slik utvidelse av tjenestens mandat og arbeidsområde forutsetter både kompetanseheving og kapasitetsbygging av PP-tjenesten nasjonalt. I vurderingen av det fremtidige statlige støttesystemet må det derfor tas høyde for at dette blir utformet slik at det kan gi alle PP-tjenestene i Norge den nødvendige kompetansen til å arbeide med det psykososiale skolemiljøet for alle elever.

Utvalgets forslag:

• Det må foretas en grundig gjennomgang av hele det statlige støttesystemet som veilederkorpsene, de nasjonale sentrene, Senter for IKT i utdanningen og Statped utgjør. En arbeidsgruppe bør utrede hvordan dagens system kan bli et mer relevant, likeverdig og faglig helhetlig støttesystem for alle skoler og skoleeiere.

18.3 Bedre samarbeid mellom statlige og kommunale tjenester og etatene i kommunene

Den tiltakende sentrale styringen av lokalnivået er en allmenneuropeisk tendens, og skyldes makroforhold som globalisering, urbanisering og større oppmerksomhet rundt individuelle krav.441 I en artikkel i Tidsskrift for samfunnsforskning argumenteres det for at behovet for statlig styring av kommunene er ytterligere forsterket ved at andre spesialiseringsprinsipper enn sektor nå er dominerende i kommunenes organisering, mens sektor har en vedvarende sterk posisjon på statlig nivå.442 Felles sektorinndeling på statlig og kommunalt nivå har vært et viktig element i arbeidsdelingen mellom stat og kommune.

Kommuneloven fra 1992 hadde som intensjon at kommunene skulle få et friere forhold til staten. Friheten skulle oppnås ved at kommunene blant annet kunne velge styringsmodeller som brøt med den statlige sektororganiseringen. Intensjonen var at dette skulle svekke den vertikale sektorbaserte styringen mellom statlig og kommunal sektor, og øke mulighetene for tverrsektoriell samordning lokalt. I artikkelen til Fimreite mfl. vises det til at kommunenes organisasjonsformer har blitt mer mangfoldige, og at det har blitt en løsere kobling mellom den statlige sektororganiseringen og kommunenes ulike modeller for organisering. Artikkelen argumenterer for at den organisatoriske fristillingen vanskelig kan gi kommunene større frihet til å utforme innholdet i egne vedtak så lenge velferdsstatens viktigste organisasjonsprinsipp er sektor, og kommunene er velferdsstatens viktigste arena for realisering av politikken. Når fristillingen gir lokale aktører mer frihet til å prioritere tiltak og innholdet i politikken på tvers av sektorer, blir dette så utfordrende for sentrale sektoraktører at mer detaljert styring av innholdet i politikken blir resultatet. Paradoksalt nok kan derfor kommunenes tiltak for å bedre tverrfaglig og tverretatlig samarbeid og organisering lokalt, føre til at det enkelte departement får et sterkere behov for statlig sektorstyring. Dermed står man i fare for å skape barrierer og hindringer for at lokalt tverrfaglig samarbeid mellom tjenestene blir effektivt.

18.3.1 Dagens regelverk gir mange muligheter for samarbeid

Utvalget vil her vise til de muligheter som allerede eksisterer for å sikre samarbeid mellom de kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenestene og etatene. Utvalget vil her kort gjennomgå reglene om taushetsplikt og individuell plan og argumentere for at det allerede finnes regler og verktøy som gir et godt utgangspunkt for samarbeid mellom de ulike tjenestene. Når vi her skriver kommuner, mener vi også fylkeskommuner der det passer.

Kommuneloven gir kommunene en stor grad av frihet til å organisere sin organisasjon og sine velferdstjenester ut ifra lokale behov, geografiske forhold og demografiske forhold. Kommunene kan for eksempel etablere en oppvekstetat med ansvar for barnehage, skole, barnevern, kultur og PP-tjeneste. På denne måten kan alle de viktigste beslutningene om barn og unges oppvekstvilkår koordineres på kommunalt nivå.

Kommunene kan også organisere selve tjenesteutøvelsen flerfaglig på ulike måter. Mange kommuner har etablert ulike kommunale samhandlingsmodeller. Familiens hus er et eksempel på en samhandlingsmodell som skal legge til rette for at barn, unge og deres familier skal møte et helhetlig tilbud og koordinert tilbud. Helsestasjon, barnevernstjenesten og PP-tjenesten er tjenester som ofte inngår i Familiens hus. Fagpersonell fra disse tjenestene jobber i tverrfaglige team som legger til rette for helhetlige tiltakskjeder basert på brukernes behov. Den overordnete målsettingen er å fremme trivsel og god helseutvikling, samt forebygge utviklings- og helserelaterte problemer, hos barn, unge og deres foreldre. I en kartlegging fra 2012 var det 133 kommuner som hadde samordnet eller samlokalisert tre eller flere tjenester til barn, unge og deres familier.443 Det er utarbeidet en egen veiledning for hvordan taushetsplikten skal håndteres i Familiens hus.444

18.3.1.1 Reglene om taushetsplikt

Tidlig informasjon og tett samhandling er viktige faktorer for å sikre at barn og unge får nok oppmerksomhet og gode målrettete tiltak og oppfølging. Utvalget vil derfor her vise til det handlingsrommet ansatte har til å utveksle opplysninger mellom skolen og andre statlige og kommunale etater og velferdstjenester innenfor gjeldende taushetspliktregler. Reglene om taushetsplikt følger av opplæringsloven § 15-1. De ansatte på skolen må følge de reglene for taushetsplikt som følger av forvaltningsloven §§ 13-13f. Hovedregelen er at alle ansatte på skolen plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det vedkommende i forbindelse med arbeidet får vite om elevenes personlige forhold, jf. forvaltningsloven § 13, jf. opplæringsloven § 15-1. Personlige forhold betyr at opplysningene må dreie seg om noe som det er vanlig å ønske å holde for seg selv.

De ansattes taushetsplikt omfatter for eksempel opplysninger om elevens slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysiske og psykiske helse, karakter- og følelsesliv, atferdsvansker, utdannelse, arbeid og økonomiske situasjon. Det kan videre nevnes at opplysninger om personlig status som for eksempel elevens nedstamming eller statsborgerskap, om eleven er født i eller utenfor ekteskap, er adoptert eller under vergemål, må regnes som personlige forhold. Forvaltningsloven § 13 annet ledd nevner en del nøytrale opplysninger som normalt ikke regnes for personlige forhold etter taushetspliktreglene. Dette gjelder opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. De nøytrale personopplysningene er taushetsbelagte dersom de røper et klientforhold eller andre forhold som anses som personlig.

Utvalget vil i det følgende peke på de mest sentrale unntakene fra taushetsplikten, og som gjør samarbeid på tvers av tjenester mulig.

Kommunikasjon på skolen

Når det gjelder intern kommunikasjon hos de ansatte på skolen, bestemmer forvaltningsloven § 13 b nr 3 at taushetsplikten ikke er til hinder for «at opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeidsordning». De ansatte på skolen har adgang til å meddele opplysninger om elevenes personlige forhold til hverandre. Men det er en forutsetning at det er hensiktsmessig i arbeidet med eleven. Utvalget mener at hva som er hensiktsmessig, ikke kan benyttes i relasjon til andre etater, for eksempel til helse-, sosial- eller barnevernstjenesten. Utvalget vil bemerke at dersom kommunen har etablert en felles oppvekstetat med ansvar for skole, barnevern og PP-tjeneste, vil ikke denne bestemmelsen gi adgang til deling av personlige opplysninger om eleven mellom tjenestene. Utvalget vurderer at de involverte tjenestene vil ha ulike oppgaver og være bundet av forskjellige taushetspliktbestemmelser.

Anonym drøfting av spørsmål og problemer

Forvaltningsloven § 13 bokstav a nr 2 gjør unntak fra taushetsplikten for anonymiserte opplysninger. Som vilkår for at taushetsplikten oppheves, krever loven at opplysningene gis i statistisk form, eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte. Så lenge det samarbeidet som er nødvendig, kan gjennomføres ved at eleven er anonym, setter taushetsplikten ingen begrensninger for samarbeid. Utvalget understreker at anonymitet innebærer at det ikke på noen måte skal være mulig å finne ut av hvilke elever opplysningene gjelder.

Drøfting av utfordringer etter samtykke

Taushetsplikten gjelder ikke i de tilfeller der den som har krav på taushet, samtykker, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Hovedbegrunnelsen for taushetsplikten om at de som opplysningene angår, vanligvis ikke vil at de skal nå frem til andre, er da ikke lenger til stede. Utvalget vil peke på at det stilles visse krav til et samtykke for at det skal være gyldig. Et samtykke må være frivillig, informert og uttrykkelig. Utvalget mener at i praksis innebærer disse kravene til et gyldig samtykke at skolen må ha gode rutiner ved innhenting av samtykket. Eleven og foreldrene skal få vite hvem som skal bli delaktige i opplysningene.

Opplysningsplikt til barnevernstjenesten og sosialtjenesten

I barnevernloven fremgår opplysningsplikten av § 6-4. Skolepersonalet har i visse tilfeller plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten, jf. opplæringsloven § 15-3. Det gjelder dels en meldeplikt, det vil si meldinger som gis av personalet på eget initiativ, og dels en opplysningsplikt etter pålegg fra barnevernstjenesten eller andre barnevernsmyndigheter. Opplysningsplikten etter barnevernloven og opplæringsloven går foran taushetsplikten etter andre lover. Opplysningsplikten er et personlig ansvar som påhviler den enkelte ansatte på skolen.

Personalet i skoler har også opplysningsplikt til sosialtjenesten. Opplysningsplikten overfor sosialtjenesten går ikke like langt som overfor barnevernstjenesten. Etter opplæringsloven § 15-4 kan personalet på eget tiltak bare gi opplysninger når det foreligger samtykke fra eleven, eventuelt fra foreldrene, eller så langt opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikten.

18.3.1.2 Individuell plan

Individuell plan er hjemlet i helse- og sosiallovgivningen. Plikten til å utarbeide individuell plan fremkommer av helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, psykisk helsevernloven § 4-1, barnvernloven § 3-2a og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15. Formålet med individuell plan er blant annet

• å bidra til at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Det skal sikres at det til enhver tid er en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakeren

• å avklare tjenestemottakerens mål, ressurser og behov for tjenester. Videre skal det vurderes om tiltak som kan bidra til å dekke tjenestemottakerens bistandsbehov, skal koordineres

• å styrke samhandlingen mellom tjenesteyter og tjenestemottaker og eventuelt pårørende, og etater innenfor et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene

Individuell plan er brukerens plan. Det innebærer at tjenestemottakerens mål og ønsker skal være utgangspunktet for prosessen. Brukeren har rett til, og skal oppfordres til, å delta aktivt i å beskrive behov for tjenester, ønsker og mål som er viktige for vedkommende selv, i dag og i fremtiden. Initiativet til å få laget en individuell plan kan komme fra brukeren selv eller pårørende, men hovedansvaret for å utarbeide individuelle planer ligger i tjenesteapparatet.

Når en person har behov for langvarige og koordinerte tjenester fra både kommunen og spesialisthelsetjenesten, er det kommunen som har hovedansvaret for at det blir utarbeidet en individuell plan. Dette er tydeliggjort i lovgivningen i forbindelse med samhandlingsreformen. Spesialisthelsetjenesten har imidlertid plikt til å medvirke. Kommunen skal tilby pasient/bruker en koordinator som skal sørge for nødvendig oppfølging, samordning og fremdrift i arbeidet med individuell plan.

I 2013 ble det i opplæringsloven presisert at skolen skal delta i samarbeid om utarbeidelse og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan hjemlet etter andre lover og forskrifter, jf. § 15-5. Målet med presiseringen er å sikre at personalet på skolen ikke motsetter seg å delta i arbeidet med individuell plan. Plikten innebærer deltakelse i arbeidet, ikke å lede eller koordinere. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for at ansatte i skolen har rollen som koordinator for individuell plan. Skolens plikt til å delta i samarbeidet er avgrenset til å gjelde når det anses som nødvendig for å ivareta elevens behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset hjelpetilbud.

18.3.2 Viktige samarbeidspartnere for skolene i arbeidet med å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

I arbeidet med å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering kan et samarbeid med andre statlige og kommunale etater og tjenester være både nyttig og nødvendig. Utvalget vil her spesielt fremheve fire instanser som sammen med skolene kan være gode samarbeidspartnere i både forebyggingsfasen, intervensjonsfasen og i oppfølgingsfasen. Vi skal her gjennomgå hvilken rolle skolehelsetjenesten, barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), barnevern og politiet kan ha i dette arbeidet. I tillegg nevnes regionale og nasjonale kunnskaps- og kompetansesentre innenfor barns og unges psykiske helse.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten

Skolehelsetjenesten skal arbeide helsefremmende og forebyggende, både med psykisk og fysisk helse og sosiale forhold. Etter § 2-1 første ledd i forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal kommunen tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0 – 20 år. Det er et hovedpoeng at denne tjenesten er gratis og er lett tilgjengelig for barn og unge uten timebestilling. Skolehelsetjenesten spiller en sentral rolle i kommunens folkehelsearbeid. Arbeidet innebærer veiledning, helseundersøkelser, vaksinering, oppfølging og henvisning videre ved behov.

Utvalget ser på denne tjenesten som helt sentral i det forebyggende arbeidet med å sikre et godt psykososialt skolemiljø for alle elever. Tjenesten skal ha et helhetlig blikk og kompetanse om helse, oppvekst og livskvalitet. Den skal bidra til økt trivsel og mestring for barn og unge og legge til rette for et godt psykososialt og fysisk arbeidsmiljø i skolen. Videre skal den være en støtte for barn og unge i en sårbar fase og bidra til å forhindre frafall i videregående opplæring. I ungdomsskoler og videregående skoler blir tjenesten benyttet av om lag halvparten av elevene.445 Dette gjør det mulig å avdekke problemer tidlig og nå frem til alle barn og unge uavhengig av sosial bakgrunn.

Etter § 2-1 tredje ledd i forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er tjenesten pålagt å ha rutiner for samarbeid med fastlegene, andre kommunale tjenester, herunder barnehagen, med skolen, fylkeskommunen inkludert tannhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Det gir skolehelsetjenesten et godt utgangspunkt for samarbeid med andre yrkesgrupper. Gjennom tilknytningen til skolen har tjenesten i tillegg en spesiell mulighet til å samarbeide med skolen om tiltak som kan hjelpe elevene til å mestre skolehverdagen og fullføre skolegangen. Tjenesten skal bidra til en mer helsefremmende livsstil til målgruppene.

Det er utarbeidet en egen forskrift som regulerer helsestasjons- og skolehelsetjenestene. I merknadene til forskriften understrekes det at skolehelsetjenesten i samarbeid med skolens personell, elever og foreldre skal skape en helsefremmende skole gjennom å fremme et godt lærings- og arbeidsmiljø med hensyn til helse, trivsel og sikkerhet. Tiltakene gjelder hele skolemiljøet, fysisk og psykososialt, innendørs og utendørs.446 Skolehelsetjenesten skal også være kjent med opplæringsloven kapittel 9a og med kravene i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

Helsedirektoratet utarbeidet i 2010 en Utviklingsstrategi for styrking av helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Strategien beskriver blant annet hvor mange helsesøstre som trengs i barne-, ungdoms- og den videregående skolen. På bakgrunn av oppgaver, statistikk og utregninger er det foreslått følgende veiledende normer:

• Barneskole: En helsesøster i full stilling bør følge opp en skole med 300 elever.

• Ungdomsskole: En helsesøster i full stilling bør følge opp en skole med 550 elever.

• Videregående skole: En helsesøster i full stilling kan følge opp en skole med 800 elever.

Statistikk fra SSB viser at det i 2012 var til sammen 3874 årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. I statsbudsjettet for 2014 ble det bevilget en styrking av helsestasjonene og skolehelsetjenesten med 180 millioner kroner i frie midler. I en undersøkelse som tidsskriftet Sykepleien har gjort, rapporterer 212 av kommunene at de ikke har hatt noen endring i budsjetterte helsesøsterårsverk fra 2013 til 2014.447 121 kommuner melder at de har økt antallet helsesøsterårsverk fra 2013 til 2014, mens 23 kommuner melder at de har hatt en nedgang i budsjetterte helsesøsterårsverk. Barneombudet hevdet i 2013 at det manglet om lag 1500 stillinger i skolehelsetjenesten for at Helsedirektoratets anbefalte norm for tjenesten skal virkeliggjøres.448 Ombudet viser til at Helsedirektoratet har beregnet at det vil koste mellom 560 og 800 millioner kroner å komme opp på det nivået som er anbefalt for skolehelsetjenesten. Barneombudet hevder derfor at skolehelsetjenesten i dag ikke er et reelt lavterskeltilbud til barn.

Utvalget mener skolehelsetjenesten kan være en viktig samarbeidspartner i arbeidet med å skape et godt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og i oppfølgingen av elever som har vært involvert i mobbesaker. Der hvor skolehelsetjenesten er et reelt lavterskeltilbud, vil barn og unge ha en mulighet til å melde fra dersom de opplever å bli utsatt for uønsket atferd. Det er da helt avgjørende at tjenesten har kompetanse og ressurser til å involvere de rette aktørene og sette i gang de oppfølgingstiltakene som kreves i den enkelte situasjonen. Skolehelsetjenesten er en naturlig aktør i det skoleomfattende tiltaksperspektivet. Utvalget mener skolene bør ha et særskilt ansvar for å involvere skolehelsetjenestene i det forebyggende arbeidet og i skolens tiltaksplaner når alvorlige hendelser som blant annet mobbing skjer. Kommunene må også sørge for at skolehelsetjenesten har den nødvendige kompetansen i forebygging og håndtering.

I tillegg er det viktig at det tilføres nødvendige ressurser for å oppfylle skolehelsetjenestens omfattende og ambisiøse mandat. Utvalget foreslår at skolehelsetjenestene må styrkes slik at kommunene i større grad kan oppfylle Helsedirektoratets anbefalte norm. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten ble i budsjettet for 2015 styrket med 200 millioner kroner som del av veksten i kommunenes frie inntekter over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett. Dette kommer i tillegg til styrkingen i 2014 på 180 millioner kroner. Til sammen har det derfor i de to siste årene blitt bevilget 385 millioner 2015-kroner til helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Dersom vi legger Helsedirektoratets tidligere beregning av ressursbehovet til grunn, betyr dette at det mangler om lag 400 millioner kroner for å tilfredsstille de nasjonale veiledende normene. Utvalget foreslår derfor at regjeringen bør bevilge 400 millioner kroner til kommunene for å styrke skolehelsetjenesten.

Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP)

Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) er et tilbud i spesialisthelsetjenesten for barn og ungdom. Arbeidet er organisert som et poliklinisk tilbud innenfor psykisk helsevern for barn og unge. Hovedoppgaven til BUP er å hjelpe barn i alderen 0 til 17 år og deres familier i form av utredning, behandling, rådgivning og tilrettelegging knyttet til psykiske vansker, atferdsvansker og læringsvansker. BUP skal først og fremst løse de problemene som de kommunale helsetjenestene ikke kan løse. Samtidig løftes det frem i Samhandlingsreformen at spesialisthelsetjenesten skal bidra til kompetanseutveksling og kompetanseoppbygging i en forsterket kommunehelsetjeneste.449

Flere ulike yrkesgrupper og profesjoner arbeider ved BUP, for eksempel psykolog, barnepsykiater, familieterapeut, pedagoger og sosionomer. BUP skal både utrede og behandle i samarbeid med barn og unges omsorgspersoner og førstelinjetjenestene i kommunene. Det er for tiden kun lege eller leder for barnevernstjenesten/sosialtjenesten som kan henvise til BUP. Som en prøveordning har PP-tjenesten i noen kommuner fått henvisningsrett til BUP og HABU. Tiltaket ble varslet i Meld. St. 18 (2010 – 2011) Læring og fellesskap, og RBUP Øst og Sør har utarbeidet et opplæringsprogram for PP-tjenesten i de kommunene som er med på prøveordningen. Prosjektet følgeevalueres av en uavhengig evaluator for å få mer kunnskap om hva slags effekt en slik ordning kan ha.

Ifølge tall fra SSB i 2013 er det om lag 3500 årsverk knyttet til BUP. Psykologer er den yrkesgruppen det er flest av (25 pst.). Tall fra Norsk pasientregister viser at om lag 55 600 pasienter ble rapportert behandlet av BUP i 2012.450 Til sammen ble 4,9 pst. av befolkningen under 18 år behandlet i psykisk helsevern for barn og unge i 2012. Tallene fra Norsk pasientregister viser at flere gutter enn jenter behandles. På nasjonalt nivå var 55 pst. av pasientene gutter. Det er relativt liten forskjell mellom de fire helseregionene, og kjønnsfordelingen er stabil over tid. Når vi ser på aldersgruppene, var 54 pst. av pasientene 13 år eller eldre. Gutter i aldersgruppen sju til tolv år og jenter 16 år og eldre er de klart største pasientgruppene, og de utgjør henholdsvis om lag 24 og 18 pst. av pasientgrunnlaget.

De hyppigste henvisningsgrunnene på nyhenviste i 2012 var mistanke om følgende forhold: hyperkinetisk forstyrrelse (ADHD), depresjon, trasslidelse/atferdsforstyrrelse og angstlidelse. De tre henvisningsgrunnene utgjør til sammen ca. 70 pst. av nyhenvisningene. For gutter fra sju til og med tolv år var mistanke om hyperkinetisk forstyrrelse (ADHD) sammen med mistanke om trasslidelse/atferdsforstyrrelse den dominerende henvisningsgrunnen. For de eldste guttene (13 år og eldre) var mistanke om depresjon en sterkt dominerende henvisningsgrunn. For de eldste jentene (13 år og eldre) var også mistanke om depresjon en sterkt dominerende henvisningsgrunn. I tillegg viser registeret at mistanke om angstlidelse og mistanke om spiseforstyrrelse også var hyppige henvisningsgrunner innenfor denne gruppen.

Utvalget vil her vise til kapittel 10, som dokumenterer hvilke alvorlige konsekvenser mobbing kan ha for den som opplever det. I verste fall kan mobbing føre til alvorlige og langvarige psykiske plager og lidelser. Det er vanskelig å dokumentere i hvor stor grad mobbing er en hovedårsak til at barn og unge utvikler en helsetilstand som gjør det nødvendig å henvise til spesialisthelsetjenesten. Depresjon, atferdsforstyrrelser, angstlidelser og spiseforstyrrelser er henvisningsgrunner som kan ha en direkte årsakssammenheng med mobbing og alvorlig trakassering.

Utvalget ser at BUP kan ha en rolle i det forebyggende arbeidet, men at det først og fremst er i intervensjons- og oppfølgingsfasen at BUP har en viktig rolle. Dette vil gjelde ikke bare for den som er utsatt for mobbing, men også for den eller de som har mobbet eller trakassert. BUP kan være en viktig samarbeidspartner når tiltak for å få slutt på mobbing skal iverksettes. Tjenesten vil ha en viktig kompetanse slik at både den som har blitt mobbet, og den som mobbet, blir ivaretatt i intervensjonsfasen.

Utvalget er bekymret for at oppfølgingsfasen, etter at mobbingen tilsynelatende er over, ofte blir glemt eller nedprioritet. Den som har blitt mobbet, og den som mobbet, kan begge sitte igjen med opplevelser og følelser som kan utvikle seg til alvorlige psykiske plager og lidelser dersom de ikke får oppfølging og hjelp. I denne fasen må skolehelsetjenesten og BUP være tilgjengelige og ikke minst årvåkne overfor den enkelte elev og skole. Skolene kan tro at mobbeproblemet er løst, men utvalget mener det er godt dokumentert at mobbing kan føre til problemer lenge etter at mobbingen har foregått. Utvalget vil derfor understreke hvor viktig det er at skolehelsetjenesten, fastlegen og spesialisthelsetjenesten har et godt samarbeid. Ettervernet er viktig, og det er helt avgjørende at skolens personale blir en del av dette og får nødvendig kompetanse til å følge med på den psykiske helsen til elever som har blitt mobbet, eller selv har mobbet. Skolen må også ha kjennskap til hjelpeinstansene.

Barnevern

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, jf. barnevernloven § 1-1. Omsorg for og oppdragelse av barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre kan likevel ha behov for hjelp i kortere eller lengre perioder, for eksempel på grunn av en vanskelig livssituasjon. Her kan barnevernet komme inn for å bistå barn og familier slik at barn sikres gode levekår og utviklingsmuligheter. Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernsområdet.

Det statlige Bufetat består av fem regionale barnevernsmyndigheter med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) som sentral barnevernsmyndighet. Bufetats hovedoppgaver på barnevernsområdet er blant annet

• å gi barn og unge som ikke lenger kan bo hjemme, et sted å bo etter anmodning og i dialog med landets kommuner

• å rekruttere og formidle fosterhjem og sørge for nødvendig opplæring og generell veiledning til fosterhjem

• å etablere og drifte statlige barnevernsinstitusjoner og godkjenne private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven

Kommunene har ansvaret for at alle barn som oppholder seg i kommunen, og som har behov for barnevernets bistand, får nødvendig hjelp. Alle kommuner skal ha en barnevernstjeneste som er ansvarlig for å utføre de oppgaver som etter loven ikke er lagt til et statlig organ. Barnevernstjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det. Hjelpen kan gis i form av råd og veiledning, eventuelt i kombinasjon med andre hjelpetiltak. Vanlige hjelpetiltak er for eksempel barnehageplass, støttekontakt og avlastningstiltak i hjemmet. For mer om antall barn som mottar hjelp fra barnevernet, og hvilken hjelp de mottar, se avsnitt 3.1.7.

Utvalget ser at barnevernet er en betydelig ressurs i det forebyggende arbeidet for å sikre alle barn og unge et godt oppvekstmiljø. Barnevernet kan imidlertid ikke ta dette ansvaret alene og er helt avhengig av hjelp fra andre statlige og kommunale tjenester. En vanskelig hjemmesituasjon vil kunne påvirke skolesituasjonen og øke risikoen for at barn og unge får psykososiale problemer som påvirker skolehverdagen. Årsakene til at elevene ikke trives på skolen, kan derfor ligge utenfor forhold som skolen kan påvirke. Vi vet at det finnes saker som ved første øyekast har sett ut som vantrivsel på skolen, men som når man undersøker saken nærmere, handler om en vanskelig hjemmesituasjon. Det blir derfor viktig at skolen har et godt samarbeid med hjemmet og samtidig har en lav terskel for å sende en bekymringsmelding til barnvernet. Tidlig oppdaging og innsats er viktig for at barn og unge skal få den nødvendige hjelpen før situasjonen utvikler seg til store alvorlige problemer. I saker som omhandler alvorlige atferdsvansker og mobbing, vil det være helt avgjørende at barnevernet, skolen og skolehelsetjenesten samhandler om en felles strategi for å iverksette de nødvendige tiltakene.

Politiet

Mobbing, trakassering og krenkelser kan være lovbrudd som innebærer at politiet kobles inn i saken. Straffbare handlinger og ytringer skal meldes til politiet. Politiloven §§ 1 og 2 fremhever også politiets forebyggende rolle. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Etter politiinstruksen skal politiet forebygge og motvirke straffbare handlinger. Politiet plikter å organisere og drive forebyggende virksomhet for å påvirke og endre forhold som utløser ulovlige handlinger. Politiet skal også søke samarbeid med aktuelle offentlige myndigheter og private organisasjoner i dette arbeidet. Barn kan straffes fra de fyller 15 år, men politiet etterforsker også sakene selv om barn er under 15 år. Politiet skal kontakte barnevernet når barn gjør noe som er ulovlig.

Utvalget mener politiet må inkluderes som en naturlig aktør i det lokale arbeidet med å skape gode og trygge lokalmiljøer i den enkelte kommune. Politiet har en fagkompetanse og myndighet som kan supplere og forsterke det forebyggende arbeidet. I tillegg vil utvalget peke på viktigheten av at ulovlige handlinger og ytringer håndteres av politiet og ikke forsøkes løst av andre instanser.

Et eksempel på en samordningsmodell er SLT, som er en forkortelse for Samordningsmodell for Lokale, forebyggende Tiltak mot rus og kriminalitet. SLT-modellen skal sørge for et samarbeid mellom politi og kommune innenfor området rus- og kriminalitetsforebygging der målgruppen er barn, unge og deres foreldre. Målet er at kommunens barn og unge skal få riktig hjelp til riktig tid av et hjelpeapparat som samarbeider godt på tvers av etater og faggrupper. SLT-modellen er utviklet for å koordinere kunnskap, kompetanse og ressurser mellom politiet og de kommunale enhetene som tar kriminalitetsforebyggende hensyn. Den inkluderer også næringslivet og de frivillige organisasjonene i lokalsamfunnet.

