4 Statens økonomiske og regulatoriske virkemidler

4.1 Innledning

I dette kapitlet gjennomgår utvalget eksisterende offentlige økonomiske og regulatoriske virkemidler for nyhets- og aktualitetsmedier og kringkasting. I tillegg gir kapitlet en oversikt over relevante internasjonale avtaler og forpliktelser Norge er bundet av, samt innretningen av offentlig støtte til nyhets- og aktualitetsmedier og kringkasting i utvalgte land i Europa.

For avgrensingsformål kan det være praktisk å skille mellom:

• Økonomiske virkemidler, dvs. direkte og indirekte støtteordninger, kringkastingsavgift mv.

• Regulatoriske virkemidler, dvs. lover, forskrifter, konsesjoner, avtaler mv.

• Organisatoriske virkemidler, f.eks. organisering av tilsynsvirksomhet.

Det er videre vanlig å skille mellom direkte og indirekte økonomiske virkemidler. Direkte virkemidler omfatter overføring av tilskudd til en gitt krets av virksomheter, mens indirekte virkemidler omfatter økonomiske rammevilkår, for eksempel skatter og avgifter, som gir en bestemt krets av virksomheter økonomiske fordeler. Regulatoriske og organisatoriske virkemidler vil ofte også påvirke virksomhetene som berøres økonomisk. For eksempel vil mer liberale regler for reklame kunne øke inntektene til reklamefinansierte kringkastere. Dessuten vil organisering av tilsynsvirksomhet kunne ha økonomiske virkninger for bransjeaktørene. Verdien av de ulike direkte og indirekte økonomiske virkemidlene fremgår av figur 4.1 nedenfor.

Tall for mva.-fritak og redusert mva. er anslag hentet fra Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016, s. 352, mens tilskudd til film er hentet fra Norsk filminstitutt nfi.no.

Kilde: Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2017.

Utvalget vil primært avgrense redegjørelsen til indirekte og direkte økonomiske virkemidler. som i første rekke har som siktemål å påvirke aktørenes økonomiske rammer.

4.2 Virkemidler – kringkasting

4.2.1 Kringkastingsavgiften

Kringkastingsavgiften er det klart største og viktigste økonomiske virkemiddelet på medieområdet i Norge. Avgiften er hjemlet i kringkastingsloven og Stortingets årlige budsjettvedtak. Formålet med kringkastingsavgiften er å finansiere NRKs allmennkringkastingsvirksomhet.

Som tabell 4.1 viser innbrakte avgiften 5 412 millioner kroner i 2015, noe som utgjorde 96,8 prosent av NRK AS’ inntekter. Avgiften per lisensbetaler i 2016 var 2 834,70 kroner, inklusive 10 prosent merverdiavgift.

Inntil for få år siden var en avgift knyttet til eierskap av en tv-mottaker regnet for en stabil og relativt sikker form for finansiering av allmennkringkastere i Europa. Den teknologiske utviklingen innebærer at allmennkringkastingsinnhold distribueres via flere plattformer. Mediebrukerne kan dermed i økende grad benytte seg av innhold produsert av allmennkringkastere på ulike typer apparater enn tradisjonelle fjernsynsapparat. Siden avgiften er knyttet til innehav av visse typer apparater, har dette i noen land ført til økt omgåelse av avgiften og svikt i inntektene fra kringkastingsavgiften. Selv om en apparatbasert avgift fremdeles er den mest utbredte finansieringsmodellen i Europa, har enkelte land valgt å gå over til husstands- eller individbaserte finansieringsmodeller, eller man utreder/har utredet alternativer til en apparatbasert kringkastingsavgift.1

I Norge tyder det meste så langt på at kringkastingsavgiften har tålt utfordringen fra teknologiske endringer godt. Til tross for at det har latt seg gjøre å se tv uten fjernsynsmottaker i en årrekke, har antallet lisensbetalere økt hvert år siden 2001, og andelen tyvtittere gått svakt ned det siste tiåret. Det finnes imidlertid indikasjoner på at en «lekkasje» er i ferd med å oppstå som følge av teknologiske endringer. NRKs profilundersøkelse for 2016 viser en merkbar økning i andelen som svarer «har ikke tv«/«betaler ikke lisens», fra 2 prosent i 2011 og 2012 via 1 prosent i 2013 til 6 prosent i 2016. I Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst, konkluderte regjeringen med å videreføre dagens kringkastingsavgift ut inneværende stortingsperiode, samtidig som den gikk inn for å utrede konsekvenser av ulike finansieringsmodeller for NRK.

I oktober 2015 oppnevnte regjeringen en ekspertgruppe ledet av Tore Olaf Rimmereid, som skulle utrede alternativer for offentlig finansiering av NRK. I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 38 (2014–1015) 1. mars 2016, jf. Innst. 178 S – 2015–2016 pkt. IV-V, ba Stortinget regjeringen om at det som en del av ekspertgruppens arbeid med alternative finansieringsmodeller for NRK ble utredet en ordning etter finsk modell, og videre om å fremme forslag om fremtidig finansering av NRK innen utgangen av 2016.

Ekspertgruppen leverte sin rapport Finansiering @NRK. Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK,2 1. juli 2016. Her vurderte ekspertgruppen seks ulike modeller:

1. Kringkastingsavgift: Avgift på fjernsynsmottaker i bruk

2. NRK-avgift: Apparatnøytral avgift (dansk modell)

3. NRK-bidrag: Fast beløp per boenhet (tysk modell)

4. NRK-skatt på alminnelig inntekt (finsk modell)

5. NRK-skatt på personinntekt (finsk modell uten selskaper)

6. Alminnelig skattefinansiering (nederlandsk modell)

Blant de vurderte modellene anbefalte flertallet i ekspertgruppen NRK-bidrag i form av en husstandsavgift, mens mindretallet gikk inn for NRK-avgift. Begrunnelsene var følgende:

Flertallet i arbeidsgruppen, medlemmene Rimmereid, Jensen og Sollid Storehaug, legger vekt på et stabilt og forutsigbart inntektsgrunnlag for NRK. På dette grunnlag foreslår disse medlemmene et boligbasert finansieringsbidrag der inntekten holdes utenfor statsbudsjettet (NRK-bidrag). Disse medlemmer mener en modell som viderefører kringkastingsavgiftens tilknytning til husstand, vil ha bred aksept. I den sammenheng er det viktig at mange vil oppleve NRK-bidrag som en videreføring av dagens godt innarbeidede ordning.

Medlemmet Roppen legger vekt på at tilknytning mellom bruker og leverandør styrker legitimiteten av kringkastingsavgiften, og at usikkerhet om fremtiden ikke endrer hovedbildet av en betalingsordning som fungerer godt i dag. Dette medlem foreslår at dagens ordning utvides i flermedial retning, men i hovedtrekk ellers videreføres.3

Kulturdepartementet sendte rapporten på høring 16. august 2016, med høringsfrist 28. september 2016. Mediemangfoldsutvalget avga høringsuttalelse til rapporten 21. september 2016. Utvalget tok ikke til orde for en bestemt modell, men mente at både NRK-bidrag og NRK-avgift vil ivareta de hensyn som er avgjørende for en hensiktsmessig innkrevingsmodell: NRKs uavhengighet, innkrevingsformens legitimitet og oppslutning i befolkningen, hvorvidt NRK har forutsigbare inntekter, om innkrevingsformen er fremtidsrettet og fordelingsvirkninger. For en utdypning av Mediemangfoldsutvalgets syn vises til uttalelsen i sin helhet, som følger som utrykt vedlegg til denne rapporten publisert på regjeringens nettsted.4

I Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK – Finansering og innhaldsplikter, som ble lagt frem 16. desember 2016, vurderer departementet de ulike modellene som ekspertgruppen utredet. I tillegg vurderes en form for «koppskatt», som innebærer at alle betaler et fast beløp og der fritak kan gis etter nærmere definerte kriterier, eller et innslagspunkt, for å skjerme personer med svak betalingsevne. Hensikten med å utrede sistnevnte modell er å «greie ut moglege måtar å gi ei husstandsavgift ein klarare sosial profil, og om det kan gjerast på ein treffsikker og kostnadseffektiv måte.»5

Departementet varsler i meldingen at det vil sette i gang et lovarbeid, og i denne forbindelse arbeide videre med en modell for å finansiere NRK gjennom en øremerket medieavgift som ikke er knyttet til bestemte apparater, noe som vil gi en fremtidsrettet og stabil finansering. Departementet legger til grunn at medieavgiften skal kreves inn enten som 1) en husstandsavgift, 2) en øremerket skatt etter finsk modell, eller 3) en øremerket skatt på et fast beløp per person, med fritak under en viss inntekt og/eller andre kriterier. Når modellene er utredet vil departementet vurdere disse opp mot ordinær finansering over statsbudsjettet, før det legger frem et konkret lovforslag for Stortinget. Det endelige valget av modell vil basere seg på hvorvidt modellen gir lave administrative kostnader og lite byråkrati, sikrer stabil finansiering og NRKs uavhengighet, samt at den ikke gir urimelige fordelingsmessige utslag.

Videre varsler Kulturdepartementet i Meld. St. 15 (2016–2017) at det vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgåelse av det mediepolitiske virkemiddelapparatet, etter at Mediemangfoldsutvalget har levert sin NOU og denne har vært på høring. Departementet skriver at «[i] samband med dette vil ein vurdere om ei eventuell framtidig medieavgift på sikt òg kan finansiere andre medieformål enn NRK, herunder kommersiell allmennkringkasting.»6

4.2.2 Redusert mva.-sats for kringkastingsavgiften

Merverdiavgift er en statlig avgift på omsetning av varer og tjenester, hjemlet i merverdiavgiftsloven7 med forskrifter og årlige avgiftsvedtak i Stortinget. Avgiften gir staten betydelige inntekter, i 2016 beregnet til om lag 264 milliarder kroner. Den generelle merverdiavgiftssatsen i Norge er på 25 prosent, men for visse tjenester (persontransport, romutleie, kino, mv.) er det fastsatt redusert sats som i statsbudsjettet for 2016 ble økt fra 8 til 10 prosent. Den lave satsen gjelder også omsetning og uttak av kringkastingstjenester finansiert av kringkastingsavgift (dvs. i praksis kringkastingsavgiften).

Fra 1970 til juli 2001 var avgiftsplikten i merverdiavgiftssystemet generell for vareomsetning, mens bare særskilt angitte tjenester var avgiftspliktige. I sammenheng med en reform av merverdiavgiften i 2001 la regjeringen frem et forslag til generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester, som innebar at varer og tjenester i prinsippet skulle behandles avgiftsmessig likt.8 All omsetning av tjenester ble med dette avgiftspliktig, med mindre tjenesten var særskilt unntatt i loven. I dette forslaget la regjeringen til grunn at det etter merverdiavgiftsloven ikke er «unaturlig å anse kringkastingsavgiften som et vederlag for NRKs radio- og fjernsynssendinger», og at avgiften ikke kan sammenlignes med andre skatter og fiskale avgifter fordi inntektene av kringkastingsavgiften er øremerket til drift av NRK.9 Det ble også vist til at ikke-kommersiell kringkastingsvirksomhet som hovedsakelig er finansiert ved statstilskudd, i andre land er unntatt fra merverdiavgift. Det ble derfor foreslått at kringkastingsselskap drevet som allmennkringkaster finansiert ved kringkastingsavgift etter kringkastingsloven § 6-4, unntas fra avgiftsplikten. Kringkasternes annen omsetning, for eksempel omsetning av tekniske tjenester og salg av sponsorplakater, skulle imidlertid være underlagt ordinær merverdiavgift.

Fra 1. juli 2001 til 2003 var allmennkringkasting som er finansiert av kringkastingsavgift, unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Det innebar at NRK ikke kunne føre fradrag for inngående merverdiavgift, og at det ikke skulle beregnes merverdiavgift ved innkreving av kringkastingsavgiften.

I samsvar med et anmodningsvedtak10 fra Stortinget la regjeringen frem et forslag om at NRKs allmennkringkastingsvirksomhet tas inn i merverdiavgiftssystemet, med full fradragsrett og en redusert merverdiavgiftssats på 12 prosent på kringkastingsavgiften.11 I forslaget la Finansdepartementet til grunn at hovedformålet med anmodningsvedtaket var å fjerne prisbarrieren som merverdiavgiften representerer for NRK, ved valget mellom å utføre tjenester ved egne ansatte (egenproduksjon) eller å kjøpe tjenester fra andre (eksternproduksjon). Siden 2003 har kringkastingsavgiften hatt redusert sats (som har variert mellom 6 og 12 prosent).

