1 Kommunenes forpliktelser og struktur knyttet til samiske språk

– Prinsipielle vurderinger og overordnede tiltak

Delrapport fra Samisk språkutvalg

1.1 Om utvalgets delrapport

Utvalget skal levere offentlig utredning om lovverk, tiltak og ordninger for de samiske språkene i Norge. Mandatet omfatter tre samiske språk; nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Utvalget har anmodet om, og fått innvilget, utsatt frist for å levere sin endelige utredning til 15. august 20161. Etter avtale med Kommunal- og moderniseringsdepartementet leverer utvalget denne delrapporten til opprinnelig frist, 15. februar 2016.

Et enstemmig utvalg leverer med dette sine prinsipielle vurderinger og overordnede tiltak når det gjelder kommunenes forpliktelser og struktur knyttet til samiske språk. Utvalget besvarer her følgende deler av mandatet:

«Utvalget skal vurdere fleksible løsninger som tar høyde for at situasjonen for samiske språk varierer, og at kommunene har ulike utfordringer og behov. Utvalget skal vurdere aktuelle løsninger i lys av det pågående arbeidet med å skape større og mer robuste kommuner.

Med utgangspunkt i gjennomgangen av samelovens språkregler, samt bestemmelser om samisk språk i andre lover, skal utvalget utrede og eventuelt fremme forslag til endringer i dagens ordning med et forvaltningsområde for samisk språk, herunder prosedyrer for innlemmelse, og spørsmålet om det bør innføres ulike kategorier av språkkommuner og/eller et mer fleksibelt regelverk.

Utvalget bes også komme med prinsipielle uttalelser når det gjelder spørsmålet om retten til å bruke samisk i større grad bør knyttes til tjeneste eller individ enn til geografisk område, organ eller institusjon».

Utvalget understreker at disse prinsipielle utgangspunktene vil utdypes og konkretiseres i utvalgets besvarelse av de øvrige deler av mandatet, i utvalgets endelige utredning. Nærmere omtale av konkrete forpliktelser for kommunene og de konkrete forpliktelsene/rettighetene knyttet til eksempelvis barnehage, opplæring, samiske språk i helsevesenet og justissektoren, rett til svar på samisk og samisk i den kommunale forvaltning med videre, vil derfor behandles i utvalgets endelige NOU.

Denne første delen av utredningen vil utgjøre et utgangspunkt for kommunene, som vil kunne være relevant i den pågående drøftelsen av en ny kommunestruktur. Utvalget har i denne delrapporten fokus på kommunene, og deres forpliktelser og struktur knyttet til samiske språk. Utvalget har funnet det nødvendig å gi en kort omtale av situasjonen for de ulike samiske språkene, og behovet for et tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag. Delrapporten omfatter videre et kapittel der utvalget gir sitt grunnsyn på de tema som behandles i denne rapporten, grunnsynet vil også bli utvidet og utdypet i utvalgets endelige utredning. Utvalget vurderer at pågående arbeid med endringer i folkeregisterloven og utvalgets forslag knyttet til registrering av samiske språk2, er særlig relevant for kommunenes forpliktelser og dimensjonering av tilbud og tjenester knyttet til samiske språk. Utvalget har derfor behandlet også dette i delrapporten.

1.2 Sammendrag på norsk, sør-, lule-, og nordsamisk

1.2.1 Sammendrag

1.2.1.1 Om samiske språk

Utvalget legger til grunn at det er tre offisielle og likestilte samiske språk i Norge; sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk. Språkene er å anse som truede eller alvorlig truede. Utvalgets tiltak tar utgangspunkt i språkenes forskjellige situasjon. Utvalget fastslår at samiske språk har forutsetninger for å bli vitalisert.

1.2.1.2 Organisering av språkområder

Utvalget foreslår en språkområdeinndeling med differensierte forpliktelser. Utvalget foreslår en modell tilpasset språkenes situasjon i den enkelte kommune. Kommunene tillegges språklige forpliktelser ut i fra om hensynet er å bevare eller vitalisere språkene.

Det som utvalget vil betegne som språkbevaringskommuner er kommuner som innehar tilstrekkelig samiskspråklig kompetanse til at samiske språk er komplette og samfunnsbærende språk innen de fleste samfunnsområder og i tjenestene som ytes. Fokuset er å bevare språk.

I mange kommuner er det behov for en vitalisering av samiske språk. Utvalget betegner disse kommune som språkvitaliseringskommuner. Tiltak i disse kommunene skal bidra til å sikre et godt samiskspråklig tjenestetilbud, som vitaliserer det aktuelle samiske språket. Utvalget ser i forlengelsen av dette behov for særskilte tiltak for å bevare og vitalisere sørsamisk språk.

I lys av at stadig flere samiskspråklige flytter til byene, er det etter utvalgets vurdering nødvendig at noen av de store bykommunene inngår i ordningen, ved at de tildeles særlig ansvar knyttet til samiske språk. Utvalget foreslår derfor at enkelte storbykommuner inkluderes i ordningen.

For å bidra til bedre etterlevelse av språkrettigheter, mener utvalget at det bør opprettes språkressurssentre for hvert av de tre samiske språkene, som skal ivareta henholdsvis sør-, lule-, og nordsamisk. Språkressurssentre skal bistå kommuner og enkeltindivider i oppfyllelsen av samiskspråklig tjenestetilbud. Samtidig vil de bidra til å samle kompetanse og styrke fagmiljøer knyttet til samiskspråklig tjenestetilbud i forvaltningen.

Utvalget ser at det optimale for ordningen hadde vært at utvalget kom med konkrete forslag til hvilke kommuner som skal inngå i de forskjellige kommunekategoriene. Utvalget har imidlertid ikke forutsetninger for å gå inn på en slik vurdering av alle kommuner. Utvalget har derfor begrenset seg til å foreslå hvilke kommuner i dagens forvaltningsområde som kan være aktuelle i de ulike kommunekategoriene. Utover dette kommer utvalget med eksempler på visse nye kommuner som kan være aktuelle i ordningen utvalget foreslår.

Utvalget vil framheve at dette er rammeverket for ordningen, og at de konkrete forpliktelsene for kommunene vil komme i den endelige utredningen.

1.2.1.3 Område og individbaserte språkrettigheter

Samiske språk har en særlig tilknytning til tradisjonelle samiske bosettingsområder. Disse områdene vil derfor være sentrale for språkenes bevaring og fremtidige utvikling. I disse områdene må det derfor gjelde særlige regler, med forpliktelser for lokale, regionale og statlige myndigheter.

Utvalget legger med dette til grunn en modell hvor visse rettigheter og forpliktelser skal være direkte knyttet til kommunekategori. I tillegg vil det være visse rettigheter knyttet til individ, og pliktbestemmelser knyttet til organ, som skal gjelde uavhengig av geografisk område. I utvalgets endelige utredning vil utvalget komme tilbake til de konkrete rettighetene og forpliktelsene, samt spørsmålet om de bør knyttes til individ, geografisk område, organ eller institusjon.

1.2.1.4 Innlemmelse

Utvalget mener dagens innlemmelsesordning ikke er i samsvar med folkeretten. Prosessen for innlemmelse må derfor endres for bedre å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser, herunder rettigheter og forpliktelser norske myndigheter har overfor samer som urfolk. Utvalget mener staten har et overordnet ansvar for å følge opp de folkerettslige forpliktelsene, og legge til rette for at språklige rettigheter blir ivaretatt.

Utvalget mener at den enkelte kommune fortsatt kan ta initiativ til å bli innlemmet i kommunekategori, i tråd med gjeldende praksis. Utvalgets forslag utelukker ikke at en kommune kan ta initiativ til å sikre sine innbyggere språkrettigheter, men forhindrer at en majoritet i befolkningen skal kunne begrense urfolks rettsvern. Utvalget påpeker at en god innlemmelsesprosess forutsetter en god og tidlig dialog med kommunen.

Utvalget foreslår en innlemmelsesprosess hvor både staten ved departementet, Sametinget og kommunen kan ta initiativ til innlemmelse. Utvalget forslår ny forskriftsbestemmelse som omtaler prosessen. Utvalget foreslår at det forskriftsfestes at departementet, Sametinget og den enkelte kommune kan ta initiativ til innlemmelse i kommunekategori. Det presiseres at kommunen skal involveres i prosessen.

1.2.1.5 Statistisk kunnskap om samiske språk

Det foreligger ikke oversikt over hvem som er samiskspråklig i Norge eller pålitelig statistisk kunnskap om samiske språk. Utvalget mener at mangelfullt kunnskapsgrunnlag må ses på som et brudd på internasjonale forpliktelser overfor samer som urfolk.

Utvalget foreslår at folkeregisterloven skal regulere frivillig registrering av samiske språk i folkeregisteret. Hensikten med utvalgets forslag er blant annet å forenkle offentlige myndigheters språkplanlegging og legge til rette for et mer effektivt tjenestetilbud i tråd med gjeldende regelverk. Dette gjelder blant annet når de skal planlegge, dimensjonere, gjennomføre og evaluere tiltak og språktilbud til befolkningen.

Utvalget mener det må bli utviklet en metode for fremtidige språkundersøkelser som tar sikte på å gi et pålitelig overslag over antall personer som er samiskspråklige og hvor de bor i Norge.

1.2.1.6 Utvalgets forslag i lys av kommunereformen

Organisering av språkområder

Utvalget mener at samiske språk skal bevares og styrkes også etter eventuelle endringer i kommunegrensene. Hensynet til bevaring og vitalisering av samiske språk må derfor være en del av den helhetlige vurderingen ved en eventuell kommunesammenslåing. I spørsmålet om endringer av kommunegrenser må kommunene ta hensyn til den samiskspråklige befolkningen og de samiske språkenes ulike forutsetninger. Utvalget foreslår en organisering med ulike kommunekategorier. Utvalget mener at disse kommunekategoriene må gjelde for kommunen i sin helhet.

Registrering av samiske språk

Forslag om at personer skal kunne registrere egen språkbruk eller språktilknytning i folkeregisteret, vil forenkle kommunenes språkplanlegging og dimensjonering av kommunens tilbud, og slik legge til rette for et mer effektivt tjenestetilbud i tråd med gjeldende regelverk. Størrelsen på kommunen vil ikke ha noe å si for forslaget om at kommunen skal kunne innhente opplysninger om samiske språk.

1.2.2 Ektiedimmie

1.2.2.1 Saemiej gïeli bïjre

Moenehtsen våaroemisnie dah leah golme byögkeles jïh mïrrestalleme saemiej gïelh Nöörjesne; åarjelsaemien, julevsaemien jïh noerhtesaemien. Dah gïelh aejhtemen jallh itjmies aejhtemen nuelesne. Dej gïeli dan ovmessie våaroeminie mejtie moenehtse råajvarimmine krööhkesovvi. Moenehtse bajjehte saemien gïelh tsiehkieh utnieh jealajidh.

1.2.2.2 Gïeledajvh öörnedh

Moenehtse raereste gïeledajvide juekedh ovmessie deadtelimmiejgujmie. Moenehtse raereste maallem gïeli tsiehkine sjïehtedamme fïerhten tjïeltesne. Dejtie tjïeltide gïeleldh deadtelimmieh læssene destie jis galka gïelide gorredidh jallh jealajidh.

Dïhte maam moenehtse sæjhta gåhtjodh gïelevaarjelimmietjïelth leah tjïelth mah nuekies saemiengïeleldh maahtoem utnieh saemien gïelh ållesth jïh siebriedahkeguedtemen gïelh dej jeenjemes siebriedahkesuerkine jïh dïenesjinie mah vedtieh. Vuajnoe lea gïelem gorredidh.

Gellie tjïeltine daerpies saemien gïelide jealajidh. Moenehtse dejtie tjïeltide gohtje gïelejealajimmietjïelth. Råajvarimmieh dejnie tjïeltine edtjieh meatan årrodh vihtiestidh buerie saemiengïeleldh dïenesjefaalenassem, mij sjyöhtehke saemien gïelem jealajidh. Moenehtse dan mietie vuajna sjïere råajvarimmieh daerpies åarjelsaemiengïelem gorredidh jïh jealajidh.

Dan dïehre jienebh saemiengïeleldh almetjh staaride juhtieh, dïhte moenehtsen vuarjasjimmien mietie daerpies naan dejstie stoerre staaretjïeltide öörnemisnie, dah sjïere dïedtem åadtjoeh saemien gïelide ektiedamme. Moenehtse raereste dan gaavhtan naan stoerrestaaretjïelth öörnemasse meatan årrodh.

Viehkehte guktie buerebe gïelereaktah gorredidh, moenehtsen mïelen mietie byöroe gïelevierhtiejarngh tseegkesovvedh fïerhtine dejstie golme saemien gïelijste, mij edtja åarjel-, julev- jïh noerhtesaemiengïelem krööhkedh. Gïelevierhtiejarngh edtjieh tjïelth jïh almetjh viehkiehtidh saemiengïeleldh dïenesjefaalenassem åadtjodh. Seamma aejkien dah viehkiehtieh maahtoem tjöönghkedh jïh faagebyjresh nænnoestidh saemiengïeleldh dïenesjefaalenassese ektiedamme reeremisnie.

Moenehtse vuajna dïhte bööremes öörneginie lij jis moenehtse buakta konkreteles raeriestimmieh mah tjïeltide edtjieh dejtie ovmessie tjïeltekategorijidie årrodh. Moenehtse ij nuepiem utnieh gaajhkide tjïeltide vuarjasjidh. Moenehtse dan gaavhtan gaertjiedamme raereste mah tjïelth daenbiejjien reeremedajvesne maehtieh sjyöhtehke årrodh dejtie ovmessie tjïeltekategorijidie. Dan lissine moenehtse buakta vuesiehtimmieh naan orre tjïelth mah maehtieh sjyöhtehke årrodh öörnegisnie maam moenehtse raereste.

Moenehtse sæjhta tjïertestidh daate lea öörnegen mierie, jïh dah konkreteles deadtelimmieh tjïeltide båetieh salkehtimmesne.

1.2.2.3 Dajve jïh gïelereaktah indivijden tjïrrh

Saemien gïelh aerpievuekien saemien dajvide sjïere vuekine ektiedamme. Dah dajvh dan gaavhtan jarnges årroeh gosse galka gïelide gorredidh jïh båetije aejkien evtiedidh. Dejnie dajvine tjuara dan gaavhtan sjïere njoelkedassh juhtedh, deadtelimmieh buektieh dejtie voenges, regionaalen jïh staaten åajvaladtjide.

Moenehtse dan mietie maallem ussjede gusnie naakenh reaktah jïh deadtelimmieh edtjieh rååktesth tjïeltekategorijese ektiedamme. Dan lissine naan reaktah indivijdese ektiedamme, jïh dïedtenænnoestimmieh åårganese ektiedamme, mah juhtieh saaht geograafeles dajvine. Moenehtsen salkehtimmesne moenehtse sæjhta bååstide båetedh dejtie konkreteles reaktide jïh deadtelimmide, jïh aaj gyhtjelassem jis dah byöroeh indivijdese, geografijen dajvese, åårganese jallh institusjovnese ektiedamme.

1.2.2.4 Meatan årrodh

Moenehtsen mïelen mietie daenbiejjien öörnege guktie meatan årrodh ij seamedh åålmegereaktaj mietie. Barkoe jis meatan galka årrodh tjuara dan gaavhtan jeatjahtehtedh buerebe guktie Nöörjen åålmegereaktaj deadtelimmieh gïehtjedidh , dan nuelesne reaktah jïh deadtelimmieh nöörjen åajvaladtjh utnieh saemide aalkoealmetjinie. Moenehtsen mïelen mietie staaten bijjemes dïedtem åtna dah åålmegereaktaj deadtelimmide tjïrrehtidh, jïh sjïehteladtedh gïeleldh reaktide gorredidh.

Moenehtsen mïelen mietie fïerhte tjïelte annje maahta skraejriem vaeltedh meatan årrodh tjïeltekategorijese, dan nænnoestamme barkoen mietie. Ij moenehtsen raeriestimmie dam gaptjh tjïelte maahta skraejriem vaeltedh dan årroji gïelereaktah vihtiestidh, men dåastohte jienebelåhkoem årroejistie maehtieh aalkoealmetji reaktavaarjelimmiem gaertjiedieh. Moenehtse tjïerteste hijven vuekie meatan sjïdtedh tsihkestahta aareh jïh buerie soptsestimmiem tjïeltine.

Moenehtse raereste vuekiem guktie meatan årrodh gusnie dovne staate departementine, Saemiedigkie jïh tjïelte maahta skraejriem vaeltedh meatan årrodh. Moenehtse raereste orre njoelkedassesjæjsjalimmiem mij barkoem stuvredh. Moenehtse raereste njoelkedassi tjïrrh sjæjsjali departemente, Saemiedigkie jïh fïere guhte tjïelte maahta skraejriem vaeltedh meatan tjïeltekategorijese årrodh. Tjïelkese tjïelte edtja barkosne meatan årrodh.

1.2.2.5 Statistihken maahtoe saemiej gïeli bïjre

Ij naan maahtoem gååvnesh gïeh saemiengïeleldh Nöörjesne jallh vihties statistihken maahtoe saemiej gïeli bïjre. Moenehtsen mïelen mietie ahte maahtoem fååtese tjuara vuejnedh goh meadteme internasjonaalen dåajvoeh saemide aalkoeåålmeginie.

Moenehtse raereste åålmegeregisterelaake edtja stuvrehtidh jïjtjevyljehke tjaalasovvemem saemien gïelide åålmegeregisterisnie. Aajkoe moenehtsen raeriestimmine lea gaskem jeatjebh byögkeles åajvaladtji gïelesoejkesjimmiem aelhkebe darjodh jïh sjïehteladtedh jienebh effektijve dïenesjefaalenassem njoelkedassi mietie. Daate tsavtsa gaskem jeatjebh gosse edtjieh soejkesjidh, dimensjoneradidh, tjïrrehtidh jïh vuarjasjidh råajvarimmieh jïh gïelefaalenassh åålmegasse.

Moenehtsen mïelen mietie dïhte tjuara vuekiem evtiedidh båetije gïelegoerehtimmide mej ulmie vihties låhkoem man gellie almetjh saemiestieh jïh gusnie dah Nöörjesne årroeh.

1.2.2.6 Moenehtsen uvtelasse tjïeltereformen tjoevkesisnie

Gïeledajvh öörnedh

Moenehtsen mïelen mietie saemien gïelh edtjieh gorredidh jïh nænnoestidh aaj jis tjïelteraasth jeatjahtehtedh. Krööhkestimmie saemien gïelh gorredidh jïh jealajidh tjuara dan gaavhtan bielie årrodh ellies vuarjasjimmeste jis tjïelth ektiedidh. Gyhtjelassesne jis tjïelti raasth jeatjahtehtedh tjuara tjïelth krööhkestieh saemiengïeleldh årroejidie jïh dej saemiej gïeli ovmessie tsiehkide. Moenehtse raereste öörnemem ovmessie tjïeltekategorijinie. Moenehtsen mïelen mietie dah tjïeltekategorijh tjuerieh abpe tjïeltem tsevtsedh.

Saemien gïelh tjaalasovvedh

Råajvarimmie dan bïjre almetjh edtjieh maehtedh sov jïjtje gïeleåtnoem jallh gïeleektiedimmiem åålmegeregisterisnie tjaalasovvedh, tjïelten gïelesoejkesjimmiem aelhkebe darjodh jïh tjïelten faalenassem dimesjoneradidh, jïh naemhtie sjïehtede jienebh radtjoes dïenesjefaalenasse njoelkedassi mietie. Ij tjïelten stuaradahke stuvrh jis raeriestimmiem tjïrrehtidh jis tjïelte edtja maehtedh bïevnesh saemiej gïeli bïjre veedtjedh.

1.2.3 Tjoahkkájgæsos

1.2.3.1 Sámegielaj birra

Nammadusá vuodon le jut Vuonan li gålmmå almulasj ja dássásasj sámegiela; oarjjelsámegiella, julevsámegiella ja nuorttasámegiella. Dá giela aneduvvi ájtedum dilen jali alvos ájtedum dilen. Nammadus vielet ållu sierralágásj dåjmajt gielaj hárráj. Nammadus árvustallá sámegielajn li máhtukvuoda ælládahttemijda.

1.2.3.2 Giellaguovloj organiserim

Nammadus oajvvat giellaguovllojuohkemav iesjguhtik vælggogisvuodaj. Nammadus oajvvat modellav mij le hiebaduvvam gielaj vidjurijda iesjguhtik suohkanijn. Suohkana oadtju gielalasj vælggogisvuodaj gielajt bisodittjat ja ælládahtátjit.

Nammadusá vuojno milta de li giellabisodimsuohkana suohkana gånnå gávnnuji nuoges sámegielak máhtudahka nav vaj sáme giela li dievalasj ja sebrudakguodde giela ienemus sebrudaksuorgijn ja dievnastusájn ma fáladuvvi. Giellabisodibme le guovdátjin.

Moatte suohkanijn li dárbo sámegielav ælládahttet. Nammadus gåhttju dájt giellaælládahttemsuohkanin. Dájn suohkanijn galggi dåjma buktetbuorre sámegielak dievnastusfálaldagájt, ma guoskavasj sámegielav ælládahtte. Nammadusá mielas de dássta tjuovvu dárbo sierra dåjmajda oarjjelsámegielav bisodittjat ja ælládahtátjit.

Gå ienebu sámegielagijs stádajda jåhttåji, de li nammadusá árvustallamijs dárbbo jut nágin dájs stuorra stádasuohkanijs li årnigin maŋen, nav vaj dajda vatteduvvá sierra vásstádus sámegielaj hárráj. Danen nammadus oajvvat muhtema stuorrastádasuohkana li dán årnigin.

Nammadusá mielas de vierttiji giellaresurssaguovdátja ásaduvvat buvtátjit buorep giellarievtesvuodajt divna gålmå sámegiela gáktuj; oarjjel-, julev- ja nuorttasámegiela. Giellaresurssaguovdátja galggi suohkanijt ja ájnegis ulmutjijt viehkedit dævdátjit sámegielak dievnastusfálaldagájt. Sæmmibuohta sjaddi dá tjoahkkit máhtukvuodajt ja nannit fáhkabirrusav mij le tjanádum sámegielak dievnastusfálaldahkaj háldadimen.

Nammadusá mielas lij buoremus dán årnigij jus nammadus lij buktet konkrehta oajvvadusájt makkár suohkana galggi siegen dákkár iesjguhtik lágásj suohkanårnigijda. Valla ælla nammadusán máhtukvuohta dákkár árvustallamij divna suohkanij hárráj. Nammadus le de danen ráddjim oajvvadit makkár suohkana dálásj háldadimguovlojn máhtti liehket duon dán suohkanårnigin. Duodden dási, de nammadus buktá buojkulvisájt makkár vissa ådå suohkana máhtti årnigin maŋen liehket.

Nammadus dættot dát le ålgoldisækton årnigij, ja konkrehta vælggogisvuoda suohkanijda sjaddi boahtet låhpalasj guoradallamin.

1.2.3.3 Guovloj ja ájnegis ulmutjij giellarievtesvuoda

Sámegielajn li sierra ieme sáme årromsajijda tjanádum. Dá guovlo li danen guovdátjin gielaj bisodibmáj ja boahtteájge åvddånahttemij. Dájn guovlojn de hæhttuji danen sierra njuolgadusá doajmmat, aktan vælggogisvuodaj bájkálasj, guovllo ja stáhta oajválattjajda.

Dájna de nammadus buktá modellav gånnå muhtem rievtesvuoda ja vælggogisvuoda galggi njuolgga suohkankategorijjajda tjanáduvvat. Duodden galggi vissa rievtesvuoda liehket ájnegis ulmutjij hárráj, ja vælggogisvuodamærrádusá orgánajda, ma galggi doajmmat berustahtek geografalasj guovlojs. Nammadusá låhpalasj guoradallamin sjaddá nammadus máhttsat konkrehta rievtesvuodajda ja vælggogisvuodajda, ja gatjálvissaj jus dá galggi tjanáduvvat ájnegis ulmutjijda, geografalasj guovlluj, orgánajda ja institusjåvnåjda.