Regionale og nasjonale kunnskaps- og kompetansesentre innenfor barns og unges psykisk helse

Kunnskaps- og kompetansesentrene som omfattes av denne gjennomgangen, i alt 34 sentre, er opprettet for å styrke kunnskapssvake og prioriterte områder, og arbeider blant annen innenfor allmennmedisin, omsorgstjenester, barnevern, psykisk helse og rusfeltet. De retter seg både mot kommunale tjenester, spesialisthelsetjenesten og det statlige barnevernet. De beskrives kort her for å vise at det også eksisterer statlige sentre i andre sektorer som er viktige i kunnskapsutviklingen og bistand til de ulike tjenestene som arbeider med barn og unge. Disse sentrene må inkluderes når kommuner, fylkeskommuner og staten skal samarbeide om bedre helhetlige tjenester og støttesystemer for barn og unge.

RKBU – Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – psykisk helse og barnevern – Nord, Midt og Vest samt RBUP Øst og Sør

Som en del av opptrappingsplanen for psykisk helse ble det opprettet fire kunnskapssentre for barns og unges psykiske helse, ett i hver helseregion i 1990-årene. Disse er organisert litt ulikt, enten som del av universitetene, som i Tromsø og Trondheim (RKBU Nord og Midt), som del av UniResearch AS (RKBU Vest) eller som en stiftelse (RBUP Øst/Sør). I løpet av den siste femårsperioden er sentrene i Midt, Vest og Nord fusjonert med de respektive regionale utviklingssentrene for barnevernet. Det arbeider om lag 200 ansatte i disse fire sentrene. Formålet med sentrene er at de skal bidra til å øke kvalitet og innovasjon i tjenestene på alle sentrale områder i arbeidet med barns og unges psykiske helse og barnevern. Dette innebærer både forskning, tjenestestøtte, utdanning og formidling. Sentrene har tiltak rettet mot atferdsproblemer og emosjonelle problemer som de utvikler og evaluerer. Sentrene samarbeider tett med oppgaver både innenfor forskning, undervisning og støtte til tjenestene og har særlig kompetanse på barns og unges psykiske helse. Sentrene er i hovedsak finansiert av Helsedirektoratet, men mottar også tilskudd fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.

Atferdssenteret

Atferdssenteret − Norsk senter for studier av problematferd og innovativ praksis AS − er et datterselskap av Unirand AS, som er heleid av Universitetet i Oslo. Senteret har et nasjonalt mandat og finansieres av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet / Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet / Helsedirektoratet og Kunnskapsdepartementet/Utdanningsdirektoratet. Senteret har om lag 50 ansatte og ble etablert i 2003. Atferdssenteret driver forskning, implementering, opplæring og videreutvikling av metoder knyttet til forebygging og behandling av alvorlige atferdsvansker. Det har tiltak rettet mot barn og ungdommer så vel som skolebaserte tiltak (PALS).

RVTS – Regionalt volds- og traumesenter – i nord, midt, vest og sørøst

De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) bistår fagpersoner som arbeider med mennesker som er berørt av vold og seksuelle overgrep, traumatisk stress, migrasjon eller selvmordsproblematikk. Hovedmålet er å fremme helse og livskvalitet hos de berørte ved kompetanseheving blant fagpersoner gjennom undervisning, veiledning og konsultasjon.

Utvalget mener at disse nasjonale og regionale sentrene vil kunne bistå på ulike måter ved undervisning av både lærere og andre fagpersoner som arbeider i skolen. I tillegg har de kunnskap om implementering og forskningsbaserte tiltak, både for skolen og for elever som trenger oppfølging. Sentrene vil kunne bidra med kunnskap i rektorutdanningen og lærerutdanningene, enten direkte med undervisning eller gjennom innspill til studieplaner. Sentrene vil også kunne bistå med hjelp til evaluering av tiltak som settes i verk.

18.3.3 Oppsummering av utvalgets vurdering og forslag til tiltak

Hovedspørsmålet her har vært hvordan staten kan bidra til bedre samarbeid mellom de statlige og kommunale tjenestene i arbeidet med å sikre et godt psykososialt skolemiljø og hindre krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalgets hovedpoeng her er at det allerede i dag ligger godt til rette for at de ulike tjenestene skal kunne samarbeide bedre i arbeidet med å sikre et godt psykososialt skolemiljø for alle. Utvalget har vist til de mulighetene personalet i skolen og andre tjenester allerede har til å utveksle informasjon og opplysninger gjennom samtykke fra elever og foreldre. Dette er ofte en forutsetning for å få til god samhandling og samarbeid. Personalet i skolen har også opplysningsplikt og meldeplikt når de er bekymret for et barn. Utvalget har også vist hvordan individuell plan er innført som et samhandlingsverktøy for å sikre helhetlige og koordinerte tjenester for barn og unge som har behov for hjelp av flere tjenester.

Et godt samarbeid mellom de ulike kommunale og statlige tjenestene forutsetter at man har klart å etablere tillit og gode samarbeidsordninger lokalt. Gode samarbeidsstrukturer må bygges opp gjennom langvarig og systematisk arbeid internt i kommunene. Veien frem til bedre samarbeid vil være forskjellig i de ulike kommunene. Dette handler først og fremst om at man lokalt klarer å bygge en samarbeidskultur der den enkelte tjeneste opplever at samarbeid gir en mergevinst og bedre kvalitet i de tiltak og handlinger som skal sikre barn og unge et godt skole- og oppvekstmiljø.

Utvalget vil her vise til pilotprosjektet som KS og FUG har gått sammen om for å løse vanskelige mobbesaker i skolen. Et utvalg kommuner har testet ut arbeidet med beredskapsteam som skal kobles inn i de aller vanskeligste sakene. Beredskapsteamene skal være sammensatt av kommunenes egne ansatte, og det skal legges vekt på tverrfaglig samarbeid. Det skal blant annet lages prosedyrer som angir ansvarsområder og oppgaver til de som er ordinært ansatt i kommunen, for eksempel rektor, skolehelsetjenesten, barnevernet og PP-tjenesten. Erfaringene til nå viser at kommunene velger sine samarbeidsformer ut ifra sine lokale behov. Målet er det samme, men organiseringen og arbeidsformene er tilpasset den enkelte kommunes behov.

I arbeidet med å skape et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering finnes det flere faser, jf. kapittel 14. Vi har den forebyggende fasen, intervensjonsfasen når mobbing skjer, og oppfølgingsfasen etter at mobbingen er avsluttet og gjenopprettende tiltak skal iverksettes. Utvalget ser at sammen med skolene kan skolehelsetjenesten, barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), barnevern og politi ivareta og bruke hverandre i alle disse fasene. De ulike tjenestene vil involveres i ulik grad og på forskjellige måter i de ulike fasene. Utvalget vil understreke betydningen av at alle tjenestene forplikter seg til å bidra med sin kompetanse og ressurser tilpasset det enkelte barns og ungdoms situasjon.

Lokalt bør kommunene ta ansvaret for å gjennomgå ansvarsfordeling, oppgaver og tiltak i samarbeid med skolene, skolehelsetjenesten, BUP, barnevern og politi. Ved å gå gjennom ansvaret og rollene til de ulike tjenestene i henholdsvis forebyggingsfasen, intervensjonsfasen og til slutt i oppfølgingsfasen kan det skapes en felles handlingskapasitet og beredskap lokalt. En kommune som har et bevisst forhold til å tenke helhet i det kommunale og det statlige hjelpetilbudet til barn og unge, vil ha et godt utgangspunkt for å gripe inn tidlig med de nødvendige og mest effektive tiltakene.

Utvalget vil til slutt også peke på behovet for å styrke skolehelsetjenesten. Skolehelsetjenesten er et lavterskeltilbud for barn og unge og er sentral i det forebyggende arbeidet med å sikre et godt psykososialt skolemiljø for alle elever. Utvalget vil derfor foreslå å bevilge 400 millioner kroner i frie midler til kommunene for å styrke skolehelsetjenesten. Målet er at antallet helsesøsterårsverk skal være i henhold til de veiledende nasjonale normene.

Utvalgets forslag:

• Alle kommunene må gjennomgå ansvarsfordeling, oppgaver og tiltak i samarbeid med skolene, skolehelsetjenesten, BUP, barnevern og politi. Målet er å sikre helhet i det kommunale og det statlige hjelpetilbudet til barn og unge.

• Det må bevilges 400 millioner kroner i frie midler til kommunene for å styrke skolehelsetjenesten. Målet er at antallet helsesøsterårsverk skal være i henhold til de veiledende nasjonale normene.

18.4 Frivillig sektors rolle i arbeidet med å forhindre mobbing

Barn og unge bruker store deler av fritiden sin i ulike frivillige organisasjoner. Ofte blir deltakelse i disse organisasjonene en forlengelse av deler av skolemiljøet til elevene. Det er vanlig at medelever går på de samme aktivitetene på fritiden. Foreldregruppen i de frivillige organisasjonene speiler ofte foreldregruppen på skolen og i klassen. I mange tilfeller er også ansatte på skolene aktive i frivillige organisasjoner. Dette betyr at skillet mellom skolemiljø og fritidsmiljø ofte blir flytende. Utvalget har tidligere konkludert med at skolemiljø tolkes videre enn bare det som skjer på skolen, og omfatter forhold som har sammenheng med skolen. Psykososialt skolemiljø vil derfor også favne andre forhold utenfor skoletiden som har en kobling til skolens virksomhet og det som kan ha betydning der.

Også den frivillige sektoren har satt krenkelser og mobbing på dagsordenen, og mange organisasjoner jobber aktivt for å hindre mobbing og krenkelser i egen organisasjon. Mobbing og krenkelser i frivillige organisasjoner vil ligge utenfor det som det vil være naturlig at skolen har ansvaret for å følge opp. Utvalget vil i dette kapitlet vurdere hvordan vi kan sikre at frivillig sektor tar tak i mobbing og krenkelser som skjer i deres egen organisasjon. Deretter vil utvalget drøfte hvordan fritidsmiljøene og skolene kan samarbeide om et felles mål for å hindre mobbing og krenkelser på alle arenaene som barn og unge befinner seg på.

18.4.1 Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i fritidsmiljøene

Som et ledd i arbeidet med Manifest mot mobbing 2006 – 2008 utarbeidet Olweus og Gorseth på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet en håndbok om mobbing og ekskludering i fritidsmiljøene. Målgruppen er ledere i frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, fritidsklubber og andre organiserte fritidsmiljøer. Håndboken inneholder informasjon om hvordan man kan identifisere, forhindre og stoppe mobbing og ekskludering. Utvalget har funnet lite forskning som omhandler mobbing i fritidsmiljøene. I håndboken hevdes det også at det nesten ikke finnes forskning, verken i Norge eller utlandet, om mobbing blant barn og unge i fritidsmiljøer.451 Dette betyr at det finnes lite systematisk kunnskap om omfanget av mobbeproblemer eller forskjeller i omfang mellom ulike organisasjoner og fritidsmiljøer.

Elevundersøkelsen stiller ikke spørsmål om mobbing og krenkelser på fritiden. I Elevundersøkelsen 2013 er det kommet til nye spørsmål som omhandler hvor ofte elevene har opplevd seks ulike typer krenkelser. Elever som svarer at de har opplevd en krenkelse to til tre ganger i måneden eller mer, får oppfølgingsspørsmål om hvem som gjorde det, og hvor det skjedde. Om lag seks pst. av elevene svarer at de har blitt truet av noen som ikke gikk på skolen, og 17 pst. av elevene svarer at dette skjedde andre steder. Denne kategorien kan være andre steder på skolen, men den kan også være utenfor skolen i elevenes fritidsmiljø. Det er uansett vanskelig å bruke disse dataene fra Elevundersøkelsen til å trekke noen konklusjoner om forekomsten av mobbing og krenkelser i elevenes fritidsmiljø. I håndboken konkluderes det med at det er høyst sannsynlig at det forekommer mobbing og ekskludering i barne- og ungdomsorganisasjonene, fritidsklubbene og andre organiserte fritidsmiljøer.452

Barns og unges fritidsmiljø er naturlig nok mindre lovregulert enn skolen, og det stilles mindre krav til kompetanse i for eksempel ledelse. Disse organisasjonene har ofte en løsere struktur, og det sosiale samspillet kan være vanskelig å få oversikt over. Dette kan være risikofaktorer som kan utløse mobbing. De voksne lederne og trenerne vil kunne ha begrensete muligheter til å opprette et nært kjennskap til de unge dersom det er mange medlemmer i en organisasjon og de ikke deltar jevnlig på aktivitetene. Dermed kan det også være vanskelig å forstå og fange opp signaler når noe er galt i miljøet og hos den enkelte.

På den annen side kan fritidsmiljøene skape forutsetninger for at barn og unge som blir mobbet og krenket på skolen, kan finne sin arena der de opplever mestring og trivsel. Å delta i aktiviteter som de er interessert i, oppdage og utfordre sine talenter og sterke sider vil være viktig for barn og unge som ikke opplever sosial tilhørighet på skolen. Å finne en arena der de er trygge og opplever mestring, vil kunne skape en positiv plattform og buffer mot et mindre godt skolemiljø. De vil også kunne få mulighet til å danne seg nye vennskapsrelasjoner og relasjoner som de ikke har mulighet til på skolen. Dette vil kunne gi barna sosial kompetanse og en økt tro på seg selv også i skolesituasjonen.

Også elever som mobber andre, vil kunne ha stor nytte av å være på andre arenaer enn i det miljøet der de utøver mobbing, og der resten av miljøet også forventer at de skal mobbe. Fritidsmiljøene vil være en arena der mobberne også kan bli utfordret på å nytte sine interesser og talenter slik at de kan bruke seg selv og sine ressurser på en konstruktiv måte.

18.4.2 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget har i sitt arbeid funnet lite av forskning på og kartlegginger av forekomsten av mobbing i fritids- og idrettsmiljøer. Utvalget mener det bør forskes mer på mobbing og ekskluderingsmekanismer i fritidsmiljøene, jf. kapittel 20. Barns fritidsinteresser og aktiviteter er i endring, og det vil være viktig å se hvordan dette påvirker de unges opplevelse av trygghet og tilhørighet. Forskning vil også kunne gi skolene en mulighet til å lære av frivillige organisasjoner der disse har gode resultater i sitt arbeid med det psykososiale miljøet.

Utvalget vet at mange frivillige organisasjoner har tatt arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på alvor. Norges Idrettsforbund og Olympiske komité har for eksempel vært tydelige på at de har nulltoleranse for mobbing, trakassering og diskriminering. De har også arbeidet mot ulike utfordringer, blant annet rasisme og homofobi. Utvalget vil understreke hvor viktig det er at fritidsmiljøene er en arena der barn og unge føler seg trygge og inkludert i et større fellesskap. Det er viktig i seg selv, men det kan også være en arena som både kan forebygge og være med på å bidra til å løse konflikter og mobbing som foregår på skolen.

Utvalget vil her peke på kommunepolitikerne og utfordre disse til å ta barne- og ungdomsarbeidet på alvor i sin kommune. Det er avgjørende at oppveksten til barn og unge blir sett i en større sammenheng, og at de ulike sektorene samarbeider. De kommunene som har en helhetlig tankegang og ser på et sterkt lokalt fritids- og idrettsmiljø som et viktig virkemiddel for å sikre barn og unge en god oppvekst, vil ha gode forutsetninger for å lykkes på flere arenaer. Utvalget mener at det lokalt bør utarbeides forebyggingstiltak og handlingsplaner mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på alle arenaene barn og ungdom er. Lokalt initiativ, oppmerksomhet og handling er helt avgjørende.

Utvalget mener at lederne i frivillige organisasjoner må anerkjenne at mobbing og ekskludering er noe som kan forekomme i deres egen organisasjon, og de må med stort engasjement og alvor arbeide for å forebygge slike hendelser. Når mobbing skjer, bør klubben og organisasjonen ha klare handlingsregler som er kjent i hele organisasjonen, hos alle medlemmene og alle foreldrene. Utvalget mener at både kommunale og statlige myndigheter bør stille krav til at organisasjoner må dokumentere at de arbeider aktivt mot mobbing og ekskludering. Dette bør bli et sentralt premiss for å kunne søke og motta offentlige midler og støtte.

Utvalget mener frivillige organisasjoner har en sentral rolle i å supplere statlige og kommunale myndigheter i sitt arbeid for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø. De kan også være viktige voktere og varslere dersom arbeidet mot mobbing lokalt og nasjonalt ikke prioriteres eller får den effekten man ønsker. Utvalget mener at statlige myndigheter må sikre at disse organisasjonene får driftsvilkår som gjør at de kan ivareta sin rolle og aktivitet i arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utvalgets forslag:

• Alle kommuner bør utarbeide forebyggingstiltak og handlingsplaner mot mobbing og krenkelser på alle arenaene der barn og ungdom er.

• Frivillige organisasjoner må kunne dokumentere at de arbeider aktivt mot mobbing og ekskludering, for å kunne motta offentlig støtte og finansiering.

• Frivillige organisasjoner må sikres driftsvilkår slik at de kan arbeide mot krenkelser og mobbing som et supplement til offentlige innsatser.

19 Å styrke kompetansen

19.1 Innledning

I del 3 i Kunnskapsgrunnlaget ble det vist at kompetansen til lærerne og skoleledelsen er helt avgjørende for elevenes læringsutbytte, trivsel, mestring og motivasjon. I dette kapitlet vurderes det om lærerutdanningene og de ulike etter- og videreutdanningstiltakene for lærere og skoleledere kan bidra til å sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet.

Vurderingene og tiltakene i dette kapitlet har som mål å bidra til å løse flere av utfordringene som vi tidligere har beskrevet i Kapittel 1. For det første er det en utfordring at elevenes rettigheter ikke blir oppfylt på både skoleeiernivå, skoleledernivå og hos den enkelte lærer. Videre er det en utfordring med dårlige holdninger og verdier i skolen som har en negativ virkning på det psykososiale skolemiljøet. Den tredje utfordringen som søkes løst i dette kapitlet er skoleeiers og skoleleders kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet.

I avsnitt 19.2 behandler vi de ulike lærerutdanningene, men med hovedvekt på grunnskolelærerutdanningene. Avsnitt 19.3 handler om de etter- og videreutdanningstiltakene som statlige myndigheter har hatt tatt initiativet til. Temaet i avsnitt 19.4 er den nasjonale rektorutdanningen som tilbys skoleledere. Til slutt vil utvalget kort i avsnitt 19.5 vurdere behovet for, og hensiktsmessigheten av, å innføre en plikt til etter- og videreutdanning for skoleeiere, skoleledere og lærere.

De viktigste forslagene i dette kapitlet handler om at kunnskap om reglementet knyttet til elevens psykososiale skolemiljø bør bli innarbeidet som tydelige og konkrete læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene. Utvalget mener også at læringsutbyttebeskrivelsene i grunnskolelærerutdanningene må gjennomgås med sikte på å gjøre disse mer realistiske for studentene. Utvalget vil sterkt oppfordre utdanningsinstitusjonene til å sikre at den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere har som et sentralt mål å gi kunnskap, kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for å sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, og forebygge og håndtere krenkelser og mobbing. Utvalget anbefaler videre at temaet psykisk helse blir innarbeidet som et tema med læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene.

Utvalget er positivt til de statlige initiativene som er tatt for å utvikle et etter- og videreutdanningssystem og veiledningsordninger for nyutdannede lærere. Utvalget vil imidlertid understreke at den skolebaserte kompetanseutviklingen bør prioriteres i de fremtidige etter- og videreutdanningstiltakene. Dette betyr at departementet må vri bruken av de statlige kompetansemidlene fra videreutdanning til skolebasert etterutdanning. Videre mener utvalget at klasseledelse, det psykososiale skolemiljøet og forebygging og håndtering av krenkelser og mobbing må ivaretas som tema i det fremtidige etter- og videreutdanningssystemet.

Utvalget er også opptatt av at den statlig initierte rektorutdanningen bør videreføres, men at kjennskap til regelverket om det psykososiale skolemiljøet og kunnskap om læringsmiljøer bør tydeliggjøres i utdanningen. I tillegg bør rektorutdanningen gi nødvendig kompetanse i arbeidsrett og kjennskap til hvilke faktorer som bidrar til et godt arbeidsmiljø for hele skoleorganisasjonen.

Som et konkret tiltak foreslås det å etablere et nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for alle skoleledere. Formålet med opplæringsprogrammet er å gi skolelederne kunnskap, kompetanse og ferdigheter i å realisere et godt psykososialt skolemiljø for alle elever og kunne forebygge og håndtere uønskede hendelser som mobbing, trakassering og krenkelser. Et hovedpoeng i dette kapitlet er at det er gjennom god oppfølging og realisering av skolenes internkontroll at personalet skal sikres nødvendig kompetanse i å forebygge og gripe inn når personalet har mistanke om at elever blir mobbet eller krenket.

19.2 Lærerutdanningene

I dette delkapitlet skal vi vurdere hvordan de ulike lærerutdanningene tilnærmer seg fagområdene psykososialt skolemiljø og arbeidet mot mobbing, krenkelser, trakassering og diskriminering. Formålet er å vurdere om lærerstudentene får den kompetansen som utvalget mener er avgjørende. Her vil vi presentere de ulike lærerutdanningene slik de er beskrevet i forskrifter og retningslinjer. Vi skal konsentrere oss om de formelle læringsutbyttebeskrivelsene som forskriftene og nasjonale retningslinjer beskriver, og i liten grad diskutere det reelle læringsutbyttet til studentene. Grunnen er at nesten alle lærerutdanningene i de siste årene har gjennomgått større eller mindre endringer. Det foreligger derfor foreløpig få evalueringer av disse utdanningene. Følgeevalueringen av grunnskolelærerutdanningene vil vi imidlertid kort komme inn på. Vi vil også vise til resultater fra Studiebarometeret, som ble offentliggjort i 2014, og evalueringen av den ettårige praktisk-pedagogiske utdanningen for trinn 8 – 13 (PPU) som ble gjort av NOKUT453 i 2013.

De lærerutdanningene vi skal omtale her er

• grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn

• lektorutdanning for trinn 8 – 13

• treårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag

• yrkesfaglærerutdanning for trinn 8 – 13

• praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag for trinn 8 – 13

• praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) (følger fortsatt forskrift av 3. april 2003)

Vi skal her først konsentrere oss om grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn, og deretter behandler vi de øvrige lærerutdanningene.

19.2.1 Grunnskolelærerutdanningene (GLU)

Høsten 2014 presenterte regjeringen sine nye planer om en master som hovedmodell for grunnskolelærerutdanningene. I strategien Lærerløftet, som omtaler den nye utdanningen, står det at målet med masterutdanningen blant annet er å gi studentene større innsikt i forsknings- og utviklingsarbeid og vitenskapsmetode.454 Arbeidet med å utvikle de faglige rammene for en ny femårig grunnskolelærerutdanning på masternivå er allerede satt i gang, og ny utdanning skal være klar høsten 2017. Dette betyr at det foreløpig ikke er avklart hvordan den nye lærerutdanningen vil bli, men det er stor sannsynlighet for at den vil ta utgangspunkt i og bygge videre på de føringene og de læringsutbyttebeskrivelsene som i dag gjelder for dagens grunnskolelærerutdanninger. Utvalget vil derfor ta utgangspunkt i gjeldende grunnskolelærerutdanninger når vi skal vurdere om lærerstudentene får den kompetansen om psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering som utvalget mener er avgjørende. Utvalget forutsetter at de vurderingene og tiltakene som gjøres her, blir tatt med videre inn i arbeidet med å realisere den nye masterutdanningen.

I St.meld. nr. 11 (2008 – 2009) Læreren – Rollen og utdanningen ble det sagt at departementet ville fastsette en overordnet rammeplan med forskrift for grunnskolelærerutdanningen med klare krav til læringsutbytte for fag- og praksisopplæring. Målet var en integrert, profesjonsrettet og forskningsbasert utdanning som skulle være attraktiv, innovativ og krevende med høy kvalitet. Den 1. mars 2010 fastsatte Kunnskapsdepartementet forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn og forskrift om rammeplan for de samiske grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn. Forskriftene trådte i kraft fra samme dato. Det første kullet med grunnskolelærere ble uteksaminert våren 2014. Grunnskolelærerutdanningene er organisert som to klart definerte og differensierte utdanninger.

Utdanningen for 1. – 7. trinn skal normalt omfatte minimum fire undervisningsfag, der minst ett av fagene skal utgjøre 60 studiepoeng og de andre fagene må være på minimum 30 studiepoeng. Det er obligatorisk med pedagogikk og elevkunnskap på 60 studiepoeng, matematikk på 30 studiepoeng og norsk på 30 studiepoeng.

Utdanningen for 5. – 10. trinn skal normalt omfatte tre undervisningsfag hver på 60 studiepoeng. Pedagogikk og elevkunnskap, som er på 60 studiepoeng, er obligatorisk, mens ingen undervisningsfag er obligatoriske.

Forskriftens formål er blant annet å sikre at lærerutdanningsinstitusjonene tilbyr integrerte og profesjonsrettete grunnskolelærerutdanninger. Med dette menes at alle undervisningsfag skal omfatte fagdidaktikk, og at de grunnleggende ferdighetene, slik disse er omtalt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, skal være integrert i fagene. Faget pedagogikk og elevkunnskap har et overordnet ansvar for at de grunnleggende ferdighetene ivaretas i alle fag. I begge utdanningene kan undervisningsfag i fjerde studieår erstattes av ett skolerelevant fag på 30 studiepoeng. Det skal også være veiledet, vurdert og variert praksisopplæring i alle studieårene. Praksisopplæringen skal inngå som en integrert del av alle fagene i utdanningene, og omfanget skal være minst 100 dager fordelt over fire år.

Forskriftens læringsutbyttebeskrivelser

I § 2 i forskrift om rammeplan for grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn slås det fast at grunnskolelærerutdanningene skal kvalifisere lærere til å utøve et krevende og komplekst yrke i et samfunn som preges av mangfold og endring. Studentene skal etter fullført utdanning ha læringsutbytte definert som kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse, som fundament for arbeid i skolen og videre kompetanseutvikling.

Departementet understreker i rundskriv F-05/10 at det har vært et mål å utforme bestemmelsene i forskriften på et overordnet nivå. Departementet har likevel gitt mer spesifikke føringer på noen områder som enten har fått for lite oppmerksomhet i tidligere lærerutdanninger, eller på områder der det er særlig viktig å fremheve kompetanse som alle lærere må ha. Læringsutbyttebeskrivelsene på disse områdene er regulert i forskriften og er også ivaretatt i de nasjonale retningslinjene for fag.

Utvalget vil i boks 19.2 fremheve et utdrag av læringsutbyttebeskrivelser som er gjengitt i forskriften, og som er felles i begge utdanningsløp, det vil si for kandidater på 1. – 7.trinn og kandidater på 5. – 10. trinn, herunder også de samiske grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn. Læringsutbyttebeskrivelsene som presenteres her, er de som utvalget mener står sentralt i utvalgets mandat, og som er kunnskap, ferdigheter og kompetanse som er avgjørende for at lærerne skal sikre at alle elever får et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet.

Utvalget mener at de læringsutbyttebeskrivelsene som her er gjengitt i boks 19.2, viser at kompetanse om det psykososiale skolemiljøet, og andre relaterte fagområder, allerede står sentralt. Dette fagområdet har i dag et potensial for å ha en sentral og viktig rolle i grunnskolelærerutdanningene. Utvalget vil understreke at hovedinnretningen i forskriftens læringsutbyttebeskrivelser også bør videreføres i den nye femårige masterutdanningen for lærerutdanningene. Utvalget vil imidlertid peke på at det til dels er mange og ambisiøse mål i dagens lærerutdanning. Utvalget mener at i utarbeidelsen av de faglige rammene til den nye masterutdanningen for grunnskolelærere blir det viktig å gjøre læringsutbyttemålene realistiske og oppnåelige for studentene. Dette er et poeng som vi vil komme tilbake til senere i dette kapitlet.

Nasjonale retningslinjer for grunnskolelærerutdanningene

De nasjonale retningslinjene skal utfylle forskriften og være veiledende føringer for institusjonenes programplaner og fagplaner. Den enkelte institusjon skal utarbeide programplaner med bestemmelser om faglig innhold, praksisopplæring, organisering, arbeidsformer og vurderingsordninger. Programplanene skal vedtas i institusjonenes styre. I rundskriv F-06-13 fra Kunnskapsdepartementet blir det stadfestet at Nasjonalt råd for lærerutdanningen (NRLU) skal forvalte de nasjonale retningslinjene fra og med januar 2014. NRLU har tatt på seg ansvaret for å redigere læringsutbytteformuleringer i de nasjonale retningslinjene.