Næringsdrivende har rett til å føre inngående merverdiavgift til fradrag når avgiftsoppgjøret med staten beregnes. Innbetaling av merverdiavgift er følgelig begrenset til verditilveksten (merverdi) i hvert omsetningsledd, som innebærer at det først er når varen eller tjenesten omsettes til forbrukeren/sisteleddet (som ikke har fradragsrett) at beløpet gir inntekter til statskassen. I praksis innebærer en redusert merverdisats følgelig en subsidiering av virksomheten via avgiftssystemet, siden virksomheten har fradragsretten fullt ut i behold.

Selv om man må kunne legge til grunn at hensynet til allmennkringkasting eller mangfold var et underliggende premiss for forslaget, er det lite spor av slike formål i forarbeidene til forslaget. I Stortingets og regjeringens dokumenter vises det i første rekke til økonomiske formål, herunder hensynet til likebehandling og NRKs konkurranseevne, og at NRK sto foran store investeringer.

Finansdepartementet anslår at fritaket NRKs allmennkringkastervirksomhet har for merverdiavgift, innebærer et provenytap for staten i 2016 på 750 millioner kroner.12 Ved Stortingets vedtak 14. desember 2015 om merverdiavgift for budsjettåret 2016, ble den reduserte satsen økt fra 8 til 10 prosent.13 Anslagsvis ga dette lisensbetalerne en samlet avgiftsøkning som er 52 kroner høyere enn med en merverdisats på 8 prosent. Økningen innebar et merproveny til statskassen på om lag 100 millioner kroner.

4.2.3 NRK-plakaten

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er forankret i kringkastingsloven14 og flere styringsdokumenter. NRKs rett til å drive kringkasting følger av lovens § 2-1. Allmennkringkastingsoppdraget er nedfelt i en egen NRK-plakat15 som er fastsatt av Stortinget. NRK plakaten ble første gang vedtatt i 2007 og er siden revidert, senest i juni 2014. Den er i sin helhet tatt inn i NRKs vedtekter og er på denne måten formelt bindende for NRK. NRK-plakaten samler oppdraget i seks hovedpilarer:

• NRK skal understøtte og styrke demokratiet

• NRK skal være allment tilgjengelig

• NRK skal styrke norsk språk, identitet og kultur

• NRK skal etterstrebe høy kvalitet, mangfold og nyskaping

• NRKs allmennkringkastingstilbud skal være ikke-kommersielt

• NRK skal ha et attraktivt innholdstilbud på Internett, mobil-tv mv.

De seks hovedkravene har til sammen 39 underpunkter som definerer NRKs forpliktelser nærmere.

I forbindelse med arbeidet med Meld. St. 38 (2014–2015) sendte Kulturdepartementet NRK-plakaten på høring 6. juni 2014. På bakgrunn av høringen foreslo departementet i meldingen å oppheve og erstatte dagens NRK-plakat med en ny og mer overordnet som fastsettes av Stortinget, og videre at NRK-plakaten blir tatt inn i NRKs vedtekter og lagt til grunn for mer detaljerte bestemmelser fastsatt av NRKs generalforsamling. I forslaget til ny NRK-plakat var antall bestemmelser redusert til 12.16 Departementet varslet også en revisjon av kringkastingsloven og at det i denne sammenheng ville vurdere om NRKs overordnede allmennkringkastingsoppdrag burde lovfestes.

Under behandlingen av meldingen ga Stortinget enkelte føringer for utformingen av en ny NRK-plakat, jf. Innst. 178 S (2015–2016):

Fl e r t a l l e t ønsker en mer overordnet og forenklet NRK-plakat vedtatt i Stortinget. Flertallet viser til dagens NRK-plakat og ønsker følgende justeringer: Dagens adgang til reklame på nett bør fjernes, og viktigheten av å ivareta allmennkringkasteroppdraget på nett bør utdypes og presiseres. Et krav om tilstedeværelse i alle fylker bør inkluderes, og et selvstendig ansvar for å bidra til mediemangfold bør understrekes. Dessuten må NRKs beredskapsansvar konkretiseres i plakaten. Flertallet ber regjeringen sikre at disse prinsippene blir ivaretatt i ny NRK-plakat, og melde tilbake til Stortinget på egnet måte.

Kulturdepartementet fremmet et nytt forslag til NRK-plakat i Meld. St. 15 (2016–2017):

§ 1 NRK skal ha som formål å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet.

§ 2 NRK skal vareta ytringsfridom og ytringsvilkår for borgarane. NRK skal vere redaksjonelt uavhengig og vere balansert over tid. NRK skal bidra til å fremje den offentlege samtala og medverke til at heile befolkninga får tilstrekkeleg informasjon til å kunne vere aktivt med i demokratiske prosessar.

§ 3 NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet.

§ 4 NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere tilgjengeleg for heile befolkninga. NRK skal ta omsyn til funksjonshemma i utforminga av tilbodet sitt.

§ 5 NRK skal styrkje det norske og dei samiske språka, og styrkje norsk og samisk identitet og kultur. Ein stor del av tilbodet skal ha norsk forankring og avspegle det kulturelle mangfaldet i folket. NRK skal ha daglege sendingar for den samiske befolkninga. NRK skal ha program for nasjonale og språklege minoritetar.

§ 6 NRK skal formidle norsk kultur og ein brei variasjon av norske kunstuttrykk frå mange ulike kunstnarar, ubundne miljø og kulturinstitusjonar. NRK skal formidle norsk musikk, film og drama og stimulere norske produksjonsmiljø.

§ 7 NRKs tilbod skal spegle Noregs religiøse arv og mangfald av livssyn og religion i det norske samfunnet.

§ 8 NRKs tilbod skal i hovudsak ha norskspråkleg innhald, og minst 25 pst. av innhaldet skal vere på nynorsk.

§ 9 NRK skal reflektere det geografiske mangfaldet i Noreg og ha eit godt lokalt tilbod. NRK skal vere til stades i alle fylke.

§ 10 NRKs tilbod skal i hovudsak vere av redaksjonell karakter. NRK skal streve etter høg kvalitet, mangfald og nyskaping. NRKs tilbod skal ha tematisk og sjangermessig breidde. NRKs tilbod skal appellere til alle aldersgrupper.

§ 11 NRK skal fremje borns rett til ytringsfridom og informasjon, og skjerme borna mot skadelege former for innhald. NRK skal ha norskspråklege program for born under 12 år, jamlege norskspråklege program for unge, og jamlege program for born og unge på dei samiske språka.

§ 12 NRK skal ha eit særleg beredskapsansvar. NRK skal leggje til rette for at styremaktene kan nå ut til befolkninga med informasjon over kringkastingsnett ved nasjonale kriser og katastrofar.

§ 13 NRK skal vere til stades på, og utvikle nye tenester på, alle viktige medieplattformer, også internett, for å nå så breitt som mogleg ut med sitt samla programtilbod.

§ 14 NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere reklamefritt og skal ikkje innehalde spesielle salsfremjande tilvisingar til dei kommersielle tenestene og produkta til konsernet.17

I det store og hele er forslaget som ble lagt frem i Meld. St. 38 videreført, men i tråd med Stortingets forutsetninger er det lagt inn presiseringer i to av bestemmelsene om henholdsvis at NRK skal ha tilstedeværelse i alle fylker og at NRK skal ha et særlig beredskapsansvar. I tillegg er det lagt til to nye bestemmelser som forutsetter at NRK skal være til stede på alle plattformer og at NRKs allmennkringkastingstilbud skal være reklamefritt.

4.2.4 Konsesjoner og avtaler for riksdekkende, reklamefinansiert tv

4.2.4.1 Innledning

Etter kringkastingsloven § 2-1 kreves det konsesjon for å kunne sende riksdekkende fjernsyn i bakkenettet.18 Tildeling av konsesjoner for riksdekkende fjernsyn var i mange år et sentralt mediepolitisk virkemiddel. Den grunnleggende forutsetningen for å kunne stille krav om at konsesjonæren skulle påta seg forpliktelser, var at frekvenser er en begrenset ressurs som det er stor etterspørsel etter. Når konsesjonæren får en rett til å disponere en knapp ressurs som vil kunne gi en betydelig økonomisk gevinst, vil staten ha grunnlag for å kreve motytelser. Konsesjoner ble derfor normalt tildelt gjennom skjønnhetskonkurranser, der søkernes bud på programinnhold (i tillegg til økonomiske vederlag og lokaliseringskrav) ble tillagt størst vekt.

4.2.4.2 TV 2s første konsesjon 1992–2002

Stortinget åpnet i 1990 for at det kunne etableres en riksdekkende reklamefinansiert fjernsynskanal formidlet via analoge bakkesendere i Norge. TV 2 startet sendinger 5. september 1992 etter å ha blitt tildelt konsesjon 14. november 1991.19 Konsesjonen ga TV 2 en enerett til å drive riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn i bakkenettet frem til 31. desember 2002, mot at kanalen oppfylte vilkår knyttet til lokalisering, finansiering av selskapet, eierforhold, programinnhold og dekning (utbyggingstakt).20 I 1992 var det betydelig tvil om inntektene fra reklamemarkedet kunne bære de daværende tre reklamefinansierte kanalene.21 Konsesjonen inneholdt følgelig ikke forpliktelser til å betale noen konsesjonsavgift. Fra statens side lå det likevel et uttalt økonomisk bytteforhold til grunn for tildelingen av konsesjonen. Staten ga TV 2 en enerett til reklamesendinger i bakkenettet, noe som skulle bidra til å sikre selskapet nødvendig inntektsgrunnlag for å kunne drive allmennkringkasting, jf. blant annet St.meld. nr. 32 (1992–93) Media i tida, kapittel 9.4.2.

4.2.4.3 TV 2s andre konsesjon 2003–2009

I forkant av utløpet av den første konsesjonsperioden til TV 2, kunngjorde Kulturdepartementet i 2001 en konsesjon for riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn for en periode på 7 år (1.1.2003–31.12.2009). Resultatene til TV 2 gjennom den første konsesjonsperioden hadde vist at eneretten til kommersiell kringkasting i bakkenettet var svært lønnsom. I kunngjøringen av den nye konsesjonen ble det derfor stipulert vilkår som var langt mer tyngende enn i den første konsesjonen. Den nye konsesjonen inneholdt blant annet mer detaljerte og konkrete vilkår til programprofil og et vederlag i form av et engangsbeløp, samt årlige faste og inntektsavhengige vederlag. Ved utløpet av søknadsfristen var TV 2 AS eneste søker. Staten tildelte TV 2 konsesjon 15. oktober 2001.22

Overgangen til digital distribusjon av fjernsyn i bakkenettet la til rette for en mer effektiv utnytting av frekvensspekteret som ble benyttet til distribusjon av fjernsyn. Knappheten på frekvensressurser i det analoge bakkenettet hadde inntil da i praksis gitt TV 2 en enerett til å sende reklamefinansiert fjernsyn i det riksdekkende bakkenettet. Utbyggingen av det digitale bakkenettet innebar at flere aktører kunne få tilsvarende dekning som TV 2. Siden staten ikke lenger kunne tilby TV 2 en enerett til riksdekkende, reklamefinansierte sendinger, bidro dette til å svekke betydningen av konsesjonsinstituttet som verktøy for å oppnå mediepolitiske mål.

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid, la Kulturdepartementet til grunn at det etter digitaliseringen av fjernsynsdistribusjon var tilstrekkelig med frekvenser tilgjengelig for aktørene i markedet. Departementet la videre til grunn at alle aktører måtte behandles likt, og at det ikke var rimelig å pålegge enkeltaktører strengere regulering enn andre.

4.2.4.4 Statens avtale med TV 2 2010–2015(16)

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) la departementet til grunn at det bør være et mål at NRK ikke er alene om å tilby allmennkringkasting på fjernsyn. Departementet varslet at det ved utløpet av TV 2 AS’ konsesjon for riksdekkende analogt reklamefinansiert fjernsyn i 2009, ville bli vurdert å innføre en ordning med formidlingsplikt for en allmennkringkaster. Stortingsflertallet sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 24 (2007–2008), og i oktober 2009 kunngjorde departementet en avtale om formidlingspliktig kommersiell allmennkringkasting i fjernsyn for en femårsperiode. TV 2 var eneste søker ved utløpet av fristen 7. desember 2009.

I desember 2010 inngikk staten og TV 2 en avtale som skulle gjelde fra 1. januar 2011 og ut 2015. De viktigste materielle forskjellene fra den utløpte konsesjonen var at den nye avtalen ikke inneholdt krav om betaling av engangsvederlag samt at enkelte av de mer konkrete programkravene i konsesjonen, var falt bort. De mest sentrale innholdskravene, som blant annet stipulerte at sendingene skulle baseres på prinsippene for allmennkringkasting og at kanalen skulle ha daglige egenproduserte nyhetssendinger med base i den sentrale nyhetsredaksjonen, var imidlertid beholdt. I februar 2015 ble avtalen mellom staten og TV 2 forlenget med ett år, til utgangen av 2016.

