1 Sammendrag
1.1 Innledning
Journalistikken og de uavhengige, redigerte nyhets- og aktualitetsmediene i Norge befinner seg midt i en historisk avgjørende tid. Store strukturelle endringer forårsaket av den globale konkurransesituasjonen, den teknologiske utviklingen og mediebrukernes adferd medfører at det akkurat nå ikke finnes bærekraftige forretningsmodeller for å finansiere betydelige deler av den samfunnsviktige norske journalistikken.
I dagens og de nærmeste årenes situasjon er ikke mediepolitikk bare mediepolitikk, men demokrati- og mediepolitikk. Det er selve infrastrukturen i folkestyrets offentligheter som er under så sterkt press at det er grunn til å frykte at journalistikken snart ikke lenger kan fylle sin uunnværlige rolle.
I en omstillings- og overgangsperiode krever dette omfattende og offensive offentlige tiltak. Ikke for å drive næringspolitikk og berge enkeltselskaper og medier, men for å sikre borgerne og samfunnet den viktige journalistikken vi trenger – den samfunnsviktige journalistikken som opplyser borgerne og setter oss i stand til å delta i diskusjoner og beslutninger, og som sikrer at det som ikke fungerer i samfunnet blir kritisk belyst og gransket av uavhengige redaksjoner. Dette innebærer å sikre og styrke den infrastruktur-funksjon som journalistikken har i samfunnet, og som det er et offentlig medansvar å støtte opp om. Dette ansvaret er klart forankret i Grunnloven § 100.
Det finnes mange positive utviklingstrekk i dagens situasjon – for eksempel borgernes høye mediebruk, engasjementet i samfunnsdebatten og mengden medietilbydere. Utvalget legger stor vekt på disse momentene underveis i utredningen. Det er imidlertid de dype, negative utviklingstrekkene som krever handling fra det offentlige, og som derfor er utvalgets hovedtema.
Den alvorlige situasjonen preger utvalgets omfattende forslag til endringer i eksisterende offentlige virkemidler og forslag til nye tiltak og ordninger. De fleste av dem foreslås for en tidsbegrenset periode, og virkningen av dem må evalueres i løpet av perioden. For utgangspunktet og målet er at mest mulig av journalistikken ideelt sett bør finansieres på andre måter enn ved langvarig offentlig støtte. Den mest uavhengige journalistikken over tid er alltid den som finansierer seg selv, uten eksterne finansieringskilder.
I den helt spesielle situasjonen norsk journalistikk befinner seg i nå og noen år fremover, trengs det imidlertid en særlig omfattende offentlig innsats – av hensyn til samfunnet selv, ved den infrastruktur-rolle journalistikken spiller i folkestyret. Den offentlige innsatsen skal være et aktivt og prioritert supplement til en rekke andre former for finansiering. I årene fremover vil vi oppleve at finansieringen av norsk journalistikk blir enda mer mangfoldig og vil få enda flere kilder.
Utvalgets største bekymring er at for mye av den samfunnsviktige journalistikken vil bli bygget ned og forsvinne i løpet av den korte tiden som nå eksisterer, før bærekraftige forretningsmodeller eventuelt viser seg å kunne finansiere den. Det er en risiko samfunnet ikke bør ta. Først i de kommende årene vil vi kunne se de journalistiske konsekvensene av de historisk store nedbemanningene og kostnadskuttene som norske redaksjonelle miljøer har gjort de seneste årene. Vi begynner å ane resultatene allerede – det hevdes at flere tematiske blindsoner oppstår, og det blir lenger mellom den ressurskrevende journalistikken som gransker økonomi og politikk, offentlig og privat sektor, grundig og kritisk.
Utvalget ber norske politikere om å endre mediepolitikken og oppgradere ambisjonene med de offentlige ordningene så raskt som mulig, og med mye høyere tempo enn hittil.
Det haster.
1.2 Innstillingens oppbygning og kapitler
Mediemangfoldsutvalgets innstilling inneholder ni kapitler medregnet dette sammendraget.
I kapittel 2 gjengis utvalgets mandat og sammensetning. Utvalget gjør videre rede for sin forståelse av mandatet og hvordan utvalget har arbeidet med innstillingen.
I kapittel 3 drøfter utvalget med utgangspunkt i medievitenskapelig teori hva statens mål for mediemangfoldet bør være. Utvalget viser blant annet til at kommunikasjonsteori peker på tre dimensjoner ved mangfold; avsendermangfold, innholdsmangfold og bruksmangfold. Utvalget legger her til grunn at bruksmangfold er det aspektet ved mangfold som er avgjørende for å vurdere om det foreligger et reelt mediemangfold. Utvalget legger frem et forslag til overordnet mål for mediemangfoldet, og gjør detaljert rede for hva som ligger til grunn for forslaget til målformulering og hvilke konsekvenser som kan utledes av målet.