Det er utformet fagspesifikke retningslinjer for hvert fag der det er formulert forventet læringsutbytte som beskriver hva studentene skal kunne være i stand til etter gjennomført emne. Læringsutbyttet er formulert med utgangspunkt i de overordnede beskrivelsene i nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, som beskriver hvilke kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse en student skal ha på ulike nivåer i utdanningsløpet. Pedagogikk og elevkunnskap (PEL-faget) er det overordnete profesjonsfaget i grunnskolelærerutdanningene. Det skal være samlende og utgjøre den lærerfaglige plattformen i grunnskolelærerutdanningene sammen med de andre fagene og praksisopplæringen. Faget skal utvikle studentenes relasjonelle kompetanse i møte med alle elever, foreldre og kolleger, og skal gi forutsetninger for hvordan lærere selvstendig og i samarbeid med andre kan håndtere sammensatte utfordringer i ulike undervisningssituasjoner for å myndiggjøre sine elever. Det skal være en tett kobling til praksisopplæringen. Utvalget har gjennomgått læringsutbyttebeskrivelsene i faget pedagogikk og elevkunnskap. Gjennomgangen viser at faget allerede i dag har et innhold som er sentralt for at kandidatene skal få den kompetansen om psykososialt skolemiljø og mobbing som utvalget mener er avgjørende.

Utvalget merker seg at de sentrale føringene for grunnskolelærerutdanningene er omfattende og ambisiøse. Her er det mange læringsutbyttebeskrivelser innenfor det enkelte fag i tillegg til tverrgående perspektiver som skal ivaretas gjennom alle de fire årene utdanningene varer. Utvalget mener derfor at de formelle kravene og statlige føringene til utdanningsinstitusjonene er mange nok. Spørsmålet er imidlertid om de mange og omfattende læringsutbyttebeskrivelsene gjør at styringssignalene blir utydelige for lærerutdanningsinstitusjonene. Når alt er like viktig, mister slike altomfattende statlige føringer sin hensikt som retningsgivere for lærerutdannerne. Samtidig økes de statlige forventningene til at lærerutdanningene skal produsere «superlærere» som skal mestre enhver læringssituasjon fra første dag. Konsekvensen kan bli at lærerutdanningsinstitusjonene opplever en begrensning i sin faglige frihet og kreativitet. Dette igjen kan føre til dårligere lærerutdanninger, som ikke makter å tilfredsstille utdanningsmyndighetenes forventninger. Resultatet blir at elever ikke får lærere med den nødvendige kompetansen.

Den samiske lærerutdanningen

Lærerutdanning i og på samisk tilbys ved Samisk høgskole. Undervisningen skjer i hovedsak på nordsamisk, men det skal være mulig å ta lærerutdanning med særlig vekt på lulesamisk og sørsamisk språk og kultur. Universitetet i Nordland og Høgskolen i Nord-Trøndelag har ansvaret for å gi undervisning i henholdsvis lulesamisk og sørsamisk språk og kultur som del av lærerutdanning eller som videreutdanning. Samisk høgskole har det nasjonale ansvaret for samisk lærerutdanning og for å koordinere nettverksbygging med de andre høyskolene.

Samisk høgskole har fått delegert myndighet av departementet til å fastsette struktur og oppbygning av den samiske lærerutdanningen. Dette innebærer at høgskolen fastsetter rammeplan og studieplan for samisk lærerutdanning innenfor rammen av den nasjonale forskriften. Det er laget en egen forskrift om rammeplan for de samiske grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn som i stor grad er lik den nasjonale grunnskolelærerutdanningen. Forskriften fremhever imidlertid at samisk grunnskolelærerutdanning skal ha samisk som hovedundervisningsspråk og skal være forankret i samisk kultur og samfunn og ha samiske læringsforståelser og undervisningsmåter som sitt utgangspunkt. Samisk grunnskolelærerutdanning skal sette læreryrket inn i en samisk kontekst og urfolkskontekst. Utdanningen skal kvalifisere kandidatene til å ivareta opplæring om samiske forhold og ha kunnskap om samiske barns rett til opplæring i tråd med opplæringsloven og gjeldende læreplanverk for grunnopplæringen.

For samisk lærerutdanning er det ikke laget egne retningslinjer for de enkelte fag. I arbeidet med å lage fagplaner skal institusjonene ta utgangspunkt i hovedlinjene i de nasjonale retningslinjene, og samtidig sikre at samiske perspektiver blir sentrale i utdanningen som helhet og i de enkelte fag. Samiske fagplaner utarbeides av institusjonene, med samarbeid mellom disse der det er aktuelt. For vår del betyr dette for eksempel at PEL-faget i den samiske grunnskolelærerutdanningen i praksis har de samme nasjonale retningslinjene som de øvrige grunnskolelærerutdanningene. Utvalget mener at dette er en fordel og at det bør videreføres i arbeidet med ny femårig master for lærerutdanningene.

Følgeevaluering av de nye grunnskolelærerutdanningene

Følgegruppen for lærerutdanningsreformen ble nedsatt av Kunnskapsdepartementet i januar 2010. Den skal i en femårsperiode legge frem årlige rapporter om statusen for de to nye grunnskolelærerutdanningene for 1. – 7. trinn og 5. – 10. trinn. Følgegruppen skal gi råd til institusjonene og departementet. Til nå har følgegruppen levert fire rapporter. Følgegruppen tar sikte på å følge noen temaer gjennomgående for hele perioden. Dette er rekruttering, frafall og fagvalg. For hvert år velger gruppen ut noen temaer som skal belyses spesielt. I 2010 – 2011 var det undervisningen (lærersentrert versus studentsentrert) og studentenes opplevelse med praksis som var fokusområde.455 I 2011 – 2012 ble det fokusert på institusjonenes ledelse og SAK-arbeidet (samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon), faget pedagogikk og elevkunnskap (PEL) og praksisopplæringen i grunnskolelærerutdanningene.456 For året 2012 – 2013 var det den forskningsbaserte grunnskolelærerutdanningen, det flerkulturelle perspektivet og opplæring i samiske forhold som var fokusområder.457 Rapporten for året 2013 – 2014 er opptatt av bacheloroppgaven og lærerutdanningsfagene.458

Utvalget vil her trekke frem noen momenter fra disse fire rapportene som det er verdt å merke seg, og som har vært viktige for utvalgets vurderinger og forslag til tiltak. I den første delrapporten blir forholdet mellom teori og praksis diskutert. Utgangspunktet er NOKUTs evaluering av allmennlærerutdanningen i 2006, som blant annet viste mangel på relasjoner mellom undervisning på studiestedet og opplæring i praksisskoler. Rapporten fra følgegruppen henviser til John Dewey og argumenterer for at praksisopplæringen ikke kun må bli en lærlingordning der studentene skal lære seg verktøy og teknikker de skal bruke i læreryrket. Vel så viktig er det å utdanne en profesjon som kan bruke begreper, teorier og metoder til å studere og utvikle sitt eget arbeid:

«Det er selve innstillingen til yrket, å være opptatt av å lære mer gjennom arbeidet og å ha kunnskap og kompetanse nok til å kunne lære mer på systematiske måter som er hovedhensikten med pre-kvalifiseringen»459 (s. 45).

I rapporten fra 2011 – 2012 behandles PEL-faget. Følgegruppen prøver blant annet å svare på om faget er relevant for kvalifisering til lærerarbeidet. Det gis ingen tydelige konklusjoner på denne problemstillingen i rapporten, men følgegruppen peker blant annet på at enkelte av utdanningsinstitusjonene har mange læringsutbytteformuleringer innenfor relativt få studiepoeng. Utvalget mener at dette kan være et tegn på at PEL-faget mange steder blir «overfylt» av temaer og forventninger til studentene. Samtidig pekes det på at grunnleggende ferdigheter bør få en tydeligere plass i faget, og at det er behov for kompetanseheving i lærerutdanningsinstitusjonene om forståelsen av og rollen til de grunnleggende ferdighetene i Kunnskapsløftet. Utvalget vil understreke at det er viktig at grunnleggende ferdigheter får en sentral plass i faget. Dette er særlig viktig dersom sosial og emosjonell kompetanse skal bli en faggjennomgripende kompetanse som også skal inn i enkelte fag, jf. kapittel 18.

I delrapporten fra 2012 – 2013 konkluderer følgegruppen med at de har problemer med å se hvordan utdanningene er integrert, og peker på at institusjonene i for liten grad klarer å tydeliggjøre sammenhengen mellom fagene. Det synes for eksempel å eksistere en ulik forståelse av hva integrering av fag og fagdidaktikk er. Det vises blant annet til at fagdidaktikk blir vektlagt ulikt fra fag til fag og mellom institusjonene. Det er for lite samsnakk mellom fagene til at grunnskolelærerutdanningene kan fremstå som integrerte:

«Det me er blitt spesielt merksame på i arbeidet med denne rapporten, er at det òg står igjen eit stort arbeid når det gjeld integrering ‘…mellom fag’. Institusjonane må ikkje sleppe taket enno og berre konsentrere seg om revisjonar av emneplanar, men dei må jobbe vidare med fagleg leiing for å sikre at forskrifta blir realisert. Det er dei tverrgåande tema som kan arbeidast vidare med for å sikre integrering mellom faga» (s. 96).

Følgegruppen viser til at studieprogrammene må være noe mer enn summen av enkeltemner og fag. Det er programmene som skal kvalifisere; det læringsutbyttet studentene skal ha når de er ferdige, må få større oppmerksomhet. Utvalget mener at dette er et viktig og sentralt moment som bør løftes tydeligere frem når den nye masterutdanningen for grunnskolelærerne skal utformes og iverksettes.

Delrapporten fra 2013 – 2014 omtaler blant annet rekrutteringen og gjennomstrømningen til utdanningene. Rapporten viser at andelen primærsøkere til høyere utdanning generelt har økt med 13 pst. fra 2012 til 2013, men at grunnskolelærerutdanningene har hatt en økning på ni pst. i samme periode. Dette betyr at lærerutdanningene ikke har den samme økningen i antall søkere som andre utdanninger. Det viktigste her er likevel å peke på det store frafallet av studenter i grunnskolelærerutdanningene. Følgegruppen gjennomførte i 2011 en frafallsundersøkelse, som viste at mange studenter sluttet av årsaker som ikke hadde noe å gjøre med kvaliteten på studiet eller andre faktorer som institusjonene kan gjøre noe med (jf. rapport nr. 2 til følgegruppen). Man kan derfor ikke trekke en direkte slutning om at frafallet skyldes dårlig kvalitet i utdanningene. Men svarene fra Studiebarometeret ser imidlertid ut til å gå langt i retning av at lærerstudentene ikke er fornøyde med grunnskolelærerutdanningene.460 Resultatene for 2014 viser at spesielt studentene på denne utdanningen fremstår som relativt kritiske. De opplever for eksempel en svakere innholdsmessig sammenheng i studiet enn studentene på alle de andre undersøkte utdanningene.461

Den fjerde delrapporten fra følgegruppen konkluderer med at det er bekymringsverdig at reformen har hatt en begrenset effekt på rekrutteringen av nye lærere. Dette gjelder spesielt rekruttering av menn og til utdanningene for GLU 1. – 7. Den fjerde rapporten konkluderer også med at utdanningsinstitusjonene må intensivere arbeidet med reell arbeidsdeling og faglig konsentrasjon for å sikre faglig kvalitet i utdanningene. Den viser til at det i dag er mange institusjoner som tilbyr grunnskolelærerutdanningene, og mange tilbyr også mange fag. Utvalget mener at dette kan føre til at det kan bli en utfordring å sikre sterke og robuste fagmiljøer ved alle utdanningsinstitusjonene.

19.2.2 Øvrige lærerutdanninger

Den 18. mars 2013 trådte følgende forskrifter om rammeplan for lærerutdanninger i kraft:

• lektorutdanning for trinn 8 – 13

• treårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag

• yrkesfaglærerutdanning for trinn 8 – 13

• praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag for trinn 8 – 13

Ny forskrift om praktisk-pedagogisk utdanning for trinn 8 – 13 (PPU) ble midlertidig utsatt. Det betyr at det er forskriften om rammeplan for PPU fra 3. april 2003 som fortsatt gjelder.

Grunnlaget for arbeidet med de nye rammeplanene finner vi i Stortingets behandling av St.meld nr. 11 (2008 – 2009) Læreren – Rollen og utdanningen med tilhørende Innst. S. nr. 185 (2008 – 2009) og innføring av nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning. Det er utarbeidet utkast til nasjonale retningslinjer som er hjemlet i forskriftene. Dette er faglige retningslinjer som skal være førende for institusjonenes program- og fagplaner. Ut fra dette skal den enkelte institusjon utarbeide programplaner for utdanningene med bestemmelser om faglig innhold, praksisopplæring, organisering, arbeidsformer og vurderingsordninger.462

I arbeidet er det lagt vekt på å styrke samspillet mellom fag, fagdidaktikk, profesjonsfag og praksisopplæring. Alle lærerutdanningene har derfor et nytt fag som heter profesjonsfaget. Dette skal danne den lærerfaglige plattformen i utdanningene. Faget skal særlig ivareta sammenhengen mellom fagområder, pedagogikk, fagdidaktikk og praksisopplæring. Innholdet i profesjonsfaget i lektorutdanningen for trinn 8 – 13, i den treårige faglærerutdanningen i praktiske og estetiske fag og i yrkesfaglærerutdanningen for trinn 8 – 13 kan oppsummeres på følgende måte:

• Faget skal være den lærerfaglige plattformen i utdanningen, være praktisk rettet, være et verdi- og dannelsesfag og gi studentene en felles identitet som lærer i skolen.

• Profesjonsfaget skal bidra til kunnskap om mangfoldet i elevenes bakgrunn og faglige forutsetninger.

• Faget skal bidra til at studentene utvikler kompetanse om ungdoms utvikling, læring og om ungdomskultur.463

Alle rammeplanene har utarbeidet læringsutbyttebeskrivelser i henhold til nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Utvalget vil her presentere kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse som studentene skal tilegne seg, og som er viktige i arbeidet med å skape et trygt psykososialt skolemiljø for elevene.

Utvalget mener at de læringsutbyttebeskrivelsene som er gjengitt over, viser at kompetanse om det psykososiale skolemiljøet, og andre relaterte fagområder, står sentralt i alle lærerutdanningene. På samme måte som for grunnskolelærerutdanningene mener utvalget at disse fagområdene og temaene allerede i dag har et potensial for å ha en sentral og viktig rolle i utdanningene. Utvalget vil imidlertid bemerke at rammeplanen for lektorutdanning 8 – 13 er den som ivaretar det relasjonelle perspektivet svakest i læringsutbyttebeskrivelsene. Denne rammeplanen er den mest generelle av alle lærerutdanningene, og utvalget mener krav til kompetanse om psykososialt miljø og forebygging av krenkelser og mobbing må fastsettes tydeligere her.

Kartlegging av PPU gjennomført av NOKUT

Siden de fleste av lærerutdanningene som er beskrevet her, akkurat har fått ny rammeplan, eksisterer det lite evaluering av disse på det nåværende tidspunkt. Imidlertid er det gjennomført en evaluering av den ettårige praktisk-pedagogiske utdanningen for trinn 8 – 13 (PPU).464 Rapporten presenterer en kartlegging av nyutdannede læreres og studenters oppfatninger av utdanningen. Rapporten oppsummerer i hvor stor grad kandidatene opplever at PPU gir relevante kunnskaper og ferdigheter som de møter i læreryrket.465 PPU-studenter er en lite homogen gruppe. Nivået på deres fagutdanning varierer fra årsstudier til doktorgrad. Noen har omfattende lærererfaring før de tar utdanningen, andre har det ikke. Rapporten viser at dette har stor betydning for hva i utdanningen som oppfattes som relevant og nyttig.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at både de nyutdannede og studentene er noe misfornøyd med PPUs relevans for undervisning i skolen. De rapporterer at de opplever at utdanningen ikke i tilstrekkelig grad forbereder dem på å løse praktiske utfordringer i skolehverdagen. Eksempler på utfordringer som blir trukket frem, er klasseledelse og tilpasset opplæring. En annen årsak er at mange opplever at undervisningen i pedagogikk, fagdidaktikk og praksisopplæringen foregår separat. Disse tre elementene blir i for liten grad sett i sammenheng, og pedagogikkfaget oppleves som lite praksisrelevant. Studentene rapporterer at de synes det er vanskelig å bruke den pedagogiske teorien i arbeidet med planlegging og gjennomføring av undervisning. De savner teori og diskusjoner om hvordan de kan møte de praktiske og pedagogiske utfordringene i skolehverdagen. Praksisopplæringen oppleves som viktig og relevant, men det rapporteres at kvaliteten på praksisopplæringen i for stor grad avhenger av praksislærernes tilgjengelige tid, engasjement og kompetanse.

Utvalget mener det er bekymringsfullt at den praktisk-pedagogiske utdanningen (PPU) får en så dårlig evaluering. Utvalget vil understreke nødvendigheten av at departementet tar initiativet til en drastisk forbedring av denne utdanningen som gir en formell kompetanse i å undervise i videregående opplæring.

19.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at det å arbeide med fag ikke må skilles fra det å arbeide med sosial læring. Utvalget vil understreke at god undervisning og tilpasset opplæring vil kunne skape trygge skolemiljøer som preges av sosial tilhørighet og inkludering. Når elever opplever at de får faglige utfordringer som er tilpasset deres evner og forutsetninger, og samtidig får relevante og forståtte tilbakemeldinger fra lærerne, vil dette påvirke elevenes motivasjon og faglige trivsel. Dette er viktige forutsetninger for å skape et skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det er derfor viktig at lærerutdanningene sikrer at studentene får en god faglig utdanning som gjør at de blir dyktige pedagoger i sine fag. Utvalget mener at lærerutdanningene må arbeide for å koble og integrere fag sammen med sosial læring. Dette blir særlig viktig når den nye masterutdanningen for grunnskolelærere nå skal utformes og implementeres. Utvalget vil understreke at forslagene her også omfatter samisk lærerutdanning.

Innholdet i lærerutdanningene

I gjennomgangen av de ulike lærerutdanningene i dette kapitlet har vi sett at alle utdanningene styres av rammeplaner og retningslinjer som legger vekt på at ferdig utdannede lærere skal ha ferdigheter, kunnskap og kompetanse i å skape et trygt psykososialt skolemiljø, og motvirke og håndtere mobbing og krenkelser. Selv om ikke alle utdanningene omtaler og bruker begrepet mobbing og håndtering av dette i rammeplanene, er mange av fag- og kompetanseområdene som er beskrevet, likevel aktuelle og viktige for at lærerne skal få den nødvendige kompetansen i å forebygge og håndtere mobbing.

Utvalget mener at de formelle læringsutbyttebeskrivelsene langt på vei synes å tilfredsstille de kompetansebehovene som er viktige. Selv om det til dels er mange og omfattende læringsutbyttemål, gir de utdanningsinstitusjonene et tydelig signal om at studentene skal tilegne seg kunnskap og kompetanse i å utvikle et trygt psykososialt skolemiljø og et inkluderende læringsfellesskap. Utvalget vil likevel fremheve betydningen av at alle studenter bør ha spesiell kjennskap til opplæringslovens bestemmelser om elevenes psykososiale skolemiljø, som i dag er hjemlet i opplæringsloven kapittel 9a. Kompetanse om regelverket er viktig for at elevenes rettigheter skal bli oppfylt. I tillegg vil utvalget understreke betydningen av at det normkritiske perspektivet integreres i alle lærerutdanningene.

Utvalget har merket seg at det er begrenset med dokumentasjon og informasjon om hvilket læringsutbytte studentene i realiteten sitter igjen med etter endt utdanning. Mange av de nåværende lærerutdanningene er så nye at studentene som tar disse, fortsatt ikke har fått muligheter til å prøve seg i den virkelige skolehverdagen. Det er likevel noen bekymringsfulle tegn som utvalget vil peke på som kan være indikatorer på at kvaliteten i lærerutdanningene ikke er god nok.

Evalueringen av den ettårige praktisk-pedagogiske utdanningen for trinn 8 – 13 (PPU) viser et bilde der intensjonen og realiteten ikke er i samsvar. Det tegnes et bilde der utdanningsinstitusjonene som tilbyr PPU, har en lang vei å gå. Selv om denne utdanningen får en ny rammeplan, er det lite trolig at en slik endring automatisk vil heve den faglige kvaliteten på studentenes læringsutbytte. Utvalget støtter derfor regjeringens arbeid med å vurdere endringer i dagens PPU som ble varslet i den nye strategien Lærerløftet.466

Evalueringen av grunnskolelærerutdanningene viser også at det kan være tegn på at kravene, slik disse er beskrevet i rammeplanene, ikke samsvarer med det faktiske læringsutbyttet studentene får. Dette kan ha mange årsaker. Én kan være at utformingen og antallet læringsutbyttebeskrivelser er for ambisiøse og for mange til at institusjonene makter å gi lærerstudentene det utbyttet som er beskrevet. Mange gode intensjoner og mål kan føre til at for eksempel PEL-faget fylles opp med for mange og urealistiske mål.

Utvalget mener at læringsutbyttebeskrivelsene i dagens grunnskolelærerutdanninger må gjennomgås med sikte på å gjøre dem mer realistiske og oppnåelige for studentene. Det må også avklares hvilket nivå studentene skal oppnå kompetanse, ferdigheter og kunnskap på. Dette er i dag utydelig, og læringsutbytteformuleringene i de nasjonale retningslinjene bør revideres. Disse momentene mener utvalget er viktige å ta med seg i arbeidet med utformingen av den nye masterutdanningen for grunnskolelærerne.

I tillegg vil utvalget vise til at rammeplanen for lektorutdanning 8 – 13 er den som ivaretar det relasjonelle perspektivet svakest i læringsutbyttebeskrivelsene. Denne rammeplanen er den mest generelle av alle lærerutdanningene og gir dermed utdanningsstedene mest tolkningsmuligheter til å velge bort eller omdefinere hva studentene skal lære. Utvalget mener derfor at Rammeplanen for lektorutdanningen 8 – 13 bør endres slik at den er tydeligere på at studenten skal kunne legge til rette for et trygt psykososialt miljø og kunne forebygge og håndtere mobbing og krenkelser når de skjer. Dette må imidlertid gjøres på en slik måte at lektorutdanningen ikke blir overfylt med for mange gode hensikter og mål som defineres fra sentrale utdanningsmyndigheter.

Psykisk helse

Utvalget vil også peke på at temaet psykisk helse og psykososiale risikofaktorer har en for liten plass i lærerutdanningene. Det er nødvendig at lærere har overordnet kunnskap om kjennetegn ved psykiske lidelser, hvordan de kommer til uttrykk, hvordan de kan forebygges, og hvordan læreren kan veilede og henvise elever til rett hjelpeinstans når det er behov for det. Det er viktig at studentene får god kjennskap til og innsikt i eksternt støtteapparat, spesielt instanser som kan hjelpe barn og unge som har store og sammensatte vansker. Utvalget anbefaler at temaet psykisk helse og psykososiale risikofaktorer blir innarbeidet som et tema med læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene.

Praksisopplæringen

Utvalget mener at det er helt nødvendig at den teoretiske opplæringen kobles bedre til studentenes praksis. Det å tilby studentene mulighet til å få praksiserfaring som er relevant, er en viktig forutsetning for å utdanne lærere til de arbeidsoppgaver og utfordringer som skolen har. En god praksisopplæring vil bidra til at studentene øker sin forståelse av sammenhengen mellom utdanning, teori, forskning og yrkesutøvelse.

I 2006 uttrykte NOKUT bekymring for manglende sammenheng mellom praksis og pedagogikk i allmennlærerutdanningen. Teoriundervisningen på lærestedene og praksisopplæringen på praksisskolene ble beskrevet som to ulike verdener.467 I den første rapporten til følgegruppen for de nye grunnskolelærerutdanningene viser undersøkelser at mange studenter er svært godt fornøyd med veiledningen i praksisopplæringen, men det er likevel en noe større spredning i svarene i hvor stor grad veiledningen var krevende og lærerik.468 Rapporten viser også at forberedelse til praksisopplæringen positivt påvirker studentenes opplevelse av sammenheng mellom det som skjer i praksisskolen, og det som skjer på lærestedet. Totalt sett opplevde studentene større variasjon i hvordan læresteder forberedte dem til praksis, enn i hvordan praksisskolene hadde forberedt seg til å ta imot dem. Det ser også ut til at studentene har opplevd forskjellige grader av samarbeid mellom lærestedene og praksisskolene, og i hvor stor grad det er en sammenheng mellom disse læringsarenaene.

Utvalget har i møte med studenter i grunnskolelærerutdanningen fått tilbakemelding på at det er stor variasjon i veiledningen i praksisskolene og i hvor stor grad praksisskolene er forberedt på å ta imot lærestudenter. Det er mye som tyder på at de formelle planene for praksis i begrenset grad blir fulgt opp av praksisskolene. Utvalget mener at praksisskolene i større grad bør dokumentere at de har nødvendig kompetanse i å veilede studenter. Utvalget har også fått innspill om at praksisperiodene er for korte og for lite sammenhengende. Dette kan føre til at studentene ikke får bygge den nødvendige relasjonen til elevene, og at de ikke får utvikle sin selvstendige erfaring og identitet som lærer. En kvalitativ undersøkelse fra 2013 peker også på at lærerutdanningene preges av at teoriundervisningen og praksisopplæringen ikke er integrert og fortsatt er i «to ulike verdener».469 Denne studien konkluderer med at samarbeidet mellom lærestedene og grunnskolene fortsatt har en vei å gå.

Som en oppsummering og konklusjon mener utvalget at departementet må iverksette tiltak for å sikre at praksisopplæringen i lærerutdanningene gir alle lærestudenter en veiledet og vurdert sammenhengende praksis som er relevant. Studentene må sikres en praksis som innebærer at de får erfaring med å arbeide med det psykososiale skolemiljøet.

Samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon

Følgegruppen viser i sin evaluering at lærerutdanningene må være noe mer enn summen av enkeltemner og fag. Det kan virke som det er en utfordring å få kompetansen og ressursene internt på den enkelte institusjon til å samsnakke og dra i samme retning. Dette kan være en annen faktor som gjør at studentene står i fare for til slutt å sitte igjen med manglende læringsutbytte. Det å utvikle kompetansen til den enkelte lærerutdanner og sørge for at utdanningsinstitusjonene utvikler samhandling internt, bør derfor prioriteres.

Utvalget vil også vise til Stjernøutvalget, som i NOU 2008: 3 Sett under ett beskriver en utvikling av norsk høyere utdanning som har en fragmentert struktur med mange små institusjoner og fagmiljøer. Stjernøutvalget pekte på at den store spredningen av fagmiljøene bidro til sviktende kvalitet i flere sentrale utdanninger. Svaret fra Kunnskapsdepartementet ble å satse på SAK-arbeidet, som er en forkortelse for samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon. Målet med dette arbeidet er å bedre kvaliteten i utdanningen og forskningen.

I Prop. 1 S (2012 – 2013) skriver Kunnskapsdepartementet at de bevilgningene som er gitt til SAK-prosessene, har bidratt positivt til mer faglig samarbeid og mange lokale initiativer, og at det er større faglig vilje og engasjement i sektoren for å oppnå klarere arbeidsdeling og konsentrasjon. Selv om departementet tegner et positiv bilde av sin egen strategi, konkluderer følgegruppen som vurderer grunnskolelærerutdanningene, i sin fjerde rapport fra 2014 med at mange lærerutdanningsinstitusjoner fortsatt har en lang vei å gå for å få til en velfungerende arbeidsdeling og en faglig konsentrasjon som kan sikre robuste lærerutdanninger av god kvalitet.

På bakgrunn av den informasjonen som per i dag er tilgjengelig, vil utvalget konkludere med at utdanningsinstitusjonene må utvikle både sin interne og eksterne samhandling og arbeidsdeling. Kvaliteten utvikles ikke ved å legge inn flere formelle krav til læringsutbytte til studentene. De formelle styringssignalene om og kravene til innholdet i utdanningene er klare nok. Utfordringen er å få de ulike utdanningsinstitusjonene til å oversette disse kravene til et reelt innhold og læringsutbytte for studentene. Denne oppgaven og ansvaret må utdanningsinstitusjonene selv ta. Utvalget mener det er viktig at alle lærestedene som tilbyr lærerutdanning, har høy kompetanse om hvordan et godt psykososialt skolemiljø skal utvikles, og hvordan studentene skal få handlingskompetanse i å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever. Utvalget vil derfor anbefale å intensivere SAK-arbeidet overfor alle lærerutdanningsinstitusjonene. Utvalget mener at departementet bør vurdere flere insitamenter for å få institusjonene til å ta dette arbeidet på alvor.