4.2.4.5 Utlysning av midlertidig avtale og initiativ til ny permanent avtale

Kulturdepartementet konkluderte i Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst, med at kommersiell allmennkringkasting har flere positive effekter, og la til grunn at staten bør søke å opprettholde kommersiell allmennkringkasting i Norge. Departementet forutsatte at det er verdifullt for mediemangfoldet å opprettholde et kommersielt allmennkringkastingstilbud, og varslet at det derfor ville kunngjøre en ny avtale som tilbyr en kommersiell aktør status som allmennkringkaster før TV 2s avtale med staten utløp 31. desember 2016.

Statens konsesjoner og avtaler med kommersielle kringkastere har alle bygget på et bytteforhold, der staten har tildelt privilegier (primært rett til å utnytte knappe frekvenser i det analoge bakkenettet) i bytte mot at kringkasterne oppfyller forpliktelser som har verdi for samfunnet (særlig programvilkår). Med overgangen til digital distribusjon falt verdien av frekvenser som knapphetsgode bort.

Statens avtale med TV 2 har i første rekke vært basert på verdien av at kanalen er underlagt formidlingsplikt i kabelnett. TV 2 varslet i 2013 staten i brev til Kulturdepartementet at den økonomiske belastningen knyttet til programkrav og lokalisering er tyngende, og at verdien av statens motytelse er langt mindre verdt enn eneretten kanalen hadde hatt til å drive reklamefinansiert kommersielt fjernsyn i det analoge bakkenettet.23 Ifølge TV 2 kunne en stor andel av kostnadene til selskapet tilskrives allmennkringkastingsoppdraget, slik det var fastsatt i TV 2s avtale med staten. TV 2 forutsatte at staten kompenserer kanalen for allmennkringkasteroppdraget.

Kulturdepartementet viste i Meld. St. 38 (2014–2015) til at offentlig støtte er et mulig virkemiddel som kan bidra til kommersiell allmennkringkasting, og varslet at det ville opprette et utvalg som skulle vurdere mediemangfoldet i Norge, herunder behov, omfang og offentlig finansiering av allmennkringkasting og nyhets- og aktualitetsmedier. Departementet viste til at det derfor ikke har vurdert offentlig finansiering av kommersiell allmennkringkasting i stortingsmeldingen. På bakgrunn av meldingen ble så Mediemangfoldsutvalget oppnevnt av Kongen i statsråd 18. september 2015.

Stortinget behandlet Meld. St. 38 (2014–2015) 1. mars 2016. I Innst. 178 S (2015–2016) ba stortingsflertallet regjeringen om å «utrede en modell der deler av merkostnadene som er forbundet med forpliktelsene en kommersiell allmennkringkaster påtar seg, blir kompensert». Videre ba Stortinget regjeringen om «å utlyse en midlertidig avtale. Avtalen skal inneholde krav om hovedkontor i Bergen og daglige nyhetssendinger».24 Kulturdepartementet kunngjorde i mai 2016 muligheten til å søke om status som kommersiell allmennkringkaster for perioden 1. januar 2017–31. desember 2019, i samsvar med stortingsflertallets forutsetning. Avtalen skulle etter planen inneholde krav om fortsatt nyhetsproduksjon med base i Bergen, mens øvrige innholdskrav i avtalen, som hadde varighet til 31. desember 2016, var fjernet. Dette gjelder kravene om ukentlige norskspråklige programmer for barn, jevnlige norskspråklige programmer for unge, norsk film- og tv-drama, og at norskspråklige programmer skal utgjøre minst 50 prosent av sendetiden.

Tanken var at denne midlertidige avtalen skulle erstattes av en mer permanent avtale, etter at regjeringen hadde utredet en modell for kompensasjon av deler av merkostnadene som er forbundet med forpliktelsene til en kommersiell allmennkringkaster. Ved søknadsfristens utløp 4. august 2016 ble det imidlertid kjent at ingen hadde søkt på den utlyste avtalen.

5. august 2016 mottok Mediemangfoldsutvalget et tilleggsmandat fra Kulturdepartementet. Av tilleggsmandatet fremgikk følgende føring med hensyn til kommersiell allmennkringkasting på fjernsyn:

Kulturdepartementet vil varsle at det i løpet av høsten 2016 vil legge frem for utvalget en eller flere modeller der deler av merkostnadene som er forbundet med forpliktelsene en kommersiell allmennkringkaster påtar seg, blir kompensert. Utvalget vil bli anmodet om å vurdere modellene og avgi en uttalelse innen fristen departementet fastsetter.

19. september 2016 mottok utvalget så det konkretiserte oppdraget om å levere en delutredning om kommersiell allmennkringkasting, med frist 17. oktober. Utvalget ble bedt om å vurdere fire ulike modeller: a) nullalternativet – ingen offentlig støtte til kommersiell allmennkringkasting, b) offentlige kjøp av allmennkringkastingstjenester fra en eller flere aktører, c) tilskuddsordning der ulike aktører kan søke om midler til å produsere allmennkringkastingsinnhold og d) kompensasjon for redaksjonelle kostnader.

Utvalget valgte å avgrense drøftingen i delutredningen til virkemidler for å stimulere allmennkringkasting på kommersiell, lineær tv, og valgte ikke å vurdere modell d) fordi utvalget ønsket eventuelt å foreta en helhetlig vurdering i NOU-en.

Utvalget mente at hensynet til bruksmangfoldet fortsatt tilsier at det bør legges til rette for et bredere mangfold enn det NRK står for alene, men at eventuell virkemiddelbruk på kort og mellomlang sikt (3–5 år) bør begrenses til lineært tv. Etter utvalgets syn ville modell a) nullalternativet innebære en risiko for at kommersiell allmennkringkasting med hovedkontor utenfor Oslo, ville bli svekket. Utvalget forutsatte at kompensasjon etter modell b) skulle gå til én kringkaster som tilbyr en lineær tv-kanal, og at modell c) bare ville være et hensiktsmessig virkemiddel som supplement til modell b), ikke som et selvstendig alternativ. Utvalget viste videre til at lokalisering utenfor Oslo kan bidra til mediemangfoldet, men at et spesifikt krav om lokalisering i Bergen ville begrense søkergrunnlaget. Det vises for øvrig til delutredningen i sin helhet, som følger som vedlegg publisert på utvalgets nettsted.25

I Meld. St. 14 (2016–2017)26 gikk Kulturdepartementet inn for å tilby offentlig kompensasjon for å sikre de mediepolitiske målene med kommersiell allmennkringkasting. De mediepolitiske målene bør etter departementets syn være a) å holde oppe mediemangfoldet, b) å sikre en reell konkurrent til NRK og c) å sikre riksdekkende nyhetssendinger som blir produsert og sendt utenfor Oslo. Kulturdepartementet oppsummerer forslaget om en kompensasjon slik:

Departementet legg til grunn at berre éin aktør bør få kompensasjon for meirkostnadane som følgjer av å ha eit kommersielt allmennkringkastingsoppdrag. Kompensasjonsordninga vil bli innretta i tråd med gruppeunntaket for tenester av allmenn økonomisk verdi i EØS-regelverket. Kompensasjonen kan derfor ikkje overstige nettokostnadane med oppdraget, inkludert ei rimeleg forteneste. Oppdraget vil bli tildelt etter ein skjønnheitskonkurranse som er open for alle interessentar. Hovudkontoret og den sentrale nyheitsredaksjonen til allmennkringkastaren må plasserast utanfor Oslo. Allmennkringkastingsinnhaldet skal bli levert i form av levande billete, bli publisert både lineært og ikkje-lineært. Innhaldspliktene i kunngjeringa blir utforma i tråd med kunngjøringa som ligg til grunn for den noverande avtalen som staten har med kommersiell tv-allmennkringkastar.27

På et overordnet nivå skal programmene baseres på prinsippet for allmennkringkasting, profilen til allmennkringkastingstilbudet skal være av allmenn karakter og interesse, programmene skal ha tematisk og sjangermessig bredde både når det gjelder sammensetning av programkategorier og innenfor den enkelte programkategori, og det skal være programtilbud både for brede og smale grupper. I henhold til de spesifikke innholdskravene skal den kommersielle allmennkringkasteren i det minste formidle egne daglige nyhetssendinger med base i den sentrale nyhetsredaksjonen, norskspråklige programmer rettet mot barn og unge, og norsk film- og tv-drama. Videre skal norskspråklige programmer utgjøre minst 50 prosent av sendetiden, og begge de offisielle målformene benyttes.

I henhold til gruppeunntaket kan støtten ikke overstige EUR 15 millioner per år. Departementet legger videre til grunn at avtalen skal ha en varighet på fem år, og at Medietilsynet årlig skal kontrollere at det ikke skjer kryss-subsidiering eller overkompensasjon, blant annet basert på en ekstern revisorrapport som allmennkringkasteren legger frem. Det legges opp til at støtten skal gis over statsbudsjettet og at en avtale skal kunngjøres så snart som mulig, med iverksettelse og budsjettmessige konsekvenser tidligst fra og med 2018. Departementet skriver også at det vil vurdere om en eventuell medieavgift på sikt kan finansiere andre medieformål enn NRK, herunder kommersiell allmennkringkasting.

4.2.5 Formidlingsplikt

Formidlingsplikt for en bestemt tv-kanal gir kringkasteren krav på formidling. Formidlingsplikten på fjernsyn har vært nært knyttet til konsesjonsinstituttet i en situasjon der det var knapphet på kapasitet i kommunikasjonsnett brukt til fremføring av tv-signaler. Ordningen er begrunnet med at visse kanaler ivaretar et samfunnsoppdrag og derfor bør være sikret fremføring til tv-seerne. Distributører kan ikke med hjemmel i kringkastingsloven utlede noe krav om å få formidle de formidlingspliktige kanalene. Kringkastingsloven § 4-3 gir hjemmel til å pålegge formidlingsplikt via enhver plattform, men etter kringkastingsforskriften § 4-2 gjelder dagens forpliktelse bare for kabelnett.28

Departementet gjorde i St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid, en vurdering av behovet for å sikre kommersiell allmennkringkasting også etter at grunnlaget for konsesjonsplikten falt bort, og konkluderte med at kommersiell allmennkringkasting er viktig for å bidra til et så mangfoldig kringkastingstilbud som mulig. Programvilkår koblet med formidlingsplikt ble pekt på som et mulig regulatorisk redskap. Som en oppfølging til dette ble kringkastingsforskriften endret 3. desember 2010 fra direkte å utpeke TV 2 Hovedkanalen som formidlingspliktig kanal, til å hjemle formidlingsplikt for kringkaster som myndighetene har utpekt til å ivareta særskilte allmenne hensyn.29

TV 2 Hovedkanalen var gjennom avtale med staten utpekt som formidlingspliktig kringkaster i perioden 1. januar 2010 til 31. desember 2016, jf. 4.2.4.4. I avtalen var det dessuten tatt inn en forpliktelse til å gjøre hovedkanalen tilgjengelig for alle distributører som omfattes av ordningen med formidlingsplikt. Formidlingsplikten omfatter i dag NRKs fjernsynssendinger og Frikanalen, som har konsesjon til å drive ikke-kommersielt tv i bakkenettet.

4.2.6 Konsesjoner for riksdekkende, reklamefinansiert radio

Etter kringkastingsloven § 2-1 kreves det konsesjon for å drive kringkasting av radio i FM- og DAB-nettet. Tildeling av konsesjoner for riksdekkende radio har i mange år vært et virkemiddel som har hatt som formål å fremme mangfold i radio. I likhet med konsesjonene til TV 2, var knapphet på frekvenser den grunnleggende forutsetningen for at staten kunne stille vilkår. Konsesjoner til riksdekkende radio ble følgelig, i likhet med tv, tildelt gjennom skjønnhetskonkurranser der søkernes bud på programinnhold (i tillegg til økonomiske vederlag og lokaliseringskrav) ble tillagt vekt.

Stortinget åpnet i 1991 for at det kunne etableres en riksdekkende reklamefinansiert radiokanal formidlet via satellitt og analoge bakkesendere i Norge. Etter kunngjøring ble konsesjonen tildelt P4 Radio hele Norge i 1993, for en periode på ti år.30 Konsesjonen tilsvarer i innhold TV 2s konsesjon som ble gitt to år før. Konsesjonen regulerte, i tillegg til blant annet lokalisering (på Lillehammer), oppfinansiering av selskapet, eierforhold, samarbeid med nærradioer, finansieringskilder og dekningskrav, og overordnede krav til kanalens redaksjonelle innhold. Innholdskravene stipulerte primært at kanalen skulle ha en egen nyhetsavdeling og at programprofilen skulle baseres på prinsippene om allmennkringkasting. Konsesjonen konkretiserte kravet om allmennkringkasting slik at det innebar et langsiktig mål om å nå hele befolkningen, en variert programmeny med program for så vel brede som smale lyttergrupper, herunder barn og unge, den samiske befolkningsgruppe og minoriteter, daglige nyhetssendinger, krav om at programmene skal bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur, og at kanalen skulle ha redaksjonell selvstendighet.