Kapittel 4 gjennomgår gjeldende mediepolitiske virkemidler, i Norge og andre land, og dessuten relevante internasjonale instrumenter. Kapitlet inneholder en beskrivelse av virkemidler knyttet til allmennkringkasting, direkte og indirekte økonomiske virkemidler, og de mest sentrale regulatoriske virkemidlene som er relevante for mediemangfoldet.
Kapittel 5 beskriver drivkrefter bak medieutviklingen, herunder hvordan teknologi og nye globale aktører som utfordrer forretningsmodellene har endret forutsetningene for norske medieaktører. Videre drøfter utvalget konkurransesituasjonen i mediemarkedene.
I kapittel 6 gjør utvalget rede for status for mediemangfoldet på avsender-, innholds- og brukssiden i Norge og andre land. Utvalget beskriver innledningsvis hvordan mangfoldet av medieeiere og medietilbydere, strukturelle forhold og mangfold blant journalister og redaktører, samlet sier noe om avsendermangfoldet. Videre refererer utvalget til innholdsundersøkelser og studier av kildemangfold og blindsoner i journalistikken, og drøfter betydningen av internett og sosiale medier for innholdsmangfoldet. Bruksmangfoldet kartlegges gjennom markedsundersøkelser og forskning som omhandler mediebruk og konsum av nyheter i ulike grupper av befolkningen, samt studier av tillit til mediene. Til slutt i kapitlet redegjør utvalget for status for mediemangfoldet i utvalgte andre land som kan belyse situasjonen i Norge.
I kapittel 7 drøfter utvalget hvilken betydning sentrale trekk ved medieutviklingen vil kunne ha for den offentlige samtalen og den enkelte borger. Drøftingen tar utgangspunkt i beskrivelsen av medieutviklingen i kapittel 5 og 6, og beskriver mulige virkninger i lys av de tre dimensjonene av mangfold (avsender-, innholds- og bruksmangfold) som ble introdusert i kapittel 3.
Kapittel 8 inneholder utvalgets forslag til økonomiske og regulatoriske virkemidler.
I kapittel 9 gjør utvalget rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.
1.3 Utvalgets vurderinger og forslag
Som nevnt innledningsvis i dette kapitlet går uavhengige, redigerte nyhetsmedier gjennom omfattende endringer, som er forårsaket av den teknologiske utviklingen, den globale konkurransesituasjonen og endringer i mediebrukernes bruksmønstre. De etablerte forretningsmodellene er i ferd med å svikte. Svekkede inntekter og nedbemanninger innebærer at ressursene redaksjonene rår over, ikke lenger strekker til for å sikre reelt mediemangfold.
Utvalget mener det er betydelig risiko for at journalistikken som er vesentlig for den offentlige samtalen, vil kunne bli redusert før bærekraftige forretningsmodeller er utviklet og tilstrekkelig bærekraftige. Utvalget foreslår derfor en rekke nye tiltak og ordninger. De fleste av forslagene foreslås for en tidsbegrenset periode, og virkningen av dem må evalueres i løpet av perioden. Et samlet utvalg står bak samtlige forslag i utredningen. En kort gjennomgåelse av utvalgets forslag følger nedenfor.
1.3.1 Offentlig finansiert allmennkringkasting
Langvarige, stabile politiske og økonomiske rammer har bidratt til at NRK i dag er et av de viktigste språk- og kulturpolitiske virkemidlene. Utvalget viser til at Stortinget skal behandle Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og fremtidsretta NRK, kort tid etter at denne utredningen legges frem. I meldingen drøftes fremtidig finansiering av NRK, ny NRK-plakat, et fireårig styringssignal knyttet til NRKs inntekter, overføring av det statlige eierskapet til NRK til en stiftelse, direktesending av store idrettsbegivenheter og videre bruk av NRKs arkiver.
I denne forbindelse vil utvalget argumentere for at prinsipielle grunner taler for at eierskapet til NRK bør overføres til en stiftelse. Videre foreslår utvalget at NRKs ansvar for mediemangfoldet og forpliktelsen til å gjøre sitt arkivinnhold tilgjengelig følges opp, for eksempel i forbindelse med rapporteringen av hvordan NRK påvirker kommersielle medier og det totale medietilbudet til borgerne, som skal utarbeides i forbindelse med de fireårige styringssignalene.