Master som hovedmodell for grunnskolelærerutdanningene

Høsten 2014 presenterte regjeringen sine nye planer om en master som hovedmodell for grunnskolelærerutdanningene. I strategien Lærerløftet, som omtaler den nye utdanningen, står det at målet med masterutdanningen blant annet er å gi studentene større innsikt i forsknings- og utviklingsarbeid og vitenskapsmetode.470 Det er et ønske å styrke den kunnskapsbaserte yrkesutøvelsen. Masteroppgaven skal bidra til å integrere teoriundervisningen og praksisopplæringen i utdanningen og skal være profesjonsrettet og praksisorientert. Oppgaven bør ta utgangspunkt i problemstillinger knyttet til praksis i skolen.

Arbeidet med å utvikle de faglige rammene for en ny femårig grunnskolelærerutdanning på masternivå er allerede satt i gang, og ny utdanning skal være klar høsten 2017. Dette betyr at lærerutdanningsinstitusjonene allerede nå er i gang med å forberede seg på å tilby ny lærerutdanning. Utvalget er positivt til at det nå skal etableres en femårig masterutdanning for grunnskolelærere. I gjennomgangen av grunnskolelærerutdanningene i dette delkapitlet har utvalget vurdert flere utfordringer. Utvalget vil understreke at disse vurderingene og utfordringene må tas med i arbeidet med den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere. Utdanningsinstitusjonene må sikre at den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere skal ha et sentralt mål om å gi kunnskap, kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for å sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet. Utvalget vil spesielt peke på at elevenes psykososiale skolemiljø, og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering kan være relevante og viktige temaer for studentenes masteroppgave. Utvalget ser at dette blir særlig viktig og aktuelt fordi masteroppgaven skal ta utgangspunkt i problemstillinger knyttet til lærerstudentenes selvopplevde praksis i skolen.

19.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget mener at rammeplanene i lærerutdanningene har et potensial for å gi studentene de nødvendige ferdigheter, kunnskap og kompetanse som en utdannet lærer må ha for å skape et trygt psykososialt skolemiljø, og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget vil likevel peke på at det er behov for å gjøre noen endringer:

• Kunnskap om regelverket knyttet til elevens psykososiale miljø må bli innarbeidet som tydelige og konkrete læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene.

• Læringsutbyttebeskrivelsene i grunnskolelærerutdanningene må gjennomgås med sikte på å gjøre disse mer realistiske for studentene. Det må også avklares hvilket nivå studentene skal oppnå kompetanse, ferdigheter og kunnskap på. Dette er i dag utydelig, og læringsutbytteformuleringene i de nasjonale retningslinjene bør gjennomgås og revideres i forbindelse med utformingen av den nye masterutdanningen for grunnskolelærere.

• Det normkritiske perspektivet må integreres i alle lærerutdanningene.

• Rammeplanen for lektorutdanningen 8 – 13 bør endres slik at den er tydeligere på at studenten skal kunne legge til rette for et trygt psykososialt skolemiljø og kunne forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

• Temaet psykisk helse og psykososiale risikofaktorer blir innarbeidet som et tema med læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene.

• Kompetanse om hvordan lærerne skal forebygge og håndtere digital mobbing, må tydeliggjøres i alle lærerutdanningene.

• Utdanningsinstitusjonene må sikre at den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere skal ha et sentralt mål om å gi kunnskap, kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for å sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet.

19.3 Etter- og videreutdanning

Lærerutdanningene er starten på lærernes profesjonelle yrkeskarriere. En utdanning vil aldri kunne forberede fullt ut til den komplekse virkeligheten og de utfordringer en nyutdannet lærer kommer til å møte. Det er derfor helt avgjørende at skoleeiere tar sitt arbeidsgiveransvar på alvor og legger til rette for livslang læring for lærere og skoleledere. I dette avsnittet skal vi presentere de statlige virkemidlene som er tatt i bruk for å bidra til at lærere skal få muligheter til å utvikle og utdanne seg etter at de er ferdig utdannet, og gjennom hele yrkeskarrieren. Til slutt vil utvalget gjøre sine vurderinger og komme med forslag til tiltak.

19.3.1 Dagens etter- og videreutdanningssystem

I de siste fem årene har statlige myndigheter tatt mange initiativer for å hjelpe skoleeiere med å legge til rette for lærernes kompetanseutvikling. Vi skal her presentere dem som utvalget opplever er de viktigste.

Kompetanse for kvalitet

I perioden 2009 – 2012 har staten gjennom strategien Kompetanse for kvalitet brukt store ressurser på videreutdanning i prioriterte fag og områder. I tillegg har det blitt bevilget midler til etterutdanning innenfor prioriterte områder. I utarbeiding og gjennomføring av strategien Kompetanse for kvalitet har det vært et nasjonalt samarbeid mellom KS, arbeidstakerorganisasjonene, lærerutdanningene og statlige utdanningsmyndigheter om videreutdanning. Partene ble enige om prioriteringer av fag og områder for videreutdanningen i en ny periode 2012 – 2015 og om en ny modell for finansiering. I den nye perioden skal videreutdanningen fortsatt rettes mot fag og områder det på landsbasis er særlig behov for å styrke. I strategiperioden 2012 – 2015 prioriteres følgende fag og områder:

• Videreutdanning i fagene norsk og samisk, matematikk og engelsk tilbys om lag i samme omfang som i forrige strategiperiode.

• Videreutdanning i leseopplæring og rådgivning tilbys, men i et lavere antall enn i forrige strategiperiode.

• Tilbud i fagene mat og helse, kroppsøving, musikk og kunst og håndverk justeres ut fra etterspørsel.

• Tilbud til lærere i videregående opplæring prioriteres ut fra skoleeiernes lokale behov.

• Det arbeides videre med å utvikle tilbud til lærere i yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

• Det utvikles og gis tilbud til lærere i andrespråkspedagogikk.

Etterutdanningen skal bidra til å øke elevenes læringsutbytte. I strategien defineres etterutdanning som all planlagt og systematisk kompetanseutvikling som ikke gir studiepoeng. Etterutdanningen kan være individuell, gruppebasert eller skolebasert. Den statlige støtten til etterutdanningen skal målrettes mot fag og områder som det særlig er behov for å styrke på landsbasis, og skal være i tråd med de føringer om kompetanseutviklingstiltak som gis i ulike meldinger, satsinger og strategier. Etterutdanningen skal være rettet inn mot lærere som profesjonsutøvere og skolen som lærende organisasjon. Viktige prioriteringer fra nye stortingsmeldinger er blant annet regne- og leseopplæring, klasseledelse, vurdering for læring, spesialpedagogikk og andrespråkspedagogikk.

Skolebasert kompetanseutvikling

Meld. St. 22 (2010 – 2011) Motivasjon – Mestring – Muligheter skisserer flere tiltak som er nødvendige for å øke kvaliteten på opplæringen til elevene. Den peker spesielt på å utvikle god læring og et godt læringsmiljø gjennom bedre klasseledelse, og å videreutvikle opplæringen i regning, lesing og skriving. Tiltakene skal gi grunnlag for en mer motiverende, praktisk og variert opplæring som er relevant og utfordrende for alle elever.

I forlengelsen av meldingen er det utviklet en satsing på ungdomstrinnet som heter Ungdomstrinn i utvikling (2013 – 2017). Planen er at alle landets skoleeiere vil få tilbud om støtte til skolebasert kompetanseutvikling for sine skoler med ungdomstrinn i tre semestre.471 Satsingen handler om skolebasert etterutdanning i klasseledelse, lesing, skriving og regning. Kompetanseutviklingen i klasseledelse blir sett i sammenheng med satsingen på bedre læringsmiljø i skolen. Utdanningsdirektoratet legger at skolebasert kompetanseutvikling innebærer at skolen, med ledelsen og alle ansatte, deltar i en utviklingsprosess på egen arbeidsplass. Hensikten er å utvikle skolens samlede kunnskap, holdninger og ferdigheter når det gjelder læring, undervisning og samarbeid.472

Et mål med den skolebaserte kompetanseutviklingen er å gi ny kompetanse og utvikle skolenes praksis innenfor klasseledelse, regning, lesing og skriving. I det rammeverket som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet, er det listet opp flere forutsetninger for at en slik skolebasert kompetanseutvikling skal lykkes:

• En systematisk utvikling på organisasjons- og individnivå over tid. Både skoleeiere, skoleledelsen og personalet ved den enkelte skole må være involvert i et forpliktende samarbeid.

• At kompetanseutviklingen er forankret i skoleeierens planer og målsettinger for skoleutviklingen i egen kommune. Dette må inngå som et sentralt element i skoleeierens styring, dialog og støttende tiltak rettet mot skolene.

• At elever, lærere, ledere og eksterne kompetansemiljøer samarbeider for å utvikle god klasseledelse, og styrker regne-, lese- og skriveopplæringen.

Rammeverket til Utdanningsdirektoratet beskriver hva som kjennetegner god kvalitet i klasseledelse og i de grunnleggende ferdighetene regning, lesing og skriving. Beskrivelsene bygger på forskning, erfaringer fra praksis, opplæringsloven og læreplanverket.473 Kompetanseutvikling i klasseledelse er det temaet flest skoler prioriterer.

Forsterket satsing på etter- og videreutdanning

Etter- og videreutdanning er et sentralt element i regjeringens nye strategi Lærerløftet. Høsten 2014 startet om lag 3500 lærere på en videreutdanning. Totalt kom det inn 7106 søknader fra lærere som ønsket videreutdanning for studieåret 2014/2015. Staten har etablert en vikar- og stipendordning for lærere. I vikarordningen gir staten et tilskudd til vikarkostnader på 75 pst. av årsverkskostnaden for videreutdanning på 60 studiepoeng i matematikk og naturfag, og 60 pst. til videreutdanning i andre fag. Gjennom stipendordningen gis lærere 100 000 kroner i stipend for videreutdanning på 30 studiepoeng i prioriterte fag. I begge ordningene finansierer staten studieplasser til videreutdanning ved universiteter og høyskoler, mens skoleeierne dekker kostnader forbundet med reise, opphold og læremidler.

I den nye strategien foreslår regjeringen å skjerpe kompetansekravene for undervisning. Regjeringen ønsker å gjøre dagens kompetansekrav for undervisning gjeldende for alle lærere som var ferdigutdannet før 1. januar 2014, og som underviser i fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk. Skjerpingen av kompetansekravene for undervisning vil øke behovet for videreutdanning, og det må derfor bygges tilstrekkelig kapasitet i videreutdanningstilbudet.

I budsjettet for 2015 foreslo regjeringen å styrke satsingen på etter- og videreutdanning for lærere.474 Forslaget innebærer at det totalt vil bli gitt rom for 5050 plasser til videreutdanning av lærere i 2015. Det er per i dag opprettet videreutdanningstilbud innenfor følgende fag og områder: norsk, samisk, matematikk, naturfag, regning som grunnleggende ferdighet, engelsk, leseopplæring, yrkesfaglige programfag, andrespråkspedagogikk, rådgivning, mat og helse, kroppsøving, musikk, kunst og håndverk, ledelse i skolen, tilbud for lærere i videregående opplæring. De fleste studiene har et omfang på 30 studiepoeng (15 + 15) og gjennomføres i løpet av ett studieår.475

Veiledning av nyutdannede lærere

I 2009 inngikk KS og departementet en intensjonsavtale om å arbeide for en god veiledningsordning for nyutdannede nyansatte lærere. Avtalen går ut på at arbeidsgiverne skal ha etablert en veiledningsordning for nyutdannede og tilby alle nyansatte som er nyutdannede pedagoger i barnehage og skole, veiledning i den første tiden i yrket. Alle høyskoler og universiteter med lærerutdanning tilbyr arbeidsgivere støtte til utvikling av gode veiledningsordninger for nyutdannede, og flere av universitetene og høyskolene tilbyr veilederutdanning for lokale veiledere.476 I Meld. St. 20 (2012 – 2013) På rett vei står det at lokale veiledere bør ha formell veilederutdanning tilsvarende 30 studiepoeng.

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og KS har Rambøll gjennomført en kartlegging av veiledningsordningen for nyansatte nyutdannede lærere og barnehagelærere i 2014.477 Kartleggingen er gjennomført i 2010, 2012 og 2014 og gir derfor et grunnlag for å si noe om utviklingen i de siste årene. 79 pst. av skoleeierne opplyser at de i 2014 har en veiledningsordning for nyansatte nyutdannede lærere. I 2010 var tallet 67 pst. 72 pst. av skolelederne oppgir at de har et opplegg i 2014, mot 57 pst. i 2010. Fordelingen på geografi viser at veiledningsordningen er mest utbredt i Oslo/Akershus og minst utbredt i Trøndelag og Nord-Norge. Det er også mest vanlig med en veiledningsordning i de større kommunene. 90 pst. av kommunene som har et folketall på over 10 000, har en veiledningsordning, mens 68 pst. av kommuner som har et folketall på under 3000, svarer at de har dette. Blant skoleeiere som ikke har en veiledningsordning, oppgir 30 pst. at de har konkrete planer om å innføre en slik ordning i 2014. Veiledningsordningen er mest utbredt blant videregående skoler, der 87 pst. av skolelederne oppgir at de har dette. På ungdomsskoler oppgir 80 pst. og på barneskoler oppgir 70 pst. av skolelederne at de har en veiledningsordning.

Rapporten til Rambøll viser at 34 pst. av skolelederne i 2014 rapporterer at veilederne ikke har noen formell veilederopplæring. Veiledningen foregår først og fremst på den enkelte skole (73 pst.), mens 22 pst. av skoleeierne rapporterer at veiledningen organiseres som et samarbeid mellom flere skoler i kommunen. Den klart vanligste måten veiledningen drives på, er ved «en-til-en-møter» mellom veileder og den nyutdannede. Rapporten antyder at lærere som deltar i en slik form for veiledning, er noe mer fornøyd med ordningen enn lærere som har samlinger utenfor arbeidsplassen.

Kartleggingen viser at klasseledelse er det innholdselementet som nevnes oftest hos både skoleledere og lærere når de blir spurt om hva veiledningen består av. Deretter følger innholdselementene nyansattes individuelle behov, elevvurdering og organisering av undervisningen. Klasseledelse er gjennomgående det temaet som rangeres høyest av alle landsdelene. Rapporten til Rambøll viser at både lærerne, skolelederne og skoleeiere har et godt inntrykk av veilederordningen.

19.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget vil understreke at en lærer ikke er ferdig utlært etter endt lærerutdanning. Som vi har sett i delkapitlet over om lærerutdanningene vil de ferdigutdannete lærerne ha en teoretisk forståelse av mange av de arbeidsoppgavene de kommer til å møte i hverdagen. De vil også ha hatt noe praksis, men de fleste vil i løpet av sin praksistid neppe ha møtt de utfordringene og den komplekse virkeligheten som læreryrket innebærer. Utdanning, læring og utvikling av læreres kompetanse må derfor bli en integrert og naturlig del av lærernes profesjonsidentitet. For å utvikle den profesjonelle lærer mener utvalget at det er helt avgjørende at skoleeiere har et system for å sikre kontinuerlig veiledning og opplæring av alle lærerne i kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener at de statlige initiativene som er beskrevet, og som er tatt for å utvikle et etter- og videreutdanningssystem og veiledningsordninger for nyutdannede lærere, er positive. Dette er ordninger som må videreføres og utvides. Det bør være et mål å øke antall lærere som årlig får tilbud om videreutdanning. Samtidig vil utvalget understreke at det er begrenset hvor langt staten her skal gå i å overta ansvaret til skoleeierne. Det er skoleeierne som er ansvarlig for til enhver tid å ha den nødvendige kompetansen. Det er derfor avgjørende at skoleeierne tar sitt ansvar alvorlig, og statlige initiativer og tiltak må ikke bli en sovepute for skoleeierne.

Utvalget mener det også er positivt at det er tatt statlig initiativ til og iverksatt veiledningsordninger for nyutdannete lærere. Også dette er et tiltak som bør videreføres. Utvalget er imidlertid bekymret for at det fortsatt er mange kommuner som ikke har et systematisk veiledningstilbud til nyutdannede lærere. Dette, sammen med systematisk etter- og videreutdanning, må settes i system slik at alle lærere får god støtte og veiledning i de første årene. Utvalget har merket seg skoleeiere som gir alle nyansatte lærere et opplærings- og introduksjonsprogram det første året de arbeider i skolen. Slike tiltak mener utvalget er positive og viser at mange skoleeiere har en bevisst og profesjonell holdning til sitt arbeidsgiveransvar.

Skoleeierne må sørge for at alle lærere sikres utvikling og læring gjennom hele yrkeskarrieren. Den skolebaserte kompetanseutviklingen som nå gjennomføres på ungdomstrinnet, kan være en viktig og riktig måte å drive kompetanseutvikling på. Utvalget mener dette kan være en fremtidig måte å heve kompetansen i hele skoleorganisasjonen og i hele grunnopplæringen. Utvalget mener at den skolebaserte kompetanseutviklingen bør prioriteres i de fremtidige etter- og videreutdanningstiltakene. Dette betyr at departementet må vri bruken av de statlige kompetansemidlene fra videreutdanning til skolebasert etterutdanning. I alt kvalitets- og utviklingsarbeid er det avgjørende at hele skolens personale løftes og inkluderes i kompetanseutviklingen. Det er først når hele skolen involveres, at skoler kan skape de forutsetningene som må til for å forbedre seg og bli lærende organisasjoner. For å få til en systematisk utvikling på organisasjons- og individnivå over tid må både skoleeiere, skoleledelsen og personalet ved den enkelte skole være involvert i et forpliktende samarbeid. Skolebasert etterutdanning til hele personalet er det beste kompetansetiltaket for å sikre en slik ønsket skoleutvikling.

Et annet spørsmål er hva innholdet i etterutdanningen skal være når gjeldende statlige strategiplaner løper ut. Vi ser at klasseledelse i dag allerede er et prioritert tema i den skolebaserte kompetanseutviklingen for ungdomstrinnet. Det er viktig at dette tiltaket blir videreført, og utvalget mener at både klasseledelse og det psykososiale skolemiljøet må ivaretas som temaer i det fremtidige etter- og videreutdanningssystemet. Særlig blir det viktig å utarbeide etterutdanningsprogrammer der formålet er å forbedre handlingskompetansen til lærerne, slik at de settes i stand til å håndtere situasjoner der elever blir utsatt for krenkelser og mobbing, herunder også digitale krenkelser og mobbing. Bruk av eksisterende programmer og virksomme tiltak kan være eksempler på slik etterutdanning.

Utvalgets forslag

• Den skolebaserte kompetanseutviklingen bør prioriteres i de fremtidige etter- og videreutdanningstiltakene. Dette betyr at departementet må vri bruken av de statlige kompetansemidlene fra videreutdanning til skolebasert etterutdanning.

• Det bør særlig prioriteres å utarbeide etterutdanningsprogrammer der formålet er å gi lærere kompetanse i å håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, herunder også digital mobbing. Bruk av eksisterende mobbeprogrammer og virksomme tiltak kan være eksempler på slik etterutdanning.

19.4 Rektor- og skolelederutdanning

I dette delkapitlet vil vi gjennomgå den statlig initierte rektorutdanningen som et virkemiddel som kan bidra til å sikre god skoleledelse og et trygt psykososialt skolemiljø. Vi skal omtale innholdet i utdanningen, omfanget og hvordan følgeevalueringen så langt har vurdert rektorutdanningen. Utvalget vil også gjøre en vurdering av om faginnholdet og innretningen i den statlig initierte rektorutdanningen er et egnet virkemiddel for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. Det gjøres også en vurdering av om rektorutdanningen bør utvides, slik at flere får mulighet til å delta på en slik utdanning. Med utgangspunkt i hva forskning sier om skoleledelsens betydning for elevenes læringsmiljø og læringsresultater foreslår utvalget flere tiltak.

Rektorutdanningen

I St.meld. nr. 31 (2007 – 2008) Kvalitet i skolen varslet departementet at de ønsket å etablere en nasjonal lederutdanning for nyansatte og andre rektorer. Argumentasjonen for tiltaket var blant annet at mange rektorer ikke har noen form for formell lederutdanning. En undersøkelse fra 2010 bekrefter at om lag en av tre rektorer ikke har noen formell lederutdanning.478479 Rektorutdanningen er et statlig finansiert videreutdanningstilbud for rektorer og skoleledere i grunnopplæringen. Den er ment som et supplement til øvrige tiltak skoleeiere iverksetter for å dekke skolelederes behov for kompetanseutvikling. Gjennom utdanningen skal rektor få en klarere forståelse av sin lederrolle og få økt styrke til å stå i rollen. Utdanningen skal også gi kompetanse og redskaper til å løse de viktigste utfordringene som en rektor vil stå overfor.480 Utdanningen er samlingsbasert og tilrettelagt for at deltakerne skal kunne arbeide i full stilling som skoleleder samtidig. Alle skoleledere kan søke på rektorutdanningen. Ved oversøkning har nyansatte rektorer (0 – 2 år) første prioritet, deretter andre rektorer, og til slutt andre skoleledere. Lærere kan ikke søke rektorutdanningen, men det tilbys et nytt opplæringstilbud som heter Ledelse i skolen for denne målgruppen.

For studieåret 2014/2015 kan skolelederne velge mellom seks studietilbud fordelt på ni studiesteder i universitets- og høyskolesystemet. Utdanningen varer i halvannet år og gir 30 studiepoeng.481 Antall plasser som tilbys, har økt siden oppstarten i 2009. Høsten 2013 startet 500 deltakere. I budsjettet for 2015 ble rektorutdanningen videreført på samme nivå.482 Det er selve studieplassen på rektorutdanningen som er finansiert av staten. Andre utgifter, som reise, opphold, læremidler og eventuelt frikjøp/vikarutgifter, finansieres av skoleeieren eller deltakeren. For 2014 finansierte staten rektorutdanningen med totalt 47,5 millioner kroner, noe som innebærer en kostnad på 95 000 kroner per deltaker.483

Tall fra indikatorrapporten i GNIST viser at det har vært en vekst i søkningen til det nasjonale rektorprogrammet siden oppstarten høsten 2009.484 I toppåret 2011 var det hele 845 personer som søkte på rektorprogrammet. Fra 2011 og frem til 2013 gikk antallet søkere noe ned. Det kan nå virke som om antallet søkere har stabilisert seg på om lag 700 personer hvert år. Dette innebærer at 68 pst. av søkerne fikk tilbud om plass i 2013.

Innholdet i rektorutdanningen

Det er laget et rammeverk for skoleledelse, med beskrivelse av kompetansemål for rektorutdanningen. Dette er beskrevet av Utdanningsdirektoratet i Kompetanse for en rektor, forventninger og krav.485 Utvalget vil her gjengi noen hovedpunkter. Rammeverket er felles for alle tilbyderne og skal sikre at innholdet i studiet blir likt. Det er likevel forskjeller i hvordan studiet organiseres og gjennomføres på de forskjellige studiestedene. Kompetansemålene for rektorutdanningen er delt inn i

• kunnskaper: hva rektor skal vite, kjenne til og forstå

• ferdigheter: hva rektor skal kunne gjøre og mestre

• holdninger: hva rektor skal stå for, identifisere seg med, forplikte seg til og signalisere

Det er fem sentrale kompetanseområder i rektorutdanningen med følgende underliggende temaer:

• Kompetanseområde 1: Elevenes læringsresultater og læringsmiljø: Læringsprosesser, verktøy for kvalitetsutvikling, skolens samfunnsoppdrag, mål og resultatstyring, veiledning, ambisjonsnivå

• Kompetanseområde 2: Styring og administrasjon: Læreplanverket, læreplanarbeid, lov- og avtaleverk, styring, makt

• Kompetanseområde 3: Samarbeid og organisasjonsbygging, veiledning av lærere: Organisasjon, personalarbeid, samarbeid internt, teambygging, motivasjon

• Kompetanseområde 4: Utvikling og endring: Skolens kontekst, samarbeid eksternt, endring.

• Kompetanseområde 5: Lederrollen: Ledelse, å opptre som leder, å håndtere usikkerhet og stress, egen læring og utvikling

Evaluering av rektorutdanningen

Evalueringen av rektorutdanningen gjennomføres som et samarbeidsprosjekt mellom NIFU og NTNU Samfunnsforskning i perioden 2010 – 2014. Utvalget vil her fokusere på noen hovedfunn i de rapportene som er utarbeidet.

Den første delrapporten fra 2011 bidrar med en oversikt over internasjonal forskning på ledelse generelt, og skoleledelse spesielt.486 Hensikten er å sette den «norske modellen for rektorutdanning», som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet, inn i en praktisk og teoretisk internasjonal kontekst. I rapporten konkluderes det med at den norske rektorutdanningen har tre kjennetegn som er relativt typiske for dagens skolelederutdanninger også i andre land:

• sterkere nasjonal styring gjennom etablering av standarder og målformuleringer

• et innhold som vektlegger nærhet til skolens kjerneoppgaver

• arbeidsformer som gir rom for individuell utvikling og praksisnær lederutøvelse

Den andre delrapporten analyserer de seks programtilbudene ved de ulike lærestedene.487 Hovedkonklusjonen i rapporten er at de seks studieprogrammene er veldig forskjellige med hensyn til hvordan lærestedene har organisert og strukturert sine studieprogrammer. Analysene av studietilbudene viser at de seks rektorutdanningene til sammen utgjør et stort mangfold i innhold og profil til tross for den sterke statlige styringen som ble gitt gjennom etableringen av de overordnete målformuleringene og standardene. Den enkelte tilbyder har fått frihet til å utforme sine studietilbud i tråd med sine egne faglige tradisjoner og perspektiver. Dette synes utvalget er positivt, og i rapporten oppsummeres dette slik:

«Den eklektiske tilnærmingen fra nasjonalt hold har altså skapt et faglig rom for tilbyderne til å utforme programtilbudene i forhold til egne faglige perspektiver og læringsintensjoner. Når deltakerne rapporterer at den pedagogiske kvaliteten er høy og at praksisrelevansen også er stor, kan en viktig forklaring være at de seks programtilbudene er bygget på ulike institusjonelle erfaringer som har skapt en ‘trygghet i lederutviklingen’ som deltakerne opplever som svært positiv».488

Rapporten konkluderer med at deltakernes egne synspunkter på utdanningen generelt er veldig positive, uansett hvilke programtilbud de går på. Deltakerne har i hovedsak startet på programmet på eget initiativ, og det synes som om geografisk nærhet til tilbudet har vært viktigere for valg av tilbyder enn studiestedets faglige profil. Halvparten av deltakerne var rektorer, mens de andre deltakerne i all hovedsak hadde annen lederstilling i skolen (inspektør eller lignende).

Et annet moment som utvalget her synes det er viktig å trekke frem, er at deltakerne i rektorutdanningen opplever stor nytte av den sosiale støtten og det nettverket som utdanningen kan bidra med. Deltakerne fremhever det som viktig å treffe andre skoleledere og dermed ha anledning til å reflektere rundt sin egen rolleutøvelse og utfordringer sammen. Sånn sett kan den møtearenaen utdanningsprogrammene skaper, være vel så viktig som selve innholdet og strukturen i programmet. Dette peker videre på at utviklingen av et nettverk mellom skoleledere i seg selv kan være et viktig virkemiddel for å utvikle gode ledere.

Den tredje evalueringsrapporten ser på hvordan deltakerne i den nasjonale rektorutdanningen vurderer at de har utviklet seg som ledere i etterkant av programmet.489 Rapporten har tre overordnede konklusjoner. For det første virker det som om de forventningene til utbytte som deltakerne hadde på forhånd, i hovedsak er blitt innfridd. For det andre har deltakernes kapasitet til læring og utvikling økt. Dette er en indikasjon på at rektorutdanningens mål om å utvikle økt trygghet i lederrollen er innfridd. For det tredje er det slik at forskjellene mellom programtilbudene i liten grad gjenspeiler deltakernes opplevelse av utbytte og endringer.

På tross av forskjeller i pedagogisk design og organisering synes programtilbudene å skape en relativt lik endringsorientert arena for læring. Denne læringsarenaen synes å være kjennetegnet av et sterkt innslag av forskningsbasert kunnskap og en tett kobling mellom teori og praksis gjennom akademisk skriving, samtidig som den inneholder ulik ferdighetstrening. Individuelle kjennetegn ved deltakerne (stilling, alder, kjønn og erfaring) synes ikke å ha noen spesielt stor betydning for læringsutbyttet. Alle rektorutdanningsprogrammene har lagt vekt på individuell refleksjon, gruppediskusjoner, trening i konkrete ferdigheter, og veiledning knyttet til prosesser i grupper og skriving.