I mai 2002 kunngjorde departementet tildeling av konsesjonen for drift av riksdekkende reklamefinansiert radio i FM-båndet, for en tiårsperiode fra 1. januar 2004.31 Departementet opplyste i kunngjøringen at man ved tildelingen primært ville vektlegge realistiske og forpliktende planer for oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget, og planer for finansiering av etablering og drift av kringkastingsvirksomheten.

Samtidig hadde det i løpet av den foregående konsesjonsperioden vist seg at eneretten til å drive radio i bakkenettet var lukrativ. Myndighetene la til grunn at det ikke ville være rimelig å tildele en rett til å utnytte knappe ressurser, uten at det ble krevd inn en grunnrente i form av et vederlag til statskassen. Allerede ved kunngjøringen av konsesjonene i det fjerde og femte riksnettet ble det forutsatt at konsesjonærene skulle betale et engangsvederlag på henholdsvis 160 millioner kroner og 90 millioner kroner, som skulle reflektere verdien av nettet man fikk tilgang til.32

I desember 2002 besluttet Kulturdepartementet å tildele konsesjonen til Kanal 4 (som senere skiftet navn til Kanal 24 og deretter til Radio Norge).33 Departementet hadde allerede ved kunngjøringen av konsesjonen for det fjerde riksnettet varslet at man i 2003 hadde til hensikt å kunngjøre ytterligere en riksdekkende konsesjon, med noe lavere dekning enn den Kanal 4 ble tildelt. Kultur- og kirkedepartementet vedtok i juni 2003 å gi P4 Radio Hele Norge ASA konsesjon for reklamefinansiert radio i det såkalte femte riksnettet i FM-båndet, for perioden 1. januar 2004 til 31. desember 2013.34

I Meld. St. 8 (2010–2011) Digitalisering av radiomediet, la departementet opp til at FM-nettet kunne avvikles i 2017, eventuelt senest i 2019.35 Departementet la til grunn at det ikke var aktuelt å tildele FM-konsesjonene frem til slukking på grunnlag av auksjon eller skjønnhetskonkurranse, ettersom konsesjonsperioden ville være kort. I meldingen foreslo departementet derfor å tildele konsesjonene i FM-nettet uten konkurranse direkte til Radio Norge og P4 for perioden 2014–2017 (tre år), med mulighet for forlengelse til 2019. Som vilkår for direktetildeling forutsatte departementet at kanalene forpliktet seg til å videreføre dagens allmennkringkastingsprofil, betale konsesjonsvederlag og være til stede på DAB-plattformen, og medvirke til utbygging av Riksblokken i DAB til 90 prosent befolkningsdekning. Da meldingen ble behandlet i Stortinget, uttalte imidlertid flertallet i familie- og kulturkomiteen36 at det var rimelig å tilpasse konsesjonsvilkårene til at «FM-nettets betydning ville reduseres og at nye aktører ville slippe til i DAB-nettet uten innholdskrav.»

Forutsetningen fra stortingsflertallet tilsa at det ble gitt lettelser i konsesjonsvilkårene i perioden 2014–17. Da Kulturdepartementet tildelte konsesjonene ble det følgelig gitt betydelige lettelser i programvilkårene, dels som følge av begrunnelsene til komitéflertallet, dels at det ikke ble ansett som hensiktsmessig å binde konsesjonærene til en programprofil som ble utviklet for markedet slik det så ut i 2002, og endelig at det ikke ble ansett som hensiktsmessig å binde kringkasterne til å bruke store ressurser i det analoge nettet i en periode hvor man ønsket å stimulere til utvikling av innhold i DAB. Konsesjonene stipulerte like programforpliktelser for Radio Norge og P4. Dette var særlig til gunst for Radio Norge, som hadde påtatt seg mer omfattende programforpliktelser enn P4 i skjønnhetskonkurransen om det fjerde riksdekkende FM-nettet i 2002. Ved siden av et overordnet vilkår om å basere sendingene på prinsippene for allmennkringkasting, var de eneste konkrete kravene som gjensto at konsesjonæren skulle ha en egen nyhetsredaksjon og tilby faste, egenproduserte nyhetsbulletiner gjennom hele dagen, at nyhets- og aktualitetssendingene skulle ha et analytisk, kritisk og fordypende perspektiv, og at konsesjonæren skulle spille minimum 35 prosent norsk musikk.

Konsesjonsvederlaget tok utgangspunkt i årsvirkningen for gjeldende konsesjoner, men det ble forutsatt at vederlaget skulle trappes ned i takt med antatt reduksjon i den analoge lyttingen jo nærmere man kom slukkedatoen i 2017. Regjeringen besluttet 16. april 2015 at vilkårene for å digitalisere det riksdekkende radionettet i 2017 var oppfylt. Digitaliseringen gjennomføres trinnvis i 2017.37 Det innebærer at Radio Norge og P4 fra FM-nettet slukkes i 2017 ikke lenger har status som allmennkringkastere med særskilte innholdsforpliktelser.

4.2.7 Konsesjoner for lokalkringkasting

Konsesjoner til å sende lokal-tv og lokalradio tildeles av Medietilsynet etter kringkastingsloven § 2-1 og nærmere regler fastsatt i kringkastingsforskriften kapittel 7.

Lokal-tv-konsesjoner blir gitt for en periode på ti år av gangen. I forbindelse med at bakkenettet ble digitalisert i 2009, ble reguleringen av lokal-tv lagt om. Tidligere fikk stasjonene tildelt frekvenstillatelse knyttet til innholdskonsesjonen, mens konsesjonærene nå må forhandle med Riks-TV for å få plass i nettet. Konsesjonsinstituttet er derfor i realiteten en ren registreringsordning hvor de som oppfyller minstekrav knyttet til faglige og økonomiske forutsetninger, får tildelt konsesjon. Lokal-tv-konsesjonærene har ingen spesielle programforpliktelser.

De siste årene har det vært en nedgang i tallet på lokal-tv-stasjoner. Per 31. oktober 2016 var det ifølge Medietilsynets oversikt 78 registrerte konsesjoner, men bare åtte av disse var faktisk i bruk.38 For de lineære tv-stasjonene er distribusjonen i ferd med å flytte over på nettet, mens innholdet i høy grad er det samme.39

I forbindelse med siste tildelingsrunde av lokalradiokonsesjoner i 2009 ble også konsesjonsordningen for lokalradio lagt om, og det ble mulig å søke på tre forskjellige konsesjoner med varighet fra 1. januar 2010 til 31. desember 2016:

1. 24/7-radio som sender døgnkontinuerlig kommersiell radio

2. allmennradio som har rett til å sende kommersiell radio minst 12 timer per dag

3. nisjeradio som sender ikke-kommersiell radio og må dele sendetiden med andre

Omleggingen til DAB-teknologi har medført store endringer for lokalradio i Norge. I Meld. St. 8 (2010–2011) ble det forutsatt at de fleste og minste lokalradioene skulle få anledning til å fortsette å sende på FM-båndet, mens de større kommersielle aktørene skulle gjøre teknologiskiftet samtidig med Radio Norge og P4. Regjeringen kom tilbake med et nærmere opplegg for hvordan dette skulle gjøres i Meld. St. 24 (2014–2015) Rammevilkår for lokalradio i samband med digitalisering av radiomediet. Her gikk departementet inn for at 24/7- og allmennradiokonsesjonene som helt eller delvis dekker Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger (det vil si 11 berørte konsesjonsområder),40 ikke vil bli lyst ut på nytt eller forlenget etter at det riksdekkende FM-nettet er digitalisert i samsvar med riksaktørenes regionvise plan. Det ble samtidig lagt opp til at anleggskonsesjonene og frekvensrettighetene på DAB ble tildelt etter en pengeauksjon, den samme ordningen som gjaldt i prøveperioden.

Departementet gikk også inn for at øvrige lokalradioer fikk forlenget konsesjonene sine til å sende på FM-nettet i fem år, og at innholdskravene til de kommersielle aktørene som holdt frem på FM skulle oppheves fra ny konsesjonsperiode startet 1. januar 2017. Dette gjaldt både minstekravene til 30 minutter lokale nyhetssendinger som var fastsatt i kringkastingsforskriften, og de konsesjonsspesifikke kravene. Stortinget fulgte opp departementets forslag i Innst. 370 S (2014–2015), og konsesjonene ble i løpet av høsten 2016 forlenget av Medietilsynet frem til 31. desember 2021.

I januar 2017 var det 208 lokalradiokonsesjoner på FM. I Lokalradioblokka på DAB var det på samme tidspunkt tildelt 35 innholdskonsesjoner fordelt på ti regioner. I tillegg er det tildelt ti innholdskonsesjoner til lokal DAB-radio i Riksblokk II, for områdene Rogaland og Sunnhordland.41

4.2.8 Tilskudd til lokale lyd- og bildemedier

Tilskuddsordningen for lokale lyd- og bildemedier ble etablert i 1994. Ordningen omfatter lokalkringkastingskonsesjonærer og registrerte kringkastere som tilbyr innhold hovedsakelig rettet mot et lokalt publikum, samt nasjonale sammenslutninger for lokale lyd- og bildemedier og anleggskonsesjonærer i Lokalradioblokka.42

I stortingsmeldingen om rammevilkår for lokalradio43 la Kulturdepartementet til grunn at omstillinger lokalradiosektoren står overfor i de nærmeste årene, tilsier at støtte til digitalisering av lokalradio bør prioriteres. Departementet gikk inn for at om lag halvparten av den årlige potten av tilskuddsordningen bør settes av til støtte til utbygging av DAB i konsesjonsområder med lav befolkning, frem til digitalisering av lokalradiosektoren har nådd et tilfredsstillende nivå. Stortingsflertallet sluttet seg til forslaget, jf. Innst. 370 S (2014–2015). I februar 2016 fastsatte Kulturdepartementet forskrift om tilskudd til lokale lyd- og bildemedier, samtidig som forskrift for tilskudd til lokalkringkastingsformål ble opphevet.

Etter forskriften § 1 har tilskuddsordningen som hovedmål å bidra til mediemangfold, ytringsfrihet og styrking av de lokale lyd- og bildemedienes demokratiske funksjon i samfunnet. Tilskuddsordningen skal stimulere til et kvalitetsorientert og økonomisk livskraftig miljø for lokale medier som når et stort publikum, ved å bidra til:

1. digitalisering av lokalradio,

2. produksjon av programmer med høy teknisk og innholdsmessig kvalitet,

3. videreutvikling av det enkelte lokalmediets egenart, og

4. kompetanseutvikling og samarbeid mellom ulike lokalmedier.

Det er Medietilsynet som forvalter tilskuddsordningen til lokale lyd- og bildemedier. Ordningen ble frem til 2001 forvaltet av det statlige organet Audiovisuelt produksjonsfond. Den ble deretter overført til Medietilsynet (den gang Statens medieforvaltning). Medietilsynet mottok i 2016 266 søknader fordelt på 90 søkere, om totalt 40 millioner kroner. Det ble tildelt 16 millioner kroner, og tabell 4.3 viser hvordan midlene ble fordelt.

For 2017 er det bevilget 19 millioner kroner til tilskuddsordningen.

4.2.9 Tiltak som skal sikre tilgang og innhold for særlige grupper

På kringkastingsfeltet er det flere reguleringstiltak som skal sikre tilgang til tjenester og innhold for personer med funksjonsnedsettelser samt tilrettelegging av innhold for språklige minoriteter, herunder innvandrere og urbefolkningen. NRK har et særlig ansvar for å sikre tilgang og innhold for særlige grupper, noe som er rimelig sett i lys av rollen som offentlig finansiert allmennkringkaster.

4.2.9.1 Tilgang for personer med funksjonsnedsettelser

Kringkastingsloven § 2-19 pålegger riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn, å tekste følgende programmer:

• ferdigproduserte fjernsynsprogrammer mellom klokken 18.00 og klokken 23.00

• direktesendte fjernsynsprogrammer mellom klokken 18.00 og klokken 23.00 dersom det er teknisk og praktisk mulig.

I praksis gjelder dette TV 2 og TVNorge. I forbindelse med OL i Sotsji etablerte TV 2 et nytt system for direkteteksting og tekstet alle store øvelser under lekene.