1.2.3.4 Ásadibme

Nammadusá mielas de ij la udnásj ásadimårnik álmmukrievtesvuodaj milta. Ásadimprosæssa hæhttu danen rievddat Vuona álmmukrievtesvuoda gájbbádusáj gáktuj, daj gaskan aj vuona oajválattjaj rievtesvuoda ja vælggogisvuoda sámij gáktuj álggoálmmugin. Nammadusá mielas de le stáhtan badjásasj åvdåsvásstádus tjuovvolit álmmukrievtesvuodaj vælggogisvuodajt, ja dilijt láhtjet nav vaj gielalasj rievtesvuoda gåtseduvvi.

Nammadusá mielas de le ájnegis suohkanijda ájn máhttelisvuohta ietja álgadit ásadimev man suohkankategorijjaj masi ájggu, doajmme dábij milta. Nammadusá oajvvadus ij ráddji suohkanijt álgadit viesádij giellarievtesvuodajt nannitjit, valla hieret jut álmmuga ieneplåhko ij máhte ráddjit álggoálmmuga rievtesvuodaj suodjalimev. Nammadus dættot jut buorre ásadimprosæssa gájbbet buorre ja árra guládallamav suohkanijn.

Nammadus oajvvat ásadimprosessav gånnå stáhtta departementa baktu, Sámedigge ja suohkana ásadimprosessav álgadi. Nammadus oajvvat njuolgadustjálamærrádusá milta galggá mierreduvvat jut departemænnta, Sámedigge ja ájnegis suohkana máhtti álgadit ásadimprosessav suohkankategorijjajda. Dánna dættoduvvá jut suohkan gálggá prosessan maŋen.

1.2.3.5 Statistihkalasj diedo sáme gielaj birra

Dálla e gávnnu diedo dajs gudi li sámegielaga Vuonan jalik jáhkedahtte statistihkalasj diedo sáme gielaj birra. Nammadusá mielas dát diehtovádne hæhttu gehtjaduvvat dagu rijkajgasskasasj vælggogisvuodaj doadjemin sámij gáktuj álggoálmmugin. Nammadus oajvvat álmmuklåhkoláhka galggá regulerit luojvojdis registrerimav sáme gielaj birra álmmuklågon. Dán oajvvadusá ulmmen le ierit ietján álkkebun dahkat almulasj oajválattjaj giellaplánimav ja dilijt láhtjet ienep dåbmaris dievnastusfálaldagájt doajmme njuolgadusáj milta. Dát guosská ierit ietján dasi gå galggi plánit dåjmajt ja giellafálaldagájt álmmugij dimensjonerit, tjadádit ja árvustallat.

Nammadusá mielas de hæhttuji boahtteájge giellaguoradallamijda vuoge åvddånahteduvvat ma vaddi jáhkedahtte diedojt man moattes ulmutjijs li sámegielaga ja gånnå Vuonan sij årru.

1.2.3.6 Nammadusá oajvvadusá suohkanådåstusá gáktuj

Giellaguovloj organiserim

Nammadusá miella le jut sáme giela galggi bisoduvvat ja nanniduvvat aj jus suohkanij rájá rievddaduvvi. Sáme gielaj bisodibme ja ælládahttem hæhttu danen oassen ålleslasj árvustallamis jus suohkanaktidime sjaddi. Gå le gatjálvis suohkanrájájt rievddadit de hæhttuji suohkana vieledit sámegielak álmmuga ja sáme gielaj moattelágásj hásstalusájt. Nammadus oajvvat organiserimav moattelágásj suohkankategorijjajda. Nammadusá mielas de dá suohkankategorijja galggi doajmmat ålles suohkanin.

Sáme gielaj registrerim

Oajvvadus jut ulmutja galggi máhttet registrerit ietjasa giellaadnemav jali giellagullumav álmmuklåhkuj, álkken dahká suohkanij giellaplánimav ja suohkana fálaldagájt hiebadit, ja nav láhtjet dåbmarap dievnastusfálaldagájt doajmme njuolgadusáj milta. Oajvvadusá milta de suohkanij stuorrudagá e galga liehket hieredussan gå suohkan galggá máhttet diedojt sáme gielaj birra oadtjot.

1.2.4 Čoahkkáigeassu

1.2.4.1 Sámegielaid birra

Lávdegoddi bidjá vuođđun dan ahte leat golbma almmolaš ja ovttadássásaš giela Norggas: máttasámegiella, julevsámegiella ja davvisámegiella. Gielat adnojuvvojit áitojuvvon dahje garrasit áitojuvvon giellan. Gielain lea hui iešguđetlágan vuolggasadji mii lea váldojuvvon vuhtii lávdegotti doaimmain. Lávdegoddi nanne ahte sámegielat devdet vitaliserema eavttu.

1.2.4.2 Giellaguovlluid organiseren

Lávdegoddi evttoha giellaguovlojuogu sierranas geatnegasvuođaiguin. Lávdegoddi evttoha gielaid dillái heivehuvvon modealla guđege gielddas. Gielddaide biddjojit gielalaš geatnegasvuođat dađi mielde leago áigumuššan seailluhit vai ealáskahttit giela.

Dat maid lávdegoddi namuha giellaseailluhangieldan leat gielddat main lea doarvái sámegiela gelbbolašvuohta dasa ahte sámegielat leat ollislaččat ja servodatguoddi gielat eanaš servodatsurggiin ja bálvalusain mat addojuvvojit. Guovdilis lea giela seailluheapmi.

Olu gielddain lea dárbu sámegielaid ealáskahttimii. Lávdegoddi namuha dáid gielddaid giellaealáskahttingieldan. Doaimmat dáid gielddain galget leat mielde sihkkarastimen buori sámegielat bálvalusfálaldaga, mii ealáskahttá guoskevaš sámegiela. Lávdegoddi oaidná dasa lassin dárbbu earenoamáš doaimmaide máttasámegiela seailluheapmái ja ealáskahttimii.

Dan vuođul go ain eambbo sámegielagat fárrejit gávpogiidda, lea lávdegotti árvvoštallama mielde dárbbašlaš ahte muhtin daid stuorra gávpotgielddain šaddá mielde ortnegii, dainna lágiin ahte daidda addojuvvo earenoamáš ovddasvástádus sámegielaid hárrái. Lávdegoddi evttoha danin ahte muhtin stuorragávpotgielddat fátmmastuvvot dán ortnegii.

Vai giellavuoigatvuođat buorebut čuvvojuvvošedje, oaivvilda lávdegoddi ahte galget vuođđuduvvot giellaresursaguovddážat guđege golmma sámegiela fuolaheami váras, namalassii mátta-, julev- ja davvisámegiela. Giellaresursaguovddážat galget veahkehit gielddaid ja ovttaskas olbmuid sámegielat bálvalusaid ollašuhttimis. Seammás dat galget čohkket gealbbu ja nannet fágabirrasiid hálddahussii gullevaš sámegielat fálaldatbálvalusain.

Lávdegoddi oaidná ahte ortnegii buoremus livččii leamaš ahte lávdegoddi livččii buktán konkrehta evttohusaid das mat gielddat galget gullat daid iešguđet giellakategoriijade. Lávdegottis eai leat návccat dahkat dien lágan árvvoštallama buot gielddain. Lávdegoddi lea danin ráddjen iežas dušše evttohit mat gielddat dálá hálddašanguovllus sáhttet leat áigeguovdilat dáid iešguđet gieldakategoriijaide. Dán lassin addá lávdegoddi ovdamearkkaid muhtun ođđa gielddain mat sáhttet leat áigeguovdilat dán ortnegii maid lávdegoddi evttoha.

Lávdegoddi deattasta ahte dát lea ortnega rámmaráhkadus, ja konkrehta geatnegasvuođat gielddaide bohtet loahpalaš čielggadusas.

1.2.4.3 Guovlu ja ovttaskas olbmo giellavuoigatvuođat

Sámegielain lea earenoamáš čanastupmi árbevirolaš sámi ássanguovlluide. Dát guovllut leat danin guovddážis sámegielaid seailluheamis ja ovdáneamis boahtteáiggis. Dáid guovlluin fertejit gustot sierra geatnegahtti njuolggadusat báikkálaš, guovlulaš ja stáhtalaš eiseválddiide.

Lávdegoddi bidjá dán vuođđun modellii mas dihto vuoigatvuođat ja geatnegasvuođat leat njuolga čadnon giellakategoriijii. Lassin galget leat vuoigatvuođat mat gullet ovttaskas olbmui ja orgánii gullevaš geatnegahtti mearrádusat, mat galget guoskat fuolakeahttá geográfalaš guovllus. Lávdegotti loahpalaš čielggadusas máhccá lávdegoddi fas konkrehtalaš vuoigatvuođaide ja geatnegasvuođaide, ja gažaldahkii ahte galget go dat čadnot ovttaskas olbmui, geográfalaš guvlui, orgánii dahje institušuvdnii.

1.2.4.4 Laktin

Lávdegoddi oaivvilda ahte dálá laktinortnet ii dávis álbmotriektái. Laktinproseassa galgá danin rievdaduvvot vai buorebut fuolaha Norgga álbmotrievttálaš geatnegasvuođaid, maidda gullet maiddái vuoigatvuođat ja geatnegasvuođat mat Norgga eiseválddiin leat sámiid hárrái álgoálbmogin. Lávdegoddi oaivvilda ahte stáhtas lea bajimus ovddasvástádus čuovvut álbmotrievttálaš geatnegasvuođaid, ja láhčit dili nu ahte gielalaš vuoigatvuođat vuhtii váldojuvvojit.

Lávdegoddi oaivvilda ahte ovttaskas gielda ain sáhttá álggahit gieldakategoriijii laktima, dálá geavada mielde. Lávdegotti evttohus ii eastat gieldda sihkkarastimis iežas ássiid giellavuoigatvuođaid, muhto hehtte álbmoga eanetlogu vejolašvuođa ráddjet álgoálbmoga riektesuodjalusa. Lávdegoddi čujuha ahte buorre laktinproseassa eaktuda buori ja ahte dialoga gielddain galgá alggahuvvut árrat.

Lávdegoddi evttoha laktinproseassa mas sihke stáhta departemeantta bokte, Sámediggi ja gielda sáhttet vuolggahit laktima. Lávdegoddi evttoha ođđa ásahusmearrádusa mii regulere proseassa. Lávdegoddi evttoha ahte ásahusain mearriduvvo ahte departemeanta, Sámediggi ja ovttaskas gielda sáhttet álggahit gieldakategoriijii laktima. Deattuhuvvo ahte gielda galgá váldot mielde prosessii.

1.2.4.5 Statistihkalaš diehtu sámegielaid birra

Ii gávdno oppalaš geahčastat das geat leat sámegielagat Norggas dahje luohtehahtti statistihkka sámegielaid birra. Lávdegoddi oaivvilda ahte váilevaš diehtovuođđu ferte gehččojuvvot riikkaidgaskasaš geatnegasvuođaid rihkkumin sámiid vuostá álgoálbmogin.

Lávdegoddi evttoha ahte álbmotregisttarláhka galgá mearridit eaktodáhtolaš sámegielaid registrerema álbmotregistaris. Lávdegotti evttohusa dárkkuhus lea earet eará álkidahttit almmolaš eiseválddiid giellaplánema ja láhčit dili beaktileabbo bálvalusfállamii dálá njuolggadusrámma mielde. Dát guoská earet eará go plánejit, muddejit, čađahit ja árvvoštallet doaimmaid ja giellafálaldagaid álbmogii.

Lávdegoddi oaivvilda ahte ferte ovddidit metoda boahtteáiggi gielladutkamušaide maid dárkkuhussan lea addit luohtehahtti meroštallama olbmuid logus geat leat sámegielagat ja gos sii ásset Norggas.

1.2.4.6 Lávdegotti evttohusat gieldareforpma olis

Giellaguovlluid organiseren

Lávdegoddi oaivvilda ahte sámegielat galget seailluhuvvot ja nannejuvvot maiddái maŋŋá gieldarájáid vejolaš nuppástuhttimiid. Sámegielaid seailluheami ja ealáskahttima vuhtii váldin galgá danin leat oppalaš árvvoštallama oktan oassin gielddaid vejolaš ovttastahttimis. Go lea sáhka gieldarájáid nuppástuhttimis galget gielddat vuhtii váldit sámegielat álbmoga ja sámegielaid iešguđetlágan eavttuid. Lávdegoddi evttoha organiseret iešguđetlágan gieldakategoriijaide. Lávdegoddi oaivvilda ahte dát gieldakategoriijat fertejit gustot gildii oppalaččat.

Sámegielaid registreren

Evttohus ahte olbmot galget sáhttit registreret iežaset giellageavahusa dahje giellagullevašvuođa álbmotregistarii, álkidahttá gielddaid giellaplánema ja fálaldaga muddema, ja nie láhčit effektiivasat bálvalusfálaldaga. Gieldda sturrodat ii mearkkaš maidege evttohussii ahte gielda sáhttá viežžat dieđuid sámegielaid birra.

1.3 Utvalgets grunnsyn

Språk er et bærende element i enhver kultur og nasjon. For urfolk, som på ulike måter er under sterkt kulturelt press, vil språk være avgjørende for kulturbevaring og urfolks identitet. Utvalget legger vekt på at samer er urfolk og at samiske språk har en svært stor betydning for samiske samfunn.

Samiske språk var i en lang periode utsatt for en statlig fornorskingspolitikk. Utvalget mener at fornorskningspolitikken innebærer at den norske stat har et særlig moralsk ansvar for å gi de samiske språkene tilstrekkelige ressurser slik at de har en fremtid som levende språk, med samme verdi som norsk.

Som følge av fornorskingspolitikken er de samiske språkene i en sårbar stilling. Utvalget mener at man fortsatt i dag ser klare konsekvenser av dette, ved at språkene ikke verdsettes på linje med norsk og at mange, også blant samene selv, ikke er trygge på verdien av å beherske samiske språk.

På den annen side er det mange samer som har et sterkt engasjement for å bevare og vitalisere samiske språk. Det er etablert flere nye språkarenaer med økte muligheter for samiske språkbrukere. Utvalget mener derfor at det er et grunnlag for vitalisering av både sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk språk.

Samiske språk har forskjellige utgangspunkt som gjør det nødvendig med tiltak tilpasset situasjonen språkene er i. Nordsamisk er, på tross av mange prøvelser, relativt godt synlig og i bruk i folks dagligliv. Sør- og lulesamisk er i langt mer utsatte posisjoner. Det er viktig å ha klart for seg at innenfor samme språk er det store geografiske forskjeller og forskjeller i synlighet og engasjement, også i det tradisjonelle nordsamiske bosettingsområdet.

Samiske språk har en selvstendig rett til å eksistere. I dag er det altfor få som praktiserer eller lærer seg språkene. Alle språkene er i dag å anse som enten truede eller alvorlig truede språk. Som en følge av dette påligger en plikt for offentlige myndigheter til å fremme samisk språkbruk aktivt. Det er behov for en betydelig innsats.

Hensynet til bevaring og utvikling av samiske språk er spørsmål av nasjonal betydning. I slike spørsmål må staten ta hensyn til at samisk språkbevaring og språkutvikling er en sentral del av samisk selvbestemmelse, særlig når staten skal vurdere hvilke tiltak for samiske språk det er hensiktsmessig å igangsette, opprettholde eller avvikle.

Både folkeretten og nasjonal lovgivning angir samiske språkrettigheter som skal bli lagt til grunn i tjenesteyting overfor samiskspråklige. Dette gjelder både for staten, underordnede statlige organer, kommuner, fylkeskommuner, Sametinget, og private aktører som tilbyr tjenester til samiskspråklige på vegne av offentlige myndigheter. Plikter for tjenesteytere vil ofte følge av rettighetslovgivningen. Mangel på oversikt over hvem som er språkmålgruppen gjør språkplanlegging vanskelig. Særlig sentralt er kommunens mulighet til å identifisere innbyggeres behov for å kunne dimensjonere et godt tjenestetilbud, og slik oppfylle de lovfestede rettigheter og plikter.

Utvalget legger til grunn at det er tre offisielle samiske språk i Norge; sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk. Samiske språk skal behandles likeverdig. Dette må forstås slik at samiske språk skal være likeverdige med norsk og at de ulike samiske språkene innbyrdes skal være likeverdige. For å oppnå likeverdighet mellom norsk og samiske språk, kreves særskilte tiltak for de samiske språkene, såkalt positiv diskriminering. På grunn av store forskjeller knyttet til demografi, geografi og antall samiskspråklige personer, er det nødvendig med særskilte tiltak, for at de samiske språkene også innbyrdes skal oppnå likeverdighet.

Utvalget mener at samiske språk skal bevares og styrkes også etter omorganiseringer i offentlig sektor og etter endringer av administrative inndelinger, som endring av kommunegrenser.

Utvalget mener vi er inne i et paradigmeskifte i samfunnet som klart viser at samiske språk er nødvendige for den enkelte same og for de øvrige innbyggerne i språkområdene, og hvor holdninger til samiske språk, særlig blant ungdom, er endret i positiv retning.

1.4 Samiske språk og språkbrukere

1.4.1 Innledning

Det samiske bosettingsområdet, Saepmie/Sábme/Sápmi, strekker seg fra de nordlige deler av Hedmark fylke i Norge og Kopparbärgs län i Sverige, og til de østlige deler av Kolahalvøya.3 Saepmie/Sábme/Sápmi består av ett sammenhengende geografisk område som i seg selv har vært grunnlag for ulike typer av tradisjonelle næringer, blant annet jakt og fiske, reindrift og jordbruk. Dette vide geografiske området har resultert i et rikt mangfold av samiske språk, bosettinger og næringstilpasninger, og er selve symbolet på det samiske samfunnet. Innenfor dette området blir det snakket flere samiske språk og dialekter.4

De første bøkene på samiske språk kom på 1600-tallet, og på denne tiden ble også samisk litteratur skrevet med samme bokstaver som norsk og svensk. På 1800-tallet ble nye bokstaver tatt i bruk for samisk. I dag benytter fem av de standardiserte skriftspråkene en utvidet versjon av det latinske alfabetet, herunder sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk.5

Språkutvalgets mandat omfatter tre samiske språk: nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Det er ofte vanskelig å trekke grensen mellom hva som betegnes som et eget språk, og hva som skal kalles dialekter av samme språk. I rettsteorien har det har vært diskutert hvorvidt man kan differensiere samiske språk i ulike dialekter, eller om forskjellene er så store at det er snakk om ulike samiske språk.6

I språkvitenskapelig sammenheng er innbyrdes forståelighet et viktig kriterium for hvorvidt man står overfor særskilte språk eller dialektvariasjoner innen samme språk. Samtidig bærer språket med seg kunnskaper om fortiden, og er nært knyttet til identitet og nasjonsbygging. Dette er også årsaken til at norsk, dansk og svensk, som stort sett er innbyrdes forståelige, defineres som forskjellige språk. I samisk sammenheng har det vært vanlig å omtale samiske språk i entall, selv om nordsamisk og sørsamisk står like langt fra hverandre som norsk og islandsk, mens forholdet mellom nordsamisk og lulesamisk kan sammenlignes med forholdet mellom norsk og svensk. Dersom språkvernet skal ha et reelt innhold, må det samme vernet gis for både sør-, lule,- og nordsamisk.

I dag blir det gitt opplæring i og på alle tre samiske språk, og alle tre språkene har sitt eget standardiserte skriftspråk og eget alfabet. Selv om nordsamisk er det klart mest talte og utviklede språket, er det ikke grunnlag for rettslig å forskjellsbehandle de tre samiske språkene.

1.4.2 Historisk tilbakeblikk

1.4.2.1 Fornorskingspolitikk

Språkenes historie og deres truede posisjon i dag er nært knyttet sammen med behandlingen samene opplevde gjennom en hard fornorskingspolitikk som ble ført over lang tid.

Fra slutten av 1800-tallet ga den norske stat fornorskningen av samer og kvener høy prioritet. Det geografiske tiltaksområde for politikken var fra Hedmark i sør til Finnmark i nord. Fornorskingsprosessen omfattet hele det tradisjonelle samiske bosettingsområdet. Lenge ble Nord-Troms og Finnmark betegnet som såkalte «overgangsdistrikt» der nordsamisk sto så sterkt at det ble sett på som nytteløst med fornorskningstiltak. Etter hvert skulle disse distriktene komme til å stå i en særstilling som primærområde for en intensivert fornorskingspolitikk.7

Staten satte i gang en rekke ressurskrevende tiltak for å få fortgang i fornorskningen. Det handlet om en økonomisk storsatsing. Den samlede offentlige innsatsen8 fornorskingspolitikken utgjorde tilsier at det vil ta ca. 110 år før staten har brukt tilsvarende midler for å bevare og styrke samiske språk.9

De samiske språkene ble et mål for fornorskingspolitikken og et symbol på politikkens falitt eller suksess. Politikken var uløselig knyttet til fremveksten av sterke nasjonalstater, og det var ikke innføringen av en slik linje i politikken som skilte Norge fra andre stater, men den målbevisste, kontinuerlige og langvarige utførelsen av den. Dette er bakteppet for at den historiske arven etter fornorskingspolitikken både er moralsk besværlig og politisk betent den dag i dag.10

Avstanden mellom samisk og norsk kultur og språk var så stor at samer og nordmenn ikke uten videre forsto hverandres livsform, ei heller språk. De siste 250 år har det blitt ført en mer eller mindre aktiv fornorskingspolitikk overfor samene som skulle resultere i et språkskifte og at samene skulle oppgi sin kultur. Allerede i 1848 ønsket Stortinget å sette fart i fornorskningen, spesielt i kystområdene. Politikken tok sikte på at samene skulle gå inn for fast bosetting og norsk språk – et kulturelt hamskifte. Det var et todelt mål med dette. For det første var formålet å sikre landets grenser, for det andre ønsket om å sikre en endret utnyttelse av naturresursene gjennom å endre språk, skikker og sedvaner, samt å bytte ut nomadiske flyttemønstre med fast bosetting. Målsetningene var klare, men virkemidlene staten benyttet var preget av mangel på kunnskap og innsikt i kulturen og livsformen blant samene.11 Fornorskingspolitikken støttet seg til en viss grad på en eksisterende hverdagsrasisme mot samer. Politikken som ble ført overfor samene, særlig sør for Finnmark, var like mye preget av nasjonale, sosialdarwinistiske og rasistiske motiver som sikkerhetspolitikk og ressurskamp.12

Fornorskingspolitikken gjennomløp flere faser. Frem til omtrent 1905 ble det formelle apparatet bygd opp gjennom vedtak, instrukser, institusjonsbygging og gjennom en rekke ulike tiltak. Fra ca. 1920 ble fornorskningsideologien meislet ut. I mellomkrigstiden ble det full samordning mellom tiltakene i de ulike samfunnssektorene, herunder skoleverket, kirke, forsvar, jordbruk og industri. Fornorskingspolitikken omfattet etter hvert nesten alle samfunnssektorer.13

1.4.2.2 Samisk organisasjonsbygging

Det første samiske landsmøtet14 som ble avholdt så tidlig som i 1917 og Alta-kampen i 1979–1982 står igjen som symboler på samenes kamp mot myndighetene.

Samisk motstand mot fornorskingspolitikken har særlig kommet til syne gjennom opprettelsen av samiske partier og samiske organisasjoner. Disse har blant annet stilt lister til både kommune- og fylkestingsvalg, sametingsvalg og stortingsvalg15 for å fremme samepolitiske standpunkter og slik påvirke hva som blir satt på dagsorden av samisk samfunnsutvikling.

Betydelig motstand mot fornorskingspolitikken ble først mulig når den moderne samebevegelsen ga grunnlag for store, kollektive aksjoner.16 Alta-aksjonen satte fokus på den samiske minoriteten og mangelen på anerkjennelse og rettigheter som folk. For den norske befolkning, for myndighetene og for samene selv ble dette en vekker.