Sluttevalueringen av den nasjonale rektorutdanningen fra 2014 konkluderer med at den uten tvil har styrket skolelederutdanningene i Norge.490 Blant annet løftes den gode koblingen mellom teori og praksis og at de ulike lærestedene har utvekslet erfaringer med utviklingen av sine programtilbud som en styrke. Rapporten hevder at rektorutdanningen har bidratt til å øke anerkjennelsen av rollen som rektor gjennom at skoleledelse har fått mer oppmerksomhet fra flere hold, og at det har blitt initiert flere forskningsaktiviteter innen skoleledelse og skolelederutdanning. Basert på deltakernes opplevelse mener forfatterne av rapporten at det er grunn til å konkludere med at skolelederne som har deltatt i rektorutdanningen har styrket sin kompetanse og fått økt trygghet i sin lederrolle, målt gjennom økning i egen tro på evnen til å mestre ulike dimensjoner av skolelederrollen.

19.4.1 Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er godt dokumentert at en velfungerende og engasjert skoleledelse har betydning for elevenes læringsmiljø og læringsresultater. I en kunnskapsoversikt fra EPPI-senteret491 fra 2003 konkluderes det med at godt lederskap er en viktig faktor for en skoles kvalitet målt i elevenes læringsutbytte.492 Det dokumenteres at skolens ledelse har betydning for læringsutbyttet til elevene, men studiene i kunnskapsoppsummeringen finner først og fremst en indirekte effekt. For å forklare elevenes læringsutbytte må skoleledelse ses i sammenheng med andre faktorer som arbeidet til lærerne, skolen som organisasjon, samarbeidet med foreldrene og lokalsamfunnet. Studiene viser også at lederskap ikke bare må lokaliseres hos toppledelsen på skolen. En ledelsesmodell der lederskap er delegert og distribuert til store deler av skolepersonalet, har større sjanse for å påvirke elevenes resultater i positiv retning enn en ledelsesmodell som domineres av et top-down-perspektiv. Utvalget vil understreke betydningen av at skolelederne klarer å utvikle gode psykososiale skolemiljø som sikrer alle elevene et godt læringsutbytte. Det er avgjørende å utvikle gode skoleledere på alle nivåer i skolen. For å få til en positiv skoleutvikling mener utvalget at det bør iverksettes tiltak og strategier for å forbedre rekrutteringen, opplæringen, evalueringen og utviklingen av skoleledere.

Videreføring av nasjonal rektorutdanning

Det første spørsmålet utvalget skal vurdere, er om faginnholdet og innretningen i den statlig initierte rektorutdanningen er et riktig verktøy for å skape et trygt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. I det nasjonale rammeverket som Utdanningsdirektoratet har utarbeidet, er Elevenes læringsresultater og læringsmiljø et sentralt kompetanseområde. Læreplanverket sammen med regelverket for øvrig og avtaleverket er også underliggende temaer innenfor kompetanseområdet styring og administrasjon. Det kan derfor argumenteres for at det er et potensial for at temaer som omhandler elevenes psykososiale miljø, krenkende ord og handlinger og mobbing, kan inngå som temaer i rektorutdanningen. Følgeevalueringen av rektorutdanningen har så langt konkludert med at alle programtilbyderne har integrert direktoratets rammeverk i sine utdanninger. Dette kan bety at det temaet som handler om elevenes læringsmiljø, ivaretas i de ulike utdanningene, selv om studieprogrammene er veldig ulike. Utvalget har også sett på studieprogrammene for rektorutdanningen ved Høgskolen i Oslo og Akershus og NHH/AFF. Disse bekrefter at elevenes læringsmiljø er et tema i utdanningene. Vi har imidlertid ikke kjennskap til hvor mye opplæring som deltakerne får knyttet til de enkelte kompetansemålene, og vi vet heller ikke om og i hvilket omfang deltakerne får opplæring i innholdet i kapittel 9a i opplæringsloven. Dette betyr at vi ikke har kjennskap til om det er sammenheng mellom intensjon og realitet her. Men utvalget mener det er grunnlag for bekymring for at det er for lite utdanningsrett i rektorutdanningen.

Det er vanskelig å vurdere om innholdet i det enkelte temaområdet og rektorutdanningen i sin helhet tilfredsstiller de kompetansene og ferdighetene en rektor må ha for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Slik rektorutdanningen er presentert i programbeskrivelsene, er det mye som tyder på at det er de utfordringene som skolelederen selv opplever i hverdagen, som i stor grad styrer innholdet i og temaet for rektorutdanningen. Dette fremstår også som et tydelig bevisst nasjonalt mål. Rektorutdanningen skal gi rom for individuell utvikling i tilknytning til en praksisnær lederutøvelse. I den forstand vil en rektor som opplever utfordringer med elevenes psykososiale miljø og mobbing, kunne fokusere på dette som et praksisnært tema for videre utvikling og veiledning. Det kan her være en utfordring at rektorer som ikke anerkjenner at krenkelser og mobbing er et problem på deres skole, ikke vil fokusere på dette i sin lederopplæring.

Utvalget mener at det kan være behov for at kjennskap til regelverket om det psykososiale skolemiljøet og kunnskap om læringsmiljøet bør tydeliggjøres i rektorutdanningen. I tillegg er det helt avgjørende at rektorutdanningen sikrer at alle skolelederne får nødvendig kompetanse i arbeidsrett og kjenner til hvilke faktorer som bidrar til et godt arbeidsmiljø for hele skoleorganisasjonen.

Det er vanskelig å konkludere om hvilke effekter rektorutdanningen har hatt for elevenes skolemiljø og resultater. Evalueringen av rektorutdanningen tyder på at den blir veldig positivt vurdert av deltakerne selv så langt. Dette mener utvalget i seg selv er en god indikasjon på at rektorutdanningen gir deltakerne en positiv læringseffekt som kan brukes inn i utviklingen av både lederrollen og skolen. Utvalget vil derfor anbefale å videreføre rektorutdanningen som et statlig virkemiddel.

Behov for endringer i den nasjonale rektorutdanningen

Det neste spørsmålet blir om utvalget skal gå inn for å foreslå endringer eller sterkere nasjonale føringer for innholdet i rektorutdanningen. Evalueringen viser at noe av årsaken til at mange deltakere opplever rektorutdanningen som god og relevant, er at de ulike utdanningsinstitusjonene har fått stor frihet til å utarbeide sine studietilbud i tråd med sine faglige tradisjoner, teorier og paradigmer. Det kan derfor være risikabelt å utfordre denne institusjonelle friheten ved for eksempel å detaljstyre innholdet i rektorutdanningen mer enn det som gjøres i dag. Utvalget ser at det kan være fristende å legge en føring på at alle rektorutdanningene for eksempel skal ha temaet mobbeforebygging og mobbehåndtering inn i det nasjonale rammeverket. Likevel mener utvalget at den lokale friheten til utdanningstilbyderne bør ivaretas, og at rektorutdanningen bør forvaltes innenfor noen overordnete nasjonale mål og standarder. Dermed vil man også ivareta en rektorutdanning som fokuserer på hva deltakerne selv mener er utfordringer i skolehverdagen.

Utvalget vil derfor konkludere med at den statlig initierte rektorutdanningen i all hovedsak bør videreføres med de faglige og overordnete mål og perspektiver som i dag gjelder. Utvalget mener likevel at det kan være behov for å tydeliggjøre at kjennskap til regelverket om det psykososiale skolemiljøet og kunnskap om læringsmiljøet bør tydeliggjøres i rektorutdanningen. I tillegg bør rektorutdanningen gi nødvendig kompetanse i arbeidsrett og kjennskap til hvilke faktorer som bidrar til et godt arbeidsmiljø for hele skoleorganisasjonen. Utvalget mener også at rektorutdanningen kontinuerlig bør evalueres for å sikre at den ivaretar de behovene som både skolene og den enkelte skoleleder opplever. Det neste spørsmålet blir da om rektorutdanningen bør utvides slik at flere skoleledere og fremtidige potensielle skoleledere får mulighet til å delta i en slik utdanning.

Dimensjonering av den nasjonale rektorutdanningen

Andelen skoleledere som har søkt på rektorutdanningen, har økt i de siste årene. I 2011 fikk om lag 49 pst. av søkerne tilbud om plass, mens andelen økte til 68 pst. i 2013. Utvalget mener dette er en positiv utvikling. Et ønske om å bruke tid og ressurser på å ta en rektorutdanning bør tolkes som et uttrykk for at mange skoleledere opplever et reelt behov for kompetanseheving og utvikling i sin lederrolle. Utvalget mener at staten her bør ha ambisiøse mål om å tilby flere skoleledere en rektorutdanning. Ved å øke andelen som får tilbud om rektorutdanning, til 80 pst. av søkerne i 2012 og 2013, vil vi få et måltall på om lag 625 studieplasser. Utvalget mener at staten årlig bør tilby 625 studieplasser som er øremerket nåværende skoleledere som ønsker å ta en rektorutdanning. Dette er en økning på 125 personer fra dagens nivå (2014) og tilsvarer en statlig utgift på om lag 12,5 millioner kroner årlig under forutsetning av at staten finansierer hver plass med 100 000 kroner.

I andre delrapport av evalueringen av rektorutdanningen fremgår det at en av tre deltakere innehar en rektorstilling, mens de øvrige deltakerne har andre lederstillinger i skolen.493 Utvalget mener det er viktig at skoleledere, og ikke bare rektorer, får tilbud om rektorutdanning. En avdelingsleder-/inspektørstilling kan være en god rekrutteringsstilling for fremtidige rektorer. Samtidig er det viktig at rektorutdanningen også blir en utdanning for rektorer. At nesten to av tre deltakere på rektorprogrammet ikke er rektorer (jf. tall fra delrapport 2), er et signal om at skoleeierne må legge til rette for at rektorer faktisk opplever at de har tid, ressurser og kapasitet til å videreutvikle seg i sin lederrolle.

19.4.2 Utvalgets forslag

• Den statlig initierte rektorutdanningen bør videreføres. Kjennskap til regelverket om det psykososiale skolemiljøet og kunnskap om trygt skolemiljø bør tydeliggjøres i utdanningen. I tillegg bør rektorutdanningen gi nødvendig kompetanse i arbeidsrett, og sikre at rektorene kjenner til hvilke faktorer som bidrar til et godt miljø for hele skoleorganisasjonen.

• Statlige myndigheter bør sette høyere måltall for hvor mange skoleledere som årlig får plass på rektorutdanningen. Utvalget foreslår at antallet skoleledere som årlig får plass, settes til 625.

19.5 Vurdering av plikt til jevnlig etter- og videreutdanning

I dette delkapitlet skal vi vurdere behovet for, og hensiktsmessigheten av, å innføre en plikt til etter- og videreutdanning for skoleeiere, skoleledere og lærere. Med etterutdanning menes kurs og opplæring av kortere varighet som har som mål å fornye og oppdatere kunnskap og kompetanse som er gitt i grunnutdanningen. Videreutdanning er utdanning over en lengre periode som bygger videre på tidligere grunnutdanning eller skaffer kunnskaper på nye områder. Til forskjell fra etterutdanning gir videreutdanning en formell kompetanse etter en bestått eksamen.

19.5.1 Skoleeierens plikt til å legge til rette for etter- og videreutdanning

Etter opplæringsloven § 10-8 har skoleeieren ansvaret for å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolen. Skoleeieren skal ha et system som gir undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver i skoleverket mulighet til nødvendig kompetanseutvikling for å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og holde seg orientert og være oppdatert om utviklingen i skolen og samfunnet. Skoleeieren har derfor i dag allerede en plikt til å legge til rette for kompetanseutvikling for de ansatte på skolen. Skoleeierne skal ha et system for kompetanseutvikling, for eksempel gjennom å utforme lokale kompetanseplaner. Det er opp til skoleeierne å bestemme innholdet i og omfanget av denne kompetanseutviklingen. Spørsmålet er om denne plikten i opplæringsloven bør utvides og konkretiseres ytterligere sammenlignet med dagens krav.

Utvalget ser at dagens nasjonale krav til skoleeiere om å sikre riktig kompetanse og kompetanseutvikling er veldig generelle og gir lite konkrete føringer for innhold og omfang. Gjennom statlige initiativer til etter- og videreutdanning gis det likevel føringer og prioriteringer for fag, innhold og omfang. Utvalget har over beskrevet et omfattende statlig etter- og videreutdanningsinitiativ som gjennomføres i samarbeid med kommunene. Selv om dette er frivillige kompetansehevingstiltak, gir de statlige strategiene en retning for og et signal om hvilke fagområder som er viktige for skoleeierne. Sånn sett kan vi si at en generell og lite konkret utformet plikt til kompetanseutvikling gjør det mulig for både statlige myndigheter og skoleeiere raskt å tilpasse seg skolens og lærernes kompetansebehov etter hvert som disse endrer seg.

Utvalget ser at det kan være vanskelig å definere et kompetansebehov klart og tydelig, og som gir mening og er relevant for alle. Forutsetningene og behovene til de enkelte lærerne og skolene i alle landets kommuner er svært forskjellige, og det er behov for et fleksibelt kompetansehevingssystem. Utvalget mener det er fornuftig at man legger seg på at kommunene skal ha et system for kompetanseutvikling, men at dette ikke konkretiseres ytterligere i verken innhold eller omfang. En tydeligere plikt vil innebære at kommunene og fylkeskommunene må kompenseres økonomisk. Dette vil innebære en ganske betydelig statlig finansiering, som det kan være vanskelig å beregne når det er ukjent og uavklart hva det reelle behovet er. Utvalget vil derfor ikke foreslå at dagens § 10-8 i opplæringsloven tydeliggjøres eller konkretiseres ytterligere.

Opplæringsloven har i dag også andre plikter som innebærer at skoleeieren i realiteten har en plikt til å sørge for kompetanseheving. Utvalget vil her vise til kravet om internkontroll i ny § 9a-3, som krever at skolen aktivt skal drive et kontinuerlig og systematisk arbeid for å fremme HMS-arbeid. For at internkontrollen skal fungere etter hensikten, er det avgjørende at personalet sikres nødvendig handlingskompetanse til å forebygge og gripe inn når det er mistanke om for eksempel krenkelser og mobbing. Skoleeieren har et ansvar for at internkontrollen fungerer og implementeres. Det kan derfor argumenteres for at skoleeiere gjennom ny § 9A-3 i dag allerede har en ganske tydelig plikt til å sørge for at skolens personale får nødvendig opplæring som skal sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø. Utvalget har behandlet kravet om internkontroll nærmere i kapittel 15.

19.5.2 Plikt til etter- og videreutdanning for rektorer og skoleledere

Skoleledere deltar allerede i dag i mange ulike opplæringsprogrammer. TALIS-rapporten fra 2013 viser at i en internasjonal sammenligning ligger de norske rektorene i den øverste halvdelen når det gjelder tid brukt på deltakelse i opplæringsprogrammer.494 Utvalget mener dette kan tyde på at strategien med å oppfordre til frivillig etter- og videreutdanning har en effekt, og at skolelederne selv aktivt tar ansvar for å sikre faglig oppdatering.

Utvalget mener det ikke bør innføres en plikt til etter- og videreutdanning om temaer innenfor psykososialt skolemiljø. Utvalget ser for mange uavklarte usikkerhetsmomenter til at det vil være forsvarlig og hensiktsmessig å innføre et slikt krav. Dersom det skal utformes en plikt gjennom loven, må den være så konkret spesifisert at den fører til kompetanseheving for det temaet man ønsker å heve kompetansen i. Utvalget mener det vil være en utfordring å beskrive dette behovet slik at det passer med alle de ulike skoleledernes behov og forkunnskaper. Kompetansebehovet vil være individuelt hos de ulike skolelederne. Å lage en lik plikt som skal passe alle, vil med stor sannsynlighet ikke klare å treffe alle de ulike kompetansebehovene og vil derfor være lite effektivt. I tillegg vil det være vanskelig å innføre realistiske sanksjonsmuligheter for de skolelederne som ikke oppfyller plikten til etter- og videreutdanning.

Dersom det innføres en plikt til jevnlig etter- og videreutdanning for skoleledere av et visst omfang, vil dette ha økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Dette vil innebære at staten må kompensere skoleeierne for de utgiftene som denne plikten medfører. Det er i dag om lag 3500 rektorer i grunnopplæringen. Hvis vi legger oss på de samme kostnadene som for Utdanningsdirektoratets rektorutdanning (100 000 kroner), vil den totale kostnaden bli på 350 millioner kroner. Det vil kunne være mulig å fordele denne kostnaden på flere år, for eksempel slik at alle rektorer skal gjennomgå en kompetanseheving i løpet av tre år. Den årlige utgiften blir da om lag 120 millioner kroner. Utvalget er usikkert på om dette er en rett prioritering av bruk av statlige midler.

Nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for skoleledere

Skolelederes kompetanse og ferdigheter er helt sentralt for å sikre alle elever et godt psykososialt skolemiljø. Likevel foreligger det for mange usikkerhetsmomenter nå som gjør det fornuftig å foreslå en plikt til etter- og videreutdanning for alle skoleledere. Særlig er det vanskelig å foreslå en plikt til videreutdanning som er langt mer langvarig, omfattende og kostbar enn etterutdanning. Etterutdanning kan være korte kurs eller programmer, og det kan være mer realistisk økonomisk sett å satse på etterutdanning. Utvalget vil derfor anbefale at det tas initiativ til å etablere et frivillig etterutdanningstilbud til skoleledere.

Utvalget foreslår at det etableres et nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for alle skoleledere. Formålet med opplæringsprogrammet er å gi skolelederne kunnskap om, kompetanse og ferdigheter i å realisere et trygt psykososialt skolemiljø for alle elever og kunne håndtere uønskede hendelser som krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Opplæringsprogrammet bør være frivillig, men alle skoleledere bør i løpet av to år få mulighet til å gjennomføre programmet. Opplæringsprogrammet bør ha et omfang på minimum 40 timer og inneholde følgende elementer:

• Presentasjon av forskning om hva som skaper trygge psykososiale skolemiljøer, og hvorfor krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering oppstår.

• Hva kjennetegner de skolene som klarer å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø?

• Hvordan etablere et internkontrollsystem etter opplæringsloven som virker?

• Hvem kan man få støtte og hjelp fra? Innføring i det kommunale/fylkeskommunale og statlige støtteapparatet.

• Gjennomgang av sentrale bestemmelser i opplæringsloven og arbeidsmiljøloven. Kjennskap til virksomme forebyggende tiltak og implementeringskunnskap.

Kostnadene ved å utvikle og tilby et slikt tilbud bør dekkes av statlige myndigheter, men utgifter til reise, opphold og vikarutgifter bør dekkes av skoleeierne selv. Utvalget mener det bør settes av om lag 20 millioner kroner årlig til å utvikle og drifte et slikt nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for skoleledere. Den økonomiske potten avgjør hvor mange deltakere som hvert år vil få tilbud om deltakelse i programmet.

19.5.3 Plikt til etter- og videreutdanning for lærere

I den nye strategien Lærerløftet, som ble lagt frem høsten 2014, foreslår regjeringen å stille krav til relevant kompetanse for alle lærere som underviser i fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk i grunnskolen. Dette vil gjelde alle lærere, også de som er ferdigutdannet før 1. januar 2014. Kompetansekravene som regjeringen foreslår, innebærer at alle lærere som skal undervise på barnetrinnet i fagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, matematikk og engelsk, må ha minimum 30 studiepoeng i disse fagene. På ungdomstrinnet foreslås det at lærerne som underviser i de samme fagene, skal ha minimum 60 studiepoeng.

Etter dagens regelverk har skoleeieren adgang til å fravike kompetansekravene. Regjeringen mener at denne adgangen bør videreføres i en periode på ti år. Årsaken er at det i dag er mange lærere som ikke har tilstrekkelig studiepoeng for å tilfredsstille de nye kompetansekravene. Blant lærere på barneskolen har for eksempel 26 pst. av lærerne på 1. – 4. trinn under 30 studiepoeng i norsk, mens det er rundt 45 og 65 pst. av lærerne i henholdsvis matematikk og engelsk som har under 30 studiepoeng. På 5. – 7. trinn har omtrent 20 pst. av lærerne i norskfaget under 30 studiepoeng. I matematikk og engelsk gjelder dette henholdsvis 33 pst. og 50 pst. av lærerne. På 8. – 10. trinn er det rundt 43 pst. av lærerne i norskfaget som har under 60 studiepoeng i faget. På samme trinn har rundt 47 pst. av lærerne i matematikk under 60 studiepoeng i faget, og 34 pst. av lærerne i engelskfaget har under 60 studiepoeng i faget.

Tallene viser at det må en ganske drastisk kompetanseheving til for at alle lærerne skal tilfredsstille de nye kompetansekravene. Derfor ønsker regjeringen å iverksette et videreutdanningsløft slik at alle lærere som underviser i de nevnte fagene, oppfyller de nye kravene. Det er da naturlig at det er fagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, matematikk og engelsk som blir hovedprioriteringene. I den nye strategien understreker regjeringen at skolene skal være lærende organisasjoner som skal ivareta behovet for kompetanseutvikling. Skolene skal legge til rette for kollektiv læring og utvikling av profesjonsfellesskapet på den enkelte skole. Regjeringen vil vurdere hvordan en rett og plikt til etter- og videreutdanning kan utformes for å oppnå dette. Det er mest sannsynlig at en slik rett og plikt til etter- og videreutdanning knyttes opp til de fagene som kompetansekravene gir føringer for. Kunnskapsdepartementet skal gjøre disse vurderingene i dialog med partene i sektoren. I vurderingene skal de økonomiske konsekvensene og skoleeiernes rolle avklares.

Utvalget har merket seg regjeringens nye ambisiøse kompetansekrav. Utvalget mener de nye kravene vil innebære en omfattende satsing på videreutdanning i de fagene som nå får nye kompetansekrav. Utvalget ser at i en slik situasjon vil det være urealistisk å foreslå en plikt til videreutdanning i psykososialt skolemiljø og håndtering av mobbing. Utvalget kjenner heller ikke til i hvor stor grad det i dag tilbys slike videreutdanningstilbud ved universiteter og høyskoler. Det er stor sannsynlighet for at mange universiteter og høyskoler ikke vil ha kompetanse og kapasitet til å kunne møte den etterspørselen som vil være en forutsetning for at statlige myndigheter kan innføre en plikt om videreutdanning innenfor temaet psykososialt skolemiljø. Selv om det ikke innføres en slik plikt, vil utvalget likevel vise til at fagkunnskap hos lærere har betydning for det sosiale læringsmiljøet til elevene. Utvalget mener at det er viktig å koble og integrere faglig læring sammen med sosial læring. Sånn sett kan en satsing på lærernes faglige kunnskap gjennom fag også føre til at det sosiale læringsmiljøet til elevene styrkes.

Utvalget vil også understreke at det er viktig å satse på at klasseledelse blir et gjennomgående tema og inkluderes som et perspektiv i alle de fagene som lærerne skal ta videreutdanning i. Det er viktig at universitetene og høyskolene tar inn klasseledelsesperspektivet når de skal planlegge og gjennomføre videreutdanningen i fagene.

Utvalget ser at det vil være mer realistisk å innføre en plikt til etterutdanning i psykososialt skolemiljø og håndtering av mobbingsiden dette kan innebære korte kurs og samlinger som krever mindre tid og ressurser enn videreutdanning. Utvalget har gjort en foreløpig vurdering av de økonomiske konsekvensene av å innføre en slik plikt. Dersom staten innfører plikter, må kommunene og fylkeskommunene kompenseres økonomisk. Tall fra SSB495 indikerer at det er om lag 57 300 lærerårsverk i grunnskolen og 21 400 årsverk i videregående opplæring. Dersom alle disse skal gå på et 40-timers etterutdanningskurs i psykososialt skolemiljø og håndtering av mobbing i arbeidstiden, vil dette utløse vikarutgifter for skoleeierne. En vikartime inkludert sosiale utgifter har vi stipulert til å koste skoleeierne om lag 400 kroner for lærere i grunnskolen og 425 kroner for lærere i videregående opplæring.496 For hver lærer i grunnskolen som gjennomfører et 40-timers kurs, vil vikarutgiftene bli 16 000 kroner. For lærere i videregående opplæring blir utgiftene 17 000 kroner. Dersom vi ganger disse vikarutgiftene per lærer med antall lærerårsverk i både grunnskolen og i videregående opplæring, får vi en samlet utgift på om lag 1,3 milliarder kroner i 2013-kroner.

Det vil ikke være praktisk mulig å få alle lærerne til å gjennomføre et slikt kurs innenfor ett skoleår. Dersom man satser på å kurse alle lærerne i løpet av en femårsperiode, vil den årlige kostnaden bli på om lag 260 millioner kroner i vikarutgifter. Kost og eventuelle reiseutgifter for lærerne kommer i tillegg. Videre må de institusjonene som skal tilby en slik etterutdanning, kompenseres økonomisk. Det bør derfor tas høyde for en samlet årlig utgift på om lag 300 millioner kroner i en femårsperiode.

Når en slik implementeringsperiode på fem år er over, må det også tas høyde for at nye lærere som begynner i skolen, skal ha den samme plikten til etterutdanningskurs. Antallet nyutdannete lærere per år er beregnet til å være om lag 4000.497 Etter den første femårsperioden vil de årlige kostnadene ved å pålegge nye lærere en plikt til å gjennomføre et 40-timers etterutdanningskurs, være på om lag 70 millioner kroner.

Utvalget mener at de samlete økonomiske kostnadene tilsier at det vil være vanskelig å få gjennomført en slik plikt til etterutdanning. I tillegg innebærer dette en sterk statlig detaljstyring av skoleeierne. Utvalget mener likevel det er positiv at regjeringen i den nye strategien Lærerløftet vil vurdere hvordan en rett og plikt til etter- og videreutdanning kan utformes for å sikre at skolene ivaretar behovet for kompetanseutvikling. Utvalget vil understreke at nødvendig kompetanse i å skape gode psykososiale miljøer og handlingskompetanse i å gripe inn når man mistenker at elever blir utsatt for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, bør vurderes som temaer som bør inngå i denne plikten.

Selv om utvalget her ikke foreslår en plikt til etterutdanning, vil vi likevel understreke at det er nødvendig at alle lærere vet hvordan man skal forebygge og handle når man har mistanke om at elever blir krenket, mobbet, trakassert eller diskriminert. En slik kompetanse kan skoleledelsen sikre at alle har, ved å sørge for at hele personalet kjenner til og handler etter skolens interne rutiner og handlingsplaner. Utvalget mener derfor at gjennom god oppfølging og realisering av skolenes internkontroll vil personalet sikres nødvendig kompetanse i å forebygge og gripe inn. Hvordan internkontroll kan sikre alle elever et godt psykososialt skolemiljø, omtales nærmere i kapittel 15.

Utvalgets forslag

• Det etableres et nasjonalt opplæringsprogram i psykososialt skolemiljø for alle skoleledere.

• Klasseledelse må bli et gjennomgående tema og inkluderes som et perspektiv i alle de fagene som lærerne skal ta videreutdanning i.

• Utvalget viser til regjeringens arbeid med å vurdere hvordan en rett og plikt til etter- og videreutdanning kan utformes. Utvalget mener at kompetanse i å skape gode psykososiale læringsmiljøer og handlingskompetanse i å gripe inn når man mistenker at elever blir utsatt for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, bør vurderes som temaer som må inngå i denne plikten.

20 Forskning

20.1 Innledning

I utredningen har det blitt fremhevet at det arbeidet som gjøres med skolens psykososiale miljø, må være forskningsbasert. Det vil si at praksis i skolen må bygge på kunnskap om hva som er effektive og målrettede innsatser, blant annet for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I dette kapitlet fremheves noen områder som utvalget mener det er behov for mer forskning på, og utvalget anbefaler blant annet at Norges forskningsråd får midler til å utlyse relevante forskningsprosjekter via sine programmer. Utvalget foreslår også at statlige tiltak som innføres for å bedre det psykososiale skolemiljøet, skal evalueres i større grad enn det som gjøres i dag. Utvalget foreslår videre at Læringsmiljøsenteret, som har i sitt mandat at det skal drive med forskning på mobbing, krenkelser og trakassering i skolen, får ansvar for å gjennomføre Elevundersøkelsen. For å utnytte dataene bedre og sikre kvalitet på forskningsprosjekter som får tilgang til data, foreslås det at det opprettes et forskerpanel i tilknytning til Elevundersøkelsen.

20.2 Områder som bør prioriteres for forskning

Utvalget har i sitt arbeid merket seg at det er forsket lite på enkelte områder som har stor betydning for skolens arbeid med det psykososiale miljøet. Utvalget mener at det bør bevilges 20 millioner kroner over en fireårsperiode til Norges forskningsråd (NFR), som igjen kan utlyse midlene via sine programmer. I dette avsnittet viser utvalget til temaer som bør prioriteres innenfor forskningen.

20.2.1 Foreldresamarbeid

Utvalget har i utredningen vist at foreldresamarbeidet er av stor betydning for hvordan et trygt psykososialt miljø kan utvikles og i arbeidet med å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det har kommet frem at det er lite kunnskap i dag om hvordan et godt foreldresamarbeid kan etableres i praksis, særlig med tanke på å involvere alle foreldre og å få til gode relasjoner tidlig i skoleløpet. Det er også mangelfull kunnskap om hvordan foreldre i størst grad kan bidra som ressurser for skolens psykososiale skolemiljø. Dette er et område som bør prioriteres for mer forskning.