NRK-plakaten stiller vilkår om at NRK må ta hensyn til personer med funksjonsnedsettelser ved utformingen av sitt tilbud. NRK har et særlig ansvar for å sikre at allmennkringkastingstilbudet er tilgjengelig for alle. I tillegg plikter NRK etter kringkastingsloven § 2-19 å tekste samtlige ferdigproduserte fjernsynsprogrammer samt direktesendte fjernsynsprogrammer mellom klokken 18.00 og klokken 23.00, dersom det er teknisk og praktisk mulig. NRK overoppfyller kravene i loven ved at de tekster de fleste forhåndsproduserte programmer, og i tillegg simultantekster praktisk talt alle direktesendte norske programmer i primetime samt andre viktige direktesendte programmer som nyheter utenfor primetime. NRK har økt andelen teksting jevnlig de siste årene, og i 2014 tekstet NRK i gjennomsnitt 53 timer per døgn på tv-kanalene sine. NRK har i tillegg en egen kanal, NRK Tegnspråk, og la også til rette for blinde og svaksynte gjennom synstolking. I 2014 ansatte NRK en egen tilgjengelighetssjef med ansvar for gode brukeropplevelser for mennesker med nedsatt funksjonsevne på alle NRKs plattformer.

I stortingsmeldingen om allmennkringkasting fra 201544 foreslo Kulturdepartementet en rekke nye tiltak for å fremme tilgangen for personer med funksjonsnedsettelser. For det første at det bør fastsettes et generelt prinsipp og målsetning i NRK-plakaten om at NRKs samlede allmennkringkastingstilbud skal være universelt utformet: «NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere tilgjengeleg for heile befolkninga. NRK skal ta omsyn til funksjonshemma i utforminga av tilbodet sitt» (§ 4).

I tillegg foreslo departementet at en endring av kringkastingsloven skulle sendes på høring som vil innebære at:

• det fastsettes konkrete kvantitative krav til NRKs tilbud på tegnspråk, lydtekst og synstolking

• kravene til teksting av direktesendte riksdekkende tv-program utvides slik at kravet gjelder hele døgnet med forbehold om at det er teknisk og praktisk mulig

• program som har vært tekstet på tv skal også være tilgjengelige med teksting når programmet blir lagt ut som audiovisuell bestillingstjeneste

• NRKs distriktssendinger skal snarest mulig gjøres tilgjengelige med teksting når slike program blir lagt ut som audiovisuell bestillingstjeneste.

Bestemmelsen i § 4 om universell utforming av NRKs tilbud er videreført med samme ordlyd i forslaget til NRK-plakat som er fremmet i stortingsmeldingen fra 2016.45

Det følger dessuten av forskrift om universell utforming av IKT-løsninger46 at nyhetstjenester på nett skal være universelt utformet. Dette virkemiddelet gjelder dermed også for presse.

4.2.9.2 Tiltak rettet mot nasjonale og språklige minoriteter

NRK-plakaten har enkelte generelle bestemmelser som angir at NRK skal medvirke til at hele befolkningen får tilstrekkelig informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser (§ 12 b.), og videre at NRK skal formidle kunnskap om ulike grupper og om mangfoldet i det norske samfunnet, samt skape arenaer for debatt og informasjon om Norge som et flerkulturelt samfunn (§ 14 c.).

I tillegg inneholder plakaten spesifikke bestemmelser som gjelder nasjonale og språklige minoriteter. For det første fastslår § 14 b. at NRK skal bidra til å styrke norsk og samisk språk, identitet og kultur, og at NRK skal ha programmer for nasjonale og språklige minoriteter og daglige sendinger for den samiske befolkning. Videre stilles det i § 15 i. krav om at NRK skal ha jevnlige programmer for barn og unge på samisk.

NRK Sápmi er organisert som en separat programdivisjon i NRK som publiserer et bredt innhold på samisk på radio, tv og nett.47 NRK Sápmi har 93 ansatte (i 2015) fordelt på hovedkontoret i Karasjok og lokalkontorer i Kautokeino, Kåfjord, Harstad, Snåsa, Tana, Tromsø, Tysfjord og Oslo.

Det har tidligere vært knyttet spesifikke konsesjonskrav til innhold for språklige minoriteter i de kommersielle allmennkringkasterne både på tv og radio, men disse ble opphevet henholdsvis i 2010 og 2014. Etter dette har TV 2s avtale og Radio Norge og P4s konsesjoner stilt generelle innholdskrav om programmer for både brede og smale seergrupper.

Det gis tilskudd til drift av minoritetsradio over tilskuddsordningen for lokale lyd- og bildemedier, jf. kapittel 4.2.8. I 2016 var det samlede støttebeløpet 355 000 kroner.

4.3 Virkemidler – presse

Statlige virkemidler som tilgodeser pressen økonomisk omfatter indirekte virkemidler som fritaket for merverdiavgift, og direkte virkemidler som produksjonstilskuddet til nyhets- og aktualitetsmedier, som i større grad er målrettet mot de publikasjonene som har behov for det og som tildeles utfra kriterier som skal sikre mangfold. Fritaket for merverdiavgift gjaldt tidligere kun omsetning av papiraviser, men ble i 2016 utvidet til å omfatte alle elektroniske nyhetstjenester uavhengig av plattform. Selv om nyhetskanaler på fjernsyn og radio nå også kan unntas, har ordningen fortsatt klart størst betydning for pressen og behandles derfor tematisk i dette kapittelet.

4.3.1 Produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier

4.3.1.1 Generelt/formål

Produksjonsstøtten er den klart største direkte tilskuddsordningen. Ifølge Kulturdepartementets budsjettproposisjon skal produksjonstilskuddet bidra til å opprettholde et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier karakterisert av høy kvalitet og uavhengig journalistikk, inkludert medier i markeder som er for små til å være bærekraftige, og alternativer til de ledende mediene i større markeder.48 Tabell 4.4 viser samlet tilskudd i perioden 2000–2017 for de ulike tilskuddsordningene som kommer nyhetsmedier til gode, samt tilskudd til medieforskning og etterutdanning.

4.3.1.2 Historikk

Produksjonstilskuddet ble innført i 1969, i en tid hvor de fleste aviser hadde et uttalt (parti)politisk grunnsyn og det i flere byer og regioner eksisterte lokal konkurranse. Det uttalte hovedmålet med tilskuddsordningen var konserverende – å opprettholde en differensiert dagspresse. Bakteppet var at en rekke aviser, i hovedsak nummertoaviser med borgerlig grunnsyn, gikk inn i perioden mellom 1950 og 1969, og videre frykt for en utvikling tilsvarende den som hadde funnet sted i våre naboland, særlig i Danmark, med avisdød og påfølgende lokale monopoler som resultat. Fra 1969 til 1984 ble tilskuddet til den enkelte avis beregnet på grunnlag av avisens forbruk av avispapir. I løpet av om lag ti år med denne modellen erfarte man at tilskuddet kunne gi for sterk konkurransevridning enkelte steder, og at den kunne gi insitament til sløsing ved at antall sider per avis ble kunstig blåst opp. I tillegg var innretningen av ordningen slik at veldig mange aviser (rundt 80 prosent) var omfattet av tilskuddsordningen. Dagspresseutvalget av 1980 fikk i oppdrag å komme med forslag til å løse disse problemene og gjøre tilskuddet mer målrettet. I tråd med forslag fra Dagspresseutvalget i NOU 1982: 44, ble støtten fra 1984 lagt om slik at den ble beregnet på grunnlag av avisens opplag multiplisert med antall utgaver. Denne modellen var i hovedtrekk uendret i 30 år.

I oktober 2009 oppnevnte Kulturdepartementet et utvalg med mandat å gjøre en helhetlig vurdering av økonomiske virkemidler for mediebransjen, med unntak for NRKs lisensfinansiering. Mediestøtteutvalget avga sin innstilling 16. desember 2010.49 Utvalget delte seg i et knapt flertall og et stort mindretall. Flertallet gikk inn for en modell (flermedialitetsalternativet) som i hovedtrekk innebar å legge om tilskuddsordningene i plattformnøytral retning, for å legge til rette for en overgang til digital distribusjon. Flertallet ønsket å redusere ulikhetene i mva.-satsene mellom papir og digitalt innhold, gjennom å senke mva.-satsen på digitale tjenester til 8 prosent og videreføre fritaket for papiraviser. Mindretallets forslag (omfordelingsalternativet) innebar at støtten omfordeles ved å redusere verdien av den indirekte støtten, gjennom en felles mva.-sats på 8 prosent for både trykte og elektroniske nyhetsmedier. Dette ville gi et merproveny som etter mindretallets forslag kunne brukes mer målrettet i form av direkte støtteordninger. En oversikt over Mediestøtteutvalgets innstilling følger i tabell 4.5.

Et stort antall høringsinstanser uttalte seg om mediestøtteutvalgets innstilling. Det var relativt bred støtte om følgende syn:

• Mediestøtteordningene har historisk sett vært vellykkede og en viktig årsak til norsk mediemangfold av høy kvalitet.

• Momsfritaket for papiravisene er et viktig mediepolitisk virkemiddel som må videreføres.

• Det bør innføres lavsats på digitale nyhetstjenester.

• Produksjonsstøtten bør gjøres plattformnøytral.

Av utvalgets to hovedinnstillinger fikk flermedialitetsalternativet bredest støtte.

I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2012 uttalte regjeringen at den ønsket å videreføre målet om et betydelig statlig bidrag til mediemangfold. Det ble dessuten opplyst at departementet i statsbudsjettet for 2013 ville legge frem en skisse til en mer medieuavhengig produksjonsstøtte.50

På grunnlag av Mediestøtteutvalgets forslag om en plattformuavhengig produksjonsstøtte, sendte Kulturdepartementet 30. mars 2012 på høring et forslag om å endre forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier. I høringsnotatet la departementet til grunn at tilskuddsordningen i grove trekk har vært et målrettet og effektivt instrument for å fremme mediemangfold i Norge. Forslaget la opp til å gjøre ordningen plattformnøytral og slik fjerne barrierene mot digital publisering og innovasjon, samtidig som man foreslo å beholde hovedtrekkene i den eksisterende ordningen.51 De viktigste grepene i forslaget var å oppheve vilkåret om at mottaker av støtte må utgi papiravis og å endre fordelingskriteriene slik at også digitale utgaver tas med. I tillegg ble det foreslått et tak for støtte og visse justeringer av tilskuddssatsene. Departementet varslet samtidig at eventuelle endringer i tilskuddsordningen først kunne settes i kraft etter at ordningen er notifisert for og godkjent av EFTAS overvåkingsorgan ESA. Et bredt flertall i høringen støttet hovedtrekkene i departementets forslag.

På bakgrunn blant annet av høringen og dialog med ESA, gjennomførte departementet ytterligere to høringer av delspørsmål knyttet til omleggingen.52 Kulturdepartementet notifiserte deretter endringene i produksjonstilskuddet for nyhets- og aktualitetsmedier for ESA 20. juni 2013. Etter å ha supplert ESA med ytterligere informasjon og gjennomført ytterligere en høring av endringer i forskriften,53 justerte Kulturdepartementet notifikasjonen 14. februar 2014. ESA konkluderte 12. mars 2014 med at produksjonstilskuddet til nyhets- og aktualitetsmedier anses som forenlig offentlig støtte i medhold av EØS-avtalens art. 61(3)c.54

En ny forskrift om produksjonstilskudd for nyhets- og aktualitetsmedier ble fastsatt av Kulturdepartementet 25. mars 2014, som innebærer at det fra og med 2014 blir gitt produksjonstilskudd for publisering på alle plattformer med unntak av kringkasting. I tillegg ble det i september samme år, i medhold av denne forskriften, fastsatt en egen forskrift som gir regler for å fastsette gjennomsnittlig nettoopplag og antall utgaver i nyhets- og aktualitetsmedier.

Produksjonstilskuddet forvaltes av Medietilsynet. Tilskuddsrammen for ordningen fastsettes hvert år i forbindelse med Stortingets budsjettvedtak. Tilskudd blir utbetalt på grunnlag av foregående års kontrollerte gjennomsnittlige nettoopplag fra ulike publiseringsplattformer. To rene digitale nyhetspublikasjoner mottok produksjonstilskudd i 2016, én som hovedmedium og én som tilknyttet medieprodukt.55

Den individuelle tildelingen av midler skjer i samsvar med regler fastsatt i forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier.

4.3.2 Tilskudd til ukeaviser

I tillegg til den ordinære «pressestøtten» er det siden 1979 bevilget tilskudd til publikasjoner som Stortinget anser som spesielt støtteverdige, men som ikke kvalifiserer for støtte fra den ordinære produksjonsstøtten. Tidligere var det Norsk kulturråd som fattet beslutninger om tildeling av tilskudd til ukeaviser, på grunnlag av innstilling fra et eget utvalg for periodiske publikasjoner. Tildelingen baserte seg på «Retningslinjer for støtte til ukeaviser», som inneholdt enkelte konkrete kriterier, men som i hovedsak la til grunn en bred, skjønnsmessig kvalitetsvurdering av ukeavisene som søkte om tilskudd. I 2015 mottok fem publikasjoner til sammen 14 566 000 kroner via ordningen.