Samenes rettighetskamp medførte at Samekulturvalget og Samerettsutvalget ble opprettet. Samerettsutvalgets første utredning17 lå til grunn for Stortingets vedtak om egen samelov. Ti år senere, i 1989, ble Sametinget åpnet og året etter vedtok Stortinget et grunnlovstillegg18 som påla statlige myndigheter «at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv».19

1.4.2.3 Følgene av fornorskingspolitikken

Følgene av fornorskingspolitikken var varierende fordi det ikke var et entydig syn på tiltakene og gjennomføringen av dem. Slik varierte intensiteten av fornorskningen på flere samfunnsområder avhengig av hvor samene oppholdt seg og hvem de kom i kontakt med.20

Et resultatet av fornorskingen var at samene ble lite synlige i folketellingene21 og samisk identitet og næringsinteresser ble marginalisert. I noen områder forsvant samene helt fra den offisielle statistikken. Et kjent eksempel er fra Kvænangen, der andelen samer i kommunen tilsynelatende ble redusert fra 44 pst. til ikke å ha registrerte samer i kommunen i tidsrommet fra 1930 til 1950.22

Mange samer ble, på tross av massivt press fra storsamfunnet, likevel ikke assimilerte. Ofte var det samene som bodde innerst i fjordstrøk, reindriftssamer og særlig samer i kommunene i indre Finnmark som beholdt en kontinuitet i overføringen av samiske språk og kultur.23

Effekten av den langvarige fornorskingspolitikken har totalt sett vært knusende for samenes språk, kultur og kunnskap om egen historie og har ført til normoppløsning og undertrykking av samisk identitet. Hverdagsrasismen mot samer eksisterer fortsatt. Samer opplever regelmessig diskriminering24, nå også fra fornorskede samer, hvilket utgjør et alvorlig samfunnsproblem.

1.4.2.4 I etterdønningene av fornorskingspolitikken

Den nye nasjonale språkpolitikken ble staket ut så sent som i 1960-årene.25 En viss oppmykning av fornorskingspolitikken, samtidig med en økende bevissthet hos den samiske befolkningen, førte til at flere begynte å skrive og lese samisk og også synliggjøre sin samiske identitet. Den samme trenden kunne registreres i Sverige og Finland utover 1970-tallet.

Å være same i dag betyr å leve i en kompleks hverdag, og inneholder slik sett ikke bare nyvunnen glede over å kunne beherske samiske språk og utøve sin kultur, men også krenkelser, tap og forsoning. Samer lever i et samfunn der ikke lenger samisk og norsk kan sees på som gjensidig utelukkende kategorier. De er snarere ytterpunkter i en hverdag preget av både norsk og samisk tilstedeværelse. Dette har skapt nye samiske fellesskap i områder hvor det lenge så ut til at den samiske befolkningen var i ferd med å forsvinne. Samtidig er det mange som føler at de står utenfor disse nye samiske fellesskapene, og likevel opplever en tilhørighet som de ønsker å uttrykke. Dagens samer lever i en tid hvor språkets og tradisjonskunnskapens stilling er truet, samtidig som det samiske samfunnet har kjempet frem en rekke rettigheter og muligheter som tidligere generasjoner ikke hadde, for eksempel med hensyn til å utøve og videreføre samiske språk. Utfordringen for unge samer i dag handler om mer enn rettighetskamp, nemlig å forsone seg med fortiden og finne nye måter å bevare og utvikle det samiske fellesskapet og de samiske språkene på, også for fremtiden.26

1.4.3 Sørsamisk – utbredelse og språkbrukere

Det sørsamiske bosettingsområdet strekker seg fra Saltfjellet i nord til Engerdal kommune i sør, og tilstøtende områder på svensk side. Reindriftsnæringen er en viktig identitetsfaktor for sørsamene og har vært en forutsetning for opprettholdelse av sørsamisk språk og kultur.27 I det sørsamiske området er Snåasen tjïelte/Snåsa kommune og Raarvihken tjïelte/Røyrvik kommune innlemmet i forvaltningsområde for samisk språk. Hattfjelldal kommune har fattet vedtak om å søke innlemmelse i forvaltningsområdet. På Unescos liste over truede språk er sørsamisk språk klassifisert som et alvorlig truet språk.

Det hersker stor usikkert om hvor mange som anser seg som sørsamer, og hvor mange av disse som behersker det sørsamiske språket.28 Det er svært få barn som har sørsamisk som hjemmespråk. I NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling antyder utvalget at det finnes i overkant av 2000 sørsamer i Norge og Sverige, og at ca. halvparten av disse bor i Norge. Man antar at under halvparten av disse behersker språket. Undersøkelser fra senere tid anslår at minst 270 personer snakker sørsamisk godt og minst 340 personer forstår språket godt.29

Det sørsamiske bosettingsmønsteret er spredt utover et stort geografisk område. Det er 80 mil mellom det sydligste og nordligste området, med 17 reinbeitedistrikter som strekker seg over 46 kommuner og 5 fylkeskommuner.30 Som en følge av den spredte bosettingen har sørsamene vært i en spesielt sårbar situasjon for fornorskingspolitikken og ettervirkningen av den.31 I mange områder er det sørsamiske språket nesten borte, og det er en stor utfordring å vitalisere språket og kulturen slik at språket blir samfunnsbærende og komplett.32 Få språkbrukere og store avstander gjør det krevende å drive sørsamisk språkarbeid, ettersom det gir få og spredte språkarenaer som tar tid både å utvikle og styrke. Det finnes heller ikke kommuner med et sørsamisk flertall, hvilket igjen kan gi negative konsekvenser for språkarbeidet. Det sørsamiske språket er dermed i en helt spesiell situasjon med tanke på koordinering av språktiltak, ansvarsforhold, opplæringstilbud og ressurser.33

I dag eksisterer det bare én sørsamiskspråklig barnehage, Suaja maanagïerte, lokalisert på Snåase/Snåsa. Det er først og fremst Suaja maanagïerte og den samiske barnehageavdelingen ved tidligere Elgå oppvekstsenter som har rekruttert sørsamiske førstespråkselever til skolen. Barnehagene er derfor en svært viktig arena for sørsamisk språkvitaliseringsarbeid.

Det foreligger pålitelige tall for valg av sørsamisk i grunnskolen, og derfor sikker kunnskap om at frafallet fra opplæring i grunnskolen er et problem i dag.34 Tallmaterialer fra Grunnskolens informasjonssystem på internett (GSI) viser at det samlede elevtallet for elever med opplæring i sørsamisk har gått nedover de siste tre årene.35

Undervisningstilbudet for sørsamiske elever i grunnskolen har først og fremst vært knyttet til sameskolene Åarjelsaemiej skuvle på Snåase/Snåsa i Nord-Trøndelag og Gaske-Nöörjen saemienskovle i Hattfjelldal. I de siste årene har sistnevnte skole fylt en viktig funksjon ved å gi samisk fjernundervisning og språksamlinger til elever som går på andre skoler. Stortinget har vedtatt å kutte i støtten til sameskolen i Hattfjelldal i statsbudsjettet for 2016.36

Sametingets språkmotiveringsprosjekt ved tidligere Elgå oppvekstsenter, samt Brekken oppvekstsenter og språksenteret Aajege på Røros har vært helt sentrale i vitaliseringsarbeidet av sørsamisk språk i det sydligste Saepmie de siste 15 år. Elgå oppvekstsenter ble nedlagt i 2012. I dag er det sørsamiske kompetansemiljøet i Elgå videreført med en egen avdeling under Sámi lohkanguovddáš/Saemien lohkemejarnge/Senter for samisk i opplæringa ved Samisk høgskole.

Grong videregående skole og Røros videregående skole tilbyr gjennom Aajege opplæring på videregående nivå. Opplæring på videregående tilbys også på sameskolen i Hattfjelldal. Sørsamisk opplæring ved hjemmeskolene er basert på fjernundervisning.37 Nord universitetet, tidligere Høgskolen i Nord-Trøndelag, har det nasjonale ansvaret for sørsamisk språk og kultur innen lærerutdanningen. I tillegg har språksentrene vært viktig i språkarbeidet. Det er tre språksentre i sørsamisk område: Aajege på Røros, Gïelem nastedh i Snåase/Snåsa og Gïeleaernie i Raarvihke/Røyrvik.

Det er stor mangel på førskolelærere og lærere i sørsamisk og stor mangel på læremidler.38 Det er derfor viktig at kommunene og fylkeskommunene har kunnskap om sørsamiske forhold, og sikrer at sørsamisk språk ikke blir usynliggjort og glemt. Samfunnet har stort behov for personer med kompetanse i sørsamisk.

1.4.4 Lulesamisk – utbredelse og språkbrukere

Det lulesamiske språkområdet i Norge strekker seg fra Ballangen i nord til Saltfjellet i sør, og omfatter blant annet Divtasvuodna/Tysfjord, Hamarøy/Hábmer, Steigen, Sørfold og deler av Fauske kommune i Nord-Salten. I 2006 ble Divtasvuona suohkan/Tysfjord kommune innlemmet i forvaltningsområdet for samisk språk. På Unescos liste over truede språk er lulesamisk språk klassifisert som et alvorlig truet språk.

Det er knyttet stor usikkerhet til hvor mange som snakker lulesamisk.39 Det er antas at det er omlag 2000 lulesamer på norsk side av grensen, og at 600 av disse bruker språket aktivt. Lulesamene i indre fjordområder har i større grad klart å beholde tradisjoner og språk, enn de som bodde i ytre deler av Salten og Ofoten.

I 1989 ble det etablert en lulesamisk barnehage, Vuonak Sámemáná, på Drag i Divtasvuodna/Tysfjord, som et resultat av iherdig innsats fra foreldrene. Barnehagens formål var å styrke lulesamisk språk, og gi barna gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i et samisk språkmiljø.40 I august 1994 overtok det lulesamiske senteret Árran driften av barnehagen.41 Barnehagen har bidratt til å rekruttere elever til samiskspråklige klasser i grunnskolen på Drag, samt bidratt til at det undervises i lulesamisk i videregående skole. Etableringen av barnehagen og samiskundervisningen i skolen har trolig vært avgjørende for den positive språkutviklingen blant lulesamiske barn og unge.

På oppdrag fra Sametinget utarbeidet Nordlandsforskning i 2012 en undersøkelse om bruk av samiske språk.42 Språkundersøkelsen viser imidlertid at språksituasjonen i den samiskspråklige barnehagen på Drag i Divtasvuodna/Tysfjord har beveget seg i en uheldig retning, og at lulesamisk språk ikke blir brukt i like stor grad som tidligere. Dette har også konsekvenser for språkbruken i de samiske klassene i skolen og på andre arenaer hvor barn og unge møtes. I et språkbevaringsperspektiv er dette alvorlig. Den negative utviklingen for lulesamisk språk er sammenfallende med innlemmelsen av Divtasvuodna/Tysfjord kommune i forvaltningsområde for samisk språk i 2006. Utviklingen kan kanskje forklares med at den samiske institusjons- og samfunnsbyggingen har medført en flytting av fokus fra språkopplæring til språkforvaltning, og at personer med lulesamisk fagkompetanse velger andre yrker, enn barnehage- og læreryrket.

I 1985 tilbød daværende Høgskolen i Bodø, nåværende Nord Universitet, for første gang et studie i lulesamisk på høyere nivå43. I 2012 ble dette tilbudet utviklet til bachelornivå, og fra høsten 2016 vil universitetet også tilby lulesamisk mastergrad.

1.4.5 Nordsamisk – utbredelse og språkbrukere

Det nordsamiske språkområdet strekker seg fra Finnmark/Finnmárku og Nord-Troms, og til områdene fra Midt-Troms og sørover til Ofoten. Da samelovens språkregler ble vedtatt i 1992 omfattet forvaltningsområdet kun kommuner i det nordsamiske området – Kárášjohka/Karasjok, Guovdageaidnu/Kautokeino, Porsanger/Porsáŋgu, Deatnu/Tana, Unjárga/Nesseby og Gáivuotna/Kåfjord. I 2009 ble Loabák/Lavangen innlemmet i forvaltningsområdet. Nordsamisk er klassifisert som et truet språk på Unescos liste over truede språk.

Det er knyttet stor usikkerhet til hvor mange som snakker nordsamisk.44 Nordsamisk er den største samiske språkgruppen og det antas at det snakkes av omtrent 25 000 personer i Norge. Nordsamisk snakkes hovedsakelig i fylkene Finnmark/Finnmárku og Troms/Romsa, og i kommunene Tjeldsund og Evenes i Nordland.

I Guovdageaidnu/Kautokeino og Kárášjohka/Karasjok utgjør samene et flertall i kommunene, og her snakker majoriteten av befolkningen (anslagsvis 90 pst.) nordsamisk.45 I de nordsamiske kommunene innenfor forvaltningsområdet er det mange barn som har nordsamisk som hjemmespråk, og nordsamisk er for mange daglig samhandlings- og kommunikasjonsspråk. I tillegg er nordsamisk også synlig i lokalsamfunnet i mye sterkere grad enn i andre samiske områder.

Det er seks samiske språksentre i det nordsamiske språkområdet. Disse befinner seg i kommunene Alta, Deatnu/Tana, Unjárga/Nesseby, Porsanger/Porsáŋgu, Gáivuotna/Kåfjord, Tromsø, Skibotn, Evenes og Loabák/Lavangen.

Nordsamisk brukes i forvaltningen innenfor flere kommuner i det nordsamiske språkområdet. Sametinget bruker i hovedsak nordsamisk og norsk i sin forvaltning. Språkrettigheter og etablering av samiske institusjoner har ført til at nordsamisk har fått en sterkere posisjon i samfunnet. Dette gjelder særlig institusjoner som NRK Sápmi, SÁNAG/SANKS, Sámi allaskuvla/Samisk høgskole, Eanandoalludirektoráhtta/Landbruksdirektoratet og Sis-finnmárku Diggegoddi/Indre Finnmark tingrett. Samisk media og litteratur har særlig bidratt til å synliggjøre, styrke og utvikle samiske språk.46

I mange områder utenfor forvaltningsområdet for samisk språk, er nordsamisk språk fortsatt i en utsatt posisjon. Dette gjelder spesielt i mange sjøsamiske områder i Troms/Romsa og Finnmark/Finnmárku og i det markasamiske området i Sør-Troms og Nordre Nordland. Man må på denne bakgrunn anta at det nordsamiske språket fortsatt er i tilbakegang i disse områdene. De siste ti årene har det imidlertid foregått en aktiv kulturell og språklig vitalisering, med blant annet innlemmelsen av Loabága suohkan/Lavangen kommune i forvaltningsområdet i 2009 og etableringen av det samiske språksenteret, Várdobáiki, i Evenes kommune i 2002.

Det er fortsatt stort behov for kompetanse i nordsamisk innenfor opplæring, læremiddelutvikling og i offentlig forvaltning og tjenesteyting. De samiskspråklige miljøene er fortsatt viktige ressurser for utviklingen av nordsamisk språk, også i andre deler av de nordsamiske områdene. Disse områdene spiller derfor en viktig rolle for den kulturelle og språklige kontinuiteten i det samiske samfunnet som helhet.

1.4.6 Særlig om samer bosatt i byer

Det en tendens at folk flytter fra bygder til byer og tettsteder, gjerne i forbindelse med utdannelse og jobb. Mangfoldet i utdannings-, arbeids- og fritidstilbud gjør byene attraktive også for mange samer. Den samiske befolkningen i byene består i dag av samer fra alle deler av Sábme/Saepmie/Sápmi. Oslo og Tromsø er blant annet byer med samiske innbyggere, og representerer dermed et stort samisk mangfold. Andre byer og sentra, særlig i nord, har også fått et betydelig antall samiske innbyggere.47 Selv om den samiske befolkningen i byene er prosentvis liten i forhold til innbyggertallet, har mange byer en forholdsvis stor samisk befolkning. Det antas at over halvparten av den samiske befolkningen bor utenfor forvaltningsområdet for samisk språk.48

1.4.7 Språkpakten

1.4.7.1 Språkpakten og samiske språk

En problemstilling som har vært oppe i forbindelse med Norges rapporteringer om gjennomføringen av språkpakten, er spørsmålet om hvilke samiske språk som er beskyttet under paktens del III og hvilken betydning innlemmelsen av lule- og sørsamiske kommuner i forvaltningsområdet har for Norges folkerettslige forpliktelser. Ordlyden i ratifikasjonsdokumentet, «the sami language», har bidratt til tolkningstvil. Utvalget ser på denne bakgrunn behov for å gjennomgå språkpaktens bestemmelser.

Den europeiske pakt om regions- eller minoritetsspråk (heretter omtalt som språkpakten)49 inneholder bestemmelser som har til hensikt å beskytte regions- og minoritetsspråk i Europa. For å ratifisere språkpakten er det tilstrekkelig at statene forplikter seg til del II. Del II fastsetter en rekke formål og prinsipper når det gjelder statenes plikt til å sikre vern av minoritetsspråkene. Del III inneholder mer omfattende og detaljerte regler som legger konkrete plikter på myndighetene på ulike felt, blant annet innen områder som utdanning, rettsvesen og den offentlige forvaltningen.

Språkpakten inneholder en definisjon av hva som menes med «regions- eller minoritetsspråk» i art. 1 bokstav a. Med regions- eller minoritetsspråk menes språk som «tradisjonelt brukes innenfor et gitt område av statsterritoriet av en gruppe som tallmessig er mindre enn resten av statens befolkning». I tillegg må språket være «forskjellig fra det offisielle språket i staten». Det er presisert at dialekter av de(t) offisielle språk faller utenfor språkpaktens bestemmelser. Det er videre lagt til grunn at regional- eller minoritetsspråk skal ha en historisk geografisk tilknytning til territoriet for og omfattes av pakten. Selv om språkpakten først og fremst gjelder territorielle språk, omfattes også språk som tradisjonelt brukes innen statens område, selv om språket ikke kan identifiseres med et spesielt område, jf. språkpakten art.1 bokstav c. Dermed skiller språkpakten mellom språk som har en geografisk og historisk tilknytning til området og språk som har en historisk tilknytning til området, men som er territorielt ubundet.50 De territorielle ubundne språkene har et svakere vern enn språkene med geografisk tilknytning, jf. språkpakten art. 7 punkt 5.

Med «territorium hvor regions- eller minoritetsspråk brukes» forstår pakten geografiske områder hvor regions- eller minoritetsspråk er uttrykksmiddel for et antall mennesker som rettferdiggjør de i pakten nedfelte tiltak, jf. språkpakten art. 1 bokstav b. Altså ett område hvor språket tales i en betydelig utstrekning. Det følger av språkpaktens forklarende rapport at man under utarbeidelsen av konvensjonen bevisst ikke ønsket å fastsette konkret hvor mange språkbrukere som kvalifiserer til anvendelse av pakten, men at dette skulle være opp til hver enkelt stat å avgjøre.51 På denne bakgrunn innrømmer språkpakten statene en relativ stor frihet når det gjelder spørsmålet om det geografiske anvendelsesområdet for paktens bestemmelser.52 Antallet mennesker som kreves for å rettferdiggjøre tiltakene, kan dermed variere ut fra spørsmålet om hvilket tiltak det er tale om å gjennomføre. Hensynet til språkets historiske tilknytning, språkpaktens formål og antall mennesker som begrunner vedtakelsen av de tiltak som følger av pakten, er blant annet momenter som skal vektlegges i vurderingen.53 Statene plikter dessuten å ta i betraktning de behov og ønsker som er uttrykt av gruppene, jf. art. 7 punkt 4.

Ekspertkomiteen har ved flere anledninger bedt norske myndigheter om å avklare spørsmålet om mulig anvendelse av paktens del III på lule- og sørsamisk. I 2006 ble Divtasvuona suohkan/Tysfjord kommune innlemmet i forvaltningsområdet for samisk språk som den første lulesamiske kommunen. Under henvisning til det betydelige antallet lulesamisketalende i Divtasvuodna/Tysfjord, pekte komiteen i sin rapport av 2007 på at innlemmelse i forvaltningsområdet normalt også ville bety at paktens del III ville gjelde for lulesamisk.

1.4.7.2 Særlig om sørsamisk og lulesamisk omfattes av del III

I henhold til språkpakten art. 15 skal statene hvert tredje år rapportere til ekspertkomiteen. I Norges første rapporteringsrunde la ekspertkomiteen tilsynelatende til grunn at del III var ratifisert for det samiske språket som helhet. Samtidig valgte ekspertkomiteen å behandle lule- og sørsamisk som del II-språk under henvisning til at forpliktelsene under del III bare var gjennomført overfor nordsamisk innenfor forvaltningsområdet for samisk språk. I den andre statsrapporten tilkjennega staten uttrykkelig at lule- og sørsamisk formelt er beskyttet av paktens del III. Samtidig forstod man det slik at ekspertkomiteen fant det passende å behandle lule- og sørsamisk under paktens del II under henvisning til at antallet språkbrukere ikke var tilstrekkelig til å rettferdiggjøre tiltak i samsvar med del III. I et tillegg til den tredje statsrapporten ble det fra norsk side gitt uttrykk for at det på ratifiseringstidspunktet kun var nordsamisk som var i en posisjon som gjorde beskyttelse under del III relevant. Departementet mente ordlyden i ratifiseringsdokumentet,»the Sami language», for det første kunne tolkes slik at det var det samiske språket som helhet, med alle dets varianter, som er beskyttet under paktens del III.54 Ratifikasjonsdokumentet kunne, ifølge departementet, også tolkes slik at det bare var det nordsamiske språket som ved ratifiseringen fikk beskyttelse under paktens del III. Til støtte for et slikt syn argumenterte departementet med at det på ratifiseringstidspunktet bare var nordsamiske kommuner som var innlemmet i forvaltningsområdet. I statsrådsforedraget som lå til grunn for ratifikasjonsbeslutningen, ble det slått fast at eksisterende lovgivning og praksis oppfylte pakten, og at ratifiseringen ikke hadde noen økonomiske eller administrative konsekvenser for Norge ut over det eksisterende lovverk forpliktet til. Departementet mente dermed at den rettslige og faktiske konteksten som lå til grunn for ratifiseringen, talte for at det bare var nordsamisk innenfor forvaltningsområdet som var omfattet av språkpakten del III. Samtidig understreket departementet at en rekke av bestemmelsene som gjelder for nordsamisk, i praksis også blir gjennomført for sør- og lulesamisk.55

1.4.8 Utvalgets vurdering

Uttalelsene fra ekspertkomiteen og staten begrunner noe ulikt hvorfor lule- og sørsamisk behandles som del II-språk. Ekspertkomiteen har vist til at del III-forpliktelsene faktisk bare var gjennomført overfor nordsamisk. Myndighetene har på sin side vist til at antallet brukere av sør-, og lulesamisk ikke rettferdiggjør de tiltak som følger av del III.

Selv om de folkerettslige forpliktelsene til en viss grad gir statene skjønnsmargin når det gjelder å definere områder hvor språkrettighetene skal komme til anvendelse, er utvalget av den oppfatning at språkpakten del III også bør omfatte sør- og lulesamisk. Skal de samiske språkene være levende språk, er det etter utvalgets oppfatning svært viktig med aktiv og utvidet bruk av språkene, og at det legges til rette for at sør- og lulesamisk i større grad kan benyttes i offentlig sammenheng i de tradisjonelle samiske områdene. Den internrettslige likestillingen av disse tre språkene bør, etter utvalgets vurdering, også reflekteres i Norges forpliktelser under språkpakten. Ved å definere sør- og lulesamisk som del-III språk, vil man kunne bidra til å høyne statusen for sør- og lulesamisk, samt bidra til å styrke språkarbeidet ved at staten uttrykkelig forplikter seg folkerettslig til å iverksette tiltak for disse språkene.

Utvalget ser på denne bakgrunn behov for at norske myndigheter presiserer overfor Europarådet hvilke forpliktelser som skal gjelde for sør- og lulesamisk. Dette kan gjøres ved å meddele Europarådet at sør-, lule-, og nordsamiske språk er omfattet av paktens del III innenfor sør,- lule- og nordsamiske språkområder. Utvalget understreker at statene fortsatt nyter en vid skjønnsmargin når det gjelder spørsmålet om hvilke av de tiltak som er nevnt i del III skal omfatte sør- og lulesamiske språk. Tiltakene kan dermed tilpasses språkenes ulike situasjon.