20.2.2 Digitale krenkelser og digital mobbing

Det er ønskelig å få en bedre oversikt over hvor stor andel barn og unge som utsettes for digitale krenkelser, mobbing og trakassering, og hva innholdet i handlingene er. Det er et særskilt behov for å forstå utviklingen i digital mobbing over tid, dels for å fange opp den raske teknologiske utviklingens betydning for inklusjon – eksklusjon-prosesser blant barn i skolen, og dels for å forstå noe som vi har lite kunnskap om i dag, nemlig hvordan barns liv med sosisale medier endrer seg over tid, og herunder også muligheten for å følge effektene av erfaringer med digital mobbing. Det er behov for longitudinelle mixed methods-studier, der formålet er å undersøke risikofaktorer og konsekvenser av digital mobbing på både kort og lengre sikt. Ved bruk av mixed methods skapes mulighet både for å forstå de større trekk og endringer via kvantitative metoder, og for å gå i dybden av kompleksiteten i digitale mobbetilfeller. Longitudinelle studier vil også gi muligheten for å få oversikt over andelen elever som utsettes for digital mobbing over lengre tid, noe som antas å utgjøre en særlig risikofaktor for dårlig psykisk helse.

20.2.3 Ansatte som krenker, mobber og trakasserer elever

Utvalget har trukket frem at ansatte som krenker, mobber og trakasserer, er et alvorlig problem. Det er et eksempel på at relasjonen mellom for eksempel lærer og elev er svært dårlig, og at læreren forholder seg uprofesjonelt og handler i strid med sin yrkesetiske plattform. Vi vet imidlertid lite om hvor omfattende dette problemet er, eller hva som ligger bak disse handlingene. Det kan være så vel individuelle faktorer som et uttrykk for utbrenthet og manglende tilgang på tilstrekkelige jobbressurser til å håndtere jobben. Enkelte ansatte utsettes også for mobbing og vold fra elever. Utvalget ønsker derfor mer forskning på dette temaet for i større grad å kunne forebygge slik atferd fra ansatte.

20.2.4 Tiltak og behandling for barn og unge som har vært utsatt for mobbing

Det å ha vært utsatt for mobbing er en betydelig risikofaktor for dårlig psykisk helse på både kort og lengre sikt. Det er derfor viktig at barn og unge får tilbud om hjelp til å bearbeide hendelsene, og noen vil kanskje også trenge et mer omfattende behandlingstilbud gjennom spesialisthelsetjenesten. Det er behov for å utvikle lavterskeltiltak som retter seg mot barn og unge som har vært utsatt for mobbing, og der formålet er bedret psykisk helse, bedre selvtillit og økt resiliens. Utvikling av slike tiltak bør ledsages av effektforskning.

20.2.5 Innholdet i krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

Utvalget har merket seg at det er forsket lite på krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av særskilte grupper i skolen knyttet til diskrimineringsgrunnlagene. De undersøkelsene som er gjennomgått, tegner et bilde av at elever som tilhører de aktuelle gruppene, angivelig er mer utsatt for krenkelser og mobbing enn elever flest. Det er behov for mer forskning på krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever som tilhører minoritetsgrupper, og eventuelt hvilke spesifikke tiltak som trengs for å komme dette til livs. Utvalget vil her vise til Sverige og den forskningen som er gjennomført av blant annet Skolverket, der det er sett nærmere på krenkelser og innholdet i disse. Det bør også gjennomføres undersøkelser i norsk skole av krenkelser og trakassering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene for å få mer kunnskap om årsaker til dette, forekomsten og mulige tiltak som kan settes inn for å forebygge og håndtere slike handlinger.

For å få kunnskap om trakassering i norsk skole mener utvalget også at det bør være obligatoriske spørsmål om dette i Elevundersøkelsen. Utvalget mener at de obligatoriske spørsmålene i Elevundersøkelsen om diskriminering og urettferdig behandling ikke burde blitt tatt ut fra 2013-undersøkelsen. Spørsmålene burde istedet blitt omformulert. Utvalget mener at den Elevundersøkelsen som gjennomføres høsten 2015, bør stille obligatoriske spørsmål i videregående opplæring for å kunne gi informasjon om krenkelser og trakassering knyttet til de lovfestede diskrimineringsgrunnlagene. Utvalget mener også at det bør være mulig fra samme tidspunkt å få på plass en bakgrunnsvariabel som sier noe om elevens etnisitet. Dette vil selvsagt ikke være data som kan brukes på skolenivå siden det kan føre til at elever blir gjenkjent, men de vil være nyttige på fylkesnivå og landsnivå.

20.2.6 Krenkelser mv. i samiske områder

Utvalget vil peke på at vi vet lite om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i den samiske skolen. Imidlertid ser vi gjennom ulike undersøkelser at andelen elever som krenkes, mobbes og trakasseres i samiske områder er høye sammenlignet med resten av landet. Vi vet lite om hvorfor det er slik. Vi vet også lite om hvordan de ulike statlige initiativ og skolemiljøprogrammer har fungert på samiske skoler. Samisk kultur har en historikk og et særpreg som skiller seg fra den øvrige norske kulturen. For å kunne jobbe forskningsbasert mot krenkelser, mobbing og trakassering er det behov for mer kunnskap om samisk kultur og hvorfor det er mer mobbing og trakassering i samiske miljøer, og om det er spesielle hensyn som må tas i det forebyggende arbeidet. Det må avsettes øremerkede midler til forskning på mobbing i de samiske skolene. Som utvalget pekte på i kapittel 13 er det et behov for å oversette, tilpasse og prøve ut eksisterende mobbeprogram med god evidens til samisk. Dette bør ledsages av forskning på effekten av programmene i samiske områder.

20.2.7 Krenkelser og mobbing i fritidsmiljøer

Utvalget har i sitt arbeid funnet lite forskning på og få kartlegginger av forekomsten av mobbing i fritids- og idrettsmiljøer. Utvalget mener det bør forskes mer på mobbing og ekskluderingsmekanismer i fritidsmiljøene. Barns fritidsinteresser og aktiviteter er i endring, og det vil være viktig å se hvordan dette påvirker de unges opplevelse av trygghet og tilhørighet. Forskning vil også kunne gi skolene en mulighet til å lære av fritidsmiljøene der disse har gode resultater i sitt arbeid med det psykososiale miljøet.

20.3 Utdanningsrettslig forskning

Det er behov for mer utdanningsrettslig forskning. Utdanningsrett er i dag ikke et fag ved noen av de juridiske fakultetene, og det er behov for å bygge opp et fagmiljø for å få mer forskning på området. Det bør også initieres flere tverrfaglige prosjekter mellom pedagogiske og juridiske forskningsmiljøer. Vi viser for øvrig til kapittel 16.9.

20.4 Evaluering av nye og iverksatte tiltak

Utvalget er kjent med at det kan være vanskelig å måle effekter av tiltak i et skolemiljø blant annet fordi flere faktorer kan være årsak til de endringene analyser viser. Utvalget mener likevel det er viktig å kunne evaluere tiltak som er igangsatt for å bedre skolens psykososiale skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og at man bør prioritere å sette i gang evalueringer med gode forskningsdesign når nye tiltak skal prøves ut i sektoren. I tillegg er det viktig med forskning på implementering med tanke på å avdekke faktorer som er avgjørende for at tiltak skal være effektive når de først tas i bruk i skolen. Det er også behov for kost – nytte-analyser av tiltak som iverksettes. Utvalget ønsker også at det prioriteres å evaluere effekten av antimobbeprogrammer som mottar statlig støtte.

20.5 Gjennomføring av Elevundersøkelsen og opprettelse av database

Læringsmiljøsenteret har i sitt mandat at det skal drive med forskning, og det får finansiering til dette gjennom grunnbevilgningen fra Utdanningsdirektoratet. Læringsmiljøsenteret har et sterkt fagmiljø med erfarne forskere som har omfattende kunnskap om temaene psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing og trakassering.

Elevundersøkelsen gjennomføres årlig, og den retter seg mot alle landets skoler og er obligatorisk på noen trinn. Dette gir verdifull informasjon om blant annet forekomsten av krenkelser, mobbing og trakassering. Utvalget mener at dataene kan utnyttes bedre enn det som gjøres i dag, særlig når det gjelder å foreta analyser på tvers av år, og at man kan gjøre mer avanserte analyser av materialet enn det som skjer per i dag. I dag tildeles oppdraget med å gjennomføre Elevundersøkelsen et forskningsmiljø ved konkurranse for tre år om gangen. En ulempe med dette er at undersøkelsen kan få lite kontinuitet, og at materialet ikke brukes til annet enn det som er oppgitt i oppdraget fra Utdanningsdirektoratet. Utvalget mener at et forskningsmiljø må ha ansvaret for å gjennomføre Elevundersøkelsen årlig. Utvalget mener at dette er en oppgave som kan legges til Læringsmiljøsenteret. Som en del av oppdraget skal det utarbeides en årlig hovedrapport med resultater fra Elevundersøkelsen der Utdanningsdirektoratet avgjør hva som skal være hovedtema. Læringsmiljøsenteret må i tillegg sørge for bedre utnyttelse av datamaterialet enn det som skjer i dag. Senteret må kompenseres økonomisk for oppgaven.

Data fra Elevundersøkelsen bør samles i en database, som suppleres årlig etter hvert som nye data er samlet inn. For å gjøre mest mulig bruk av dataene må også andre nasjonale sentre eller forskningsmiljøer kunne be om tilgang til dataene. For å administrere og koordinere forskningen og gi tilgang til databasen foreslår utvalget at det opprettes et forskerpanel som ledes av Læringsmiljøsenteret, men som også har representanter fra andre forskningsmiljøer, for eksempel de nasjonale kunnskapssentrene for barn og unges psykiske helse (RKBU/RBUP) og Atferdssenteret.

21 Inkluderende skole – en ny statlig satsing

21.1 Innledning

I del 4 har utvalget foreslått en rekke tiltak for å bedre elevenes psykososiale skolemiljø og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det er foreslått endringer når det gjelder både pedagogiske tiltak, regelverket og støttesystemet. Utvalget mener at det er nødvendig med en fortsatt satsing knyttet til arbeidet med trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Det er gjort, og gjøres, mye godt arbeid av skoleeiere, skoler, personale, elever, foreldre og frivillige organisasjoner for at elevene skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Imidlertid er det fortsatt elever som opplever at de blir krenket, mobbet, trakassert og diskriminert. Elever opplever også at personalet på skolene ikke ser eller griper inn når elever blir krenket eller mobbet.498 Det er behov for å rette innsats mot skoleeiere og skoler. Skoleeiere og skoler har ulike behov i arbeidet, og en statlig satsing må være differensiert og tilpasset lokale behov. I dette kapitlet presenterer utvalget innholdet i en stor ny statlig satsing for et trygt psykososialt skolemiljø – Inkluderende skole. Satsingen bør ses i sammenheng med alle målsettingene utvalget trakk frem i avsnitt 12.5.2.

Å implementere tiltak for et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er hardt arbeid som krever mye av alle i utdanningssystemet, fra elev, lærer, skoleleder til kunnskapsminister og Stortinget. For at skolene skal kunne forbedre sitt arbeid, er det nødvendig med langsiktig og systematisk arbeid som bygger på skoleomfattende tiltak, utvikling av skolen som organisasjon, kapasitetsbygging og endringsberedskap.499 Skolene trenger kompetanse i hvordan de kan arbeide for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer, samt tiltak for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Satsingen bør være helhetlig og inkludere både juridiske og pedagogiske virkemidler. I denne sammenhengen er det avgjørende at det eksisterende støttesystemet brukes, og at det bygges kapasitet i alle ledd for en stor satsing. I dette kapitlet vil utvalget skissere innretningen på og innholdet i en ny statlig satsing for et trygt psykososialt miljø, heretter kalt Inkluderende skole.

21.2 En forskningsbasert satsing

Vi har mye kunnskap om hva som virker i arbeidet for å utvikle og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer, samt forebygge og håndtere krenkelser og mobbing. Utvalget har redegjort for en del av denne forskningen i utredningens del 3. En ny statlig satsing som tar sikte på å styrke skoleeiernes og skolenes kompetanse må bygge på forskningen om hva som skal til for å utvikle og opprettholde trygge og inkluderende psykososiale skolemiljøer, samt forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og utvikle skolen som organisasjon. I tillegg er det nødvendig å bygge på kunnskap om tidligere nasjonale og internasjonale satsinger og hva som har vært kjennetegn ved innsatser som har bidratt til endring i skolenes praksis. Det er også nødvendig å se til forskning om implementering.

21.2.1 Forskning om skolemiljø, krenkelser og mobbing mv.

Utvalget har i kapittel 9 og 10 redegjort for forskning om kjennetegn ved skoler med høy og lav forekomst av mobbing og sentrale faktorer for å utvikle og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer. I kapittel 4 til 8, 13 og 14 er det redegjort for forskning om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I arbeidet med skolemiljøet er det i tillegg til et generelt arbeid med faktorer som fremmer et trygt psykososialt skolemiljø, også nødvendig med en kontinuerlig og systematisk innsats rettet mot forebygging og håndtering av krenkelser og mobbing.500 En generell innsats for et trygt psykososialt skolemiljø er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å forhindre krenkelser, og mobbing. Spesifikke tiltak rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er også nødvendig.501 Utvalget vil nedenfor oppsummere noen sentrale funn i utredningens del 3 som bør ha betydning for innholdet i satsingen.

Studier viser at skoler med høy forekomst av mobbing har en svakere profesjonell kultur enn skoler med lav forekomst av mobbing.502 Skoler som ikke har organisasjonsmessig kapasitet til endring, har problemer med å overføre kunnskap til praksis.503 Det er viktig å fokusere på tiltak for å forbedre skolen som organisasjon, i tillegg til tiltakene rettet mot elevene og klasserommene. Å forbedre den profesjonelle kulturen kan bidra til mindre mobbing. Oterkiil og Ertesvåg har pekt på at en skoles profesjonelle kultur, inkludert ledelse, samarbeid og læreres tilknytning, er sentrale faktorer for en skoles evne til forbedring.504 De skolene som har den høyeste forekomsten av mobbing, er de som har minst evne til å forbedre situasjonen fordi det er disse som har den svakeste profesjonelle kulturen. En svak organisasjon uten evne til å forbedre seg kan forhindre skoler fra å forebygge og redusere mobbing. Dette betyr at elevenes mulighet til å få hjelp avhenger av kvaliteten på skolens organisasjon. For å redusere mobbing blir det derfor nødvendig å sikre at skolene har evne til utvikling. I tillegg til særskilt oppmerksomhet rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er det nødvendig at skolen som organisasjon har en god profesjonell kultur og evne til å implementere tiltak.505

Et fellestrekk ved skoler som har lav forekomst av mobbing, er at alle ved skolen involveres i arbeidet med å fremme et godt psykososialt skolemiljø og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.506 Disse skolene preges ofte av skoleomfattende arbeid der den profesjonelle kulturen er god, og skolen er motivert for å utvikle og forbedre seg. Videre har skolene en god skolekultur, sterk skoleledelse og god klasseledelse, og de involverer elevene og foreldrene systematisk.

I det følgende oppsummerer vi kort de fem viktigste faktorene for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø. Det generelle arbeidet bør knyttes til disse faktorene. Den første faktoren som har betydning, er skolekulturen. Å etablere en god skolekultur er viktig for et trygt psykososialt skolemiljø. Arbeidet med skolekulturen handler om verdiene, holdningene, normene og praksisen ved den enkelte skolen. Det er gjennom dette at rammene for hva som er akseptert og ikke på den enkelte skolen, fastsettes. Arbeidet med skolens verdier, normer og holdninger må også ses i sammenheng med utviklingen og implementeringen av felles regler og rutiner. For å etablere en god skolekultur er skolens ledelse viktig.507

Den neste faktoren er skoleledelse. God skoleledelse er helt grunnleggende for å kunne fremme et trygt psykososialt skolemiljø, forebygge negative hendelser og håndtere enkeltsaker når de oppstår. Skoleledelsen har et særskilt ansvar for at dette er et område som prioriteres, og som det jobbes systematisk med. Skolelederen må også sørge for felles holdninger i personalet om hvor grensene går for uønsket atferd, og hvordan de ansatte skal reagere på negative handlinger.508 God skoleledelse er også relasjonsbasert.

Det er godt dokumentert at klasseledelse og relasjonen mellom lærer og elev er viktig for elevens opplevelse av det psykososiale skolemiljøet. God ledelse og struktur i opplæringen er en forutsetning for at elevenes arbeidssituasjon skal bli forutsigbar og trygg. Elevene må oppleve støtte, men også at læreren gjennom autoritativ klasseledelse etablerer regler og rutiner. Læreren må etablere en god relasjon til elevene og gi dem emosjonell og sosial støtte.509 Det er nødvendig å utvikle en relasjonsbasert klasseledelse.510

Elev – elev-relasjoner og den enkelte elevens kompetanse er også av betydning når det skal skapes et trygt psykososialt skolemiljø. Gode elevrelasjoner er avgjørende for at elevene skal føle tilhørighet til skolen. Tilsvarende kan elevmedvirkning bidra til at elevene opplever skolemiljøet som forutsigbart, og bidra til helse og velvære ved å oppfylle behovet for selvbestemmelse og autonomi.511

Den siste faktoren er samarbeid mellom foreldrene og skolen. Gode relasjoner og samarbeid mellom foreldrene og skolen har betydning for elevenes trivsel og læring512.

I tillegg til dette er det nødvendig med tiltak for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.513 Her er det nødvendig med kunnskap om hva som er årsakene til ulike krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og hvordan man kan forebygge og håndtere dette. Kunnskapen om håndtering innebefatter også oppfølging av de involverte i mobbingen over tid.

21.2.2 Forskning om skoleutvikling, endringsarbeid og implementering

I utformingen av en ny statlig satsing på Inkluderende skole bør nasjonal og internasjonal forskning og erfaringer med skoleutvikling og implementering trekkes inn. Kvaliteten på implementeringen har betydning.514 Utvalget har sett på forskning fra Ontario, anbefalinger til Norge i evalueringen av implementeringen av satsingen Vurdering for læring,515 evalueringen av Bedre læringsmiljø og rapporter fra Ungdomstrinn i utvikling, for å nevne noen.516 Den pedagogiske forskningen vi har nasjonalt og internasjonalt, viser også at det er gjennom kollektiv kompetanseutvikling og kapasitetsbygging der de eksisterende strukturer anvendes, at det oppnås best resultater også når det gjelder mobbing og elevenes sosiale og personlige utvikling.517 Utvalget viser til denne utredningens del 3, og mener at dette bør legges til grunn ved utformingen av innholdet i en ny satsing.

Når det gjelder internasjonale erfaringer, er erfaringene fra Ontario med en systemomfattende reform for å øke kvaliteten i utdanningssystemet relevante. I Ontario satte de søkelyset på endringer som omfattet alle – staten, skoleeierne, skolelederne, skolene og lærerne. De var opptatt av å skape et system som dro i samme retning, og muliggjøring av omfattende systemendringer gjennom felles engasjement.518 For å nå de ønskede målene var det ikke tilstrekkelig kun å endre praksisen i skolen. Det var behov for å endre måten hele utdanningssystemet arbeidet på.519

Videre mener utvalget at evalueringen av implementeringen av satsingen Vurdering for læring har overføringsverdi.520 Denne evalueringen inneholder analyser av implementeringen av satsingen og trekk ved utdanningssektoren som har betydning for innretningen av statens arbeidsmåter når det er et mål å endre praksis i skolene. Utvalget mener at Hopfenbeck mfl. sine fem hovedanbefalinger til Norge også gjelder for statens arbeid med psykososialt skolemiljø. Anbefalingene er

• å legge til rette for kommunikasjon og tillitsbygging mellom ulike nivåer

• å evaluere satsingens prioritering i lys av andre politikkreformer

• å legge til rette for storskala kapasitetsbygging

• å utvikle en bærekraftig implementeringsstrategi i forkant av at satsingen starter

• å sette inn tiltak for å redusere gapet mellom teori og praksis521

Den siste statlige satsingen på læringsmiljø er Bedre læringsmiljø 2009 – 2014.522 Funn fra evalueringen av denne satsingen er gjengitt i kapittel 2. Det er et funn i evalueringen at skoler og skoleeiere i perioden har fått økt oppmerksomhet på læringsmiljø og forsvarlig system, men det er ikke forskjeller mellom skoler som har hatt lokale utviklingsprosjekter, og de som ikke har hatt det.523 I delrapport 4 så Rokkansenteret på om satsingen har hatt betydning for elevenes oppfatning av læringsmiljøet.524 Hovedinntrykket er at elevene er fornøyde med læringsmiljøet, og at denne oppfatningen holder seg relativt konstant for alle skoler uavhengig av om de har hatt lokale prosjekter eller ikke. De finner ikke målbare forskjeller mellom prosjektskoler og andre skoler i elevenes oppfatning av skolemiljøet. Helgøy og Homme oppsummerer Bedre læringsmiljø i delrapport 5 og viser til at satsingen har både sterke og svake sider. De gir følgende anbefalinger for at arbeidet med læringsmiljøet kan lykkes:

• Skoleeiere bør ha tett dialog og styring med skolene, samtidig med at skolene evner å etterfølge kravet om stor grad av selvstendighet i innsatsen for læringsmiljøet. Skolene klarer seg imidlertid ikke på egenhånd. Der skoleeier og skoler er på lag lykkes en best. Det er viktig å ha ‘sparringspartnere’ enten hos skoleeier, i kolleganettverk eller i en ekstern veileder.

• Skoleeier og nasjonale utdanningsmyndigheter må legge til rette for veldrevne systemer for spredning av ideer mellom skoler. Skolene ser på et bredt tilfang av tiltak, verktøy, maler og standarder med tilpasningsmuligheter på skolenivå som nyttig.

• Tiltak som iverksettes, lykkes best om de er skolebaserte og ikke oppfattes å komme ovenfra. Relasjonen mellom skoleleder og lærere bør baseres på tillit og tiltakene som iverksettes må ha relevans for det daglige undervisningsarbeidet. Det må i tillegg være sammenfall mellom statlige og lokale satsinger, og mellom skoleeiers og skolens satsinger.

• Langsiktighet og konsistens mellom de ulike satsingene hos skoleeier og skoler er viktig for arbeidets forankring på skolenivå. Å tenke langsiktig og å ‘holde seg på veien’, er viktig. Her ligger også potensialet for forankring av arbeidet, slik at det blir integrert i skoleorganisasjonen og videreført. Skolens utviklingsarbeid blir dermed i større grad lik læringsmiljøarbeid.»525

Utvalget deler vurderingen om at skoleeierens rolle er viktig i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet, samtidig som innsatsen må være skolebasert. Vi har også merket oss behovet for å spre ideer mellom skoler og at verktøy mv. må oppleves som nyttig. Utvalget ser også at det må være sammenfall mellom satsinger, og tiltakene må oppleves som nyttige i det daglige undervisningsarbeidet, samt at det er behov for langsiktighet og forankring. Samtidig viser evalueringen av Bedre læringsmiljø at det er noen forbedringspunkter, ikke minst når det gjelder elevenes vurdering av skolemiljøet.526 Basert på forskning som det er referert til i denne utredningen, vil utvalget understreke at det i tillegg til generelt arbeid for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø er nødvendig med en mer målrettet innsats rettet mot forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det er en forutsetning at skoleeierne og skolene har den nødvendige kompetansen til å avdekke, håndtere og følge opp krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på en egnet måte.527 Her vil PP-tjenesten kunne være en sentral aktør. Det er viktig at skolene, gjerne i samråd med PP-tjenesten, vet når elever eventuelt bør henvises videre til helsesektoren for nødvendig oppfølging. Det er mange som sliter med posttraumatisk stresslidelse grunnet mobbing.528

Utvalget legger til grunn at det er nødvendig å anvende skoleomfattende implementeringsstrategier ut fra den kunnskapen vi i dag har om hvordan vi kan forebygge og redusere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i et inkluderende og trygt skolemiljø. Dette vil dreie seg om å arbeide med sentrale faktorer i skolemiljøet som vi vet utvikler gode inkluderende fellesskap gjennom den daglige pedagogiske praksisen i skolen, og som er forankret i skolens verdier og mål. Det vil si at dette arbeidet må integreres i undervisningen. Det daglige skoleomfattende arbeidet med faktorer i skolemiljøet har også den fordelen at det samtidig vil fremme elevenes skolefaglige læringsutbytte og sosiale og personlige utvikling.529 Utvalget vil peke på at det er nødvendig med tiltak for å involvere elever og foreldre i arbeidet i større grad. Eleven må gis mulighet til å delta og bli hørt. Dette vil også innebære at barnekonvensjonen må implementeres bedre.

Utvalget mener at en stor utfordring er knyttet til implementering. Kunnskapsdepartementet presenterte i Meld. St. 20 (2012 – 2013) På rett vei en ambisjon om å styrke implementeringen og gjennomføringen av utdanningspolitikken. Dette gjøres på grunnlag av flere evalueringer der det ble påpekt at departementet ikke hadde hatt tilstrekkelige strategier for å sikre at utdanningspolitikken ble gjennomført og nådde ut til elevene. Departementet la da til grunn fire prinsipper som er særlig relevante for implementeringen: tydelig retning, lokalt handlingsrom og forankring, kapasitetsbygging og oppfølging. Utvalget er enig i at disse er prinsipper for implementeringen, men ønsker å utdype dette. Utvalget mener at det er grunn til å se nærmere på forutsetningene for at statlige initiativer skal kunne føre til endringer for elevene, og mener at dette vil kreve at hele systemet forplikter seg og drar i samme retning. Basert på dette vil utvalget gi noen føringer for satsing på trygge og inkluderende skolemiljøer og skisserer hovedpunktene i statens nye satsing.

21.2.3 Forholdet til skolenes eksisterende arbeid med skolemiljø

Satsingen bør samordnes med skoleeiers og skolenes øvrige arbeid. Mange skoler og skoleeiere kan ha god nytte av å anvende evidensbaserte programmer i sitt arbeide. Det er også omfattende dokumentasjon både nasjonalt og internasjonalt på at programmer kan ha en effekt når de implementeres godt (se kapittel 11). Gode programmer har klare målformuleringer, teoretisk fundament, kan dokumentere effekten og tilbyr implementeringsstøtte og kvalitetssikring. Skolene bør derfor som en del av sin kompetanseutvikling kunne velge å anvende et evidensbasert program etter en analyse av lokale behov. For noen vil dette kunne være et antimobbeprogram, for andre vil det være et program som har som hovedmål å redusere problematferd og øke sosial kompetanse, mens andre kan ønske å sette i verk tiltak som fremmer god psykisk helse. Det bør finnes tilgjengelige evidensbaserte programmer for alle kommuner i Norge. Det er en utfordring at tiltak iverksettes med gode intensjoner uten at disse er utprøvd og effekten dokumentert. Barn og unge har krav på at det finnes dokumentasjon på at innsatsene de involveres i på skolen er virksomme, og ikke minst at de ikke har negative effekter. Programmene må være i samsvar med rammeverket som foreslås her.

21.3 Tydelig retning – Felles forpliktelse og høye forventninger

I en ny satsing er det, slik utvalget ser det, avgjørende at staten er tydelig på målet med satsingen og hvorfor arbeidet er viktig. Når det gjelder elevenes psykososiale skolemiljø, er det stor grad av enighet om det grunnleggende, nemlig at alle elever skal oppleve at norsk skole er et trygt sted å være der elever trives og får utviklet sitt fulle potensial. Dette er både en rett etter FNs barnekonvensjon og nasjonal lovgivning og politikk. Utvalget mener at regjeringen må være tydelig på hvorfor det er nødvendig å jobbe for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette handler om den moralske forpliktelsen til å jobbe for det felles målet.

Erfaringer fra Ontario viser viktigheten av å være tydelig på det felles moralske formålet som forplikter alle til å jobbe for å nå målene.530 For å få til omfattende endringer var det avgjørende at de som var involvert i arbeidet, hadde en forståelse av hvorfor dette var viktig. Driveren var den moralske forpliktelsen og at de hadde høye forventninger til alle involverte. Det kan i en del tilfeller være slik at alle støtter opp om formålet – på papiret. For at endring skal skje, må den moralske forpliktelsen og høye forventninger gjennomsyre alt.