I motsetning til øvrig pressestøtte har tildelinger av støtte til ukeaviser altså ikke vært basert på klare kvalifikasjons- og tildelingskriterier. I samsvar med Stortingets anmodningsvedtak av 10. desember 2013, sendte Kulturdepartementet 5. juni 2015 på høring et forslag om å endre forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier slik at den også skulle omfatte tilskudd til nasjonale ukemedier.56 I høringen foreslås det at det fastsettes regler blant annet for målgruppe, kvalifikasjonskrav, fordelingskriterier og overgangsordninger. Det ble også foreslått at forvaltningen av ordningen skulle overføres fra Norsk kulturråd til Medietilsynet. Departementets forslag fikk bred oppslutning blant høringsinstansene. I juni 2015 godkjente EFTAs overvåkingsorgan den nye ordningen. Tilskuddsordningen er dermed fra 2016 en del av det ordinære plattformnøytrale produksjonstilskuddet og forvaltes av Medietilsynet etter de samme objektive kriteriene.

4.3.3 Fritak for merverdiavgift for aviser og elektroniske nyhetstjenester

4.3.3.1 Innledning

Dagens merverdiavgiftssystem ble innført i 1970 og erstattet den daværende omsetningsavgiften fra 1935.57 Fritak for merverdiavgift på omsetning av papiraviser etter merverdiavgiftsloven § 6-1 har følgelig lenge vært et viktig indirekte støttetiltak for pressen. For 2015 ble fritaket beregnet å innebære et provenytap for staten på 1,5 milliarder kroner.58 Fra 1. mars 2016 ble fritaket utvidet til også å omfatte elektroniske nyhetstjenester, ved at det ble gitt en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 6-2. Den isolerte skatteutgiften av nullsatsen for omsetning av elektroniske nyhetstjenester var anslått til brutto 290 millioner kroner i 2016, men siden e-aviser overtar noe av markedet for papiraviser anslås samlet skatteutgift til om lag 200 millioner kroner i 2016.59 I regjeringens budsjettproposisjon for 2016, hvor forslaget ble fremmet, er det understreket at provenytapet vil bli betydelig større over tid blant annet som følge av at e-avisene vil ta over en stadig større del av avisomsetningen.60

4.3.3.2 Bakgrunn

I likhet med bøker og tidsskrifter er aviser fritatt for merverdiavgift.61 Fritaket for merverdiavgift på trykt skrift har en språk- og kulturpolitisk begrunnelse og er omtalt slik i forarbeidene til merverdiavgiftsloven:

Begrunnelsen for det nåværende avgiftsfritak for aviser, bøker og tidsskrifter er at det i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt for den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for den trykte publikasjon.62

Fritaket for pressen ble i tillegg begrunnet med dens betydning for den offentlige samtalen: «Denne særstilling for avisene er begrunnet i ønsket om å opprettholde en differensiert dagspresse og derved skape grunnlag for en mangesidig og fri opinionsdannelse.»

Fritak for merverdiavgift for trykt skrift har vært satt under press ved flere anledninger. Blant annet uttalte Skatteutvalget i NOU 2003: 9 (Skaugeutvalget) at det ikke kunne «se at det er noen gode grunner til å ha denne formen for subsidier i merverdiavgiften.» Utvalget viste til at slike særregler i merverdiavgiften skaper avgrensningsproblemer og konkurransevridninger i forhold til beslektede varer som har full sats, og mente at en eventuell subsidiering bør skje på andre måter. Utvalget foreslo følgelig å oppheve ordningen med nullsats for trykt skrift. I høringen av innstillingen gikk flere høringsinstanser (herunder Mediebedriftene, Fagpressen, Den norske Bokhandlerforening, Norsk Journalistlag, Den norske Forleggerforening, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Kulturdepartementet) mot utvalgets forslag. Forslaget ble ikke fulgt opp av regjeringen.

I 2007 åpnet EFTAS overvåkingsorgan ESA sak mot Norge på grunnlag av en klage fra Magasin- og Ukepresseforeningen (MUF). MUF hevdet at ukeblader/magasiner og aviser konkurrerer på de samme markedene, og at forskjellen i momssatser derfor utgjør konkurransevridende og ulovlig statsstøtte. I juli samme år kom ESA med en foreløpig vurdering der de ikke kunne utelukke at nullsatsen på aviser utgjør offentlig støtte i henhold til artikkel 61(1) i EØS-avtalen, og ba om norske myndigheters syn. Norske myndigheter kommenterte og argumenterte mot ESAs foreløpige vurdering. ESA fulgte ikke opp saken ut over det innledende brevet, med henvisning til at organet ikke har noen forpliktelse til å fatte vedtak i saker om eksisterende støtte.

4.3.3.3 Utvidelse av ordningen til å omfatte elektroniske nyhetstjenester

Ved fritak for merverdiavgift skal det beregnes utgående merverdiavgift, men satsen er null. Som følge av fradragsretten for inngående merverdiavgift, innebærer fritak en subsidiering gjennom merverdiavgiftssystemet som av Finansdepartementet er anslått å innebære et provenytap for staten på 1,7 milliarder kroner i 2016, mot 1,5 milliarder i 2015.

Etter merverdiavgiftsloven § 6-1, var vilkåret for at en avis kan fritas for merverdiavgift tidligere at den var trykt på papir og utkom regelmessig med minst ett nummer ukentlig. Aviser som utgis elektronisk falt følgelig utenfor bestemmelsens virkeområde og var derfor tidligere, i likhet med andre elektroniske tjenester, merverdiavgiftspliktig med en sats på 25 prosent.

Denne forskjellsbehandlingen stimulerte ikke til å satse på omsetning av elektroniske utgaver og kunne oppfattes som et hinder for innovasjon og omstilling. En vurdering av merverdiavgiften som økonomisk virkemiddel inngikk som en sentral del av mandatet til Mediestøtteutvalget av 2010, jf. redegjørelsen ovenfor i kapittel 4.3.1.2.

I Mediestøtteutvalgets innstilling vises det til at det «finnes lite uavhengig forskning på hvilke virkninger nullsatsen har hatt for dagspressen».63 Utvalget viser videre til at det ikke er mulig å si noe sikkert om effekten av momsfritak, men refererer noen av hovedsynspunktene i debatten om hvordan nullsatsen påvirker markedet, mangfold og journalistisk kvalitet. Det er ingen uenighet om at fritaket for merverdiavgift er gunstig for mediehusene. Det er derimot uenighet om de sekundære virkningene av denne økonomiske gevinsten. Tilhengerne av et fritak hevder at styrket økonomi gir grunnlag for flere avistitler og frigjør midler til innovasjon og journalistikk, og at nullsatsen dermed bidrar til mangfold og kvalitet. Motstanderne av fritaket hevder at det fører til at velstående mediehus kan gi høyere avkastning til eierne, og at aviser som trenger det minst får mest.

Motstanderne innvender dessuten at fritaket er kostbart og lite treffsikkert, og at det fører til asymmetrisk skattlegging av mer eller mindre sammenlignbare medietjenester og dermed bidrar til å hemme konkurranse og innovasjon.

Tilhengerne fremhever på sin side at en fordel med indirekte støtteordninger er at de ikke lar staten påvirke mediene gjennom innretningen av ordningen.

Mediestøtteutvalget refererer til empiri som etter utvalgets syn taler for at nullsatsen kommer både avislesere og avisene til gode, og konkluderer med at «[…] dagens ordning har bidratt til å opprettholde en differensiert pressestruktur. Nullsatsen har bidratt til et høyt aviskonsum og økonomisk handlingsrom for redaksjonene til å utvikle gode redaksjonelle produkter».64

Utvalget viser til at det mangler uavhengige analyser av virkningene av at aviser og fagpresse har fritak for merverdiavgift mens digitale tjenester og ukepresse har fullsats. Utvalget kommer likevel til at skillet i mva.-sats mellom papiravisene og tilsvarende digitale redaksjonelle tjenester skaper unødvendige hindre for utvikling og omstilling, og at det derfor er ønskelig å harmonisere eller redusere ulikhetene i satsene for formidling av nyheter og samfunnsdebatt, uavhengig av distribusjonskanal.65

Utvalgets flertall og mindretall gikk begge inn for å foreslå lavmoms (8 prosent) på elektroniske nyhetsmedier. For papiraviser foreslo flertallet (flermedialitetsalternativet) å beholde nullsatsen, mens mindretallet (omfordelingsalternativet) foreslo at papiraviser og elektroniske nyhetsmedier bør ha felles sats på 8 prosent.

I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 201566 viser regjeringen til at den i tråd med sin politiske plattform (Sundvolden-erklæringen) ønsker å likestille papiraviser og aviser i elektroniske utgaver gjennom å etablere en felles, lav merverdiavgiftssats, og at den derfor har «[…] satt i gang en prosess med sikte på å notifisere en felles, lav merverdiavgiftssats på 8 pst. for papir- og e-aviser til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Regjeringen ønsker å innføre en overgangsordning for papiravisene med varighet på 5 år.»

I tilknytning til forhandlingene på Stortinget om statsbudsjettet for 2015, besluttet regjeringen senere at den ville notifisere en nullsats for merverdiavgift for digitale nyhetsmedier. Ordningen skulle omfatte alle medier som i hovedsak består av nyhets- og aktualitetsinnhold, herunder nettaviser og nyhetsbaserte tv-kanaler. Formell notifikasjon av merverdiavgiftsfritaket ble sendt ESA 1. desember 2015.

I forslaget til statsbudsjett for 2016 foreslo regjeringen at merverdiavgiftsfritaket på papiraviser ble utvidet til å omfatte alle medier som hovedsakelig inneholder nyhets- og aktualitetsstoff, uavhengig av plattform. I forslaget presiserte Finansdepartementet at

[…] definisjonen av elektroniske nyhetstjenester i størst mulig grad bør samsvare med definisjonen av papiraviser og at hovedkriteriet må knyttes til tjenestens innhold. Departementet legger derfor til grunn at det er et vilkår for fritak at tjenesten hovedsakelig inneholder nyheter og aktualitetsstoff og dette stoffet er fra et bredt spekter av samfunnsområder som for eksempel politikk, økonomi, kultur mv. Nyhetstjenester som i hovedsak omhandler saker fra kun én sektor eller er rettet mot én interesse, for eksempel kultur, religion, sport eller yrke, vil ikke være fritatt.67

Denne presiseringen gjorde det klart at blant annet fagpresse omsatt i elektronisk format ikke ville bli omfattet av fritaket. Videre ble det presisert at fritaket bare ville omfatte nyheter og aktualitetsstoff som omsettes mot brukerbetaling.

Stortinget vedtok 18. desember 2015, i samsvar med forslaget, ny § 6-2 i merverdiavgiftsloven som fritar omsetning av elektroniske nyhetstjenester for merverdiavgift.68 Bestemmelsen trådte i kraft 1. mars 2016, etter at ESA godkjente at fritaket er i tråd med statsstøtteregelverket.69 Merverdiavgiftsforskriften § 6-2-1 definerer, i samsvar med Stortingets føringer, at elektroniske nyhetstjenester er tjenester som i hovedsak inneholder en bred dekning av nyhets- og aktualitetsstoff, er rettet mot allmennheten, har en ansvarlig redaktør, og publiseres ukentlig eller oftere.

Momsfritaket omfatter ikke enkeltartikler. Argumentet som er brukt fra skattemyndighetene, er at enkeltartikler isolert sett mangler tilstrekkelig bredde, jf. at fritaket er rettet inn mot «tjenester som inneholder en bred dekning av nyhets- og aktualitetsstoff, som er rettet mot allmennheten».

I regjeringspartienes budsjettavtale med Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2017, er det tatt inn et anmodningsforslag (verbalforslag 44) som innebærer at Stortinget ber regjeringen «[…] vurdere utvidelse av momsfritaket for medier til å gjelde all digital journalistikk og komme tilbake i RNB [revidert nasjonalbudsjett] 2017».

4.3.4 Tilskudd til aviser rettet mot særlige grupper

4.3.4.1 Tilskudd til samiske og kvenske aviser

Formålet med tilskuddsordningen er å legge til rette for demokratisk debatt, meningsdanning og språkutvikling i det samiske samfunnet. For 2017 er det bevilget 27,5 millioner kroner til tilskuddsordningen over statsbudsjettet. Det ytes tilskudd til aviser som har den samiske befolkningen som målgruppe og avissider på lule- eller sørsamisk.