Utvalget har erfart at spørsmålet om statusen for sør- og lulesamisk har bidratt til tvil. Utvalget legger til grunn at Norge har tre offisielle og likeverdige samiske språk, sør-, lule-, og nordsamisk. Utvalget vil komme tilbake til dette i utvalgets endelige utredning.

1.5 Organisering av språkområder

1.5.1 Dagens forvaltningsområde for samisk språk

Forvaltningsområdet for samisk språk omfatter i dag 10 kommuner: Snåasen tjïelte/Snåsa kommune og Raarvihken tjïelte/Røyrvik kommune i sørsamisk område, Divtasvuona suohkan/Tysfjord kommune i lulesamisk område og Loabága suohkan/Lavangen kommune, Guovdageainnu suohkan/Kautokeino kommune, Gáivuona suohkan/Kåfjord kommune, Kárášjoga gielda/Karasjok kommune, Porsanger kommune/Porsáŋggu gielda, Deanu gielda/Tana kommune og Unjárgga gielda/Nesseby kommune i nordsamisk område.

1.5.1.1 Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven)

I sameloven lov 12. juni 1987 nr. 56 § 3-1 defineres forvaltningsområdet som de kommunene som det er fastsatt i forskrift at skal inngå i forvaltningsområdet:

«I dette kapittelet menes med:

1. forvaltningsområdet for samisk språk; de kommunene som Kongen i forskrift har fastsatt at skal inngå i forvaltningsområdet for samisk språk»

Forskrift om forvaltningsområdet for samisk språk56 fastsetter hvilke kommuner som inngår i forvaltningsområdet:

«Med forvaltningsområdet for samisk språk menes kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana, Kåfjord, Lavangen, Tysfjord, Røyrvik og Snåsa».

Grunnloven § 108 etablerer en plikt for statens myndigheter å legge forholdene til rette for at «den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.» Plikten er gjennomført og konkretisert blant annet gjennom språkreglene i sameloven kapittel 3, som gir språklige rettigheter i møte med offentlige organer. Det gjelder oversettelse av regler, kunngjøringer og skjema til samisk, rett til svar på samisk, utvidet bruk av samisk i rettsvesenet, utvidet rett til bruk av samisk i helse- og sosialsektoren, individuelle kirkelige tjenester, rett til utdanningspermisjon og rett til opplæring i samisk.57 De fleste bestemmelsene er begrenset til forvaltningsområdet for samisk språk, med unntak av noen bestemmelser som gjelder hele landet. Bestemmelsene i sameloven er minimumskrav. Kommunene står derfor fritt til å tilrettelegge for samiske språk utover det som blir regulert i loven.

Bakgrunnen for opprettelsen av forvaltningsområdet for samisk språk var ønsket om å gjøre gjeldende særlige regler om bruk av samisk i områder der det samiske språk stod sterkest58. I Ot.prp. nr. 60 (1989–90) ble praktiske, økonomiske og administrative sider ved den geografiske avgrensningen vurdert. Ved opprettelsen av forvaltningsområdet ble det lagt til grunn at samisk språk skulle styrkes i kommuner også utenfor området, og at en utvidelse av forvaltningsområdet skulle vurderes når reglene hadde virket en stund. Det ble videre lagt vekt på at praktiseringen av reglene i forvaltningsområdet kunne gi inspirasjon til liknende bruk av språkene utenfor området, noe som igjen ville legge forholdene til rette for utvidelse av forvaltningsområdet.

Da samelovens språkregler ble vedtatt i 1990, ble det lovfestet hvilke kommuner som skulle inngå i forvaltningsområdet for samisk språk. I samelovens språkkapittel ble Kárášjohka/Karasjok, Guovdageaidnu/Kautokeino, Unjárga/Nesseby, Deatnu/Tana, Porsanger/Porsáŋgu og Gáivuotna/Kåfjord innlemmet i forvaltningsområdet.

Daværende Kultur- og kirkedepartement sendte i 2004 på høring forslag om endring i sameloven, der det ikke lenger skulle fastsettes direkte i lov hvilke kommuner som skulle utgjøre forvaltningsområdet for samisk språk. Bakgrunnen var at Sametinget mente det ville være mer tjenlig med en forskriftshjemmel enn å presisere i lov hvilke kommuner som til enhver tid utgjør forvaltningsområdet for samisk språk. Dersom flere kommuner ønsket å innlemmes i forvaltningsområdet, var det ikke hensiktsmessig lovteknisk å presisere de respektive kommunene i loven. I høringsrunden påpekte Norsk språkråd59 at prosedyrene for innlemmelse burde vurderes nærmere, siden det politiske flertallet i kommunestyrene vil være skiftende. Som svar til uttalelsen viste Kultur- og kirkedepartementet til at det er Sametinget som vil være det organ som fremmer forslag til departementet om forvaltningsområdet for samisk språk skal utvides eller ikke. Departementet foreslo en endring av ordningen og at det nå skulle fastsettes av Kongen i forskrift hvilke kommuner som utgjør forvaltningsområdet for samisk språk. I Ot.prp. nr. 38 (2004–2005) la departementet til grunn at det var en forutsetning at den respektive kommunen i første omgang fattet et vedtak om å inngå i språkområdet, og at dette ble diskutert med Sametinget.60

Slik regelverket praktiseres61 i dag, er det derfor en forutsetning at kommunen fatter et vedtak om innlemmelse, for at Sametinget skal få saken forelagt, og for at regjeringen skal vedta innlemmelse ved kongelig resolusjon.62 Departementet foretar en forskriftsendring som fastsettes ved kongelig resolusjon, det vil si at saken behandles i statsråd.

1.5.1.2 Sverige – Lov om nasjonale minoriteter og minoritetsspråk

I forbindelse med utarbeidelsen av en ny lov om nasjonale minoriteter og minoritetsspråk ble det i Sverige foretatt en vurdering av hvilke kommuner som burde innlemmes i forvaltningsområdet. Utredningen ble foretatt av en gruppe sammensatt av uavhengige eksperter. Bakgrunnen for utredningen var blant annet kritikk fra Europarådets ekspertkomite om at store deler av den samiskspråklige befolkningen i Sverige, og spesielt den sørsamiske befolkningen, bodde utenfor forvaltningsområdet. På bakgrunn av utredningen trådte en ny lov i kraft i 2010. Forvaltningsområdet ble ved loven utvidet fra 4 til 17 kommuner, herunder både nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk språkområde. Hvilke kommuner som skulle inngå i forvaltningsområdet ble fastsatt i lov. Loven fastsetter at også andre kommuner, kan søke om å få inngå i forvaltningsområdet for samisk språk63.

Loven sikrer blant annet en part i en sak rett til å bruke samisk både muntlig og skriftlig i kontakt med en forvaltningsmyndigheter hvis geografiske virksomhetsområde helt eller delvis sammenfaller med forvaltningsområdet for minoritetsspråk. Utenfor forvaltningsområdet har en part i en sak rett til å bruke samisk i kontakt med forvaltningsmyndighetene, dersom saken kan behandles av personale som behersker språket. Dersom det finnes særskilte grunner, kan regjeringen frita den myndighet som ber om det, fra forpliktelsene til å gi skriftlig og muntlig svar på samisk.

1.5.1.3 Finland – Samisk språklov

I 2004 trådte en ny samisk språklov i kraft i Finland. Formålet med loven er dels å sikre den grunnlovsfestede retten for samer til å bevare og utvikle sitt språk og sin kultur, og dels å trygge samenes rett til å anvende sitt språk hos domstoler og andre offentlige myndigheter. Dessuten pålegges det offentlige en plikt til å tilgodese og fremme samenes språklige rettigheter. Loven stiller krav til statlige og kommunale myndigheter innenfor forvaltningsområdet, og også enkelte krav til sentrale myndigheter utenfor forvaltningsområdet.64 Det fastsettes i loven hvilke kommuner som inngår i forvaltningsområdet.65

Loven bygger på systemet at man spesielt innen samenes «hembygdsområde»; Enare, Utsjoki, Enontekis og en del av Sodankylä kommune, skal kunne anvende samisk. Innenfor dette området skal derfor offentlige myndigheter betjene på samisk, og man har rett til å anvende samisk i videre utstrekning enn i andre deler av landet.

Utformingen av samisk språklov er også påvirket av den finske språklägen, som bygger på tanken om at kommunene er en- eller tospråklige, og reglene varierer ut ifra dette.

1.5.1.4 Sametingets tospråklighetsmidler

Kommunene som er del av forvaltningsområdet for samisk språk, samt de fire fylkeskommunene som disse kommunene ligger i, tildeles tospråklighetsmidler fra Sametinget. Tospråklighetstilskuddet er blitt tildelt til kommunene og fylkeskommunene i forvaltningsområdet siden 1993, som en følge av at samelovens språkregler trådte i kraft. Målet med midlene er at de skal bidra til at befolkningen i forvaltningsområdet skal kunne bevare og utvikle sitt språk, og at den samiske befolkningen i forvaltningsområdet har en reell mulighet til å bruke samisk i møte med offentlig forvaltning.66 I Sametingets tildelingskriterier for tospråklighetsmidlene67 er det fastsatt av Sametinget at det skal inngås individuelle samarbeidsavtaler med hver enkelt kommune og fylkeskommune i forvaltningsområdet for samisk språk. Bruken av tospråklighetsmidlene er dermed en del av samarbeidsavtalene Sametinget har inngått med alle kommunene og fylkeskommunene i forvaltningsområdet.

Tospråklighetsmidlene er del av grunnbevilgningen til Sametinget over kapittel 560 post 50. I tildelingsbrevet til Sametinget for 2015 står det at formålet med dette tilskuddet blant annet er «å dekke drift av Sametinget, tospråklighetsmidler til kommunene og Sametingets tilskudd til næringsutvikling». Den samlede tildelingen på denne posten i 2016 er 279,7 mill. kroner.68

1.5.1.5 Tidligere evalueringer av forvaltningsområdet for samisk språk

Det er gjennomført undersøkelser om forvaltningsområdets virkning for samiske språk.69

I rapport om tospråklighet i kommuner i forvaltningsområdet for samisk språk, utarbeidet av daværende Kommunal- og regionaldepartement i 2002, vises det til at kommunene innenfor forvaltningsområdet for samisk språk er ulike når det gjelder andelen samiskspråklige i befolkningen, hvor sterk status samisk språk og kultur har i kommunen, andelen elever som enten har samisk som fag eller får undervisning på samisk, antallet skoler og andelen samiskspråklige blant de ansatte i kommunen. Det understrekes at en positiv utvikling av samiske språk, altså en realisering av intensjonene i samelovens språkbestemmelser, er avhengig av holdningene til samiske språk og kultur både i lokalsamfunnene og i kommunal og fylkeskommunal forvaltning.

Nordisk Samisk Institutt gjennomførte i 2007 en evaluering av samelovens språkregler på oppdrag fra daværende Kultur- og kirkedepartement. Bakgrunnen for oppdraget var at Sametinget og departementet mente det var grunn til å se nærmere på hvordan samelovens kapittel 3 fungerer sett opp mot lovens formål. Rapporten konkluderer med at de fleste offentlige organer som omfattes av samelovens språkregler, ikke oppfyller lovens krav fullt ut. Befolkningen innen forvaltningsområdet for samisk språk er dermed ikke sikret rett til bruk av samisk i kontakt med offentlige organer slik språkreglene legger opp til. Rapporten peker på at hovedårsaken til manglende etterlevelse synes å være mangel på kompetanse i samiske språk blant ansatte i offentlige etater. Språkkompetansen varierer både mellom kommunene i forvaltningsområdet, og mellom etatene innad i en kommune. I tillegg viser rapporten til at det synes å være store forskjeller med hensyn til prioriteringer og innsats for oppfølging av samelovens språkregler innenfor offentlig sektor. Rapporten viser til at en for rigid holdning til den geografiske avgrensningen kan virke marginaliserende på samiske språkbrukere som er bosatt utenfor forvaltningsområdet. Evalueringen anbefaler at det bør vurderes en mer fleksibel og nyansert geografisk avgrensning av forvaltningsområdet, sett i lys av språkpaktens bestemmelser. I rapporten argumenteres det blant annet for at forvaltningsområdets språkrettigheter helt eller delvis bør kunne utøves i byer og tettsteder i en kommune, uten at nødvendigvis hele kommunen er innenfor forvaltningsområdet.

Problemstillinger i tilknytning til virkeområdet for samelovens språkregler tas også nærmere opp70. I rapporten foreslås at det bør vurderes en ytterligere gradering av virkeområdet for samiske språkregler. Begrunnelsen er å gi flere samer språklige rettigheter og også gi flere områder bedre muligheter for å sikre og utvikle samiske språk. Nordisk Samisk Institutt skriver i rapporten at begrepene «samiske distrikt» og «virksomheter» kan brukes som et utgangspunkt for en slik vurdering, og viser til at de respektive områdene som skal inngå i slike distrikt kan defineres i forskrift.

Rapporten peker videre på at selv om samisk og norsk fortsatt ikke er likestilte språk innenfor forvaltningsområdet, blir de to språkene i større grad enn tidligere oppfattet som likeverdige. Ifølge rapporten, har språkreglene også ført til at det er gjort et omfattende arbeid for å imøtekomme målsettinger om tospråklighet og samiskspråklige tjenester, både i kommunale, fylkeskommunale og statlige etater.

Rapporten konkluderer med at det er behov for å tilpasse samelovens språkregler bedre til internasjonale forpliktelser, og det foreslås at myndighetene vurderer å utvide virkeområdet for språklige rettigheter, og å satse på (re)vitalisering av samiske språk. Rapporten legger videre vekt på behovet for språksamarbeid over landegrensene i samiske bosettingsområder.

En kartlegging av samisk perspektiv i kommunesektoren, foretatt av Norut i 2012 på oppdrag fra daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartement71, viser at det i stor grad varierer mellom kommunene i hvilken grad samisk perspektiv er innlemmet i kommunesektoren. Kartleggingen har ikke funnet noen eksempler på at det samiske perspektivet fullt ut er likestilt med det norske. Faktorer som påvirker hvordan kommunene i forvaltningsområdet for samisk språk arbeider med samisk perspektiv i kommunesektoren, er blant annet om samiske språk og kultur stod sterkt i kommunen da innlemmelsen fant sted, samt konfliktnivået knyttet til beslutningen om innlemmelse. Kartleggingen viser at alle kommunene som kom inn i det opprinnelige forvaltningsområdet da ordningen ble innført, har gjort betydelige fremskritt i bruken av samiske språk. Det vises også til at kommunenes satsing på tospråklighetsarbeid varierer mellom kommunene.

Undersøkelsen omfatter også kommunene Tromsø og Alta utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Undersøkelsen viser til at disse kommunene har hatt en kraftig økning i andelen innbyggere som er med i Sametingets valgmanntall. Undersøkelsen viser videre til at kommunene utenfor forvaltningsområdet trolig er mer avhengige av engasjement fra enkeltpersoner og organisasjoner enn hva språkforvaltningskommunene er.

En undersøkelse om bruken av de samiske språkene, foretatt av Nordlandsforskning i 201272 på oppdrag fra Sametinget, daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartement og Kunnskapsdepartementet, viser at de geografiske forskjellene er store når det gjelder ferdigheter i samiske språk. Undersøkelsen viser at kommunenes evne og vilje til å fremme bruken av samiske språk i stor grad varierer mellom kommunene, både innenfor og utenfor språkforvaltningskommunene. I kommuner der lokalpolitikerne har en positiv tilnærming til samiske språk, har de også en mer offensiv og praktisk tilnærming. Språkundersøkelsen understreker samtidig at en hovedgrunn for at samiske språk står sterkere i forvaltningsområdet, er at språkreglenes bestemmelser gir klare og konkrete forpliktelser for kommunene, både forvaltningsmessig og innenfor offentlig tjenesteyting. Forvaltningsområdet med sine klare og konkrete forpliktelser medfører at samiske språk blir et offentlig anliggende, til forskjell fra øvrige kommuner hvor ansvaret for samiske språk i stor grad er overlatt til frivillige initiativ fra ressurspersoner73.

I Sametingsmelding om samisk språk fra 2012 uttaler Sametinget:

«Sametingets utgangspunkt er retten alle samisktalende har til å bruke sitt språk. Enhver samisktalende skal ha rett til bruk av samisk i møte med det offentlige uavhengig av bosted. I dag har kun befolkningen som bor i kommuner som er innlemmet i forvaltningsområdet for samisk språk disse rettighetene, da samelovens språkregler kun omfatter disse kommunene. Det er derfor nødvendig med en revidering av samelovens språkregler, slik at de omfatter hele landet.

[…] Sametinget ser at det er nødvendig med en slik gjennomgang på bakgrunn av endringer i språksituasjonen, bosetningsmønster samt at nye kommuner er innlemmet i forvaltningsområdet. En fremtidig forvaltningsmodell må ta hensyn til de ulike språksituasjonene for å kunne ivareta og utvikle språket ut fra de behov som er i de forskjellige språkområdene.

Som en konsekvens av at samelovens språkregler endres til å omfatte hele landet, er det behov for å utarbeide et differensiert regelverk. Sametinget ser at det vil kunne være utfordrende for noen kommuner i Norge å betjene sin samisktalende befolkning på samisk. Det er derfor behov for en ny forvaltningsmodell som erstatter dagens forvaltningsområde for samisk språk. Når vi i denne sammenheng snakker om forvaltningsmodell gjelder dette offentlig tjenesteyting på samisk språk som Sametinget anser som et offentlig ansvar. Sametinget ser for seg en todelt forvaltningsmodell. Det vil være hensiktsmessig at de kommuner som i dag er innlemmet i forvaltningsområdet for samisk språk omfattes av ett regelverk. Disse kommuner vil være språkressurskommuner hvor den samiske befolkningen må ha utvidede rettigheter til bruk og tjenester på samisk språk. Øvrige kommuner vil også være omfattet av samelovens språkregler, men med et noe mindre omfattende regelverk.

Noen helt sentrale språkrettigheter må gjelde for hele landet. Det er språkrettigheter for førskolebarn, rett til opplæring i og på samisk, rett til helse- og omsorgstjenester på samisk, rett til ivaretakelse av rettsikkerhet på eget språk og rett til kirkelige tjenester på samisk. En slik todelt modell vil gi behov for økte økonomiske ressurser og det vil være nødvendig at både språkressurskommuner og øvrige kommuner sikres rammeoverføringer til samiskspråklig tjenesteyting over statsbudsjettet.

Sametinget anser språkressurskommunene som viktige samarbeidspartnere i arbeidet for å styrke samisk språk lokalt.»74

Rapporten Samiske tall forteller 5 taropp flyttetrenden fra tradisjonelle samiske kommuner til større tettsteder og byer. Rapporten viser til at det de siste 40 årene har vært stor utflytting fra mange tradisjonelle samiske kommuner til tettsteder og byer i Norge. Det er derfor en betydelig samisk populasjon bosatt i de norske byene. Rapporten slår fast at den samiske befolkningen i urbane strøk er en sammensatt gruppe, med røtter i forskjellige distriktsområder og med mangfoldig kulturbakgrunn og historie. Rapporten slår fast at mange av dem som har flyttet, har samisk og flerkulturell bakgrunn. Det understrekes at dette vil ha konsekvenser for bykommunens tilbud til den samiske del av befolkningen slik at også bykommunene må tilrettelegge og implementere samiske kulturelle og språklige tilbud i de offentlige tjenestetilbudene sine, blant annet gjelder det skoletilbud og helsetjenester.

Dette omtales også i boken Samepolitikkens utvikling.75Opprettelsen av et forvaltningsområde er ikke et mål i seg selv. Det egentlige målet er å styrke samiske språk for fremtiden. Er samiske språk styrket som følge av opprettelsen av et forvaltningsområde? En stor del av de samiskspråklige bor antakeligvis innenfor forvaltningsområdet. Språkreglene i sameloven gjelder alle som henvender seg til organene som er omfattet av forvaltningsområdet, eller ønsker samiskopplæring og virker slik sett inkluderende. I forvaltningsområdet har språket blitt mer synlig i det offentlige rom og språket blir brukt på flere samfunnsarenaer enn før. Blant barna i forvaltningsområdet er språket styrket i løpet av de rundt tjue årene det har eksistert. Ordningen ser derfor ut til å ha spilt en positiv rolle på de viktigste samfunnsarenaene for barn, barnehage og skole.

I rapporten fra Kommunal- og moderniseringsdepartementets gjennomgang av samelovens språkregler framgår følgende76:

«Forvaltningsområdet for samelovens språkregler har vært et godt redskap for å styrke de samiske språkene, og vil fortsatt spille en avgjørende rolle for at de samiske språkene og samisk kultur skal opprettholdes og videreutvikles».

Videre uttaler departementet:

«Innlemmelse i forvaltningsområdet for samisk språk er et av de viktigste virkemidlene for å få til systematisk språkarbeid i kommunene. Innlemmelse sikrer også den samisktalende befolkningen i kommunen rett til bruk av samisk i kontakt med offentlige organer og er derfor av stor betydning for å gi samiske språkbrukere likeverdige tjenester. Videre spiller innlemmelse av kommuner i forvaltningsområdet en viktig rolle for å gi det samiske språket status blant kommunens innbyggere».

I samme rapport77 blir det pekt på at både samelovens språkregler og tilknyttet regelverk opprinnelig ble utformet for å passe til situasjonen for samiske språk i de kommunene som først var omfattet av forvaltningsområdet. Dette var relativt små kommuner, hvor en betydelig andel av befolkningen snakket samisk. I rapporten påpekes det at enkelte av dagens språkregler kan være vanskelig å gjennomføre i kommuner hvor samene er relativt få og bor spredt.

Sametinget viser i sin utredning om kommunereformen og samiske interesser at hovedmekanismen for kommunal institusjonalisering av samepolitikken, i dag er i den delen av forvaltningsområdet for samiske språk som sammenfaller med kommuner der samer er i flertall:

«For de samiske flertallskommunene institusjonaliseres samepolitikken i stor grad ved at de i seg selv både rammer inn det samiske sivilsamfunnet og rammes inn av det samiske fellesskapet. Kommunens rolle som tjenesteyter, lokalsamfunnsutvikler og lokaldemokrati-aktør skjer mer eller mindre grad i en samisk sammenheng eller kontekst. Disse kommunene er som sagt en helt sentral del av den samiske offentligheten, og de har betydelige ringvirkninger for det samiske fellesskapet også utenfor disse områdene. For forvaltningskommunene der samene er i et klart mindretall virker forvaltningsområdet i stor grad som en konkret pådriver for lokal institusjonalisering av samepolitikken. I disse kommunene er det i hovedsak lokalpolitisk vilje til å implementere tjenester på samisk overfor den samiske befolkningen, men dette er i stor grad individrettede tjenester som i begrenset grad bygger opp under samiske institusjons- og organisasjonsarenaer. Her er det imidlertid variasjoner mellom kommunene. Selv om forvaltningskommunene der samene er i mindretall mest bare virker til individsentrerte tjenester på samiske, så medfører ordningen også at kommunene forholder seg mer aktivt mot den samiske offentligheten med Sametinget og det samiske sivilsamfunnet. Det samiske blir synliggjort i kommunen og kommunen forholder seg aktivt til samepolitiske spørsmål».78

1.5.2 Folkerettslige forpliktelser

1.5.2.1 Innledning

I det følgende skal utvalget drøfte i hvilken grad internasjonal rett har betydning for om samiske språkrettigheter er knyttet til bestemte geografiske områder, eventuelt om språkrettighetene, helt eller delvis, også gjelder utenfor de tradisjonelle samiske bosettingsområdene. Utvalget drøfter videre om internasjonal rett setter krav til beslutningsprosessen om fastsettingen av de forskjellige områder med språkrettigheter og -plikter, hensynet til statens folkerettslige forpliktelser, samisk selvbestemmelse og lokalt demokrati.