Utvalget mener at det er viktig å etablere en felles moralsk forpliktelse slik at alle drar i samme retning for å nå felles mål. Felles moralsk forpliktelse kan etableres gjennom å være tydelig på viktigheten av arbeidet, blant annet gjennom å løfte frem konsekvensene av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det at det norske folk mener at det er viktig å jobbe for trygge psykososiale miljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering fikk vi vist i november 2014 i forbindelse med mediedekningen av Odin-saken, som førte til mange lokale fakkeltog mot mobbing samt en massiv mobilisering på sosiale medier mot mobbing. Å være tydelig på det moralske formålet må i tillegg suppleres med høye forventninger. Lista for hva vi skal oppnå, må legges høyt. Nullvisjonen om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering vil være et eksempel på dette. Utvalget mener her at kunnskapsministerens tydelighet på at vi som et anstendig samfunn skal ha en nullvisjon om mobbing, er et viktig signal og tilkjennegir den typen høye forventninger.

For å oppnå de ønskede resultatene vil utvalget igjen understreke at det er nødvendig med få statlige mål som innsatsen konsentreres om, se kapittel 12. Utvalget mener at det er gjort flere grep i denne retningen i de siste årene, og at det er viktig at dette fastholdes videre. At alle elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø, er ett at tre prioriterte mål innenfor grunnopplæringen. Dette må gjennomsyre statens og skolenes innsats og innebære at det settes av tilstrekkelige ressurser til arbeidet.

21.4 Kommunikasjon og tillit (partnerskap)

I evalueringen av implementeringen av Vurdering for læring var ett funn at de skoleeierne som implementerte Vurdering for Læring med suksess, viste en tydelig kommunikasjon mellom styringsnivåene og en høy grad av tillit mellom de involverte.531 Den første hovedanbefalingen til Norge var knyttet til kommunikasjon og å bygge tillit mellom ulike nivåer i systemet for å legge til rette for kontinuerlig utveksling mellom ulike aktører for på den måten å skape et forum for tilbakemeldinger og læring, noe som vil bidra til større tillit i satsingen. I denne forbindelse merker utvalget seg at rapporten anbefaler at det bør etableres et forum for tilbakemeldinger og læring som kan bidra til større tillit i satsingen.532

I Ontario har «å bygge offentlig tiltro» vært et mål siden 2003. Dette var det eneste målet som ble videreført ved revideringen av strategien i 2013. Tilnærmingen i Ontario bygger på en erkjennelse av at endringer best realiseres i et positivt samarbeidsklima.533 I Ontario var de opptatt av partnerskap som samarbeider på tvers av ulike nivåer med vekt på undervisning og resultater. De hadde oppmerksomhet på å bygge ned skiller, for eksempel mellom fag og trivsel.534 Tilsvarende understreking av partnerskap finner vi også i Skottland. Se boks 21.2.

Utvalget merker seg også viktigheten av å etablere tillit og involvere alle i utdanningssystemet i arbeidet på en forpliktende måte.535 Denne kommunikasjonen og tilliten kan bygges gjennom å involvere og etablere et forpliktende partnerskap mellom relevante aktører som kan bidra i satsingen. For å etablere tillit og bedre kommunikasjonen er partnerskap mellom staten og ulike aktører en vanlig arbeidsform. Utvalget viser til erfaringer med partnerskap i Ontario, Skottland og i norske satsinger som GNIST og Ungdomstrinn i utvikling.

Utvalget mener det er behov for å etablere et mer forpliktende samarbeid knyttet til skolemiljø enn Manifest mot mobbing, og at det bør etableres et gjensidig forpliktende partnerskap mellom regjeringen og relevante samarbeidspartnere. Det er ikke nok å undertegne en partnerskapsavtale. De som skriver under på en partnerskapsavtale, skal forplikte seg til konkrete oppgaver, og forventningene til partnerne skal være presisert ved undertegnelse, og partnerne vil bli ansvarliggjort. Utvalget mener at det er på tide å videreutvikle Manifest mot mobbing. Utvalget mener også at man bør gjennomgå hvem som skal være partnere i avtalene. Partnerskapet skal handle om mer enn nasjonal bevissthet. Det skal være en forpliktelse for alle parter og skal bidra til å legge til rette for bedre kommunikasjon og tillitsbygging. Partnerne må forplikte seg til å bidra til å skape forståelse av arbeidet hos skoleeiere, skoler og andre involverte.

Partnerne bør delta i utformingen av en ny statlig strategi for Inkluderende skole uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, og det bør avklares hva de skal bidra med i arbeidet. Partnerne må gi tilbakemelding til staten om det arbeidet som utføres, og staten må være tydelig på hvorvidt det som forventes av partnerne, blir oppfylt. Det kan også være aktuelt med lokale eller regionale partnerskap, men dette bør avgjøres lokalt. Eksempler på partnere kan være Kunnskapsdepartementet, Elevorganisasjonen, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, KS, Skolelederforbundet, Utdanningsforbundet, representanter fra universitets- og høgskolesektoren, Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

21.5 Langsiktighet og systematisk innsats

Forskning om implementering viser at det tar tid å endre praksis i skolene.536 Fullan peker på at endring tar minst tre til fem år.537 Andre hevder det tar enda lengre tid. Det er avgjørende at tidsperioden for en ny satsing ikke blir så kort at den i seg selv umuliggjør implementering. Utvalget mener at en ny satsing bør vare fra 2016 til 2023. Dette vil gi mulighet til et langsiktig perspektiv i planleggingen.

For å sikre implementering må trykket holdes opp i hele satsingsperioden, uavhengig av om skoleeierne og skolene på det aktuelle tidspunktet følger den skolebaserte kompetanseutviklingen som foreslås nedenfor. Også skoler som ikke enda har deltatt, og skoler som tidligere har deltatt, må prioritere å arbeide med å utvikle og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer og kunne få hjelp i arbeidet.

Tydelig ledelse med klare forventninger og tillit er sentrale komponenter når Ontarios gode resultater forklares. Det understrekes også at alle i systemet må dra i samme retning.538 Fullan understreker også at dette betyr at det er avgjørende å holde trykket oppe og hele tiden ha blikket festet på målet.539 Å holde trykket oppe i hele perioden for satsingen vil kreve sterk ledelse og tydelighet fra kunnskapsministeren, Utdanningsdirektoratet, skoleeiere, skoleledere og Læringsmiljøsenteret, for å nevne noen. Fremgangsrike skoler, distrikter og større systemer har en «sterk» ledelse som klarer å holde fokus. Det er viktig ikke å miste budskapet av syne. Dersom det skjer, mister man samtidig muligheten for den ønskede endringen.540 For å implementere endringene og oppnå ønskede resultater er det avgjørende med en fast kurs fra starten. Det må være en vedvarende prioritet i regjeringen, støttet av ressurser og en realistisk plan, for at skoleledere og lærere engasjerer seg og har tiltro til arbeidet.541 Sterk ledelse er nødvendig i alle faser: fra startfasen, under vedlikehold og ved videreutvikling av ideer. Sterk ledelse handler også om å vise handlekraft. Det er også behov for å tenke gjennom hvordan arbeidet i skolene skal opprettholdes etter at periodene da skolen får støtte, er over. For å oppnå resultater er det også nødvendig at andre sektorer og ulike fagmiljøer er bidragsytere, deriblant universitetet og høgskoler og helsesektoren gjennom for eksempel ulike kompetansesentre.

Utvalget har merket seg at det både i Ontario og i evalueringen av implementeringen av Vurdering for Læring understrekes at det er viktig å redusere antall innsatsfaktorer. Hopfenbeck mfl. sin andre hovedanbefaling til Norge var å evaluere satsingens prioriteringer i sammenheng med andre reformer. Dette punktet kan kobles tett mot reformtretthet i Norge, særlig hos lærerne. Det er viktig å tilby veiledning i å gjøre prioriteringer til mindre skoleeiere og andre som kan bli overveldet av politiske reformer. De anbefalte å etablere nettverk mellom fremragende lærere, skoleledere, skoler og skoleeiere og de som sliter med endringen, for å overvinne implementeringsproblemer. De peker også på at det ville være nyttig å vise lærerne hvordan de ulike statlige satsingene kan støtte hverandre, istedenfor å konkurrere med hverandre. De mente også at det kan være nyttig å tenke gjennom hvor mange satsinger det er effektivt å ha løpende samtidig i Norge. Implementering av ny praksis er komplekst og krever kompetanse og ledelse. De skoleeierne som lykkes, viser både ledelsesferdigheter og kunnskap om innholdet i satsingen. Det er kritisk at disse elementene blir utviklet i prosessen.542 Tidsbrukutvalget trakk også frem det faktum at skolen var preget av reformtretthet.543

Utvalget har fått flere tilbakemeldinger om reformtretthet. Utvalget er bekymret for om det er for mange statlige satsinger, og mener at det er grunn til å være varsom med å initiere nye satsinger. Imidlertid er skolemiljøet et av statens prioriterte områder. Utvalget er opptatt av at det ikke er noen motsetning mellom det å jobbe med fag og det å jobbe med et trygt psykososialt miljø, tvert imot. Det ene styrker det andre. Har man et trygt skolemiljø, er det også lettere å få gode faglige resultater. Dette betyr at det er muligheter for å samordne statlige satsinger bedre. Utvalget viser til at i 2017 utgår periodene for satsingene Ungdomstrinn i utvikling og Vurdering for Læring. Dette kan være et gunstig tidspunkt for å sette i gang en satsing på skolebasert kompetanseutvikling rettet mot trygge og inkluderende skolemiljøer som bygger på den samme plattformen som de andre satsingene. Dette vil innebære at skolene og skoleeierne kan fortsette arbeidet med kollektiv kapasitetsbygging. På den måten kan den positive utviklingen i skolenes kapasitet videreføres. En av erfaringene fra Ontario er ifølge Glaze at når skolene har oppmerksomhet på like muligheter og likeverd, er det uunngåelig ikke å se forbedrede prestasjoner for alle elever.544

21.5.1 En strategi for satsingen med plan for implementering

For å lykkes med satsingen er det nødvendig med noen nøkkelmål og en strategi.545 Glaze peker på at systemer ofte kaster bort tiden på for mange prioriteringer istedenfor å peke ut noen få områder som søkelyset rettes mot.546 Evalueringen av implementering av Vurdering for Læring understreker også viktigheten av visjon, mål og strategisk plan i arbeidet.547 Det må utvikles en bærekraftig implementeringsstrategi. Dette innebærer å sikre at de nødvendige ressursene for kapasitetsbygging er tilgjengelig etter at satsingen er over. Skoleledere må styrkes slik at de kan legge til rette for bærekraftige endringer og gis den nødvendige kunnskapen om endringsprosesser, underliggende antakelser, forskningsbasert kunnskap, så vel som potensielle fallgruver.548 Styringsaktører og skoleledere trenger trening og støtte i tilegnelsen av forskningsbasert kunnskap for å utvikle økt kompetanse på dette området og stå rustet til å legge til rette for endring.

Evalueringen av implementering av Vurdering for Læring pekte på at en utfordring var at myndighetene ikke hadde en klar visjon og forventninger til de involverte. Hopfenbeck mfl. anbefalte derfor at det burde kommuniseres klare mål og forventninger for satsingen, og at disse burde foreligge ved oppstart. Ved implementering er det behov for klare mål og forventninger fra departementet og en prosess for implementering. Sentrale punkter er tydelig kommunikasjon og en felles forståelse hos de ulike nivåene, og enighet om at resultater på kort og mellomlang sikt må sikres for å optimalisere prosessen.549 Implementeringen må skje i samarbeid med elevene.

Den fjerde hovedanbefalingen til Norge var å utvikle en bærekraftig implementeringsstrategi. Dette innebærer å forsikre at de nødvendige ressursene for kapasitetsbygging er tilgjengelig etter at satsingen er avsluttet. Utvalget vil understreke at dette også gjelder for arbeidet med skolemiljøet. Det er nødvendig med en implementeringsstrategi, og at det er tenkt på bærekraft også etter at strategiperioden er over. Utvalget mener at departementet må utvikle en plan for implementering knyttet til en ny strategi for trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget viser her til det arbeidet som er gjort i forbindelse med ungdomstrinnsatsingen. Planen for implementering må være utarbeidet ved oppstart og man må tenke i kort, mellomlangt og langt tidsspenn. Det må også tenkes gjennom hva som må gjøres for at det som implementeres, fører til varig endring og er bærekraftig også etter at satsingsperioden er over slik at det skapes en kultur for varig endring.550

21.5.2 Nasjonalt rammeverk for å sikre elevene et trygt miljø

I forbindelse med satsingen bør det utarbeides et nasjonalt rammeverk for et trygt og inkluderende psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Tilsvarende er gjort i satsingen Ungdomstrinn i utvikling, der Utdanningsdirektoratet har utviklet et rammeverk for skolebasert kompetanseutvikling (se boks 21.3). Tiltak i satsingen skal være i samsvar med rammeverket.

Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet, i samarbeid med Læringsmiljøsenteret som faglig ansvarlig, bør få i oppdrag å utvikle et tilsvarende nasjonalt rammeverk for arbeid med å skape og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø. Oppdraget skal løses i samarbeid med andre relevante fagmiljøer. Rammeverket skal bygge på sentrale faktorer som er definert i kunnskapsgrunnlaget i utredningens del 3 og oppdatert forskning. Ulike ressurser som er utviklet og blir utviklet av Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret, bør justeres og bygge på dette rammeverket.

Utvalget mener at det i rammeverket bør være tydelig at det skal jobbes bredt med det psykososiale skolemiljøet basert på faktorene i skolemiljøet, men at det også er nødvendig med spesifikke tiltak for å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Rammeverket bør si noe om god praksis i arbeidet. I tillegg til god praksis for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø bør rammeverket si noe om blant annet:

• god praksis i arbeid mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

• god praksis for regelverksetterlevelse etter opplæringsloven kapittel 9a

• god praksis for involvering av elever og foreldre

• god praksis for å forebygge og håndtere digital mobbing

21.6 Kapasitetsbygging

For å implementere statlige mål er kapasitetsbygging sentralt. I Ontario understrekes særlig utviklingen av kollektiv kapasitetsbygging. Kollektiv kapasitet er et resultat av at hele kulturgrupper forbedres – skolekulturer, skoledistriktskulturer og regjeringskulturer.551 Individuell kapasitetsbygging er nødvendig i mange tilfeller, men det er først når den inngår som en del av en mer helhetlig og målrettet utviklingsstrategi, at den får full effekt. Dette fordrer at alle drar i samme retning, noe som krever at vi kan og forstår hva som konstituerer selve endringsimperativet.552 Strategiene for individuell og kollektiv kapasitet må være sammenvevde og fungere sammen.

Evalueringen av implementering av Vurdering for læring pekte også på at i en stor satsing er det viktig å bygge kapasitet i stor skala. For å legge til rette for en opptrapping av en satsing bør kapasitetsbyggingselementet forstørres for å legge til rette for implementering. Profesjonell utvikling avhenger av kompetansen til den enkelte og systemet som helhet, og individene i systemet må vite hvordan de skal implementere den intenderte endringen. Dette betyr at skolelederne også må vite hvordan de legger til rette for endringer. De trenger kunnskap om innholdet i endringsprosessen når det gjelder hva som virker, og hva som er de teoretiske antakelsene som ligger til grunn for det nye undervisningsparadigmet. Skolelederne trenger støtte for å være i stand til å opprettholde dette fokuset over tid.553 Forskerne anbefalte også et nasjonalt senter for vurdering som kan hjelpe. Senteret skulle jobbe tett innpå praktikerne for å identifisere behov for kapasitetsbygging og hvordan man kan oppmuntre lærere og skoleledere til å engasjere seg og være tett knyttet til relevant forskning.554 På læringsmiljøområdet er Læringsmiljøsenteret nettopp et slikt nasjonalt senter.

Sentralt i satsingen – Inkluderende skole – er kollektiv kapasitetsbygging. Hensikten er å utvikle skolens samlede kunnskap, holdninger og ferdigheter når det gjelder psykososialt skolemiljø, og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Når det gjelder kapasitet, er det nødvendig at skolene både har generell kapasitet og spesifikk kapasitet for å lykkes med å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø.555 Det betyr at skolen har den kapasiteten som kreves for skoleutvikling generelt. Med intervensjonspesifikk menes det at skolene har de kunnskaper og ferdigheter som er nødvendige for å implementere arbeid på området, det vil si å fremme trygge og inkluderende psykososiale skolemiljøer og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.556 Kapasitetsbyggingen må være differensiert. Det må tas høyde for at det er forskjeller mellom skoler og skoleeiere.557 Det må bygges kapasitet både hos de gode skolene og hos de som strever. Det er nødvendig å bygge kapasitet slik at det blir en vane. Kapasiteten som bygges må gi kunnskaper og ferdigheter for nåtid og fremtid. Det vil være utfordringer i fremtiden vi ikke kjenner til. Derfor må det være fleksibilitet til å tilpasse seg nye behov, for eksempel bruk av sosiale medier og digital mobbing.558 Det er derfor nødvendig å utvikle ny kunnskap gjennom forskning.

Utvalget har merket seg de utfordringene som Hopfenbeck mfl. påpeker ved at ulike interessenter hadde ulik oppfatning av innholdet i satsingen, og at det var nødvendig å tydeliggjøre dette. Dette er etter utvalgets vurdering også en utfordring i arbeidet med skolemiljøet. Det at skoleeiere og skoler hadde andre oppfatninger av læringsmiljøet enn det Utdanningsdirektoratet formidlet i kunnskapsgrunnlaget, er trukket frem som et funn i evalueringen av Bedre læringsmiljø-satsingen.559 Det betyr at det fortsatt er behov for å formidle og forankre kunnskap om sentrale begreper og forskning om arbeidet for å skape et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser og mobbing. Utvalget mener at Læringsmiljøsenteret bør ha en ledende rolle i å formidle forskning til praksisfeltet. Læringsmiljøsenteret har forskning som en del av sitt mandat, og dette bør utnyttes bedre. Dette senteret bør knyttes enda tettere mot utfordringen med å tette gapet mellom teori og praksis. Utvalget mener at det å bygge kapasitet er noe av det viktigste som må gjøres for å skape og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer.

21.7 Innholdet i satsingen

Det overordnende målet for satsingen bør være det nasjonale målet fra statsbudsjettet – Elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø. Dette målet bør kobles tydelig til elevenes individuelle rett etter opplæringsloven § 9A-1 til et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet, og at vi har en nullvisjon når det gjelder krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen. Skolen skal ha nulltoleranse for slike hendelser. Et bredt arbeid for et trygt psykososialt skolemiljø er basisen for satsingen. Det må være forankret i faktorene for et trygt psykososialt skolemiljø, samtidig som det er nødvendig å bygge generell kapasitet for skoleutvikling. Det er nær sammenheng mellom faglig læring og sosial læring. Dette vil også føre til god undervisning, som igjen vil kunne føre til økt læringsutbytte hos elevene.

Satsingen skal bedre den pedagogiske praksisen i skolene og for å nå målet må det arbeides helhetlig. Det er ikke tilstrekkelig med målrettede tiltak som forebygger og griper inn overfor krenkelser mv. Skolen må også jobbe med tiltak for å fremme trygge skolemiljøer og organisasjonsutvikling. Utvikling og opprettholdelse av et trygt psykososialt skolemiljø er et langsiktig, systematisk og kontinuerlig arbeid som krever involvering fra skoleeierne, hele personalet på skolen, elevene og foreldrene. Arbeidet må bygges på forskningen og erfaringen, slik det ble redegjort for over i avsnitt 21.2.1 og 21.2.2 og i del 3. Arbeidet med å fremme et trygt psykososialt miljø inkluderer alle de fem sentrale faktorene i denne utredningen – skolekultur, skoleledelse, relasjonsbasert klasseledelse, elevrelasjoner og samarbeid med hjemmet samt forbygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utvalget merker seg at det er fellestrekk ved skoler som har lav forekomst av mobbing. Ved disse skolene ser vi at det er en kultur for at alle involveres i arbeidet for å forebygge mobbing, også elevene. Vi kan oppsummere dette i at disse skolene ofte har et skoleomfattende arbeid der alle er involvert. Andre funn er at skolens profesjonelle kultur er god, og at skolen som organisasjon har kapasitet til å utvikle seg og forbedre seg. Disse skolene har en sterk skoleledelse, god klasseledelse, oppmerksomhet på skolekulturen og involverer elevene og foreldrene. Vi ser også at relasjonen mellom elevene og lærerne er god. Rektors holdning til mobbing har betydning for skolens praksis. For å jobbe for et trygt psykososialt miljø må skolen ha kapasitet for utvikling og endringsberedskap. Kapasiteten må være knyttet både til skolens generelle utvikling og til hvordan man kan fremme et trygt psykososialt skolemiljø, og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.560 Det er avgjørende at lærerne og skolen ikke besitter kun teoretisk kunnskap, men også praktiske ferdigheter og handlingskompetanse. I avsnitt 15.5 har utvalget også vist til at regelverkskompetansen i sektoren er lav, og at det er behov for tiltak for å øke denne og regelverksetterlevelsen. I Bedre læringsmiljø-satsingen trekkes det frem som positivt at pedagogiske virkemidler brukes i sammenheng. Forskerne finner at denne typen hybridsatsing er positiv.561 Utvalget mener at i en fremtidig satsing er det også avgjørende at de pedagogiske og juridiske virkemidlene brukes i sammenheng og understøtter hverandre. Når regelverket og pedagogiske virkemidler harmoniseres, blir de mer kraftfulle. Slik utvalget ser det, er det et stort utviklingspotensial her, men det er relevante erfaringer særlig fra satsingen Vurdering for Læring. Denne satsingen har vært tydelig på kravene i regelverket.

Skolene med lav forekomst av mobbing preges også av at de jobber systematisk og langsiktig. Å arbeide på denne måten har betydning for implementeringen av innsatser rettet mot krenkelser. Å skape varig endring krever at tiltak blir integrert i skolenes arbeid. Oppsummert kan vi si at følgende faktorer kan ha betydning for forekomsten av mobbing og krenkelser ved en skole:

• graden av skoleomfattende arbeid

• skolens profesjonelle kultur, som ledelse, skolekultur og involvering av elever og personal

• kapasitet for utvikling og endringsberedskap både hos den enkelte og i organisasjonen

• systematisk og langsiktig arbeid

Når utviklingsarbeid blir vurdert som positivt for skolen og elevenes læringsutbytte, legges det også inn en rekke forutsetninger for at det skal lykkes. Skolene må arbeide systematisk over tid, ledelsen må være en pådriver i arbeidet, det bør anvendes eksterne veiledere, samarbeid mellom lærere er en forutsetning, det må etableres en kollektiv kultur, og ikke minst må det handles – forstått som at pedagogisk praksis skal endres.562 Når slike betingelser er til stede, ser det ut til at endring og utvikling etableres i skolekulturen og slik blir bærekraftig over tid. Dermed blir det også forbedring av den pedagogiske praksisen, noe som videre gir bedre resultater for elevenes læringsutbytte.563

Utvalget mener at kapasitetsbygging hos skoleeiere og skoler må gjøres gjennom å bygge strukturer og kulturer for kompetanse- og praksisutvikling. Lærende nettverk bør stå sentralt i satsingen. Dette er også sentrale elementer i de pågående satsingene Ungdomstrinn i utvikling og Vurdering for læring. Ved at den nye satsingen bygger på mange av de samme prinsippene som disse to nevnte satsingene, vil den være gjenkjennelig for skoler og skoleeiere og vil kunne samordnes med tidligere satsinger.

Utvalget peker også på at regelverket inneholder krav til elevenes skolemiljø. For at rettighetene og pliktene skal bli oppfylt, må det settes inn økt innsats for å øke skoleeierens og skolens regelverkskompetanse. Satsingen må innrettes slik at skolene og skoleeierne får kompetanse og trygghet når det gjelder både regelverket og det faglige. Dette må integreres. Det er ingen motsetning mellom regelverksetterlevelse og en god pedagogisk praksis når det gjelder å fremme trygge psykososiale skolemiljøer og forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

Utvalget vil understreke at det er viktig å involvere elevene, og mener at det bør legges til rette for et forum i forbindelse med utarbeidelsen av strategien og rammeverket der barn og unge blir hørt i spørsmålet om hva som er viktig for et trygt og inkluderende skolemiljø.

21.7.1 Mål, analyseverktøy og lokal ansvarliggjøring

Noen få ambisiøse mål og tett oppfølging av om målene nås, var sentrale elementer i arbeidet i Ontario.564 Statens innsatser skulle kun knyttes til de statlige målene. Dersom en statlig innsats ikke kunne knyttes til disse målene, ble det kuttet. Det er gjennom mål og ansvarliggjøring at det er mulig å følge med på om resultatene lokalt er i samsvar med det som forventes. Utvalget mener det er avgjørende at det i en ny satsing settes få konkrete mål som kommuniseres til skoleeiere og skoler, slik at de er kjent med hva staten forventer. Utvalget mener at departementet bør være tydelig på hva som er målet på området. Dette målet finnes i statsbudsjettet og lyder etter utvalgets forslag «Elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø». Dette målet må brukes gjennomgående og brytes ned i noen delmål, noe som er avgjørende for å prioritere innsatsen.

En av erfaringene fra «Kunnskapsløftet – fra ord til handling» var at vurdering og analyse av eget ståsted økte sannsynligheten for at tiltakene førte til målet.565 Elevundersøkelsen er en sentral kilde til informasjon, men utvalget mener at det også bør være andre informasjonskilder i arbeidet. Det må utvikles et analyseverktøy der skolene kan vurdere sin egen praksis innenfor de sentrale faktorene for et godt psykososialt skolemiljø. Det må fastsettes indikatorer for å vurdere skoleeierens og skolens måloppnåelse. Her vil også informasjon fra tilsyn med skoleeierens og skolens regelverksetterlevelse være en kilde. For å følge med på om arbeidet fører til endring, er det nødvendig å utvikle indikatorer som sier noe om utviklingen i skolene. Indikatorene må være utviklet før satsingen starter. Det må fastsettes indikatorer for å vurdere skoleeierens og skolens måloppnåelse. Indikatorene må for eksempel gi informasjon om følgende: Er det færre som blir mobbet eller krenket? Hvordan er utviklingen i andelen som trives? Utvalget mener at Utdanningsdirektoratet i samarbeid med Læringsmiljøsenteret bør utvikle indikatorer som skolens og skoleeierens måloppnåelse kan vurderes etter.

Prinsippet om at skoleeierne er ansvarlige for kvaliteten på arbeidet ved sine egne skoler, står fast. Tiltakene dreier seg om hvilke virkemidler som kan og bør brukes for å støtte skoleeierne i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Skoleeiernes ansvar for å bygge kapasitet ved sine skoler må tydeliggjøres, når det gjelder både regelverkskompetansen og det pedagogiske arbeidet. Ansvarliggjøring og tillit er sentrale stikkord for implementering av endring. Det er nødvendig med en balanse mellom ansvarlighet og tillit. Her er praktiseringen av effektiv ansvarliggjøring relevant. Gjennom kollektiv ansvarliggjøring legger skoleeierne og skolene lista høyere for hva de sammen kan oppnå. Skoleledere og skoleeiere må føle seg forpliktet til å bruke forskningsbaserte strategier i arbeidet.566

Skoleeiere og skoler som har lav måloppnåelse, må få en tettere oppfølging og forpliktes til tiltak for å endre praksisen sin. Ontario ga profesjonell hjelp til skoledistriktene med å identifisere et lite antall mål for å nå større delstatsmål. Den lokale tilpassingen kom inn ved at den tillot lokale profesjonelle i hvert lokalsamfunn å identifisere hva som ville fungere best under deres forutsetninger. De lokale målene måtte være knyttet til de statlige.567568 Skoler som underpresterte i Ontario, fikk oppfølging basert på behov som ble identifisert av skolene, en handlingsplan ble utarbeidet lokalt, rektor og andre deltok i læringsfellesskap.569 I Ontario er det sentralt at det er behov for å ha snuoperasjonsbaserte strategier. Skoler som ble identifisert som lavt presterende, ble tilbudt en tettere assistanse enn de skolene som viste fremgang. Intervensjonen omfattet i tillegg til skolen også skoleeieren.

I tillegg til kapasitetsbygging er det også hjemmel for å bruke hardere virkemidler. De harde virkemidlene har også til formål å virke allmennpreventivt, samt at de gir legitimitet.570 De viser at provinsen tar ansvar når det er nødvendig. I Norge er læringsmiljøprosjektet en slik målrettet innsats mot de som trenger det mest. En undersøkelse har vist at dette prosjektet har svært positive resultater.571 Utvalget mener at læringsmiljøprosjektet bør videreføres, og at dette må kunne pålegges skoleeiere og skoler som for eksempel har høye mobbetall over tid, eller ikke oppfyller kravene i opplæringsloven kapittel 9a.