1.3.2 Kommersiell allmennkringkasting
Utvalget understreker den betydning kommersielle allmennkringkastere har hatt for norsk kultur, ytrings- og informasjonsfrihet, og som alternativer til NRK. I oktober 2016 avga utvalget en delutredning om kommersiell allmennkringkasting, der utvalget blant annet viser til at det er usikkert om markedet i fremtiden vil kunne finansiere nyhets- og debattinnhold, innholdskategorier som kultur og livssyn, og innhold rettet mot barn, unge, eldre og språklige og etniske minoriteter, i en kommersiell tv-kanal. Denne risikoen for markedssvikt innebærer at så vel innholds- som bruksmangfoldet står i fare for å svekkes. Videre er det usikkert om det er økonomisk grunnlag for å opprettholde et tungt redaksjonelt nærvær utenfor Oslo og på to steder i landet. Dersom staten vil være sikker på at en kommersiell allmennkringkaster utenfor Oslo-området opprettholdes, tilsier det at staten etablerer nye virkemidler for å videreføre dette.
Kulturdepartementet la i Meld. St. 14 (2016–2017) Kommersiell allmennkringkasting, frem for Stortinget forslag om hvordan regjeringen vil sikre en kommersiell allmennkringkaster med hovedkontor og nyhetsredaksjon i Bergen. Utvalget viser til sin delutredning og foreslår at regjeringen begrenser en eventuell avtale om kompensasjon for merkostnader ved kommersiell allmennkringkasting, til lineært tv.
Utvalget foreslår videre å tilby én riksdekkende radiokanal kompensasjon for merutgifter forbundet med å tilby allmennkringkastingsinnhold og være lokalisert utenfor Oslo. Ordningen bør begrenses til 3–5 år, og virkningen av en eventuell kompensasjon og analyse av fremtidig behov bør evalueres før ordningen eventuelt forlenges ytterligere.
1.3.3 Indirekte virkemidler
Indirekte virkemidler som den eksisterende nullsatsen for nyhetsmedier (momsfritaket), har et generelt formål og omfatter alle virksomheter som deler gitte karakteristika. Staten gjennomførte i 2016 et unntak for merverdiavgift for elektroniske nyhetsmedier. Dette bidrar til et stort mangfold av medier, som gjennom bredde og dybde har gitt brukerne innsikt og kunnskap til å delta i samfunnsdebatten, til et høyt konsum og en mer opplyst offentlig samtale og debatt.
Imidlertid er bare nyhetsmedier som inneholder en bred dekning av samfunnet, omfattet av fritaket. Utvalget foreslår at dagens fritak for merverdiavgift må gjelde for alle nyhets- og aktualitetsmedier. Dette innebærer at medier som dekker få stoffområder, men dekker disse i dybden, også må omfattes. Mva.-fritaket må også gjelde for salg av enkeltartikler fra publikasjoner som er omfattet av momsfritaket. Dette kan bidra til å stimulere nye forretningsmodeller som mikrobetaling.
Utvalget foreslår videre et fritak for arbeidsgiveravgift for norske medieselskaper som i hovedsak er nyhetsbaserte, som en nødvendig, midlertidig overgangsordning, begrenset til fire år. Forslaget er begrunnet med at redaksjonelle medier i en overgangsfase vil ha behov for økt støtte, og at et slikt virkemiddel vil kunne fungere som et generelt, ubyråkratisk tiltak med armlengdes avstand til politiske myndigheter.
1.3.4 Direkte virkemidler
Direkte virkemidler som pressestøtten er rettet inn mot en avgrenset gruppe av mottakere og skal kompensere for spesifikke former for markedssvikt. Utvalget mener at produksjonstilskuddet for nyhets- og aktualitetsmedier har bidratt til å opprettholde en differensiert presse og vil særlig fremheve støtteordningens bidrag til fremveksten av lokalaviser, og den betydning dette har for det lokale mediemangfoldet og lokaldemokratiet.
Omleggingen av pressestøtten i 2014 til en plattformuavhengig ordning, har bidratt til at de økonomiske virkemidlene i utgangspunktet er tilpasset utviklingen og legger til rette for en omlegging av forretningsmodeller til digital publisering. Utvalget legger derfor til grunn at produksjonstilskuddet bør videreføres, men foreslår en rekke endringer:
Utvalget foreslår en minstesats for lokalaviser mellom 1000 og 6000 i opplag på 750 000 kroner. Dette vil styrke lokalavisene som er viktige for lokaldemokratiet, men som ofte står overfor store utfordringer når det gjelder innovasjon og omstilling.