Inntil 4 prosent av tilskuddet gis til aviser som utgir avissider på lule- og sørsamisk, basert på antall produserte sider samisk tekst. Det resterende produksjonstilskuddet blir fordelt mellom «[…] aviser som har den samiske befolkningen som målgruppe», som i dag er to aviser; den samiskspråklige avisa Ávvir og den hovedsakelig norskspråklige avisa Ságat. Støtten består av et grunntilskudd (82,5 prosent) som fordeles likt mellom avisene som oppfyller vilkårene, og dessuten et variabelt tilskudd (17,5 prosent) som beregnes på grunnlag av antall produserte sider samisk tekst.

Tilskuddsordningen er regulert i egen forskrift,70 som med unntak for reglene om fordeling av tilskudd har nesten likelydende regler som produksjonstilskuddet til dagsaviser før det ble gjort om til en plattformnøytral ordning. Mediestøtteutvalget foreslo i sin innstilling NOU 2010: 14 å opprettholde tilskuddet til samiske aviser.

En kvenskspråklig avis er en sentral del av infrastrukturen for kvensk språk. Den kvenske avisen Ruijan Kaiku har tidligere fått tilskudd gjennom ordninger for pressestøtte og for periodiske publikasjoner, henholdsvis direkte fra Kulturdepartementet og fra Norsk kulturfond som forvaltes av Norsk kulturråd. For å gi avisen mer forutsigbare økonomiske rammer ble støtten til Ruijan Kaiku fra 2011 flyttet fra Norsk kulturfond til fast driftsstøtte direkte fra Kulturdepartementet. Tilskuddet til Ruijan Kaiku i 2016 var på 1,16 millioner kroner (over posten Tilskudd til språkpolitiske tiltak og språkorganisasjoner).

4.3.4.2 Tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner

Forskrift om tilskudd til minoritetsspråklige publikasjoner71 gir regler for fordeling av tilskudd til publikasjoner utgitt av og for språklige minoriteter. Formålet med tilskuddsordningen har vært å bidra til fremvekst av publikasjoner for språklige minoriteter og til utvikling av redaksjonell kvalitet i disse publikasjonene. «Gjennom informasjon om norske samfunnsforhold og opprinnelig hjemland på eget språk, skal publikasjonene fremme mulighetene for samfunnsdeltakelse og kulturell utfoldelse hos personer med minoritetsbakgrunn» (§ 1). Etter en nedgang over flere år i antall publikasjoner som mottok støtte over ordningen, var det i 2014 bare tre støtteberettigede publikasjoner som til sammen mottok 875 000 kroner. Fra 2015 ble ordningen avviklet.

I henhold til § 2 kunne tilskudd etter forskriften ytes publikasjoner som orienterer språklige minoriteter i Norge om nyheter og aktuelle spørsmål, og som i hovedsak inneholder stoff på den aktuelle språklige minoritetsgruppens eget språk. Forskriften stilte blant annet krav om at publikasjonen utkom regelmessig med minimum seks utgaver per år, hadde et gjennomsnittlig netto opplag på minst 400 eksemplarer, og at det ble tatt reell betaling for publikasjonen. Videre måtte den ha hovedredaksjon i Norge og en ansvarlig redaktør med status som svarer til bestemmelsene i Redaktørplakaten.

4.3.4.3 Tilskudd til publikasjon for personer med lese- og skrivevansker

Tilskudd til lettlestavisen Klar Tale forvaltes av Bufdir under Barne- og likestillingsdepartementet. Midlene fordeles over post 72 Funksjonshemmedes levekår og livskvalitet. I budsjettforslaget for 2017 omtales formålet med tilskuddet slik:

Tilskot til tiltak for å betre levekåra og livskvaliteten for menneske med nedsett funksjonsevne har som formål å støtte aktivitetar og drift som medverkar til debatt og haldningsendringar, deltaking og kunnskap, eller som gjennom direkte tiltak er med på å betre levekåra for menneske med nedsett funksjonsevne. Tilskotet til Klar Tale sikrar drifta av ei lettlesen avis for menneske med språk- og lesevanskar.72

I 2016 fikk Klar Tale 7,5 millioner kroner i tilskudd, hvorav 700 000 var øremerket nettpublikasjonen.

4.3.5 Distribusjonstilskudd til aviser i Finnmark

Formålet med tilskuddet er å lette de økonomiske ekstrabyrdene aviser i Finnmark har til distribusjon av papiraviser. I statsbudsjettet for 2017 er det bevilget 2,090 millioner kroner til ordningen. Tolv aviser73 mottok distribusjonstilskudd i 2016. Tilskuddet kommer i tillegg til eventuelt produksjonstilskudd.

Dagspresseutvalget av 2000 foreslo i sin innstilling at ordningen skulle avvikles, siden det ikke kunne dokumenteres at kostnadene i Finnmark var så mye høyere enn resten av landet at dette utløser et eget behov for tilskudd.74 I St.meld. nr. 57 (2000–2001) I ytringsfrihetens tjeneste. Mål og virkemidler i mediepolitikken avvises Dagspresseutvalgets forslag:

Kulturdepartementet understreker at den særlige tilskuddssatsen for aviser i Nord-Norge og distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark må baseres på at de aktuelle avisene har særlige rammebetingelser som medfører et reelt økonomisk behov for tilskudd. Departementet finner ikke at Dagspresseutvalget har dokumentert at behovet for slikt tilskudd har bortfalt.75

Heller ikke Kulturdepartementet la frem dokumentasjon på at «[…] de aktuelle avisene har særlige rammebetingelser som medfører et reelt økonomisk behov for tilskudd». Stortinget sluttet seg likevel til Kulturdepartementets vurdering, jf. Innst. S. nr. 142 (2001–2002).

Mediestøtteutvalget foreslo i sin innstilling å opprettholde distribusjonstilskuddet for Finnmarksavisene (og tilskuddene til samiske aviser og minoritetsspråklige publikasjoner), men begrunnet ikke forslaget ut over å vise til at «andre utvalg har jobbet særskilt med disse støtteordninger for disse mediegruppene.»76

4.4 Medieforskning og etterutdanning

Det ble bevilget omlag 29 millioner kroner til medieforskning og etterutdanning i 2016.77 Bevilgningen ble i samsvar med departementets forslag fordelt slik det fremgår av tabell 4.7.

KULMEDIA er et forskningsprogram under Forskningsrådet som har som hovedmål å bedre kunnskapsgrunnlaget for utforming av kultur- og mediepolitikk, i lys av det infrastrukturansvaret for offentligheten som Grunnloven § 100 pålegger staten. Programmet skal særlig bidra med ny, forskningsbasert kunnskap om sammenhengene mellom kulturlivets og medienes samfunnsrolle, og deres økonomiske og teknologiske betingelser.

Midlene til Rådet for anvendt medieforskning fordeles av Medietilsynet på grunnlag av innstilling fra Rådet. Støtteordningen har som mål at forskningen skal være praktisk orientert og komme mediebrukerne og bransjen til gode. Både forskere, journalister og andre med tilknytning til media, samt master- og doktorgradsstudenter, kan søke midler til prosjekter.

SSB og medienorge bidrar med produksjon og tilgjengeliggjøring av statistikk og data om norske medier og medieutviklingen, og bidrar med dette til mer informerte beslutninger på medieområdet.

Midlene til etterutdanning og praktisk rettede kurs som IJ og LLA mottar, skal bidra til å heve kompetansen i en sektor som er sterkt preget av særlig den teknologiske utviklingen og omlegging av journalistiske arbeidsformer. IJ er et eget kurs- og kompetansesenter for norske medier. LLA har gjennom sitt kompetansearbeid årlig hatt rundt 400–500 lokalavisansatte på skreddersydde kurs de siste ti årene, og i tillegg drifter og oppdaterer man en godt brukt idébank for støtten.

4.5 Annen relevant regulering

4.5.1 Eierskapsregulering av norske medier

Oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet ble tidligere vurdert etter både konkurranseloven og medieeierskapsloven.78 Medieeierskapsloven var en særlov med formål å fremme ytringsfrihet, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Loven ga Medietilsynet (tidligere Eierskapstilsynet) hjemmel til å gripe inn mot erverv eller samarbeidsavtaler som ga erververen en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt, dersom ervervet var i strid med lovens formål. Begrepet «betydelig eierstilling» var nærmere definert i loven gjennom såkalte presumpsjonsgrenser, det vil si at erverv som ledet til en eierstilling som passerte disse grensene ble antatt å være i strid med lovens formål. På nasjonalt nivå var grensen satt til 1/3 av de definerte markedene (basert på oppslutningstall) for henholdsvis dagspresse, fjernsyn og radio. Loven hjemlet også en opplysningsplikt om eierforhold overfor Medietilsynet.

Med henvisning til Sundvolden-erklæringen, sendte Kulturdepartementet 25. juni 2015 på høring et forslag om å oppheve medieeierskapsloven og samle tilsynet med oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet i Konkurransetilsynet. Departementet gikk samtidig inn for at Medietilsynet skulle ha et mandat til å bidra til åpenhet og kunnskap om eierforhold i norske medier. I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2016 ble dette begrunnet slik:

I dag vurderer to tilsynsorganer, Konkurransetilsynet og Medietilsynet, saker om oppkjøp og sammenslåinger på medieområdet. Dette er ressurskrevende både for myndighetene og bransjen. Gjeldende medieeierskapslov er også lite treffsikker i møte med et svært dynamisk mediemarked. Nærings- og fiskeridepartementets forslag til endring av konkurranselovens bestemmelse om kontroll med foretakssammenslutninger, åpner for at mediepolitiske hensyn kan ivaretas innenfor rammene av konkurranserettslig metode, jf. høringssak av 12. mars 2015. Regjeringen har derfor sendt på høring forslag om at medieeierskapsloven oppheves slik at kontroll med fusjoner og oppkjøp i mediesektoren bare behandles av Konkurransetilsynet. De mediepolitiske målsettingene om å ivareta mediemangfoldet og forhindre skadelig eierkonsentrasjon på medieområdet ved kontroll av foretakssammenslutninger, vil bli ivaretatt under den foreslåtte lovendringen.

I tillegg til kontroll med fusjoner og oppkjøp, er kunnskap om eierforholdene i mediene viktig for at vi som mediebrukere skal være oppmerksomme på hvilke avsendere og interesser som står bak de budskapene vi møter. Selv om medieeierskapsloven foreslås opphevet, mener Regjeringen at Medietilsynet fortsatt bør ha en rolle når det gjelder å bidra til åpenhet og kunnskap om eierforhold i norske medier.79

Kulturdepartementet fulgte opp forslaget i høringen overfor Stortinget,80 som 17. juni 2016 vedtok en ny lov om åpenhet om eierskap i medier samtidig som medieeierskapsloven ble opphevet.81

Foretakssammenslutninger på medieområdet reguleres etter dette av den alminnelige bestemmelsen i konkurranseloven § 16. I forbindelse med at denne bestemmelsen ble vedtatt endret 15. april 2016 for å harmonisere inngrepskriterier og velferdsstandard med EØS-retten, ble konsekvensene for kontrollen med eierskapskonsentrasjonen i mediene drøftet særskilt av Nærings- og fiskeridepartementet.82 Departementet konkluderte med at det ikke var grunnlag for å ha noen materiell eller prosessuell særbehandling av fusjonssaker i mediebransjen, og at formålet med Kulturdepartementets forslag om å oppheve medieeierskapsloven nettopp var å oppnå likebehandling. Mediemangfoldshensyn skal imidlertid ha en plass i vurderingen:

Departementet vil imidlertid understreke at hensynet til mediemangfold er et sentralt politisk mål, som det er tverrpolitisk enighet om, og som er forankret i både Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, jf. punkt 3.2 i Kulturdepartementets høringsnotat. Konkurransetilsynet vil derfor ved behandling av foretakssammenslutninger måtte vurdere om tap av mediemangfold gir grunnlag for inngrep, i saker der dette er relevant.83

Den nye loven om åpenhet om eierskap i medier har, som navnet tilsier, som formål å skape åpenhet om medieeierskap i Norge. Loven gjelder for foretak som driver presse, fjernsyn, radio eller elektroniske medier, samt selskap som har innflytelse over slike foretak gjennom eierskap eller samarbeidsavtaler.

Lovens § 3 angir at Medietilsynet har oppgaven med å bidra til å skape større åpenhet, oppmerksomhet og kunnskap om eierforholdene. Tilsynet skal innhente og systematisere informasjon som skal gjøres tilgjengelig for allmennheten. Opplysningsplikten som tidligere gjaldt etter medieeierskapsloven, er videreført i den nye loven, og det er også gitt hjemmel til å sanksjonere brudd på pålegg om opplysningsplikt ved tvangsmulkt. Det er Medieklagenemnda som er klageinstans for vedtak etter loven.

Endringene i reglene om medieeierskap trådte i kraft 1. juli 2016, og foreløpig er ingen oppkjøp eller sammenslåinger vurdert etter de nye reglene.