Drøftelsen gjelder særlig forholdet til de konvensjoner som er inkorporert ved menneskerettsloven og senere inntatt i Grunnloven § 92.79 Internasjonal urfolksrett for øvrig, kan imidlertid også ha betydning ved å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett, eventuelt at urfolksretten får betydning ut fra det alminnelige presumsjonsprinsipp om at norsk rett er i samsvar med folkeretten.

1.5.2.2 Geografisk avgrensing av språkrettigheter

Den sentrale rettskilden for vern av minoriteter, i et omfattende rettsmateriale, er bestemmelsen om kulturvern i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (heretter omtalt som SP) art. 27. Bestemmelsen slår fast at i de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk. Ordlyden i SP art. 27, kan dermed tilsi at bestemmelsen har et snevrere geografisk anvendelsesområde enn hva som gjelder for konvensjonen om sivile og politiske rettigheter generelt, sml. SP art. 2 nr.1.80

SP art. 27 var blant annet gjenstand for en bred analyse i Samerettsutvalgets første utredning i NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, og har også senere vært drøftet i en rekke andre teoretiske fremstillinger.81 Samerettsutvalget tok ikke stilling til om personer bosatt utenfor det tradisjonelle samiske bosettingsområdet kunne ha individuelle språkrettigheter. Ett av spørsmålene utvalget imidlertid tok stilling til, var hvorvidt et individ kunne flytte fra vedkommende urfolks kjerneområde og likevel påberope seg rettigheter etter art. 27. Med henvisning til den såkalte Lovelace-saken82 mente utvalget at det var tilstrekkelig grunnlag for å si at bestemmelsen pålegger statene en viss plikt til å sikre at minoritetene får mer aktiv støtte, slik at deres kultur kan overleve.83 For at individer skal kunne kreve støtte for kultur og språk, må man, ifølge utvalget, være bosatt i et område av landet hvor «vedkommende etniske minoritet tradisjonelt har sitt bosettingsområde».84

Folkerettsgruppen i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett var enig med Samerettsutvalget om at de mest vidtgående rettighetene som er listet opp i art. 27, bare kan påberopes på samers sentrale bosettingsområder. Samtidig modifiserte gruppen skillet til en viss grad, og pekte på at samer som har forlatt de tradisjonelle kjerneområdene, kan påberope seg andre sider av art. 27, slik som retten til å lære seg sitt eget språk.85

Det følger av SP art. 2 nr. 1 at staten som utgangspunkt er forpliktet på hele sitt territorium å respektere og sikre rettigheter utledet av konvensjonen. Formålet med SP art. 27 er å beskytte innbyggernes grunnleggende sivile og politiske rettigheter. Selv om art. 27, ifølge sin ordlyd, gir individuelle rettigheter, regulerer bestemmelsen rettigheter som først har betydning når de kan utnyttes sammen med andre medlemmer av minoritetsgruppen. Den omtaler «rights, in community with the other members of their group». Individets rett til å utøve sitt språk vil naturligvis avhenge av gruppens mulighet til språkutøvelse.86 Det er dermed tale om en individuell rett, med et kollektivt aspekt. Språkrettighetene kan derfor både knyttes til enkeltindividene, til mindre grupper eller til den samiske befolkningen som helhet. Selv om staten har en viss skjønnsmargin når det gjelder å definere de geografiske områdene hvor språkrettighetene skal komme til anvendelse87, har Menneskerettighetskomiteen imidlertid bemerket, i sin generelle kommentar av 1994, at positive tiltak må respektere konvensjonens forbud mot diskriminering etter art. 2 nr. 1 og art. 26, både når det gjelder forholdet mellom ulike minoriteter og i forholdet mellom minoritetene og den øvrige delen av befolkningen.88 Staten er med andre ord forpliktet til å sikre alle fullverdige rettigheter i samsvar med konvensjonen, gjennom lov eller andre nødvendige tiltak.89 I motsetning til flere andre bestemmelser som fremgår av konvensjonen, åpner heller ikke art. 27 for at de rettighetene den regulerer kan begrenses ut fra ulike legitime formål. Statene har dermed ingen skjønnsmessig tolkningsmargin («margin of appreciation») ved vurderingen av rekkevidden av SP art. 27 i konkrete saker. Dette ble slått fast i menneskerettskomiteens uttalelse i Ilmari Länsman v. Finland:

«A State may understandably wish to encourage development or allow economic activity by enterprises. The scope of its freedom to do so is not to be assessed by reference to a margin of appreciation, but by reference to the obligations it has undertaken in article 27.»90

Doktrinen om statens «margin of apprecciation» begrunnes i behovet for en forsvarlig balansegang mellom de individuelle rettighetene og eventuelle motstridende samfunnshensyn.91 En konsekvens av dette vil være at regler og tiltak om språklige rettigheter ikke bør utformes så skjønnsmessig at individenes rettigheter etter art. 27 ikke omfattes. Dette prinsippet må også få betydning for de rettigheter som gjelder utenfor de tradisjonelle områdene.

Urfolk og deres kultur er sterkt knyttet til egne territorier. Språk er på mange måter en nøkkel og sentral brikke i kulturen. Kulturens tilknytning til de tradisjonelle bosettingsområdene tilsier dermed at de mest vidtgående rettigheter under art. 27 oppstår i det område av landet hvor vedkommende etniske minoritet tradisjonelt har sitt bosetnings- og bruksområde. Samtidig må retten til å bruke sitt eget språk regnes som en elementær menneskerettighet, som i større grad må kunne sies å gjelde uavhengig av demografi og geografi.

Kystfiskeutvalget for Finnmark mente at art. 27 retter seg mot resultatet av de statlige tiltak, noe daværende Fiskeri- og kystdepartement sluttet seg til.92 I samsvar med kystfiskeutvalgets syn, må det derfor legges vekt på at bestemmelsen retter seg mot resultatet av de statlige tiltak for språk- og kulturbevaringen. Et sentralt vilkår for bevaring og vitalisering av de samiske språk er å kunne bruke språket «sammen med andre medlemmer av sin gruppe».93 Når stadig flere samer flytter ut av de tradisjonelle områdene, må dette få konsekvenser for hvilke tiltak det er hensiktsmessig å iverksette. I St. meld. 28 (2007–2008) Samepolitikken uttales det:

«Språket er et sentralt element i enhver kultur. Mange betrakter det som det viktigste for å opprettholde kulturell egenart. Skal samenes språk unngå ytterligere svekkelse, må det fungere som en naturlig del av samenes totale liv, ikke bare henvises til bestemte områder, som f.eks. skolen og reindriftsnæringen. Ideelt sett er ethvert språk et fullverdig instrument som uttrykksmiddel, analyseapparat og kontaktskapende faktor på alle livets områder. At samenes morsmål blir akseptert som et slikt instrument, både av samene selv og andre, er en viktig forutsetning for språklig vekst og utvikling. I dette bildet spiller den offentlige språkpolitikken en sentral rolle».

Videre er det lagt til grunn i Meld. St. 6 (2014–2015) Sametingets virksomhet 2013 punkt 2.2 at «[d]en samiske befolkningen skal ha samme mulighet som majoritetsbefolkningen til å bruke sitt språk i sin hverdag».

Barnekonvensjonen art. 30 slår fast at samiske barn «ikke skal nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk». Denne bestemmelsen er direkte inspirert av SP art. 27. Videre slår ILO-169 art. 28 fast at «Barn tilhørende vedkommende folk skal, når det er praktisk mulig lære å lese og skrive på sitt eget opprinnelige språk». Bestemmelsen i ILO-169 synes dermed å ha et videre geografisk anvendelsesområde enn SP art. 27, ettersom rettighetene ikke må utøves «sammen med andre medlemmer av sin gruppe», men kommer til anvendelse «når det er praktisk mulig».

Språkutvikling er en sosial prosess i samspill med andre, hvor blant annet sosial tilhørighet og barnas identitet bevisstgjøres og formes. Barn og unge tilbringer ofte en stor del av hverdagen i barnehage og skole. I og med at mange samiske barn antas å bo i store byer, i utkanten eller utenfor de tradisjonelle samiske områdene, er det derfor spesielt viktig å ta hensyn til barnas rettigheter, også av hensyn til behovet for nye samiske språkbrukere. FNs barnekomité har blant anbefalt at statspartene implementerer barnas rett til opplæring som gjør dem i stand til å lese og skrive eget språk.94 Overfor andre land har komiteen også uttrykt bekymring for manglende morsmålsopplæring og manglende oversettelse av skolemateriell til alle minoritetsspråkene. I FNs urfolkserklæring art. 14 presiseres det også spesifikt at retten til opplæring også skal gjelde de barna som lever utenfor sine samfunn.

Flere av de nyere menneskerettighetskonvensjoner gir derfor adgang til, og i noen situasjoner også plikt til, positiv forskjellsbehandling for grupper som tradisjonelt har vært diskriminert eller står i en svakere stilling enn andre. Formålet med slik forskjellsbehandling er å etablere forhold hvor det både faktisk og formelt oppnås likhet mellom medlemmene i de berørte grupper.95

Statens tiltak skal videre respektere det geografiske området for hvert språk, og eksisterende eller nye geografiske inndelinger skal ikke utgjøre et hinder for arbeidet med å fremme språkene. Skal slike inndelinger opprettholdes, må både lokale og regionale myndigheter kunne ivareta sitt ansvar overfor disse språkene, jf. blant annet språkpakten art. 7 bokstav b.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har også lagt til grunn at ulike språkrettigheter på grunnlag av bosted vil kunne være omfattet av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)96 art. 14. Bestemmelsen verner mot forskjellsbehandling på grunnlag av rase, språk, tilknytning til en nasjonal minoritet, eller annen status, av sammenlignbare personer eller grupper, i deres utøvelse av konvensjonens rettigheter og friheter. Ut fra språkenes truede situasjon kan EMK artikkel 14 dermed trekke i retning av at det vil være en urimelig forskjellsbehandling, dersom samer fratas grunnleggende individuelle språkrettigheter når de flytter fra de tradisjonelle samiske områdene.

Samfunnsforholdene i dagens Norge, med stor mobilitet, begrenset arbeidsmarked og institusjonsbygging i de tradisjonelle samiske bosettingsområdene, tilsier derfor at det legges til grunn at samer har rett til å bruke sitt språk i situasjoner som berører den enkeltes grunnleggende menneskerettigheter. Utviklingen av folkeretten gjør at de individuelle rettighetene for alle samer mest sannsynlig kan fastsettes noe mer presist enn det folkerettsgruppen beskrev i 1997, blant annet at retten til språkopplæring ikke nødvendigvis må begrenses til grunnskoleopplæring, men også omfatte et samiskspråklig barnehagetilbud.

Ut fra de samiske språkenes truede situasjon, der statens tidligere fornorskingspolitikk har hatt betydning, er de samiske språkene, selv i de tradisjonelle bosettingsområdene sterkt svekket, og det er nødvendig å styrke språkkompetansen og øke antallet språkbrukere.

I arbeidet med å vitalisere samiske språk må det derfor tas hensyn til både behovet for tiltak i de tradisjonelle samiske bosettingsområdene og behovet for tiltak for samiske språk utenfor disse.

Når nye tiltak skal vurderes, vil samiske representative organers syn ha betydning ut fra prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett, jf. SP art. 1 og FNs urfolkserklæring art. 3, særlig fordi språket ofte vil være et kjernespørsmål for kulturbevaring. Sametinget har sin språkmelding både understreket språkets betydning for kulturvern, samt vist til det særlige behovet for økt språkbruk i byene.97

1.5.2.3 Innlemmelse i samiske språkområder

En god prosess for innlemmelse krever at urfolk har en effektiv deltakelse i beslutningsprosesser. ILOs håndhevelsesorganer har betegnet prinsippene om konsultasjoner og deltakelse i ILO-169 art. 6 og 7 som hjørnesteiner i konvensjonen.98 Videre har FNs Menneskerettskomité innfortolket et konsultasjons- og deltakelsesprinsipp i SP art. 27. Retten til deltakelse kan i stor utstrekning også utledes av internasjonal sedvanerett.99

Art. 6 har vært gjenstand for en adskillig konkretisering gjennom klagesaker til ILOs styre og gjennom statenes periodiske rapporter.100 Art. 6 nr. 1 lyder som følger:

«In applying the provisions of this Convention, governments shall:

(a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly;

(b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them;

(c) establish means for the full development of these peoples’ own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose.»

I denne sammenheng er det først og fremst art. 6 nr. 1 bokstav b som er av interesse. Etter denne bestemmelsen plikter myndighetene å etablere virkemidler for at urfolk fritt kan delta, minst i samme utstrekning som andre deler av befolkningen, på alle beslutningsnivåer i folkevalgte, administrative og andre organer med ansvar for politikk og programmer som angår dem. Bestemmelsen må leses i lys av art. 7. ILO-169 art. 7 nr. 1 gir urfolk en form for deltakelsesrett i saker som angår deres lokale anliggender. ILOs organer har også uttrykt seg slik at konsultasjonsplikten etter art. 6 fremstår som et virkemiddel for å oppfylle urfolkets rett etter art. 7 til å delta i beslutningsprosesser.101

ILO-169 art. 7 lyder som følger:

«The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation and evaluation of plans and programmes for national and regional development which may affect them directly».

Urfolk skal etter denne bestemmelsen, så langt som mulig, kunne utøve kontroll med egen sosiale og kulturelle utvikling, og delta i «utforming, gjennomføring og evaluering av nasjonale og regionale utviklingsplaner». Det engelske uttrykket «decide» må tolkes vidt. Dette i motsetning til art. 6 som gir urfolk rett til å «being consult». Dette taler for at deltakelsesretten etter art. 7 går lenger enn den generelle bestemmelsen i art. 6.

Det er dermed nærliggende å legge til grunn at både konsultasjonsplikten og deltakelsesretten fordrer kommunikasjon, forståelse og gjensidig respekt mellom partene. For å oppnå dette er det en forutsetning at det ikke overlates til lokale myndigheter alene å ta stilling til om urfolks språk skal kunne benyttes overfor myndighetene i organer hvor vedkommende folk ikke har effektiv representasjon. Norske myndigheter er forpliktet til å etablere mekanismer som sikrer effektiv urfolksdeltakelse på alle nivå, i politiske så vel som administrative organer, i saker som angår urfolk.102 Dette er også formålet med SP art. 27, som gir et rettslig vern for en minoritet. Dette innebærer at medlemmer av minoriteter er gitt en særlig beskyttelse mot flertallets valg og prioriteringer. Et hovedpoeng er da at en majoritet i befolkningen ikke skal kunne begrense dette rettsvernet.103 Skulle flertallet kunne vedta slike unntak, ville minoriteter ikke hatt noen effektiv beskyttelse. Det ville i så fall være en rett («right») uten et reelt innhold.

Rammekonvensjonen art. 10 nr. 2 regulerer retten til å bruke minoritetsspråk overfor myndighetene. Rettighetene etter rammekonvensjonen kommer til anvendelse i områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av personer som tilhører nasjonale minoriteter, og i områder hvor en relativt liten andel personer som tilhører nasjonale minoriteter bor, forutsatt at disse personene tradisjonelt bebor de berørte områdene, at disse personene ønsker å bruke språket i samkvem med forvaltningsmyndighetene, samt at en slik anmodning svarer til et reelt behov. Den rådgivende komité har i sin uttalelse eksplisitt understreket at lokale myndigheter ikke alene bør fatte vedtak som innebærer at en minoritet ikke får gjennomført sine språklige rettigheter. For å sikre hensynet til likeverdighet er det, ifølge komiteen, viktig å sette opp klare prosedyrer på når og hvor man skal kunne benytte språket. Komiteen uttaler:

«The possibility of using minority languages in dealings with the administration in all areas where the criteria established by Article 10.2 of the Framework Convention are met may not be left solely to the discretion of the local authorities concerned. It is therefore important to set up clear and transparent procedures on how and when to institute the use of minority languages, including in written form, to ensure that the right is enjoyed in an equal manner.

[…] Numerical thresholds must not constitute an undue obstacle to the official use of certain minority languages in areas inhabited by persons belonging to national minorities either traditionally or in substantial numbers. In particular, a requirement that the minority group represents at least half of the population of a district in order to admit use of the minority language contacts with local administrative authorities is not compatible with the Framework Convention. Where thresholds exist, they must not be applied rigidly and flexibility and caution should be exercised.The Advisory Committee has welcomed the flexibility shown by some local administration officials in applying rigid legal provisions concerning the use of minority languages where, in practice, communication and correspondence in minority languages are still accepted, even if written replies are produced in the official language. Overall, the Advisory Committee encourages states to give careful consideration to the setting up of thresholds for determining the areas inhabited by persons belonging to national minorities in substantial numbers and welcomes measures taken by the authorities to lower any such thresholds as appropriate.»104

I stortingsmelding Stat og kommune – styring og samspel105 står blant annet:

«Det er eit ansvar for statlege myndigheiter å sikre omsynet til samar som urfolk og nasjonale minoritetar. Staten skal verne om eksistensen og identiteten til ulike etniske, religiøse og språklege grupper med langvarig tilknyting til Noreg og leggje tilhøva til rette for at deira kultur, identitet og eigenart kan vidareutviklast. Det særlege statlege ansvaret for å vareta omsynet til samar og nasjonale minoritetar er ein konsekvens av internasjonale avtalar og nasjonale rettsreglar. Samstundes legg staten til grunn at kommunane og fylkeskommunane på eige initiativ også vil følgje opp nasjonale rettsreglar og dei internasjonale menneskerettskonvensjonane som Noreg har forplikta seg til å følgje opp overfor samane som urfolk og overfor dei nasjonale minoritetane. Sametinget er det fremste organet til å vurdere verknaden offentleg politikk har overfor samane, og det har gjennom konsultasjonsretten sin også eit ansvar for å vurdere desse saksfelta».

Statens syn vurderes her på linje med det som fremkommer av folkeretten. Rent flertallsdemokrati ivaretar ikke nødvendigvis minoritetsinteresser. Mekanismer som sikrer minoriteters rettigheter er derfor nødvendige for å oppnå reelt demokrati som sikrer medbestemmelse og innflytelse, også for urfolk og minoriteter.106

1.5.3 Utvalgets vurderinger

1.5.3.1 Gjeldende ordning med forvaltningsområdet for samisk språk

Undersøkelsene som er gjennomført om forvaltningsområdets virkning for samiske språk, vektlegger og framhever ulike funn.107 Utvalget vil i denne forbindelse også understreke at det er viktig at det i større grad gjennomføres undersøkelser om brukertilfredshet, og hvordan brukere oppfatter tjenestetilbudene.

Både samelovens språkregler og tilknyttet regelverk ble i stor grad utformet for å passe til situasjonen for samiske språk i de kommunene som opprinnelig ble omfattet av forvaltningsområdet. Dette var relativt små kommuner, hvor en betydelig andel av befolkningen snakket samisk. Utvalget registrerer at språkreglene som er fastsatt etter at samelovens språkregler trådte i kraft, hovedsakelig blir begrenset til forvaltningsområdet for samisk språk. Dette mener utvalget må ses i sammenheng med at det ved opprettelsen av forvaltningsområdet ble lagt til grunn at samiske språk skulle styrkes, også i kommuner utenfor området. Utvalget mener at samiske språkregler i større grad må utformes i samsvar med formålet om å bevare og vitalisere samiske språk.

Kommunenes etterlevelse av de lovpålagte forpliktelsene er svært varierende, også innenfor forvaltningsområdet. Enkelte kommuner har klart å møte befolkningens behov for tjenester på samiske språk, mens man i andre kommuner i liten grad har klart dette. Kommunene har rom for å gjøre lokale tilpasninger innenfor det forvaltningsmessige skjønn, men dette begrenses av nasjonal og internasjonal lovgivning. Utvalgets erfaring er at det er manglende fokus på og kunnskap om samiske språkregler, samt at kommunenes forpliktelser knyttet til dette ofte ikke prioriteres. Gjennomføringen av språkreglene er i dag avhengig både av positive holdninger i kommunen, gode rutiner og tilgang på personell med språkkompetanse. Manglende tilgang på personer med samisk språkkompetanse er gjennomgående en hovedutfordring ved gjennomføringen av de lovfestede språklige forpliktelsene. Manglende språkkompetanse er en særlig utfordring i områder hvor samiske språk står svakt.

Utvalget mener at de ulike språkenes geografiske utbredelse må vektlegges i større grad. I noen kommuner innenfor dagens forvaltningsområde er samiskspråklige i flertall, dette gjelder imidlertid kun i det tradisjonelle nordsamiske bosettingsområdet. I andre deler er de samiskspråklige geografisk svært spredt, og i et klart mindretall. Dette gjelder særlig for det sørsamiske bosettingsmønsteret som er spredt over et stort område. Det er videre stor variasjon i hvilken status, bruk og institusjonalisering de ulike språkene har. De samiske språkene er med andre ord i ulike situasjoner, i ulike deler av landet. Å styrke og å utvikle de tre samiske språkene, sør,- lule og nordsamisk, nødvendiggjør derfor også ulike tiltak. Utvalget mener at regelverket og forpliktelsene må differensieres i samsvar med språkets situasjon og om formålet er å bevare eller vitalisere språket. Dette må også sees i sammenheng med at kommunene er i ulike situasjoner når det gjelder ressurser, samiskspråklig kompetanse og antall språkbrukere. Utvalget ser at det er behov for en organisering som i større grad tar hensyn til at etterspørselen etter samiskspråklige tjenestetilbud varierer over tid i den enkelte kommune. Ved å legge til grunn en modell hvor forpliktelsene differensieres mener utvalget at det vil bidra til at ressursene benyttes på en bedre måte. Dette vil medføre at språkmålgruppen i de ulike kommunene får tilbud som er tilpasset sine behov.

Utvalget ser det som sentralt at et system der noen kommuner har særskilte forpliktelser knyttet til tjenesteyting og forvaltning av samiske språk består. For å lykkes i arbeidet med å bevare og vitalisere samiske språk, er det likevel nødvendig å utvide området som omfattes av tiltak for samiske språk. Utvalget mener det er potensiale for å styrke og utvikle samiske språk i flere kommuner i det tradisjonelle bosettingsområdet, også der antall samiskspråklige er i mindretall i kommunen. Etter utvalgets oppfatning må antallet kommuner som innlemmes i en slik organisering økes betraktelig. Mandatet viser til at utvalget blant annet skal se hen til ordningene i Sverige. Utvalget vil påpeke at Sveriges valg av løsning med å utvide forvaltningsområde for samiske språk, uten å også øke midlene tilvarende, ikke er en løsning som utvalget ser som hensiktsmessig.

Samiske språk og kultur, er generelt sett nært knyttet til tradisjonelle samiske bosettingsområder, og utviklingen av samiske språk må derfor ta utgangspunkt i disse områdene. Samiske språk vil naturlig nok stå særlig sterkt i de kommuner som er tilsluttet forvaltningsområdet for samiske språk, men også her er det betydelige forskjeller i antallet språkbrukere og samiskspråklige. Det er et betydelig potensiale for språkvitalisering også i kommuner som i dag ikke er definert som forvaltningskommune. Dette gjelder i tillegg en del av de større bykommunenene, hvor man har en betydelig samisk tilflytting.

Utvalget mener derfor at det vil være hensiktsmessig med en ny organisering av språkområdene. Det er også viktig at det legges til rette for at samiskspråklige i de store byene får rettigheter til å benytte sine språk.

Utvalget tar utgangspunkt i at staten har et overordnet ansvar for å gjennomføre folkerettslige forpliktelser, herunder legge til rette for språkenes bevaring og utvikling, og at språklige rettigheter blir ivaretatt. Utvalget vektlegger hensynet til det lokale selvstyret i kommunene, samtidig må det sikres at nasjonalt regelverk og internasjonale forpliktelser overfor samiskspråklige gjennomføres i de lokale prioriteringene.

Det er en naturlig del av samenes selvbestemmelsesrett å kunne påvirke utformingen av språkreglene og prioritere tiltak for språklig vitalisering, samt å være med på å bestemme fremtiden for samiske språk. Det er behov for å sikre at Norges internasjonale forpliktelser og lovfestede rettigheter og plikter overfor samiskspråklige etterleves.