21.7.2 Skolebasert kompetanseutvikling med lærende nettverk

Forslaget bygger også på erfaringer fra satsingen Ungdomstrinn i utvikling. Denne satsingen handler om å øke skoleeierens og skolens kompetanse gjennom kollektiv kapasitetsbygging, lærende nettverk og pedagogiske ressurser. Ungdomstrinn i utvikling er basert på skolebasert kompetanseutvikling gjennom etterutdanning og lærende nettverk. Utvalget mener at skolebasert kompetanseutvikling bør, som i Ungdomstrinn i utvikling, være et at de sentrale virkemidlene i satsingen. Gjennom skolebasert kompetanseutvikling bør det utvikles både generell kapasitet til skoleutvikling og implementering, samt spesifikk kapasitet om psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Begge deler er nødvendig.572 Målet er at alle skoler skal delta i løpet av strategiperioden. Læringsmiljøsenteret må ha en sentral rolle i den skolebaserte kompetanseutviklingen og bør ha ansvaret for utviklingen av innholdskomponentene og gjennomføringen av denne. Dette skal gjøres innenfor rammeverket.

Kompetanseutviklingen bør ses i sammenheng med andre statlige satsinger og tilpasses den enkelte skole og skoleeiers behov. Det er avgjørende med en kartlegging av skoleeierens og skolens behov slik at kapasitetsbyggingen kan differensieres. Skoler som har deltatt i Ungdomstrinn i utvikling og har valgt klasseledelse her, bør veiledes til skolebasert kompetanseutvikling som tar utgangspunkt i dette. Satsingen, og særlig den skolebaserte kompetanseutviklingen, vil kunne tilpasses Lærerløftet.

Det etablerte systemet

Tiltakene som foreslås, bør være knyttet til det etablerte systemet. Såkalte punktinnsatser med innsats på enkeltskoler, uten at de forankres i systemet, har en tendens til å ha kortsiktig virkning. Utvalget er skeptisk til effekten av denne typen innsats og til måten de lokale utviklingsprosjektene i Bedre læringsmiljøsatsingen ble gjennomført på.

Utvalget vil understreke viktigheten av å jobbe gjennom de etablerte linjene for styring, veiledning og implementering av statlig politikk, der linjene er slik: fra Kunnskapsdepartementet – Utdanningsdirektoratet – fylkesmennene – skoleeier – skolene, som også Læringsmiljøsenteret er en del av. Dette systemet må styrkes gjennom arbeidet.

En av hovedanbefalingene fra arbeidet i Ontario er at det er nødvendig med forbedring av alle ledd i utdanningssystemet, også staten. I Ontario omorganiserte også departementet seg selv. Det førte til at staten ble organisert slik at den kunne gi skoleeierne og skolene den nødvendige støtten og ta ansvar for prosessen.573 Departementet trengte kapasitet for å lede bygging av kapasitet. Ved oppstart må det derfor også sikres at de sentrale aktørene i Norge har den nødvendige kapasiteten til de oppgavene de skal utføre. I Norge er Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret sentrale nasjonale aktører i arbeidet med å støtte skolene i å sikre et trygt skolemiljø for elevene. Det må være høye forventninger til alle involverte parter, også til departementet, direktoratet, Læringsmiljøsenteret og Fylkesmannen. Det statlige systemet må være rustet til å utføre sine oppgaver. Utvalget mener man bør undersøke om departementet og direktoratet har den nødvendige kapasiteten til å lede en slik satsing.

Utvalget er opptatt av hvordan Læringsmiljøsenteret kan brukes bedre. Utvalget ser at det er relevant å fokusere på kapasitetsbygging på alle nivåer, og mener at Læringsmiljøsenteret må ha en sentral rolle i den skolebaserte kompetanseutviklingen. I satsingen bør ansvars- og oppgavefordelingen mellom Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret avklares tydelig før oppstart. Utvalget legger til grunn at det ikke er Utdanningsdirektoratet som skal ha det operative ansvaret. Regionalt er Fylkesmannen med sitt veiledningsoppdrag en sentral aktør. Fylkesmannen bør styrkes slik at dette nivået i samarbeid med Læringsmiljøsenteret kan veilede skolene og skoleeierne.

Fylkeskommunene, kommunene og styret for private skoler har som skoleeiere et hovedansvar for å sikre god kvalitet i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Utvalget er opptatt av ansvarsstyring og gode skoleeiere som støtter sine skoler, se kapittel 17. Det bør være rom for lokale tilpassinger. Utvalget foreslår at PP-tjenesten gis et ansvar for systemrettet arbeid på skolene. Den må i tillegg gis et ansvar for å bygge kapasitet på den enkelte skole innenfor området psykososialt skolemiljø. Dette arbeidet må rette seg mot hele skolen og ha i seg både den forebyggende innsatsen og rettssikkerheten til elevene. I strategi for etter- og videreutdanning av PP-tjenesten må faktorer for et trygt psykososialt skolemiljø få en sentral plass. Strategien må sikre at PP-tjenesten får kompetanse i hvordan den kan bidra til en skoleomfattende innsats. PP-tjenesten må også ha kompetanse til å vurdere når andre etater bør bringes inn.

Universitets- og høgskolesektoren er regionale miljøer som kan og bør gjøres tilgjengelige for skolene i dette arbeidet. Atferdssenteret og de regionale kunnskapssentrene for barn og unges psykiske helse (RBUP/RKBU) kan være aktuelle å bruke i arbeidet. Disse har i sine mandater å gi bistand til skolene. For at satsingen skal være bærekraftig, er det nødvendig at disse fagmiljøene involveres i arbeidet. Det vil være avgjørende med regionale miljøer med fagkompetanse som kan hjelpe skoleeiere og skoler. Lærerutdanningen må også være bygget på ny og oppdatert kunnskap. Læringsmiljøsenteret og sentrale forskningsmiljøer må bidra til at lærerutdanningsinstitusjonene får kjennskap til og legger til grunn ny og oppdatert kunnskap om skolemiljøet.

21.8 Innsatsområder

Sentrale innsatsområder i Inkluderende skole er:

1. skolebasert kompetanseutvikling med lærende nettverk

2. målrettede tiltak for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer og forebygging, håndtering og oppfølging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

3. involvering av elever og foreldre

4. økt regelverkskompetanse og -etterlevelse

For å ha kapasitet til en storskalasatsing rettet mot disse innsatsområdene må det statlige og det kommunale støttesystemet styrkes og ansvars- og oppgavefordelingen tydeliggjøres. Digital kompetanse og digital mobbing skal inngå i satsingen på alle områder. Nedenfor utdypes innsatsområdene.

21.8.1 Område 1: Skolebasert kompetanseutvikling – implementering av god praksis

En satsing på et trygt psykososialt skolemiljø bør bygge på blant annet erfaringer fra Ungdomstrinn i utvikling og utformes langs premissene nedenfor. Skolebasert kompetanseutvikling innebærer at skolen, med ledelsen og alle ansatte, deltar i en utviklingsprosess på sin egen arbeidsplass. Hensikten er å utvikle skolens samlede kunnskap, holdninger og ferdigheter når det gjelder læring, undervisning og samarbeid og skolebasert kompetanseutvikling er et av de sentrale virkemidlene. Den skolebaserte kompetanseutviklingen skal skje på grunnlag av rammeverket og kartlegging av lokale behov. Skoleeieren og skolen må forplikte seg til å delta.

Hensikten med den skolebaserte kompetanseutviklingen som foreslås her, er å utvikle skolenes praksis når det gjelder psykososialt skolemiljø, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Den skolebaserte kompetanseutviklingen skal være basert på de sentrale faktorene for et trygt psykososialt skolemiljø: skolekultur, skoleledelse, relasjonsbasert klasseledelse, elevrelasjoner, foreldresamarbeid og forbygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Lærernes og skoleledernes kompetanse skal utvikles slik at elevenes psykososiale skolemiljø skal bli trygt og forekomsten av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering reduseres. Dette gjøres gjennom praksisendring over tid og videreutvikling av skolen som organisasjon. Dette forutsetter systematisk utvikling på organisasjons- og individnivå, der kompetanseutviklingen og målsettinger er forankret hos skoleeieren, blant annet i planer. Elever, lærere, skoleledere og eksterne kompetansemiljøer må samarbeide om målet.574 I tillegg bør organisasjonslæring og regelverkskompetanse være gjennomgående. I utviklingsarbeidet er elevmedvirkning og foreldreinvolvering en forutsetning.

Nærmere om den skolebaserte kompetanseutviklingen

Gjennom satsingen er målet å skape varige endringer. Alle skolene skal tilbys tre semestre med kompetanseutvikling gjennom veiledning fra en høgskole eller et universitet i perioden. I første pulje prioriteres barneskoler. Rammene for arbeidet og fordelingen av ressurser følger ordinær linje: Kunnskapsdepartementet – Utdanningsdirektoratet – fylkesmannsembetene – skoleeierne. Skoleeierne får tildelt støtte for å sikre skolebasert kompetanseutvikling i den perioden de har veiledning fra høgskole/universitet. Skoleeierne har ansvaret for kvalitetsutviklingen i sine skoler og stiller krav til sine egne skoler. Det bør være skoleeieren som bestiller støtte fra universiteter og høgskoler. Utviklingsarbeidet ved den enkelte skole ledes av rektor. Elever og foreldre skal involveres i arbeidet. Universitets- og høgskolesektoren, fylkesmennene og utviklingsveiledere bistår skoleeierne og skolene i utviklingsarbeidet.

Utvalget ser for seg at ressursene til utviklingsveiledere i Ungdomstrinn i utvikling videreføres. I og med at satsingen skal omfatte både grunnskoler og videregående skoler bør utviklingsveilederne være knyttet til fylkesmennene. Det bør tilsettes utviklingsveiledere i alle fylker. Utviklingsveilederne har også i oppgave å legge til rette for lokale nettverk basert på skolenes og skoleeiernes behov, og å hjelpe skolene og skoleeierne med å analysere kompetansebehov. Det vil være nødvendig med kompetanseutvikling også for veilederne. Fylkesmannen får i oppdrag å jobbe etter samme modell som i Ungdomstrinn i utvikling, men skal arbeide med barneskoler, ungdomsskoler og videregående opplæring, og veilede skolene i arbeidet med psykososialt skolemiljø. De skal i en periode veilede spesielt i foreldresamarbeid. Dette arbeidet skal bygge på det rammeverket som er utviklet av Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret.

Utviklingsveilederne skal støtte skoleeierne i arbeidet og jobbe på skolenivå etter avtale med skoleeierne. Skolene tilbys skolebasert kompetanseutvikling i sentrale temaer som er definert i rammeverket, for eksempel klasseledelse, forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering, diskriminering og arbeid med elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse. Alle skolene skal gjennom en modul om opplæringsloven kapittel 9a. Skoleeierne og skolene avgjør i samarbeid med utviklingsveiledere hvilke moduler den enkelte skole skal gjennomgå utover den obligatoriske modulen om opplæringsloven kapittel 9a. Veilederne og opplæringen av disse bør knyttes til eksisterende sentrale fagmiljøer. Her bør Læringsmiljøsenteret ha en sentral rolle. Skolering i rammeverket, hvordan man kan håndtere krenkelser, og kunnskap om regelverket må inngå i det utviklingsveilederne skal ha kunnskap om. Skolene kan også bruke ressurslærere i sitt arbeid.

Fylkesmannen må i sitt veiledningsoppdrag støtte skoleeierne i arbeidet med det psykososiale skolemiljøet. Fylkesmannen må også i samarbeid med skoleeierne bidra til at skoleledere og lærere får veiledning i regelverk og kunnskap om hva som virker i arbeidet med det psykososiale læringsmiljøet. Fylkesmannen får ansvar for å skolere og veilede PP-tjenesten i relevant regelverk. Utviklingsveilederne bør knyttes til fylkesmannsembetene, som skal jobbe for å styrke kapasiteten i skoler og hos skoleeiere. Utviklingsveilederne må samarbeide med regionale høgskoler og universiteter. De får ansvar for å støtte alle skoleeierne i arbeidet med å sikre et trygt psykososialt skolemiljø, der det nasjonale rammeverket legges til grunn. Utviklingsveilederne får ansvar for innfasing av skolene i puljer, og for å støtte skoleeierne i å legge til rette for gjennomføring av veiledningen.

Nasjonale sentre

Læringsmiljøsenteret får et overordnet ansvar for gjennomføringen av den skolebaserte kompetanseutviklingen og de lærende nettverkene innenfor rammeverket. Læringsmiljøsenteret vil måtte tilføres ressurser for å kunne utføre de oppgavene som er skissert her.

Læringsmiljøsenteret og Senter for IKT i utdanningen har hovedansvaret for å utarbeide ressurser innenfor sine områder. Læringsmiljøsenteret og Senter for IKT i utdanningen bør samarbeide om å utvikle ressurser knyttet til forebygging og håndtering av digital mobbing. Disse sentrene og andre fagmiljøer innenfor psykososialt skolemiljø, psykisk helse, mobbing og organisasjonslæring kan bidra med kunnskap om psykososialt skolemiljø, faktorene og forebygging av krenkelser og mobbing og samarbeide med universiteter og høgskoler for en felles forståelse av dette. Det kan også være aktuelt at andre fagmiljøer utvikler fagressurser dersom det avdekkes et behov for dette.

Regionale utviklingsveiledere

De regionale veilederne er en viktig nøkkel for å lykkes med satsingen Inkluderende skole. Disse skal fasilitere satsingen for skoleeiere og skoler, og sammen med kunnskapsmiljøene bidra med faglig veiledning til skolene. For å sikre kvaliteten på veiledningen av skolene bør det utarbeides en emneplan basert på de sentrale faktorene i denne utredningen, forebygging og håndtering av krenkelser og mobbing, skolen som organisasjon og implementering. Innholdet i emneplanen bør utarbeides av Læringsmiljøsenteret i samarbeid med sentrale forskningsmiljøer og representanter for elevene og foreldrene. I tillegg bør komponenter som veiledningskompetanse, kunnskap om kartleggingsverktøy og kunnskap om virksomme tiltak være inkludert. Denne planen danner utgangspunktet for et studiepoenggivende emne (kurs) som kan tilbys av eksisterende utdanningsinstitusjoner for utviklingsveiledere og andre. Kurset bør være på masternivå. Ved å benytte eksisterende fagmiljøer vil emnene kvalitetssikres av UH-sektorens ordinære kvalitetssikringssystemer. Utviklingsveilederne vil som del av sin utdanning kunne få veiledning på sitt arbeide rettet mot skoleeier og skoleledere. Utviklingsveilederne vil kunne veilede i analysefasen og ved valg av tiltak og programmer.

Universiteter og høgskoler

Høgskolene/universitetene får tilført ressurser for veiledning av skoler etter en oppsatt plan. Veiledningen skal være skolebasert, involvere alle på skolen (skoleomfattende), bygge på det nasjonale rammeverket og på sentrale prinsipper for å lykkes med utviklingsarbeid. Veiledningen fra høgskolene/universitetene skal inngå i et langsiktig arbeid og bygge på analyser på den enkelte skole. Universitetene og høgskolene skal gi faglig støtte innenfor de satsingsområdene som er bestemt lokalt, innenfor rammeverket, og tilrettelegge for faglig refleksjon på skolen om videre utvikling av praksis. Dette betyr blant annet at de skal bringe inn eksisterende forskningsbasert kunnskap i skolene. Forskningsmiljøene skal også bidra til å analysere de lokale behovene innenfor satsingsområdene og bidra til kunnskap om organisasjonsutvikling, slik at skolene har kapasitet til å videreføre den skolebaserte kompetanseutviklingen også etter at UH-sektoren har avsluttet sitt arbeid ved skolen. Det vil være nødvendig at regionale kompetansemiljøer deltar i den skolebaserte kompetanseutviklingen. Eksempler på miljøer som kan trekkes inn, er RKBU, RBUP, lærerutdanningsinstitusjoner, herunder Samisk høgskole.

Modell for organisering

Organiseringen av den skolebaserte kompetanseutviklingen som er beskrevet over kan illustreres som i figur 21.5.

Lærende nettverk

I satsingen vil også nettverk for samarbeid og læring være en arbeidsform. Hvilke nettverk som brukes lokalt, avgjøres av skoleeierne og skolene. Nettverkene kan være på skolen, mellom ulike skoler og på tvers av skoleeiergrenser. Sentralt i nettverkene vil erfaringsutveksling, refleksjon og faglig utvikling stå. Arbeidet er praksisnært og bør ta utgangspunkt i konkrete eksempler fra skolenes praksis. Det vises også til at lærende nettverk er en sentral del av satsingen Vurdering for Læring. Det bør også etableres nettverk mellom utviklingsveilederne og for kompetansemiljøene som er involverte i satsingen som Læringsmiljøsenteret bør ha ansvaret for.

Pilotering

Det bør gjennomføres en pilot i 2016 ved et mindre antall skoler for å vurdere om tiltakene har den ønskede virkningen. Utvalget mener også at det i forbindelse med en satsing i denne størrelsesorden er avgjørende at de som skal hjelpe skolene i kompetanseutviklingen, har den nødvendige kapasiteten. Når det er mange som skal utvikle seg, vil noen trenge å ligge foran andre. Utvalget mener at dette kan gjøres ved at det i 2016 startes med kompetansesamlinger for universitets- og høgskolesektoren, utviklingsveiledere og PP-tjenesten, før en starter med skolene. En slik fremgangsmåte vil kunne gjøre det mulig for disse tre aktørene å dra sammen, og de vil være forberedt på hva som er deres rolle i satsingen.

21.8.2 Område 2: Målrettede tiltak mot skolekultur og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering

Det er i tillegg til skolebasert kompetanseutvikling om det psykososiale skolemiljøet behov for tiltak som gir nasjonal støtte til arbeidet med psykososialt skolemiljø og forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering generelt. Alle skoler vil ikke delta i den skolebaserte kompetanseutviklingen samtidig, og det er behov for støtte til skoler utover den som inngår i den skolebaserte kompetanseutvikling som vil vare i 1,5 år for skolene. Dette vil være nasjonale tiltak utover de tiltakene skoleeierne og skolene selv gjennomfører, blant annet å utvikle pedagogiske ressurser og andre nasjonale støttetiltak.

Prinsippene i rammeverket vil også danne utgangspunktet for tiltakene på dette hovedområdet. Dette er nødvendig for at det skal være konsistens mellom det faglige grunnlaget i den skolebaserte kompetanseutviklingen og i støttetiltakene. Det er viktig å fortsette å utvikle kunnskap og formidle denne til skolene. Det bør også tilbys rektorskolering innenfor psykososialt skolemiljø. Oppdraget gis til de fagmiljøene som i dag har ansvaret for rektorskoleringen. Nyansatte rektorer må delta i skoleringen innenfor en periode på to til tre år. Samtidig bør de rektorene som har deltatt i rektorskolering, kunne utvide med dette som en ny modul.

Utvalget mener at det er behov for et særskilt søkelys rettet mot å utvikle ressurser og andre støttetiltak til skolene i forbindelse med forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, diskriminering og trakassering. Det er nødvendig å utvikle ressurser til bruk for skolene i arbeidet mot mobbing. Her bør det også utvikles ressurser som kan nyttes i undervisningen om bruk av sosiale medier og digital mobbing. Senter for IKT i utdanningen bør i samarbeid med Læringsmiljøsenteret utvikle støtte til skolene.

Utvalget vil også peke på at det er nødvendig med en innsats rettet mot skolekulturen og normene, holdningene og verdiene som former måten vi omgås hverandre på. Det bør utvikles ressurser for å jobbe med skolekulturen, deriblant en nettressurs om normkritikk til bruk for elever og lærere. På ungdomstrinnet og i videregående opplæring bør man prioritere å utvikle pedagogiske virkemidler rettet mot forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene. Det er behov for å utvikle en systematisk og helhetlig innsats fra staten mot disse typene krenkelser. Dette bør være prioritert innenfor innsatsområdet. Det vises her til kapittel 7 og 13.2, som peker på de særskilte utfordringene knyttet til dette.

Utvalget mener i tillegg at det på dette området bør være særskilte tiltak rettet mot skoleeiere og skoler med høy forekomst av krenkelser, mobbing, trakassering eller diskriminering. Utvalget mener at det er behov for å videreføre læringsmiljøprosjektet i regi av Læringsmiljøsenteret. Det bør også etableres en mentorordning for rektorer som har utfordringer med å forbedre sine resultater på området, tilsvarende ordningen i Ontario, der staten kan pålegge at rektorer med utfordringer skal ha en mentor.

For å rette oppmerksomheten mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering utover det langsiktige og systematiske arbeidet til skolene mener utvalget at erfaringer fra de siste årenes kampanjeuker i regi av Manifest mot mobbing bør videreføres. Det nye partnerskapet må involveres i kampanjeuken. Dette vil også bidra til økt oppmerksomhet om mobbing i offentligheten.

21.8.3 Område 3: Involvering av elever og foreldre

I kapittel 10 er involvering av elever og foreldre trukket frem som sentrale faktorer for å utvikle og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer. Utvalget har gjennomgående i utredningen understreket viktigheten av at barnekonvensjonen implementeres. Et av de grunnleggende prinsippene som foreslås lovfestet i opplæringsloven § 1-4, er at elevene skal gis mulighet til å bli hørt, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. Utvalget vil også vise til at det er elevene som sitter med førstehåndsinformasjon om hvordan skolemiljøet er, og er opptatt av hva som bør gjøres for å forebygge krenkelser og mobbing.575 Elevene bør trekkes inn i arbeidet med å utvikle trygge psykososiale skolemiljøer og med å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.

For at elevene skal kunne utnyttes som en ressurs, er det behov for å øke elevenes kompetanse i medvirkning. Utdanningsdirektoratet bør i samarbeid med Elevorganisasjonen utvikle ressurser til elevene om medvirkning, deriblant arbeid i elevrådet, rettet mot skolemiljøet. Det bør blant annet utvikles et skoleringsopplegg for landets elevråd og skolemiljøutvalg om arbeid med skolemiljøet.

Utvalget har også foreslått endringer i læreplanverket for å styrke elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse, deres digitale kompetanse og demokrati- og menneskerettighetsopplæringen. Det bør utvikles faglige ressurser for lærerne om dette.

På innsatsområdet er det også behov for tiltak rettet mot foreldresamarbeid. Det bør utvikles ressurser og skolering rettet både mot foreldrene og mot skolen. I den skolebaserte kompetanseutviklingen bør samarbeid med foreldrene være et prioritert område. Det bør iverksettes et nasjonalt program for veiledning på skolenivå og Læringsmiljøsenteret bør utvikle programmet.

Skoleeiere er etter ny § 11-7 pålagt å sikre at brukerorganene, herunder skolemiljøutvalget, gis den nødvendige skoleringen til å utføre sine oppgaver. Utvalget mener det bør utvikles en nettbasert ressurs til skolemiljøutvalget om deres oppgaver. Denne bør også inneholde praktiske eksempler.

21.8.4 Område 4: Bedre regelverkskompetanse og regelverksetterlevelse

Satsingen bør ha et innsatsområde knyttet til opplæringsloven kapittel 9a og regelverkskompetanse og -etterlevelse. Utvalget mener at det er belegg for en påstand om at den juridiske kompetansen er for lav, og at det må gjøres en innsats for at denne kompetansen økes, se avsnitt 15.6. Direktoratet for forvaltning og IKT gjennomførte i 2009 en kartlegging av bruken av juridiske styringsvirkemidler i tre sektorer – helse, utdanning og miljø. De peker i rapporten på at tilsynsrapporter, evalueringer, nasjonale undersøkelser og medieoppslag viser at ikke alle kommuner klarer å ivareta sine lovpålagte oppgaver på en god nok måte. Videre peker de på at det er liten grunn til å tro at kommunene vil bli bedre til å løse nye oppgaver uten at det gjøres endringer som bidrar til å sikre kapasitet og kompetanse til å gjennomføre oppgavene.576 Et opplegg for bedre oppgaveløsning er å øke kapasitet og kompetanse i kommunene.

Hensikten med innsatsområdet vil være å øke hele utdanningssystemets regelverkskompetanse. Gjennom bedre forståelse av regelverket og styrket håndheving av loven sikrer man at regelverksetterlevelsen blir bedre. Regelverkskompetanse er en nødvendig forutsetning for regelverksetterlevelsen. Regelverksetterlevelse handler om både kompetanse og vilje. Regelverket skal styre praksis og sette standarden for elevenes rettigheter og plikter. Regelverket forteller oss hva slags samfunn vi vil ha. Det er nødvendig å jobbe med holdningene til regelverk.

Regelverket skal være en integrert del av alt arbeid for trygge psykososiale skolemiljøer, men det er også behov for særskilte tiltak. I arbeidet med å øke regelverkskompetansen og veilede skoleeierne skal fylkesmansembetene ha en sentral rolle. Utdanningsdirektoratet må gi fylkesmansembetene den nødvendige kompetansen til å veilede skoleeierne og gjennomføre den obligatoriske modulen i regelverket i den skolebaserte kompetanseutviklingen. I tillegg skal Barneombudet ha et særskilt ansvar for å informere offentligheten om elevens rettigheter etter kapittel 9a og veilede elever og foreldre.

Utvalget vil peke på at «nytt» regelverk kan brukes som et verktøy for å endre praksis. Tilsvarende ble gjort innenfor vurderingsområdet. Ved utformingen av konkrete tiltak for å øke regelverkskompetansen bør det innhentes erfaringer fra satsingen Vurdering for Læring. Man bør også se til Utdanningsdirektoratets prosjekt Regelverk i praksis. Ved nytt regelverk må det til en stor satsing på implementering av regelverket. Utvalgets forslag til endringer i kapittel 9a innebærer betydelige endringer. I forbindelse med denne typen endring mener utvalget det er nødvendig med en plan for innføringen av nytt regelverk. Planen bør inneholde tiltak knyttet til informasjon om endringene og kompetanseheving i sektoren. Det vil kreve økonomiske og administrative ressurser om implementeringen skal skje på en god måte.

I utdanningssektoren gjennomføres det årlig endringer i regelverket. Dette kan det være svært krevende for sektoren å følge med på. Lovendringene vedtas ofte i Stortinget i medio juni og trer i kraft 1. august samme år. Tilsvarende gjelder i praksis også for forskriftsendringer. Det betyr at tidsperioden mellom vedtakelse av en lov eller forskrift og ikrafttredelsen er svært kort for sektoren, noe som innebærer at det kan være krevende å innarbeide endringene. Utvalget mener at det i forbindelse med fastsetting av særlig større endringer i regelverket er behov for en plan for implementering av tiltak for å øke regelverkskompetansen til de skoleeierne som har ansvaret for at bestemmelsene oppfylles.

I forbindelse med fastsettingen av ny vurderingsforskrift i 2009 ble det gjort et omfattende arbeid av Utdanningsdirektoratet i samarbeid med fylkesmannsembetene for å øke skoleeiernes og skolenes kompetanse. Direktoratet gjennomførte i 2009/2010 samlinger i alle landets fylker om de juridiske og faglige konsekvensene av forskriftsendringene. Implementering av forskriftens krav om underveisvurdering var også en sentral del i satsingen Vurdering for læring, som direktoratet har gjennomført på oppdrag fra departementet. I evalueringen av Kunnskapsløftet er nettopp endringene i skolenes vurderingspraksis noe som trekkes frem. Utvalget mener at det bør ses til det arbeidet som ble gjort i denne forbindelsen dersom opplæringsloven kapittel 9a endres. Det bør gjennomføres en omfattende skolering av skoleeierne og skolene om innholdet i endret regelverk. Planen for implementering bør utarbeides slik at informasjon og kompetansehevingsopplegg er klare i forkant av at endringene trer i kraft. Kompetanseheving om kapittel 9a bør også tydeliggjøre de faglige vurderingene. Utvalget viser også til sitt forslag i kapittel 14 om å utarbeide en veileder for kapittel 9a. Denne veilederen kan være et godt redskap i kompetanseheving. Utvalget viser også til Utdanningsdirektoratets rapport fra forprosjektet til Regelverk i praksis, der direktoratet også trekker frem behovet for at det utarbeides en plan for implementering.577

I tillegg til at regelverket styrkes som tema i rektorutdanningen og lærerutdanningen, er det behov for mer målrettet etterutdanning om regelverket for skoleeieren og personalet ved skolen. Det vises også til forslag i kapittel 19 om at opplæringen i regelverket må styrkes i lærerutdanningen og rektorutdanningen, samt forslag til nytt 40-timers etterutdanningskurs for rektorer om psykososialt skolemiljø der regelverket og krav i det er en sentral del. Det er også avgjørende at den utdanningsrettslige kompetansen blant jurister styrkes. En del av satsingen vil også innebære at det etableres et utdanningsrettslig fagmiljø som kan bidra til å styrke fagområdet, se kapittel 16.

21.9 Evaluering av satsingen

Evaluering av Ungdomstrinn i utvikling må hensyntas i detaljutviklingen av satsingen Inkluderende skole. Det må knyttes følgeforskning til Inkluderende skole, og satsingen må kontinuerlig utvikles i tråd med resultatet av evalueringen.