Utvalget foreslår en gradvis avvikling over fire år av den særskilte tilskuddssatsen for nummertomedier i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. Disse vil deretter få tilskudd etter samme sats som øvrige nummertomedier. Utvalget viser til at markedsforholdene for nummertomediene har endret seg, og legger til grunn at forslaget vil bidra til en mer rimelig fordeling av tilskuddet og over tid bidra til å redusere graden av støtteavhengighet.
Utvalget foreslår å senke det dynamiske taket på tilskuddet til individuelle mottakere av tilskudd til 27 prosent av driftskostnadene, med like store beløp årlig over fire år. Utvalget legger til grunn at forslaget vil bidra til en mer rimelig fordeling av tilskuddsrammen, styrke ordningens legitimitet og redusere støtteavhengighet.
Utvalget foreslår en forenkling av utbyttebegrensningen i dagens regler for produksjonsstøtte, for å stimulere til økte investeringer og mer differensiert eierskap.
For å sikre økt forutsigbarhet, foreslår utvalget at tilskuddsrammen for produksjonstilskuddet fastsettes for fire år av gangen, og at rammen justeres opp årlig i samsvar med lønns- og prisvekst.
Utvalget mener at det i alle fall i en begrenset periode er behov for ytterligere ordninger, som både kan bidra til at nye bærekraftige forretningsmodeller kommer på plass, og som sikrer samfunnsviktig journalistikk.
Utvalget foreslår at det som en tidsbegrenset ordning på fire år, etableres et eget rammestyrt tilskudd til nyhetsmedier som er gratis for brukeren. Utvalget foreslår at det settes av 20 millioner kroner per år til tilskuddsordningen i prøveperioden. Tilskuddet fordeles på grunnlag av dokumenterte brukertall.
Utvalget foreslår at det etableres en tilskuddsordning til innovasjonsprosjekter for nyhetsmedier, med en varighet på fire år. Utvalget foreslår at det settes av 30 millioner kroner per år til ordningen, og at beløpet eventuelt kan økes dersom fortløpende evalueringer av resultatene tilsier det.
Utvalget foreslår at det etableres en tilskuddsordning som har som formål å stimulere samfunnsviktig journalistikk, med en ramme på 20 millioner kroner. Utvalget foreslår at det under tilskuddsordningen for samfunnsviktig journalistikk kan gis tilskudd til nyhetsmedier for etniske og språklige minoritetsgrupper.
Utvalget foreslår å gjøre tilskuddet til samiske medier plattformnøytralt for å stimulere innovasjon og mer effektiv distribusjon, og slik oppfylle målet om mediemangfold.
Utvalget foreslår av samme grunn å avvikle det særskilte distribusjonstilskuddet for papiraviser i Finnmark, og at midlene omdisponeres til ordinært produksjonstilskudd.
Utvalget har ikke foreslått andre virkemidler som retter seg spesielt mot å stimulere investeringer i redaksjonelt innhold i breddemediene. Utvalget anbefaler likevel, dersom man ser at den negative utviklingen for breddemediene forsterkes og den redaksjonelle dekningen i regionale og riksdekkende medier svekkes, å utrede nærmere, i tillegg til øvrige virkemidler, ytterligere en tilskuddsordning som i høyere grad enn dagens virkemidler belønner investeringer i redaksjonelt innhold.
1.3.5 Stortingsmelding om medienes tilstand og fireårssyklus
Utvalget mener det er ønskelig med en regelmessig gjennomgåelse av mål og virkemidler på området, og foreslår at regjeringen hvert fjerde år legger frem en bred stortingsmelding som i lys av medieutviklingen vurderer mediepolitiske mål og virkemidler.
Departementet har foreslått at regjeringen skal legge frem et forslag til fireårig styringssignal om NRKs økonomiske rammer i statsbudsjettet, første gang i budsjettproposisjonen for 2019. Utvalget foreslår at et tilsvarende styringssignal for de overordnede økonomiske rammene for de øvrige virkemidlene på medieområdet, fastsettes for fire år av gangen.
Beslutninger om innretning av offentlige virkemidler bør i størst mulig utstrekning være grundige og faktabaserte. Utvalget foreslår derfor å samordne regelmessige, empiriske undersøkelser av medieutviklingen med henblikk på å bidra til mer kunnskapsbaserte mediepolitiske beslutninger.
1.3.6 Andre forslag
Mediepolitikken samspiller med og grenser mot andre sektorer. Utvalget fremmer enkelte forslag og innspill som har som siktemål å fremme mediemangfoldet gjennom tiltak på andre politikkområder:
Bibliotekpolitikken
Filmpolitikken
Utdannings- og forskningspolitikken
Nærings- og IKT-politikken
Forvaltningspolitikken
Skattepolitikken