Språksituasjonen og organiseringen kan beskrives ut fra flere kriterier, men utvalget mener at det er mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i om hovedfokuset er språkbevaring eller språkvitalisering108. Fokus på språkbevaring forutsetter at språket har en så sterk lokal utbredelse at man har tilstrekkelige menneskelige ressurser til å sikre et fullverdig, lokalt samiskspråklig tilbud. Fokus på vitalisering vil innebære at det viktigste vil være å sørge for at det tilbys god språkopplæring og tiltak som gir flere språkbrukere.

På bakgrunn av dette mener utvalget at gjeldende ordning med forvaltningsområde ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å bevare og vitalisere samiske språk, særlig gjelder dette for lule- og sørsamiske språk. Med en ny organisering med differensierte forpliktelser, mener utvalget det tas hensyn til at situasjonen for de samiske språkene varierer og at samiskspråklige derfor har ulike utfordringer og behov, og videre at kommunene har ulike utfordringer og ressurssituasjoner. Ved at det legges til grunn mer differensierte forpliktelser, mener utvalget at det også vil kunne medføre at flere kommuner vil være interessert i å inngå i en slik ordning.

Utvalget legger derfor opp til en ordning med en språkområdeinndeling tilpasset språkenes situasjon, med differensierte samiskspråklige forpliktelser avhengig av om målet er å bevare eller vitalisere språket.

1.5.3.2 Område og individbaserte språkrettigheter

De fleste av dagens samiske språkrettigheter er begrenset til et geografisk område, men det er også enkelte individuelle og kollektive rettigheter knyttet til visse samfunnsområder. Utvalget ser at det i denne sammenheng er hensiktsmessig å understreke at utvalgets forslag til organisering av språkområder ikke må oppfattes som et avgrensningsområde for samiske språk og språkrettigheter.

Etter utvalgets vurdering må internasjonal folkerett forstås slik at også samer som er bosatt utenfor de tradisjonelle samiske områdene, har språkrettigheter, så langt dette er nødvendig for å sikre bevaringen av samiske språk. Dette må særlig gjelde retten til samiskspråklig barnehagetilbud, retten til samiskundervisning i skolen, samt bruk av samisk i situasjoner som berører individets grunnleggende menneskerettigheter. Samiske språk har en særlig tilknytning til tradisjonelle samiske bosettingsområder. Disse områdene vil derfor være sentrale for språkenes bevaring og fremtidige utvikling. I disse områdene må det derfor gjelde særlige regler, med forpliktelser for lokale, regionale og statlige myndigheter.

Utvalget legger opp til en ordning med en språkområdeinndeling med differensierte forpliktelser for kommuner og storbykommuner med særlig ansvar knyttet til samiske språk. Utvalget legger med dette til grunn en modell hvor visse rettigheter og forpliktelser skal være direkte knyttet til kommunekategori. I slike områder mener utvalget at det vil tilsi pliktbestemmelser om språkanvendelse i kontakten mellom den enkelte og offentlige organer, og i tjenestene som tilbys. I områder utenfor disse kommunekategoriene, vil det tilsi individbaserte rettighet- eller pliktbestemmelser med tydelig ansvarsplassering for hvor samiskspråklige skal få sine tjenestetilbud. I tillegg vil det være visse rettigheter knyttet til individ, og pliktbestemmelser knyttet til organ, som skal gjelde uavhengig av geografisk område. I utvalgets endelige utredning vil utvalget komme tilbake til de konkrete rettighetene og forpliktelsene, samt spørsmålet om de bør knyttes til individ, geografisk område, organ eller institusjon.

1.5.3.3 Dagens prosess for innlemmelse

Dagens prosess for innlemmelse, forutsetter søknad fra kommunen basert på flertallsvedtak i kommunestyret. Utvalget vil framheve at både innenfor og utenfor de tradisjonelle samiske områdene, er det få kommuner der den samiskspråklige befolkningen er i flertall. Norske myndigheter er forpliktet til å etablere mekanismer som sikrer effektiv urfolksdeltakelse på alle nivå, i politiske så vel som i administrative organer. Dette innebærer at urfolk er gitt en særlig beskyttelse mot flertallets valg og prioriteringer. En majoritet i befolkningen skal ikke kunne begrense dette rettsvernet. I sin tolkning av Europarådets rammekonvensjon for beskyttelse av nasjonale minoriteter peker komitéen eksplisitt på at staten ikke bør overlate til lokale myndigheter alene å ta stilling til om minoritetsspråk skal kunne benyttes overfor forvaltningsmyndighetene.

At samiske språkbrukere og samiskspråklige i kommunene er avhengig av om flertallet i kommunen vil søke innlemmelse, mener utvalget er uheldig for arbeidet med å sikre og utvikle samiske språk. Dagens innlemmelsesprosess, er etter utvalgets vurdering, heller ikke i samsvar med folkeretten. Dette innebærer at dagens prosess for innlemmelse ikke kan videreføres, den bør endres for bedre å ivareta Norges folkerettslige forpliktelser.

Dette må ses i sammenheng med at staten har et overordnet ansvar for å følge opp folkerettslige forpliktelser, og legge til rette for at mindretallets samiske språkrettigheter blir ivaretatt. Organiseringen av språkområder og tilhørende regelverk, herunder innlemmelse, må etter utvalgets oppfatning anses å være en del av den prinsipielle språkpolitikk, og derfor avgjøres av staten og Sametinget. Utvalget vil her trekke fram at da samelovens språkregler ble vedtatt, ble det fastsatt i loven hvilke kommuner som skulle inngå i forvaltningsområdet for samiske språk. De fem første kommunene som skulle inngå i forvaltningsområdet for samiske språk, ble innlemmet etter statlig initiativ og beslutning.

Prosess for innlemmelse må videre ses i sammenheng med utvalgets forslag om at kommunenes forpliktelser differensieres ut fra om målet er bevaring eller vitalisering av språket, og slik blir bedre tilpasset ulike kommuner og språkenes ulike situasjon. Aktuelle kommuner har ansvaret for gjennomføringen av bestemmelser som gjelder for kommunekategorien. Det vil derfor måtte legges stor vekt på at kommunene i tilstrekkelig grad er involvert i prosessen. En god innlemmelsesprosess forutsetter derfor en god og tidlig dialog med kommunen. Lokal oppslutning, initiativ og holdninger kan i stor grad påvirke viljen til å følge opp de samiskspråklige forpliktelsene. Det er derfor viktig at kommunene som innlemmes er involvert gjennom hele prosessen. En god innlemmelsesprosess, vil etter utvalgets oppfatning bidra til å sikre at hensynet bak en slik organisering ivaretas, nemlig å bevare og utvikle samiske språk.

Utvalget mener at den enkelte kommune fortsatt kan ta initiativ til å bli innlemmet i en kommunekategori, ved å søke departementet om slik innlemmelse, i samsvar med dagens praksis. Det utvalget vurderer som kritikkverdig er de tilfeller der kommunene ikke vil ta opp spørsmålet om innlemmelse til debatt, eller der hvor flertallsavgjørelsene forhindrer mindretallets ønske om innlemmelse. I tillegg til å utrede og vurdere innlemmelse på bakgrunn av søknad fra kommuner, mener derfor utvalget at staten ved departementet også på eget initiativ skal kunne foreta en utredning og vurdering av hvilke kommuner som bør innlemmes i kommunekategori. Samtidig mener utvalget at også Sametinget bør kunne ta initiativ til å utrede og vurdere om en eller flere bestemte kommuner bør bli en del av foreslåtte organisering. Utvalgets mener dette sikrer en bedre innlemmelsesprosess som er i tråd med folkeretten.

I tråd med gjeldende regulering, skal forskriftskompetansen og myndigheten til å avgjøre saken, ligge hos staten ved regjeringen. Utvalget vektlegger at Sametinget skal bli konsultert om beslutninger knyttet til endringer i språkområdet og innlemmelse, og at Sametingets uttalelser i saken skal tillegges betydelig vekt. Utvalget mener at språk må antas å være kjernen i urfolkets selvbestemmelsesrett, jf. FNs erklæring om urfolks rettigheter art. 3

1.5.4 Utvalgets forslag til organisering av samiske språkområder

1.5.4.1 Innledning

Utvalget vil framheve at utvalgets forslag er rammeverket for ordningen, og at de konkrete forpliktelsene for kommunene vil komme i den endelige utredningen. Utvalget ser at det optimale for ny ordning hadde vært at utvalget kom med konkrete forslag til hvilke kommuner som skal inngå i de forskjellige kommunekategoriene. Utvalget har imidlertid ikke forutsetninger for å gå inn på en slik vurdering av alle kommuner. Utvalget har derfor begrenset seg til å foreslå hvilke kommuner i dagens forvaltningsområde som kan være aktuelle i de ulike kommunekategoriene. Utover dette kommer utvalget med eksempler på nye kommuner som kan være aktuelle i ordningen utvalget her foreslår.

Utvalget foreslår en ordning som er tilpasset språkenes situasjon i den enkelte kommune. Kommunene får språklige forpliktelser differensiert ut i fra om hensynet er å bevare eller vitalisere språkene. Utvalget foreslår kommunekategoriene; språkbevaringskommuner, språkvitaliseringskommuner og storbykommuner med særlig ansvar knyttet til samiske språk og i tillegg at det skal opprettes språkressurssentre.

Utvalget mener at både språkbevaringskommuner, språkvitaliseringskommuner og de aktuelle storbykommunene skal utarbeide en plan for hvordan de skal bevare og vitalisere samiske språk. Det er sentralt at språkarbeidet forankres i kommunene. Alle kommunene i dagens forvaltningsområdet bør etter utvalgets mening videreføres som enten språkbevarings- eller språkvitaliseringskommune.

1.5.4.2 Språkbevaringskommuner

Kommuner der det er etablert et godt samiskspråklig tjenestetilbud bør inngå i det utvalget vil betegne som språkbevaringskommune. Fokuset i bevaringskommuner er å bevare det aktuelle samiske språket. En språkbevaringskommune innehar tilstrekkelig samiskspråklig kompetanse til at samiske språk er et komplett og samfunnsbærende språk innen de fleste samfunnsområder og i tjenestene som ytes. Disse kommunene er allerede i dag i stand til å oppfylle gjeldende regelverk, og i tillegg få utvidet ansvar for å bevare samiske språk. Dagens regler i gjeldende forvaltningsområde skal gjelde som et minimumskrav og språkrettighetene skal på enkelte områder styrkes. Utvalget vil i sin endelige rapport utrede forslag til konkrete regler for å sikre at samisk fullt ut skal kunne anvendes i all offentlig sammenheng. I språkbevaringskommuner skal det gjeldende samiske språket være fullt ut likestilt med det norske språket, og det skal være reell mulighet for bruk av det aktuelle samiske språket i all offentlig forvaltning.

Disse kommunene vil videre være viktige for å bidra til utvikling av samiske språk. De anses som språklige ressurskommuner, og vil således bidra til kvalitetsmessig god språkutvikling. Slik dagens språksituasjonen i språkforvaltningskommunene er, ser utvalget at det kun er kommuner i det nordsamiske språkområdet som er aktuelle språkbevaringskommuner. Utvalget ser på Guovdageaidnu/Kautokeino, Kárášjohka/Karasjok, Unjárga/Nesseby, og Deanu/Tana som aktuelle språkbevaringskommuner.

Lule- og sørsamiske kommuner kan på sikt bli språkbevaringskommuner, etter at vitaliseringen har ført til at aktuelle samiske språk er et komplett og samfunnsbærende språk. Inntil det er etablert lule- og sørsamiske språkbevaringskommuner må språkressurssentrene og språkvitaliseringskommunene ta et større ansvar for lule- og sørsamisk språkutvikling.

1.5.4.3 Språkvitaliseringskommuner

I mange av kommunene i det tradisjonelle samiske bosettingsområdet er det behov for en vitalisering av samiske språk, heller enn språkbevaring, da samiskspråklige tjenestetilbud ikke er etablert i like stor grad som i språkbevaringskommunene. I disse kommunene er ikke samiske språk et komplett og samfunnsbærende språk innen de fleste samfunnsområder og i tjenestene som ytes, og det er heller ikke en reell mulighet for bruk av samiske språk i offentlig forvaltning, sammenlignet med språkbevaringskommunene. Utvalget betegner disse kommunene som språkvitaliseringskommuner. Disse kommunene har et stort potensiale for å høyne andelen samiskspråklige i kommunen og etablere flere samiskspråklige arenaer der det aktuelle samiske språket brukes.Tiltak i disse kommunene skal bidra til å sikre et godt samiskspråklig tjenestetilbud, som vitaliserer det aktuelle samiske språket. Utvalget mener at det i mange kommuner er behov for tiltak som bidrar til å snu den forutgående og pågående fornorskingsprosessen. Det vil være nødvendig å prioritere ressurser, både i form av samiskspråklig kompetanse og økonomiske ressurser. I vitaliseringsarbeidet mener utvalget at samiskspråklige barnehager, opplæring i og på samisk i skolen og i voksenopplæringen, er sentralt.

En vellykket vitaliseringsprosess kan, på sikt, resultere i at samiske språk utvikles og står så sterkt at kommunen kan endre status fra å være en vitaliseringskommune til å bli en språkbevaringskommune.

Utvalget ser på Loabák/Lavangen, Porsanger/Porsáŋgu, Gáivuotna/Kåfjord, Divtasvuodna/Tysfjord, Snåase/Snåsa og Raarvihke/Røyrvik som aktuelle kommuner for å være språkvitaliseringskommuner.

Eksempler på øvrige potensielle språkvitaliseringskommuner kan være Hattfjelldal, Røros, Engerdal, Hamarøy/Hábmer og Skånland, samt en rekke andre kommuner i det nordsamiske området.

1.5.4.4 Storbykommuner med særlig ansvar for samiske språk

Mange samiskspråklige bor i byer. Dette gjelder særlig en del av de store byene hvor universitet og høyskoler er lokalisert. Det er ikke nytt at samer flytter inn til byer, det er imidlertid en ny tendens at mange er tydelige på at de ønsker å ivareta sine samiske språkrettigheter. Etter utvalgets mening er det av stor betydning å sikre grunnleggende språklige rettigheter for den samiskspråklige befolkningen i visse storbykommuner.

For å bevare og vitalisere samiske språk, er det etter utvalgets vurdering nødvendig at også noen av de store bykommunene inngår i ordningen ved at de tildeles særlig ansvar knyttet til samiske språk. Utvalget foreslår derfor at enkelte storbykommuner får særlige forpliktelser knyttet til samiske språk.

Utvalget mener storbykommunene Trondheim, Tromsø, Bodø og Oslo bør ha særlig ansvar knyttet til samiske språk og tjenesteyting. Tromsø for nordsamisk språk, Bodø for lulesamisk språk, Trondheim for sørsamisk språk. I tillegg bør Oslo, i kraft av å være Norges hovedstad og største by, tildeles ansvar knyttet til alle tre samiske språk.

1.5.4.5 Samiske språkressurssentre

Der det ikke er hensiktsmessig at kommunen er språkbevaringskommune eller språkvitaliseringskommune, er styrking av etterlevelsen av de individuelle språkrettighetene særlig viktig. For å bidra til å sikre at språkrettighetene ivaretas i større grad, mener utvalget at det bør opprettes språkressurssentre for hvert av de tre språkene, som skal ivareta henholdsvis sør-, lule- og nordsamisk. Språkressurssentrene skal bistå kommuner og enkeltindivider i oppfyllelsen av samiskspråklig tjenestetilbud. Samtidig vil de bidra til å samle kompetanse og styrke fagmiljøet knyttet til samiskspråklig tjenestetilbud i forvaltningen/kommunene. Utvalget ser at språkressurssentrene også kan ha en støttefunksjon for språkvitaliserings- og språkbevaringskommunene, og bidra til informasjon- og erfaringsutveksling.

Språkressurssentrene vil være sentrale i å bistå kommunene, samtidig som kommunene fortsatt har en tilretteleggingsplikt og ansvar for forvaltning og etterlevelse av regelverket. Utvalget mener at slike språkressurssentre er en løsning som vil kunne sikre at lovfestede forpliktelser etterleves, ved at ressurser og kompetanse samles og slik forhindrer at manglende kompetanse og prioriteringer lokalt i kommunene hindrer oppfyllelse av språkrettigheter/forpliktelser.

Utvalget vil understreke at språkressurssentrene vil være noe annet enn de eksisterende språksentrene, som i større grad har som mål å drive med språkutvikling. Utvalget vil i sin endelige utredning omtale rolle- og ansvarsfordeling for samiske språk, herunder språkressurssentrene og deres organisering og oppgaver.

1.5.4.6 Særlig om organisering og forvaltning i sørsamisk område

Det tradisjonelle sørsamiske bosettingsområdet er geografisk stort og med et spredt bosettingsmønster. Det er derfor mange kommuner i dette området som verken kan være språkbevarings- eller språkvitaliseringskommuner. I det sørsamiske området er det derfor nødvendig med en fleksibel organisering av tjenestetilbudet. Det er viktig å sikre at etterspørsel etter samiskspråklige tjenester, skal utløse et tilbud om dette. Eksempelvis vil dette særlig gjelde sørsamiskspråklig barnehagetilbud og grunnskoleopplæring. Utvalget vurderer at dette vil kunne ivaretas gjennom sørsamisk språkressurssenter, som vil kunne bidra med ressurser og kompetanse når det avdekkes etterspørsel i kommunen. Det er samtidig viktig å understreke at det fortsatt vil være kommunen som er tjenesteleverandør og forpliktet etter regelverket. I de tilfeller språkressurssenteret bidrar med løsninger, vil kommunen derfor fortsatt ha en tilretteleggingsplikt.

Utvalget ser at det kan være nødvendig med en egen sørsamiskspråklig barnehage- og skoleenhet, og at det vil kunne organiseres i sammenheng med et sørsamisk språkressurssenter. En slik enhet vil være helt sentral i det sørsamiske området, og vil nødvendiggjøre flere ressurser til sørsamisk språkressurssenter. Et språkressurssenter og en barnehage- og skoleenhet skal ikke erstatte etablerte sørsamiske institusjoner, men inngå som en styrking av det etablerte tilbudet i sørsamisk område.

1.5.4.7 Tospråklighetsmidlene

Med utvalgets forslag til kommunekategorier med differensierte forpliktelser og språkressurssentre, må kriteriene som tospråklighetsmidlene i dag tildeles etter, også endres.

Sametinget har i dag samarbeidsavtaler med alle kommuner innenfor dagens forvaltningsområde for samiske språk. Sametinget har regionale samarbeidsavtaler med fylkeskommunene i Finnmark/Finnmárku, Troms/Romsa, Nordland og Nord-Trøndelag som er i forvaltningsområdet for samiske språk. I tillegg har Sametinget samarbeidsavtaler med fylkeskommunene Sør-Trøndelag og Hedmark, men disse tildeles ikke tospråklighetstilskudd.

Utvalget mener Sametinget fortsatt bør ha samarbeidsavtaler med både kommuner og fylkeskommuner. Det bør også være klare tildelingskriterier og rapporteringsrutiner. Utvalget mener det kan være uheldig å omtale disse midlene som tospråklighetsmidler, da det kan fremstå som uklart at dette er midler som skal styrke de samiske språkene. Utvalget vil komme nærmere tilbake til hvordan dette tilskuddet bør forvaltes, samt behov for en økning i midlene, i den endelige utredningen i august.

I dag er de fire nordligste fylkeskommunene, Finnmark/Finnmárku, Troms/Romsa, Nordland og Nord-Trøndelag, del av forvaltningsområdet og tildeles tospråklighetsmidler. Utvalget er av den klare oppfatning at alle fylkeskommunene i det tradisjonelle samiske området bør ha samarbeidsavtale med Sametinget om hvordan det skal arbeides med de samiske språkene, med mål om styrking og vitalisering, slik at bevissthet rundt arbeidet med sørsamisk språk øker. For at dette skal ha reell effekt må det nødvendigvis også være en økning i tospråklighetsmidler til fylkeskommunene.

Utvalget vil komme nærmere tilbake til ansvarsfordeling mellom de ulike forvaltningsnivåene i den endelige utredningen.

1.5.4.8 Forslag til ny innlemmelsesprosess

Utvalget foreslår at både staten ved departementet, Sametinget og kommunen kan ta initiativ til innlemmelse.

Utvalget vil presisere at utvalgets forslag ikke utelukker at en kommune kan ta initiativ til å sikre sine innbyggere språkrettigheter ved å søke om dette i tråd med gjeldende praksis, men forslaget forhindrer at en majoritet i befolkningen skal kunne begrense urfolks rettsvern. Med forslaget er det ikke lenger en forutsetning at det foreligger en søknad fra den aktuelle kommunen, basert på flertallsvedtak. Departementet og Sametinget kan i tillegg ta initiativ til utredning og vurdering av om kommuner skal innlemmes i en kommunekategori.

I tråd med gjeldende regulering, skal forskriftskompetansen og myndigheten til å avgjøre saken, ligge hos staten ved regjeringen. Utvalget vektlegger at Sametinget skal bli konsultert om beslutninger knyttet til endringer i språkområdet og innlemmelse i henhold til folkerettens krav. Sametingets uttalelser i saken skal tillegges betydelig vekt. I en utredningsfase må det være dialog mellom departementet, Sametinget og den aktuelle kommunen. Saken skal forelegges Sametinget i tråd med gjeldende praksis. Departementet skal ta hensyn til urfolks selvbestemmelsesrett i slike saker.

Det er flere momenter som bør vurderes i spørsmålet om en kommune bør innlemmes som språkbevaringskommune, språkvitaliseringskommune eller storbykommune med særlige forpliktelser. Det vil være relevant å vurdere tilgangen på samiskspråklig personell, antall språkbrukere, og det enkelte samiske språks behov i den enkelte kommune og for språkets overlevelse og utvikling totalt sett. Samtidig må kommunene vise til konkrete og realistiske planer for å kunne gi det forutsatte tilbud og tjenester. Endringer i forutsetningene, som for eksempel ved økning i antall språkbrukere, bedre tilgang på samiskspråklig personell eller et større engasjement og initiativ, kan tilsi at en kommune bør bli innlemmet i en kommunekategori eller endre kommunekategorien.

Aktuelle kommuner har ansvaret for gjennomføringen av bestemmelser som gjelder for kommunekategorien. Det vil derfor måtte legges stor vekt på at kommunene i tilstrekkelig grad er involvert i prosessen. En god innlemmelsesprosess forutsetter en god og tidlig dialog med kommunen for å sikre forankring i kommunen. Det er derfor viktig at kommunene som innlemmes er involvert gjennom hele prosessen.

Utvalget foreslår at kommunene som inngår i de ulike kommunekategoriene skal fastsettes i forskrift til sameloven, i tråd med gjeldende regelverk.

Av hensyn til forutberegnelighet og at prosess for innlemmelse skal være tilgjengelig, mener utvalget at prosessen også omtales i forskrift. Utvalget foreslår derfor ny forskriftsbestemmelse hvor det fastsettes at staten ved departementet, Sametinget og den enkelte kommune kan ta initiativ til innlemmelse i kommunekategori. Videre presiseres det også at kommunen skal involveres i prosessen. Utvalget kan komme nærmere tilbake til regelteknisk utforming og forskriftsforslaget i endelig utredning.

Forslaget til forskriftsendring begrenser ikke muligheten for at det under behandlingen av utvalgets forslag iverksettes prosesser for innlemmelse, og at det gjøres vedtak om dette.

1.5.4.9 Forslag til organisering i lys av pågående kommunereform

Utvalget mener at samiske språk skal bevares og styrkes også etter eventuelle endringer i kommunegrensene. Hensynet til bevaring og vitalisering av samiske språk må derfor være en del av den helhetlige vurderingen ved en eventuell kommunesammenslåing. I spørsmålet om endringer av kommunegrensene, må kommunene ta hensyn til den samiskspråklige befolkningen og de samiske språkenes ulike forutsetninger. Dersom utvalgets forslag om ny organisering av språkområdet blir fulgt opp av regjeringen, Stortinget og Sametinget, er det viktig at formålene bak disse forslagene, bevaring og vitalisering av samiske språk, ikke svekkes ved en eventuell endring i kommunestrukturen.

Utvalget tar utgangspunkt i at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom målene for kommunereformen, og hensynet til å bevare og vitalisere de samiske språkene. Eksempelvis kan små kommuner være helt sentrale kommuner for de samiske språkene. I sin utredning om kommunereformen og samiske interesser109 skriver Sametinget:

«Kommunekartet, sett fra et samisk perspektiv er ikke i samsvar med hvordan sentrale myndigheter i kommunereformen betrakter det som».

Sametinget viser til følgende uttalelse:

«Karasjok og Kautokeino, som betraktes som utkantkommuner, er fra et samisk perspektiv sentrum, mens Oslo blir å betrakte som periferi (Selle et. all. 2015)«

Etter utvalgets oppfatning påpeker Sametinget noe helt essensielt, nemlig at enkelte kommuner som er relativt små befolkningsmessig, har en helt avgjørende betydning for samiske språk.

Utvalget foreslår en organisering med ulike kommunekategorier. Utvalget mener at disse kommunekategoriene må gjelde for kommunen i sin helhet. En språkbevaringskommune kan da kun slås sammen med en språkvitaliseringskommune dersom den nye kommunen i sin helhet fortsatt oppfyller kravene til å være en språkbevaringskommune. Det samme gjelder dersom en språkvitaliseringskommune vil slå seg sammen med en kommune utenfor språkområdet. Hele den nye kommunen må da bli en språkvitaliseringskommune.

Utvalget mener det er viktig for bevaring av samiske språk at det er flere kommuner som er språkbevaringskommuner, da det dette gir flere språkarenaer og styrker samiske språk som komplette og samfunnsbærende språk. Utvalget ser samtidig at kommunesammenslåing kan virke positivt på både bevaring og vitalisering av de samiske språkene ved at det samler ressurser og språkbrukere, og bidrar til større fagmiljø. Dette gjelder særlig for kommuner i sør,- og lulesamisk språkområde eller kommuner der samiskspråklige er i klart mindretall. Utvalget anbefaler derfor at kommunene drøfter fordeler og ulemper med sammenslåing i lys av målsettinger om bevaring og vitalisering av samiske språk i de aktuelle kommunene.

1.5.5 Utvalgets forslag til tiltak

1.5.5.1 Organisering

• Utvalget foreslår en språkområdeinndeling i kommunekategorier, med differensierte forpliktelser ut i fra om hensynet er å bevare eller vitalisere språket. Utvalget foreslår som kommunekategorier; språkbevaringskommuner, språkvitaliseringskommuner og storbykommuner med særlig ansvar knyttet til samiske språk. Kommunekategoriene skal fremgå av definisjonsbestemmelse i sameloven.

• Utvalget foreslår at det opprettes språkressurssentre for hvert av de tre samiske språkene; sør-, og lule- og nordsamisk.

• Utvalget ser behov for særskilte tiltak for å bevare og vitalisere sørsamisk og lulesamisk språk. For sørsamisk må det dessuten vurderes særskilte organisatoriske løsninger.

1.5.5.2 Innlemmelse

• Utvalget foreslår at både staten ved departementet, Sametinget og den enkelte kommune kan ta initiativ til innlemmelse i kommunekategori.

• Utvalget foreslår ny forskriftsbestemmelse som omtaler prosessen for innlemmelse i kommunekategori, hvor det også presiseres at kommunen skal involveres i prosessen.

• I tråd med gjeldende praksis og regulering, fastsettes kommunene som inngår i de aktuelle kommunekategoriene i forskrift til sameloven.

1.6 Statistisk kunnskap om samiske språk

1.6.1 Innledning

Den tredje nordiske samekonferansen i Inari i Finland tok opp spørsmålet om en demografisk undersøkelse av den samiske befolkningen allerede i 1959. Problemstillingen er senere drøftet av Samekulturutvalget.110 Det er likevel fortsatt knyttet uvisshet til hvor mange som anses for å være samiskspråklig og hvor mange språkbrukere det totalt sett er i Norge i dag.

Offentlige myndigheter skal legge til rette for at informasjon og kontakt med befolkningen skal kunne foregå på samiske språk og for at en rekke sentrale tjenester skal være tilpasset samiskspråklige.I tillegg skal det bli lagt til rette for de som ønsker å lære seg samiske språk.111 Offentlige myndigheter har ansvar for at kravene i de ulike regelverkene blir oppfylt.

I dag mangler en pålitelig oversikt over språkbrukere. Staten, fylkeskommuner, kommuner, Sametinget, og private aktører som tilbyr tjenester til samiskspråklige på vegne av offentlige myndigheter vet ofte ikke hvem som er samiskspråklige, og heller ikke hvem som ønsker at kontakten med offentlige myndigheter skal foregå på samisk. Offentlige myndigheter er i dag avhengig av at enkeltpersoner selv opplyser om dette.

Mangelen på kunnskap om samiskspråklige gjør det vanskelig å anslå språkbehov, som igjen gjør det utfordrende for offentlige organer å dimensjonere et språktilbud i tråd med gjeldende regelverk. Kommunenes mulighet til å sikre funksjonelle og likeverdige tjenester på samiske språk, står særlig sentralt.

Det er en stor utfordring at en ikke vet hvor mange fagpersoner med samisk språkkompetanse samfunnet faktisk trenger i de forskjellige sektorene som helse- og omsorg, barnehage, skole, rettspleien, kriminalomsorgen med videre.

I de senere årene har det vært økt fokus på forskning om samiske forhold. Mangelen på pålitelig statistikk gjør derfor forskning på status for de forskjellige språkene, og mulighet for å følge med på språkutviklingen, svært vanskelig.

1.6.2 Folkerettslige forpliktelser

I St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken fremgår det at det er viktig å bringe fram kunnskap om samiske forhold som grunnlag for gjennomføring av samepolitikken, nasjonale lover og internasjonale konvensjoner. Internasjonale overvåkningsmekanismer til de ulike konvensjoner og pakter som Norge har ratifisert, har ved flere anledninger etterlyst datamateriale som dokumenterer situasjonen, tilstanden og utviklingen for samene innenfor de ulike samfunnsområdene, samt en nærmere tallfesting.112

Både ILO-169 og erklæringen fra FNs verdenskonferanse om urfolks rettigheter i 2014113, angir forpliktelser for statene angående utarbeidelse av kunnskapsgrunnlag som skal legges til grunn når tiltak overfor urfolk vurderes.

ILO-169 art. 7 nr. 3 lyder som følger:

«Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities».

Art. 7 pålegger statene å gjennomføre studier, når dette er relevant, for blant annet å kunne vurdere virkninger av urfolks sosiale og kulturelle situasjon ved eventuelle tiltak. Begrepet «whenever appropriate» tilsier at det i stor utstrekning er opp til nasjonalstatene selv å avgjøre hvorvidt man befinner seg innenfor konvensjonens ordlyd. På den annen side vil begrepet «impact», altså virkninger, begrense skjønnsmarginen, i det formålet med regelen nettopp er å utarbeide et kunnskapsgrunnlag som skal legges til grunn ved eventuelle tiltak fra statlig hold. Dette kunnskapsgrunnlaget skal utarbeides sammen med urfolk, jf. art. 6.

Art. 7 er i stor grad samsvarende med partenes erklæring fra FNs verdenskonferanse om urfolks rettigheter i 2014 art. 10 som lyder som følger:

«We commit ourselves to working with indigenous peoples to disaggregate data, as appropriate, or conduct surveys and to utilizing holistic indicators of indigenous peoples’ well-being to address the situation and needs of indigenous peoples».

Norge har i årevis fått internasjonal kritikk, blant annet av Europarådets ekspertkomite114, angående mangel på oppdatert informasjon om antallet brukere av regions- eller minoritetsspråk, geografisk fordeling av brukerne og for øvrig den generelle demografiske situasjonen, senest i den femte evalueringen av Norge i 2012.115 I den sjette evalueringen av Norge i 2015 har ekspertkomiteen videre oppfordret norske myndigheter til å videreføre sitt arbeid med å utarbeide mer pålitelige data om bruken av samiske språk.116

I forbindelse med høringen av Norges sjette rapport om gjennomføringen av språkpakten påpekte også enkelte høringsinstanser at de ønsket en kartlegging av språksituasjonen for minoritetsspråkene i Norge, herunder data som beskriver situasjonen for samiske språk. Myndighetenes vurdering har så langt vært at en kartlegging av språksituasjonen vil være svært utfordrende metodisk. Myndighetene har også påpekt at sannsynligheten for å få pålitelige data er liten.117

FNs rasediskrimineringskomité (CERD) har også rettet kritikk mot Norge angående manglende opplysninger om bruk av samisk som morsmål,118 jf. FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (rasediskrimineringskonvensjonen) art. 1 avsnitt 1 og 4 jf. retningslinjene for rapportering.119I retningslinjene for rapportering heter det blant annet at demografisk informasjon skal følge med når Norge rapporterer og at rasediskrimineringskomiteen er interessert i informasjon om hvilke grupper som er ansett som urfolk, jf. avsnitt 10 og 12.

I retningslinjenes avsnitt 11 heter det:

«Many States consider that, when conducting a census, they should not draw attention to factors like race, lest this reinforce divisions they wish to overcome or affect rules concerning the protection of personal data. If progress in eliminating discrimination based on race, colour, descent, or national or ethnic origin (hereinafter racial discrimination) is to be monitored, some indication is needed in the CERD-specific document of the number of persons who might be treated less favourably on the basis of these characteristics. States that do not collect information on these characteristics in their censuses are therefore requested to provide information on mother tongues, languages commonly spoken, or other indicators of ethnic diversity, together with any information about race, colour, descent, or national or ethnic origins derived from social surveys. In the absence of quantitative information, a qualitative description of the ethnic characteristics of the population should be supplied. States are advised and encouraged to develop appropriate methodologies for the collection of relevant information».

I den siste observasjonen av Norge datert 28. august 2015 blir nettopp manglende rapportering av statistisk data påpekt av rasediskrimineringskomiteen. I avsnittet «Statistical data on the ethnic composition of the population» fremkommer følgende bekymring:

«While taking note of the position of the State party with regard to the collection of data based on ethnicity, the Committee regrets that the State party’s report once again does not contain statistical data on the different groups that compose its population or recent, reliable and comprehensive data on economic and social indicators that could be used, in particular, to assess the extent of the enjoyment of economic, social and cultural rights by the Sami indigenous people, minorities and migrants, compared to general population in the State party […]«.

Videre anbefaler komiteen:

«[…] the Committee recommends that the State party provide it with all available indicators on the composition of its population, all other information on mother tongues, languages commonly spoken, or other indicators of ethnic diversity, together with any information about descent, or national or ethnic origin derived from social surveys. In the absence of quantitative information, a qualitative description of the ethnic characteristics of the population should be supplied. Such information should be collected on a voluntary fashion, based on self-identification and anonymity, and including with regard to national minorities».

Komiteen mener det er beklagelig at Norges rapport nok en gang ikke inneholder statistiske data om den samiske befolkning. Pålitelig statistikk kan blant annet brukes som indikator for å vurdere samers økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. I fravær av kvantitativ informasjon, bør en kvalitativ beskrivelse av de etniske egenskaper rapporteres. Ifølge komiteen bør slik informasjon fremkomme på en frivillig måte, basert på selvidentifikasjon og anonymitet.

I den rådgivende komitéens rapport120 av 2012 om språk, går komiteen langt i å beskrive hvilke hensyn som skal tas når statistisk data om urfolk skal utarbeides, sett i rammekonvensjonen. I avsnitt 19–21 heter det:

«The Advisory Committee emphasises the importance of collecting reliable disaggregated data to draw up, implement and evaluate effectively policies that respect and promote the linguistic needs and rights of persons belonging to different groups. The collection, storage and use of such data must fully respect existing standards on personal data protection. Importantly, states are encouraged to collect data from a variety of sources, in addition to the population census, such as formal and informal household or school surveys, as well as independent research. When interpreting the collected data, authorities must be aware that past experience and fear of discrimination can prompt persons to hide their linguistic affiliation and identity. Quantitative data must therefore not be regarded as the sole means of obtaining reliable information for the design of language policies, but must be supplemented with qualitative sociological, ethnographic and other scientific studies, especially when trends reveal a decreasing number of speakers of a particular language or when statistical data differs from estimations made by minority representatives.

Language as a marker for ethnic belonging was introduced in the scope of the population censuses in the 19th century. Following the assumption that every person has a dominant language, all persons indicating more than one language were nevertheless usually treated as monolingual for census purposes. However, in order for language policies to respond to current challenges, they must acknowledge individual multilingualism as well as the social and linguistic diversity of contemporary societies. Speakers of minority languages may use the official language(s) frequently and often have higher literacy skills in this language. However, this should not prevent them from also identifying themselves as native speakers of the minority language. In order not to reduce minority language speakers to a single language category, including for statistical purposes, questionnaires must allow respondents to indicate more than one language. Optional questions and open lists of alternative answers, with no obligation to affiliate to a set category, are essential to ensure that the results reflect the individual’s choice.

The Advisory Committee encourages authorities to collect data in strict conformity with the principle of self-identification and with the recommendations of the Conference of European Statisticians.121 The Advisory Committee encourages the authorities to take specific initiatives to include among the census enumerators persons belonging to minorities, and persons speaking relevant minority languages. In addition, questionnaires and other data collection tools should be translated into minority languages, and minority representatives should be consulted in the preparatory phases concerning the methods used during data collection, including questions relating to a person’s ethnic or linguistic affiliation. These principles apply to all forms of data collection, such as those related to the provision of public services, social surveys, as well as other relevant research related to national minorities, including in the private sphere».

Folkeretten som Norge har sluttet seg til forplikter staten til, sammen med samene, å utarbeide pålitelig statistisk data om samiske samfunnsforhold. Det gjelder særlig data som gir oversikt over utbredelsen av samisk som morsmål og som kartlegger språksituasjonen for samiske språk.

1.6.3 Dagens kunnskapsgrunnlag

Det foretas i dag ingen offisiell registrering av hvem som er behersker samiske språk eller hvem som har samisk identitet eller bakgrunn.122

Sametingets valgmanntall er et landsdekkende register over samer som selv har meldt seg inn. Samer som melder seg inn tar først og fremst et standpunkt til om de ønsker å stille eller stemme til sametingsvalg, og Sametingets valgmanntall benyttes hovedsakelig i forbindelse med avvikling av sametingsvalg. Sametinget utarbeider valgmanntallet på grunnlag av folkeregisteret, valgmanntallet ved siste sametingsvalg og enkeltpersoners begjæring om innskriving og strykning i Sametingets valgmanntall. For å kvalifisere til å stå i valgmanntallet må personer blant annet oppfylle et objektivt språkkriterium. Ifølge kriteriet må enten vedkommende selv, eller en av foreldrene, besteforeldrene eller oldeforeldrene, ha snakket minst ett av de samiske språkene som et av språkene hjemme under oppveksten. Valgmanntallet kan gi noe informasjon om samiske språk i Norge. 15 356123 samer med stemmerett124 til sametingsvalg har også samisk som morsmål.125 En vil potensielt kunne vite, gjennom egenerklæringen som blir avgitt ved innskrivningen, hvilke personer som selv er samiskspråklig og hvem som baserer innskrivningen på samiskspråklige forfedre. Valgmanntallet i seg selv gir imidlertid ikke en pålitelig totaloversikt verken over samer i Norge eller over alle personer med samiske språk som morsmål. Dermed er det bare en del voksne samers morsmål valgmanntallet kan si noe om, og valgmanntallet i seg selv er ikke et godt utgangspunkt for å få pålitelig oversikt over språkbrukerne.

Statistisk sentralbyrå (SSB) er den sentrale institusjonen for innsamling, bearbeiding og formidling av offisiell statistikk i Norge, og er organisert under Finansdepartementet. Lov 16. juni 1989 om statistikk og Statistisk Sentralbyrå (statistikkloven) regulerer SSBs organisasjon og virksomhet. Det følger av statistikkloven at SSB faglig sett er en uavhengig institusjon, men underlagt de overordnede retningslinjer og finansielle rammer for utforming av det samlede statistikkprodukt som regjering og Storting til enhver tid setter for virksomheten. SSB fastsetter de statistiske metoder som skal legges til grunn ved utarbeiding av en gitt statistikk.

Statistikkloven pålegger SSB spesielt å kartlegge og prioritere behov for offisiell statistikk, samordne omfattende statistikk som blir utarbeidet av forvaltningsorganer, utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning, gi opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål, offentlig planlegging og ha hovedansvaret for internasjonalt statistisk samarbeid, jf. statistikkloven § 3-1.

SSB har egne nettsider med samisk statistikk som tar for seg folketall i samiske bosettingsområder og som baserer seg på det geografiske virkeområdet for Sametingets tilskuddsordninger for næringsutvikling (STN). STN-området ligger nord for Saltfjellet. Etter 2012 omfatter STN-området 21 kommuner og 10 delkommuneområder. Av disse 31 kommunene ligger 13 i Finnmark/Finnmárku, 14 i Troms/Romsa og 4 i den nordlige delen av Nordland. STN-området utgjør nesten 60 pst. av arealet i Norge nord for Saltfjellet, og 14 pst. av befolkningen. Av de som bor i tettbygde strøk nord for Saltfjellet, bor 7 pst. i STN-området og 93 pst. i øvrige områder.126 Det er altså utkanten i Norge, nord for Saltfjellet som er definert som samisk bosettingsområde. Den samiske befolkningen sør for Saltfjellet, alle byene og større tettsteder er derfor ikke inkludert i STN-området.127 Et annet resultat av å ha en geografisk inndelingen som statistikkgrunnlag er at den inkluderer personer innenfor STN-området som ikke selv identifiserer seg som samer.

I 2009 ga Sametinget SSB tillatelse til å benytte Sametingets valgmanntall til å undersøke om det var mulig å utlede individbasert statistikk over den samiske befolkningen i kombinasjon med andre registre. I forbindelse med at Sametinget samtykket til bruken av valgmanntallet til dette formålet uttalte Sametinget at de anså behovet for utarbeidelse av individbasert statistikk som nødvendig.128 På oppdrag fra daværende Fornyings- administrasjons- og kirkedepartement (FAD) og Sametinget, gjennomførte SSB i 2010 en utredning om muligheten for å utarbeide individbasert statistikk på grunnlag av de registerdata som finnes. SSB konkluderte med at det ville være store utfordringer knyttet til å bygge opp en god og representativ populasjon som grunnlag for en individbasert samestatistikk. De aktuelle kildene på området var vanskelig å kombinere, og det knyttet seg enkelte etiske og juridiske problemstillinger til arbeidet. Ifølge SSB ville det også bli svært kostnadskrevende. På bakgrunn av dette ble prosjektet avsluttet.

Det er gjort en rekke andre undersøkelser, evalueringer og utredninger som søker å slå fast antallet samiskspråklige. Disse undersøkelsene er de beste som er gjort og anslår at antallet kan ligge rundt 23–25 000.129 Det er likevel metodiske utfordringer med måten undersøkelsene er gjort på som gjør tallene høyst usikre. Problemet er i tillegg at de ulike undersøkelsene ikke er sammenliknbare med hverandre. Det heller ikke gjort påfølgende undersøkelser som tallene kan sammenliknes med. En kjenner derfor ikke til verken hvor treffsikre undersøkelsene er eller til språkendringene videre.130

Det finnes et godt kunnskapsgrunnlag for enkelte samfunnsområder. Per i dag finnes det for eksempel god oversikt over elever med samiskopplæring131 og oversikt over hvem som har samiskspråklig barnehagetilbud.132 Slik kunnskap er svært nyttig innenfor de enkelte samfunnsområdene, men sier lite om hvor mange som er språkbrukere totalt sett i samfunnet.

Det følger av sameloven § 3-12 at Sametinget skal utarbeide en rapport om samiske språks situasjon hvert fjerde år. Den samiske språkundersøkelsen fra 2012, utført av Nordlandsforskning på oppdrag fra daværende Fornyings- administrasjon- og kirkedepartement og Sametinget, skulle blant annet kartlegge hvor mange som behersker nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk språk på ulike nivå, og i hvor stor utstrekning samiske språk blir benyttet. Selv om denne språkundersøkelsen ga interessant informasjon om alderssammensetningen blant voksne samiskspråklige, ga heller ikke denne undersøkelsen en pålitelig oversikt over antall samiskspråklige personer fordi datagrunnlaget kun var hentet fra Sametingets valgmanntall og fordi svarprosenten var lav.133

1.6.3.1 Folketellinger

SSB gjennomførte folketellinger i Norge fra 1845 til 1970 med spørsmål om bruk av samiske språk. Ifølge folketellingene holder tallet seg på rundt 20 000 fram til 1930, men ved neste telling i 1950 er tallet mer enn halvert. Dette reiser spørsmål om hvorfor ikke tallet på samiskspråklige stiger i tråd med befolkningsutviklingen forøvrig. Forklaringen kan ligge i at kriteriene for å bli registrert som samisktalende varierte ut over tellingene. En annen forklaring kan være at fornorskningsperioden i Norge spiller inn.134

Stikkprøvene fra 1910 tyder på at tallet på samiskspråklige var satt for lavt også i folketellingene før 1950. Antakelig kan utbredt flerspråklighet ha gjort registreringene vanskelige, og at mange som snakket både samiske språk og norsk ble registrert som kun norskspråklige.135

På grunn av fornorskingsperioden var det mange som unnlot å oppgi at de var samiskspråklig. Vilhelm Aubert analyserte tallene fra den siste folketellingen i 1970 og argumenterte for at det var en betydelig underrapportering av samisk språk på grunn av at folk selv heller rapporterte å være norskspråklig enn samiskspråklig. Grunnen til dette mente han lå i stigmatiseringen av det å være same. Spørsmålet om samisk språkbruk var i 1970 bare stilt i Nord-Norge, og gjaldt først og fremst nordsamisk. Aubert anslo at det kunne være rundt 40 000 personer i Norge med samiskspråklig bakgrunn, men understreketsamtidig at tallene var usikre.136 Auberts anslag er imidlertid så foreldet at det ikke egner seg som grunnlag for språkplanlegging i dag, og sier i tillegg lite om lulesamisk og sørsamisk språkbruk.137

Siste folketelling i Norge ble gjennomført i 2001. Behovet for nye folketellinger vil ifølge SSB ikke være til stede da statistikken generelt vil kunne basere seg på opplysninger som finnes i eksisterende registre. Behovet for å produsere statistikk over språkbrukere vil imidlertid ikke være dekket av slike registerbaserte opplysninger siden det ikke eksisterer noe heldekkende registeropplysninger om samiske språk, kun enkelte datakilder og registre der deler av den samiske befolkningen og språkkunnskaper er identifisert.

1.6.3.2 Samiske tall forteller

En årlig rapport «Samiske tall forteller – kommentert samisk statistikk» er utgitt av en faglig analysegruppe for samisk statistikk. Arbeidet startet i 2007 og den første rapporten kom i 2008. Dagens retningslinjer for analysegruppen ble fastsatt av departementet138 12. september 2011 i medhold av prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget (konsultasjonsavtalen).139

Analysegruppen skal årlig avlegge en rapport om situasjon og utviklingstrekk i de samiske samfunn, herunder situasjonen for samiske språk. Analysegruppens rapport kan legges til grunn for konsultasjoner i konkrete saker og for konsultasjoner om utviklingsbehov for samiske samfunn i de halvårlige møtene mellom statsråden for samiske saker og sametingspresidenten, jf. konsultasjonsavtalen punkt 8.

I Samiske tall forteller 6, kommentert samisk statistikk, som ble utgitt i 2013, konkluderer arbeidsgruppen med at gjennomførte undersøkelser om samiske språk ikke er sammenliknbare, og derfor heller ikke er egnet til å analysere språkutviklingen. Dermed mangler en betydelig del av kunnskapsgrunnlaget om samiske språk.

1.6.4 Utvalgets vurdering

Det foreligger ikke oversikt over hvem som er samiskspråklig eller pålitelig statistisk kunnskap om samiske språk i Norge. Verken folketellingene, eksisterende opplysninger i dagens registre, gjennomførte språkundersøkelser, utredninger eller evalueringer er tilstrekkelige for å ha pålitelig oversikt over språkbrukere.

Utvalget mener at manglende kunnskapsgrunnlag om samiske språk, må ses på som et brudd på internasjonale forpliktelser overfor samene som urfolk. Utvalget legger vekt på at Norge har fått internasjonal kritikk fra flere hold, og at staten er forpliktet til å legge til rette for å fremskaffe pålitelig statistisk kunnskap.

Folkeretten som Norge har sluttet seg til forplikter staten til å utarbeide pålitelig statistisk data sammen med samene, og da spesielt data som gir oversikt over utbredelsen av samisk som morsmål og som kartlegger språksituasjonen for samiske språk. Samene skal særlig være representert ved samenes representative organ, Sametinget, som skal arbeide for vern og utvikling av samiske språk i Norge.

Det finnes ikke et godt nok kunnskapsgrunnlag for dagens språkplanlegging, verken for kommunene eller andre offentlige myndigheter, når de skal planlegge, dimensjonere, gjennomføre og evaluere tiltak og språktilbud til befolkningen.

Det er behov for å tilrettelegge tjenestetilbud for samiskspråklige, men hvor stort dette behovet totalt sett er, må utvalget imidlertid erkjenne at man ikke vet. Det finnes ikke nok kunnskap om hvem som ønsker å lære samisk, hvem som snakker samiske språk, hvor mange de er, om de har aktiv eller passiv språkbruk, hvor de bor, hvilke samiske språk de behersker og om de ønsker å kommunisere med offentlige myndigheter på samiske språk. Dette er informasjon som er nødvendig i språkplanlegging.

Utvalget mener at fraværet av kunnskap om språkbrukere og de samiske språkene ikke legitimerer at det unnlates å sette i gang gode tiltak. Det er etter utvalgets vurdering nødvendig å få innhentet slik kunnskap, slik at fremtidig språkplanlegging får et bedre kunnskapsgrunnlag og blir mer målrettet, forutsigbar og effektiv.

Målet for språkplanleggingen er å ha levende samiske språk. Dette er det bred enighet om, både politisk og faglig. Det kommer ikke av seg selv, og det overordnede statistiske bildet vi behøver for å få dette til mangler stadig.

1.6.4.1 Registrering av samiske språk

Finansdepartementet sendte 27. mars 2015 forslag til endringer i lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistreringer (folkeregisterloven) på høring. Forslaget innebærer en ny modell for fremtidig folkeregistrering og en modernisering av systemet. Det er det rettslige rammeverket, folkeregisterloven, som legger føringene for hvilke personopplysninger som kan registreres i et modernisert folkeregister. I forbindelse med høringen kom utvalget med en høringsuttalelse.140 Utvalget mener en god måte å få oversikt over samiske språk i Norge på, er å innføre frivillig registrering av samiske språk i folkeregisteret. Utvalget foreslår derfor at registrering av samiske språk i folkeregisteret hjemles i folkeregisterloven.

Utvalget vektlegger at Sametinget er positive til forslaget. Ifølge Sametingets høringsuttalelse vil en endring i folkeregisterloven gjøre registrering av samiske språk mulig.141 Utvalget forutsetter at Sametinget har innflytelse over innføringen av tiltaket gjennom å bli konsultert i prosessen.

Alle som har samisk som morsmål, altså både personer som er funksjonelt samiskspråklige og personer med samiskspråklig tilknytning, skal kunne registrere språkbruk eller språktilknytning. Det samme gjelder personer uten identitetstilknytning til samiske språk og som behersker samiske språk på et funksjonelt nivå. Registeret vil dermed måtte skille mellom funksjonelle språkbrukere og personer med samiskspråklig tilknytning. Det skal være mulig å registrere hvorvidt enkeltpersoner ønsker samiske språk som skriftlig og/eller muntlig kontaktspråk med offentlige myndigheter.

Virkningen av registrering av samiske språk vil for det første være at det på sikt blir mulig å skaffe statistisk oversikt over både språkbrukere og de med samiskspråklig tilknytning. For det andre blir det mulig å få oversikt over samiskspråklige som behøver eller ønsker å benytte samiske språk i kontakt med offentlig myndigheter. Dette vil etter utvalgets vurdering også bidra til å oppfylle internasjonale forpliktelser på en god måte.

Registreringen i seg selv fører verken til at personer får språkrettigheter eller blir fratatt språkrettigheter, men kun være en statistisk oversikt. Registrering vil etter utvalgets oppfatning derimot kunne bidra til at rettighetene til de som har samisk som morsmål i større grad blir overholdt.

Utvalget ser at det kan være betenkeligheter ved å registrere språkbrukere, særlig hvis dette kan oppfattes som en etnisk registrering. Utvalget fremhever at det er sentralt å skille mellom registre basert på etnisitet og registrering av samiske språk. Utvalget understreker at en registrering av samiske språk, slik utvalget foreslår, ikke skal være et etnisk register og at personer som ikke identifiserer seg med samiske språk, men som har lært seg ett eller flere samiske språk til et funksjonelt nivå, også skal kunne registrere seg.

Etter utvalgets vurdering er ikke språk i seg selv en sensitiv personopplysning og det foreligger dermed i utgangspunktet ikke noen personvernrettslige hindringer for en slik registrering utvalget foreslår i folkeregisteret. Likevel kan samiske språk, all den tid språk er et av de viktigste kjennetegnene for samisk identitet, indirekte si noe om etnisitet. Utvalget mener derfor opplysninger om samiske språk bør være underlagt taushetsplikt. Utvalget har vektlagt at det allerede i dag er hjemlet at opplysninger om Sametingets valgmanntall kan registreres i folkeregisteret.

Opplysninger underlagt taushetsplikt kan bare utleveres til offentlige myndigheter med hjemmel i lov. Utvalget understreker at det er sentralt at opplysninger om samiske språk skal kunne bli gitt til offentlige myndigheter og virksomheter. Det vil si staten med underliggende organer, kommuner, fylkeskommuner og private virksomheter som tilbyr tjenester til samiskspråklige på vegne av offentlige myndigheter. Statistisk sentralbyrå og Sametinget skal ha tilgang til opplysningene. Det skal være tydelig ved registreringen hva opplysningene skal benyttes til og hvilke offentlige myndigheter som skal få tilgang til opplysningene om samiske språk.

Hensikten med å gi tilgang til opplysninger om samiske språk til offentlige myndigheter og virksomheter er blant annet for at de igjen skal kunne tilby samiskspråklige personer likeverdige, offentlige tjenester. Dette vil muliggjøre bedre språkplanlegging og et bedre og mer effektivt tjenestetilbud i tråd med gjeldende lovverk, ved at behovet for tilrettelegging for samiskspråklige personer avdekkes tidlig.

Et likeverdig tjenestetilbud til en samiskspråklig befolkning innebærer at alle skal ha tilgang til tjenester, at kvaliteten på tjenesten og informasjon om tjenesten er god og at tjenesten imøtekommer behovet for eller ønsket om å ivareta egne interesser på de ulike samiske språkene. Registrering av samiske språk vil kunne bidra til god kommunikasjon mellom tjenesteyter og bruker. Det vil videre bidra til å styrke statusen til samiske språk, føre til at språkene blir synliggjort og sikre at samiske språk er en selvfølgelig del av tjenestene som skal tilbys.

Det bør utover tilgangen til offentlige myndigheter være anledning for andre til å be om adgang til opplysningene til forskningsformål og andre samfunnsnyttige formål. Utvalget foreslår at Sametinget skal forvalte adgangen til opplysningene om samiske språk for andre. Det faktum at språkregistrering kan bli oppfattet som en sensitiv opplysning av enkelte, tilsier at Sametinget bør forvalte hvordan opplysningene kan bli brukt. Utvalget vektlegger at Sametinget har myndighet til å verne de samiske språkene, jf. sameloven § 3-12. Sametinget må i dag, i henhold til sameloven § 2-6 jf. forskrift 19. desember 2008 nr. 1480 om valg til Sametinget § 81, gi sitt samtykke for at opplysningene som er registrert i folkeregisteret angående Sametingets valgmanntall skal kunne benyttes til forskningsformål eller andre samfunnsnyttige formål.

Utvalget vil påpeke at det i oppbyggingen av språkregisteret vil kunne være underrapportering. Utvalget fremhever samtidig at en mulighet for å registrere samiske språk i folkeregisteret over tid kan komme til å få svært stor betydning for utviklingen av samiske språk i Norge, spesielt dersom offentlige myndigheter som produserer tjenester for samiskspråklige gis anledning til å innhente opplysningene gjennom sine datasystemer.

Utvalget mener tiltaket bør følges opp raskt, slik at registrering av samiske språk i folkeregisteret blir mulig samtidig som et moderne folkeregister blir lansert.

1.6.4.1.1 Hvilke språk skal registreres?

Utvalget mener alle samiske språk som tradisjonelt har blitt brukt i Norge skal kunne registreres. Utvalget mener dette innebærer at nordsamisk, lulesamisk, sørsamisk, skoltesamisk og pitesamisk skal kunne registreres i folkeregisteret. I et språkforskningsperspektiv er det verdifullt med registrering av alle samiske språk som tradisjonelt hører til Norge.

Til språkplanleggingsformål er nord-, lule- og sørsamisk helt sentrale språk. For disse samiske språkene, som har standardiserte skriftspråk og som har en betydelig andel språkbrukere i Norge, er det både aktuelt å få registrert omfanget av samiske språk, hvem som ønsker å lære samiske språk og å få frem om samiskspråklige personer ønsker å bruke samiske språk som kontaktspråk med offentlige myndigheter.

Det er videre interessant å se på utviklingen av antall personer med samiskspråklig tilknytning til pite-, ume-, og skoltesamisk. I dag er det uklart om østsamisk/skoltesamisk- og pitesamisk er levende språk i Norge. Dersom en språkregistrering avdekker at ingen registrerer enkelte samiske språk som tradisjonelt har blitt snakket i Norge, er dette verdifull informasjon i seg selv og indikerer at språkene ikke lenger er levende språk.

1.6.4.1.2 Samiske skrifttegn

Det er en forutsetning for registreringen av korrekte samiske personnavn i folkeregisteret at samiske skrifttegn kan benyttes. Det må sikres at begge navneformene kan registreres dersom samiske personer benytter både samisk og norsk personnavn. Dette ansees av utvalget som særlig relevant for å likestille norske og samiske personnavn, og dermed også for korrekt identifisering av personer med samisk personnavn.

Det er en utfordring med hensyn til offentlige datasystemer at de ofte ikke støtter samiske skrifttegn. Utvalget har oppfattet at det derimot ikke foreligger tekniske hindringer for å innføre registrering av samiske språk i et modernisert system for folkeregisteret.

Ved en innføring av registrering av samiske språk, må det legges til rette for å benytte samiske tegnsett i folkeregisteret. For sør-, lule-, og nordsamisk innebærer det bokstavene: Áá, Čč, Đđ, Ïï, Ŋŋ, Öö, Šš, Ŧŧ, Žž. For østsamisk/skoltesamisk og enaresamisk innebærer det i tillegg bokstavene: Ââ, Ää, Ʒʒ, Ǯǯ, Ǧǧ, Ǥǥ, Ǩǩ og Õõ.

1.6.4.2 Registrering av samiske språk i lys av pågående kommunereform

Frivillig registrering av samiske språk i folkeregisteret harmonerer med målet i kommunereformen om et godt og likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne i kommunene. Hensikten med å gi tilgang til opplysninger om samiske språk til kommunene er at dette vil forenkle kommunenes språkplanlegging. Omfanget av behovet for tilrettelegging for samiskspråklige personer vil kunne bli avdekket tidlig og kommunene vil få bedre forutsetning for å sørge for å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse når det gjelder å tilby en effektiv og god tjenesteproduksjon som er tilrettelagt for samiskspråklige innbyggere, i tråd med gjeldende regelverk.

Størrelsen på kommunen vil ikke ha noe å si for forslaget om at kommunen skal kunne innhente personopplysninger om samiske språk, men ved kommunesammenslåinger der én eller flere kommuner er innenfor språkområdeinndelingen for samiske språk, må det tas høyde for at samiskspråklige har krav på et like godt eller bedre tjenestetilbud i den nye kommunen. Registreringen av samiske språk i folkeregisteret kan derfor være et godt hjelpemiddel for kommunene.

1.6.4.3 Kartlegging av språksituasjon

Mulighetene for registrering av samiske språk i folkeregisteret vil kunne gi nyttig informasjon om samiske språk ved at hver enkelt person kan velge å registrere seg (selvidentifisering), og på sikt vil en derfor kunne få frem pålitelig statistikk over språkbrukere.

Det er likevel lite trolig at man på kort sikt vil få en registrering med et omfang som alene kan brukes som grunnlag for språkplanlegging og som vil fungere ved evaluering av tiltak. Derfor er det fortsatt nødvendig med språkundersøkelser som kartlegger språksituasjonen, i tillegg til en registrering av samiske språk i folkeregisteret.

Utvalget er av den oppfatning at staten, i samarbeid med Sametinget, må ta ansvar for å få utarbeidet en god metode for å utarbeide pålitelig statistisk data for samiske språk. Etter utvalgets vurdering er dette en forutsetning for god og treffsikker språkplanlegging.

Det må være mulig å gjøre en kartlegging av språksituasjonen i Norge som ikke er individbasert, men som gir et pålitelig overslag over antall samiskspråklige, hvilke samiske språk de benytter og hvor de bor. Det må være mulig å få statistikk både på kommunenivå og for landet som helhet. Statistikk over samiskspråklige personer innenfor de enkelte språkområder og kommuner, er nødvendig for å kunne planlegge tiltak for samisk språkbevaring og vitalisering av samiske språk. Det er også nødvendig for å kunne måle effekten av iverksatte tiltak for styrking av samisk språk.

I en overgangsperiode bør undersøkelser gjennomføres slik som dagens språkundersøkelser, men med en mer formålstjenelig metode. På sikt bør språkundersøkelsene baseres på folkeregistrets språkregister. Undersøkelsene bør kunne bli benyttet til å innhente kunnskap om mange sider av samiske språk i det samiske samfunnet for eksempel til å undersøke hvor og med hvem folk snakker samisk, om folk opplever at de får det samiske språktjenestene de har rett til og om deres syn på verdien av de samiske språkene.

Utvalget legger vekt på at jevnlige språkundersøkelser er nødvendige. Undersøkelsene må være sammenliknbare og kunne vise språkutvikling over tid. Da er det en forutsetning at samme metode legges til grunn i alle undersøkelser som søker å gi svar på utbredelsen av samiske språk.

1.6.5 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at det blir utviklet en metode for utarbeiding av pålitelig statistisk data over samiskspråklige personer.

• Utvalget foreslår at det utarbeides sammenliknbare språkundersøkelser for å kartlegge språksituasjonen i Norge, slik at det er mulig å følge språkutvikling over tid.

• Utvalget foreslår at registrering av samiske språk i folkeregisteret hjemles i folkeregisterloven.

  • Alle som har samisk som morsmål, altså både personer som er funksjonelt samiskspråklige og personer med samiskspråklig tilknytning, skal kunne registrere språkbruk eller språktilknytning. Det samme gjelder personer uten identitetstilknytning til samiske språk og som behersker samiske språk på et funksjonelt nivå.

  • Opplysningene skal være underlagt taushetsplikt. Utvalget foreslår at offentlige myndigheter skal ha tilgang til personopplysningene i folkeregisteret om samiske språk når det er nødvendig av hensyn til tjenesten.

  • Utvalget foreslår at det skal bli lovfestet at Sametinget forvalter adgangen til opplysningene om samiske språk for andre enn offentlige myndigheter.

  • De nærmere regler om hvilke samiske språk det er ønskelig å registrere i folkeregisteret bør fastsettes i forskrift.

Utvalgets forslag knytter seg til forslag til folkeregisterlov som ble sendt på høring 27. mars 2015.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ny organisering av språkområder

Kommunene i dagens forvaltningsområde får tospråklighetsmidler tildelt fra Sametinget. En utvidelse av antall kommuner/fylkeskommuner som er omfattet av utvalgets forslag til ny modell med kommunekategorier og opprettelse av samiske språkressurssentre, vil nødvendigvis bety et økt behov for ressurser. Opprettelse av språkressurssentre vil samtidig samle kompetanse, og kan slik sett bidra til effektivisering og bedre utnyttelse av både eksisterende og nye ressurser. Utvalget vurderer at det kan være gode grunner til at de ulike kommunekategoriene blir noe ulikt finansiert, og da særlig knyttet til om det er språkbevaring eller språkvitalisering som er i fokus. I språkbevaringskommuner med klare plikter til kommunene knyttet til samiske språk og der en stor andel av befolkningen er samiskspråklige slik at kommunen er godt rustet til å følge disse pliktene, er det mulig å se for seg en annen form for finansiering og da rapportering, enn i kommuner der det samiske språket er i en langt svakere posisjon. Dette vil henge sammen med utvalgets vurderinger knyttet til rollefordelingen mellom Sametinget, fylkesmenn, stat og kommune. Utvalget vil komme nærmere tilbake til dette i utvalgets endelige utredning når også pliktbestemmelsene i de ulike kommunekategoriene og ansvarsfordeling blir nærmere beskrevet.

Endring i folkeregisterloven

Utvalget foreslår at samisk språkbruk eller språktilknytning kan meldes inn og registreres i folkeregisteret. Finansdepartementet har sendt forslag til endringer i folkeregisterloven på høring, og utvalget har avgitt en høringsuttalelse. Da endringer i folkeregisterloven er en pågående prosess, anser utvalget at å inkludere samisk språkbruk og språktilknytning ikke vil ha særlige administrative og økonomiske konsekvenser. Dette vil allikevel inngå i Finansdepartementet sine helhetlige vurderinger av de administrative og økonomiske konsekvenser av det samlede forslaget til endringer i folkeregisterloven.

Undervedlegg a

Høringsuttalelse

Finansdepartementet (FIN)

Skattelovavdelingen/v Maja Salhus Røde 06.07.2015

Forslag til ny folkeregisterlov – høringssvar fra Samisk språkutvalg

Vi viser til høring av ny folkeregisterlov. Vi viser også til møtet med FIN v/skattelovavdelingen og Skattedirektoratet 18. juni d.å., hvor utvalget ved utvalgsleder Bård M. Pedersen ga innspill til forslag om ny folkeregisterlov og i den anledning fikk utsatt høringsfrist til slutten av august.

Utvalget merker seg med interesse, og er svært positive til, forslaget til ny formålsbestemmelse i folkeregisterloven. Det er sentralt at det lovfestes at formålet er å skulle bidra til at opplysningene i Folkeregisteret skal «kunne brukes til administrative myndighetsoppgaver, forskning, statistikk og til å ivareta grunnleggende samfunnsbehov». Dette sett i sammenheng med programmet for modernisering av folkeregisteret, mener utvalget er gode tiltak. De pågående prosessene gir en passende anledning til å iverksette utvalgets innspill knyttet til registrering av samiske språk.

Utvalget anbefaler at ny folkeregisterlov regulerer frivillig registrering av samiske språk. Utvalget har oppfattet at det ikke foreligger tekniske hindringer for et samisk språkregister i et modernisert system for folkeregisteret, og at det er det rettslige rammeverket, folkeregisterloven, som legger føringene for hvilke personopplysninger som kan registreres i et modernisert folkeregister.

Utvalget foreslår derfor at det tas inn en ny bokstav i lovutkastets § 3-1, første ledd, med følgende ordlyd: «samiske språk». I merknadene kan det vises til hvorfor det er ønskelig med språkregistrering, slik utvalget redegjør for nedenfor. Den enkelte person må samtidig i loven sikres rett til selv å melde inn og endre opplysningene om egen språkbruk eller språktilknytning. De nærmere regler om dette og hvilke samiske språk det er ønskelig å registrere, bør fastsettes i forskrift.

Registrering av samiske språk i folkeregisteret

Utvalget mener utarbeidelse av statistikk over samiske språkbrukere er en forutsetning for god og treffsikker språkplanlegging. Derfor må staten ta ansvar for å muliggjøre registrering av samiske språk i Norge. Det er en gjennomgående utfordring i utvalgets arbeid at det ikke foreligger statistikk eller oversikt over antall samiske språkbrukere og hvor de bor i landet. Manglende statistikk gjør det utfordrende å dimensjonere språktilbud for statlige myndigheter, kommuner og Sametinget. Dette gjelder innenfor mange områder, for eksempel helsesektoren, justissektoren og utdanningssektoren. På grunn av manglende statistikk er det i tillegg vanskelig å måle om iverksatte tiltak gir ønskede virkninger, og det vanskeliggjør forskning på området.

Samene har urfolksstatus i Norge. Utvalget mener at manglende statistikk må ses som et brudd på internasjonale forpliktelser overfor urfolk, se særlig ILO-169, artikkel 7, jf. erklæringen fra FNs verdenskonferanse om urfolks rettigheter (2014), artikkel 10. Norge har fått internasjonal kritikk, blant annet gjennom Europarådets ekspertkomite, angående mangel på presis informasjon om samiske språkbrukere og geografisk fordeling. Også FNs rasediskrimineringskomite har rettet kritikk mot Norge angående manglende opplysninger om bruk av samisk som morsmål. Det er lovfestet at samisk og norsk er likeverdige språk. Språkene skal også skal være likestilte etter bestemmelsene i sameloven kapittel 3. Registrering av samiske språk i folkeregisteret er etter utvalgets oppfatning en viktig forutsetning for at rettighetene overfor samiskspråklige skal kunne overholdes, og for at pliktene offentlige instanser i Norge har kan ivaretas bedre for fremtiden, og vil etter utvalgets vurdering også bidra til å imøtegå internasjonal kritikk på en god måte.

Utvalget mener det skal være mulig å registrere ulike samiske språk, og også to morsmål, siden mange i dag er funksjonelt tospråklige. Samiske språk i Norge innebærer flere språk. Sør-, lule-, og nordsamisk er mest utbredt og har en betydelig andel språkbrukere. Registrering av samiske språk forutsetter at det samtidig legges til rette for å benytte samiske skrifttegn i folkeregisteret. Det må i tillegg tas høyde for at mange samisktalende, og da spesielt eldre folk, har samisk som morsmål uten at de behersker å skrive eller lese samisk, slik at det må være mulig å registrere forskjellige muntlige og skriftlige kontaktspråk.

Etter utvalgets vurdering er ikke språk i seg selv en sensitiv personopplysning og det foreligger dermed ikke i utgangspunktet noen personvernrettslige hindringer for en slik registrering. Likevel kan samiske språk, all den tid språk er et av de viktigste kjennetegnene for samisk identitet, indirekte si noe om etnisitet. Utvalget mener derfor opplysninger om språktilhørighet bør være underlagt taushetsplikt. Utvalget har vektlagt at det allerede i dag er hjemlet at opplysninger om Sametingets valgmanntall kan registreres i folkeregisteret.

Utvalget understreker at det er sentralt at opplysninger om samiske språk skal kunne innhentes av relevante offentlige instanser. Dette vil muliggjøre et bedre og mer effektivt tjenestetilbud i tråd med gjeldende lovverk, ved at blant annet språkbehov avdekkes. Statistisk Sentralbyrå bør ha adgang til å utarbeide statistikk på bakgrunn av opplysningene som meldes inn. Det bør være anledning for andre til å be om innsyn i registeret angående samiske språk ut over dette til forskningsformål og andre samfunnsnyttige formål.

Utvalget gjør oppmerksom på at oppbyggingen av et samisk språkregister vil ta tid og at det i starten vil være underrapportering. Utvalget fremhever at en muligheten for å registrere samiske språk i folkeregisteret over tid kommer til å bli svært viktig for utviklingen av samiske språk i Norge.

Med hilsen

Bård Magne Pedersen Liss-Ellen Ramstad

Utvalgsleder Utvalgssekretær

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevne signaturer.