4.5.2 Regulering av redaksjonell frihet i mediene

Lov om redaksjonell fridom i media84 ble vedtatt av Stortinget i 2008 og trådte i kraft 1. januar 2009. Loven har som formål å sikre redaksjonell frihet i mediene og fastslår blant annet at eieren eller andre som leder foretaket på vegne av eieren, ikke kan instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. Virkeområdet er dagsaviser og andre periodiske publikasjoner som driver journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt, kringkastere, samt elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som øvrige medier som er omfattet av virkeområdet.

4.5.3 Regulering av nettilgang

I april 2016 la regjeringen frem en stortingsmelding som presenterer hovedmål og hovedprioriteringer for IKT-politikken, herunder en nasjonal plan for elektronisk kommunikasjon (ekomplanen)85 som angir noen overordnede mål for bredbåndsdekning:

• Innen år 2020 skal 90 prosent av husstandene ha tilbud om minst 100 Mbit/s, basert på kommersiell utbygging i markedet.

• På lang sikt er målet at alle husstander skal ha tilbud om høyhastighetsbredbånd.

• Det skal være mobildekning der folk bor, jobber og ferdes.

Regjeringen legger til grunn at etterspørsel i markedet i hovedsak skal sikre utbygging av bredbånd, og gir primært økonomisk støtte til områder der det er opplagt at markedet ikke strekker til. I 2016 var bevilgningen til tilskudd til bredbåndsutbygging på 126,5 millioner kroner. Støtteordningen er rettet mot kommuner som ønsker å bygge ut bredbånd i områder der det ikke er grunnlag for et kommersielt bredbåndstilbud. I 2016 kom det søknader på til sammen 465 millioner kroner til ordningen.

Samferdselsdepartementet har gjennomført en høring av et forslag fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) om å endre leveringsplikten knyttet til tilgang til internett, til bredbåndsforbindelse med 4 Mbit/s nedstrøms hastighet og 1 Mbit/s oppstrøms hastighet. Dersom alle tilgjengelige teknologier regnes med, har Nkom kommet til at ca. 5 000 husstander ikke vil ha tilbud om grunnleggende bredbåndshastighet og konkludert med at det vil være nødvendig med offentlige subsidier for å dekke alle husstander. Husstandene uten grunnleggende bredbåndshastighet ligger i spredtbygde strøk.

4.5.4 Regulering av nettnøytralitet

Målet med regulering av nettnøytralitet er å sikre internett som en åpen og ikke-diskriminerende kommunikasjonsplattform. Norge har siden 2009 hatt retningslinjer for nettnøytralitet som er utarbeidet av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) i samarbeid med sentrale aktører innen norsk internettbransje, og som bygger på følgende prinsipper:

1. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning med spesifisert kapasitet og kvalitet.

2. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning som gir adgang til

   • å hente og levere innhold etter eget ønske

   • å bruke tjenester og applikasjoner etter eget ønske

   • å koble til utstyr og bruke programvare som ikke skader nettverket, etter eget ønske.

3. Internettbrukerne har rett til en internettilknytning fri for diskriminering med hensyn til applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype og hvem som er avsender eller mottaker.

Det har vært frivillig for bransjeaktørene å slutte seg til retningslinjene, men i praksis har alle de sentrale aktørene på det norske markedet sluttet seg til dem.

EU vedtok i 2015 en egen forordning om nettnøytralitet som er EØS-relevant, og som følgelig skal gjennomføres i norsk rett. Ifølge Samferdselsdepartementet vil de foreslåtte endringene kun innebære en formalisering av gjeldende rett på området. Samferdselsdepartementet la i en merknad til et forslag om endring av ekomforskriften til grunn at det nye regelverket for nettnøytralitet «vil gi sterkere regulatoriske verktøy for myndigheten, ved at man går bort fra en frivillig avtale med ekomaktørene til bestemmelser i lov og forskrift.» Mediebedriftenes Landsforening (MBL) har i en høringsuttalelse til forslaget om gjennomføring av forordningen i norsk rett, bemerket at forordningen inneholder unntak som er uklare og potensielt kan undergrave nettnøytraliteten dersom tolkning og håndheving ikke er i samsvar med de overordnede prinsippene som ligger til grunn for nettnøytraliteten.

I juni 2016 la EU-organet for europeiske reguleringsmyndigheter på ekom-området (BEREC) ut på høring et utkast til retningslinjer for nasjonale reguleringsmyndigheter om implementering av nettnøytralitet. Flere av unntakene og uklarhetene som MBL reiste innvendinger mot, er tolket og forklart i BERECS retningslinjer. Regjeringen har i stortingsmeldingen om hovedmål og -prioriteringer i IKT-politikken forutsatt at ekommyndigheten skal videreføre en aktiv dialog om nettnøytralitet med ekombransjen, forbrukere, innholdstilbydere og andre interessenter, og ved behov vurdere supplerende nasjonale tiltak innenfor rammene som den europeiske nettnøytralitetsreguleringen gir.

4.6 Internasjonale avtaler og forpliktelser

Norge er gjennom medlemskap i FN, Europarådet, EFTA og andre internasjonale organer, forpliktet av en rekke avtaler og standarder som har betydning for statens virkemiddelbruk på medieområdet. I det følgende redegjør utvalget kort for de instrumenter som oftest er fremme i debatten om utforming av den norske mediepolitikken.

4.6.1 UNESCOs konvensjon om kulturelt mangfold

Norge har forpliktet seg til UNESCOs konvensjon om vern og fremme av et mangfold av kulturuttrykk. Konvensjonen fastslår at avtalestatene har en suveren rett til å utforme og gjennomføre sin egen kulturpolitikk og til å treffe tiltak for å beskytte og fremme et mangfold av kulturuttrykk. I artikkel 6 er det gitt en ikke-uttømmende liste over hvilke tiltak dette kan være, hvor blant annet tiltak ment for å fremme mediemangfold, herunder allmennkringkasting, er eksplisitt nevnt. Konvensjonen fastslår også at kulturaktiviteter, varer og tjenester som er bærere av identiteter, verdier og betydning har både en økonomisk- og en kulturell side, og at de derfor ikke må behandles som om de utelukkende har en kommersiell verdi.

4.6.2 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Ytringsfriheten er garantert gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10 som gjelder som del av norsk rett.86 Bestemmelsen lyder:

(1) Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkel skal ikke hindre stater fra å kreve lisensiering av kringkasting, fjernsyn eller kinoforetak.

(2) Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har gjennom sin praksis klarlagt at bestemmelsen pålegger medlemsstatene i Europarådet en positiv forpliktelse til å legge til rette for mediemangfold.87 Et mangfold av frie og uavhengige medier er en forutsetning for demokratiet og for borgernes mulighet til å motta og dele informasjon, slik at de kan delta i samfunnet og føre kontroll med politiske beslutningsprosesser.

Medlemsstatene nyter en høy grad av skjønnsfrihet når det gjelder valg av virkemidler for å oppnå mangfold. Tradisjonelt har allmennkringkasting sammen med ulike tilskuddordninger til pressen og medieeierskapsregulering, vært ansett som de viktigste verktøy. EMD har under artikkel 10 vurdert en rekke saker knyttet til mangfold i kringkastingssektoren.88 Det foreligger ingen plikt til å tilby allmennkringkasting, men dersom et system for allmennkringkasting først er etablert, har domstolen slått fast at staten må sørge for at borgerne gjennom tjenesten har effektiv tilgang til upartisk og korrekt informasjon så vel som til meninger og synspunkt som reflekterer bredden av politiske ståsted i samfunnet.89

Europarådets ministerkomité og parlamentariske forsamling har vedtatt flere ikke-bindende standarder som omhandler mediemangfold og allmennkringkasting, som også EMD ser hen til i sin praksis. Resolusjonene og rekommandasjonene om allmennkringkasting omhandler blant annet hvordan kringkasterne bør organiseres, ledes og finansieres for å sikre deres uavhengighet, samtidig som grunnleggende prinsipper som åpenhet, ansvarlighet og respons ivaretas.90 Uavhengig tilsyn med at forpliktelsene overholdes er også et viktig prinsipp.91

Ethvert inngrep som begrenser allmennkringkasternes frihet, vil måtte oppfylle vilkårene i artikkel 10 nr. 3. Bestemmelsen stiller krav om at tiltaket må være hjemlet i lov, må oppfylle et legitimt formål, samt at det det må være nødvendig. Dette betyr for eksempel at tiltak som setter begrensinger for en allmennkringkasters mulighet for finansiering, ikke kan være vilkårlige eller uforholdsmessige.

4.6.3 EU og EØS-avtalen

4.6.3.1 EUs overordnede rettsakter

Mediefrihet og -pluralisme er grunnleggende verdier som er nedfelt i artikkel 11 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, som lyder slik:

1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Retten skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten innblanding fra offentlig myndighet og uten hensyn til grenser.

2. Medienes frihet og mediemangfoldet skal respekteres.

Pakten fikk status som rettslig bindende primærrett gjennom Lisboatraktaten i 2009. Pakten er ikke innlemmet i EØS-avtalen, og det er omdiskutert om den kan påvirke tolkningen av EØS-avtalen.92

Rådet for den europeiske union vedtok i 1997 en protokoll til Amsterdamtraktaten om finansiering av allmennkringkasting. I protokollen heter det at allmennkringkasting er knyttet til demokratiske, sosiale og kulturelle behov i medlemslandene og behovet for å opprettholde mediemangfold. Protokollen slår videre fast at det ligger til medlemsstatene selv å beslutte finansieringsform, organisering og mandat for allmennkringkastere. Samtidig stiller protokollen krav om en tydelig avgrensing av mandatet til allmennkringkasterne og hvilke oppgaver som kan finansieres via lisensen.

I samsvar med prinsippene som kommer til uttrykk i pakten og protokollen til Amsterdamtraktaten, er det utviklet en politikk som forsøker å balansere mellom medlemsstatenes ansvar og de deler av fellesskapets politikkområder og rettsakter som setter rammer for mediepolitikken.

4.6.3.2 Rammer for statsstøtte

EØS-avtalens statsstøtteregler setter rammer for statlig støtte til næringsvirksomhet og omfatter i utgangspunktet alle økonomiske virkemidler i EØS-området.93 Etter avtalens artikkel 61 nr. 1 er tildeling av offentlig støtte i utgangspunktet forbudt. Offentlig støtte foreligger dersom 1) støttemottaker får en økonomisk fordel, 2) støtten stammer fra offentlige midler, 3) støttemottaker er et foretak som driver økonomisk aktivitet, 4) støtten er selektiv i den forstand at den favoriserer en eller flere tjenesteytere, 5) støtten vrir konkurransen, og 6) støtten påvirker samhandelen innenfor EØS-området. Det skal lite til for at en statlig økonomisk begunstigelse av et foretak faller inn under virkeområdet til statsstøttereglene. For at ny statsstøtte skal kunne anses som forenlig med EØS-avtalen må den som utgangspunkt først notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Støtteordninger som allerede var etablert da EØS-avtalen trådte i kraft kan fortsette til ESA eventuelt krever dem endret.

Det finnes ulike hjemler for unntak fra det generelle forbudet mot statsstøtte. For mediestøtte er det unntaksbestemmelsene gitt i artikkel 61 nr. 3 (støtte som anses forenlig med avtalens funksjon) og 59 nr. 2 (støtte til foretak som har til oppgave å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning) som er aktuelle. ESA har utarbeidet retningslinjer som gir veiledning om hvordan statsstøtteregelverket skal tolkes, og som bygger på tilsvarende retningslinjer gitt av EU-kommisjonen.94

Det offentliges kjøp av tjenester som anses å være av allmenn økonomisk betydning, jf. artikkel 59 nr. 2, vil ikke regnes som statsstøtte dersom de såkalte Altmark-kriteriene er oppfylt.95 Dette er tjenester, både økonomiske og ikke-økonomiske, som offentlige myndigheter anser som så viktige at befolkningen bør være sikret tilgang til dem. For det første må foretaket være pålagt tjenesten (lov eller avtale) og forpliktelsene være klart definert. For det andre må kriteriene for beregningen av kompensasjonen være fastlagt på forhånd på en objektiv og transparent måte. For det tredje må kompensasjonens størrelse ikke overstige utgiftene til oppfyllelse av forpliktelsene, og for det fjerde må kompensasjonens størrelse bestemmes, enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre, eller på grunnlag av en analyse av omkostningene hos et sammenlignbart veldrevet foretak. Dersom vilkårene er oppfylt, vil kompensasjonen fra det offentlige ikke anses å utgjøre noen økonomisk fordel etter artikkel 61 nr. 1, men i stedet anses som en ren betaling for en utført tjeneste.

Allmennkringkastingstjenester vil typisk bli vurdert etter artikkel 59 nr. 2, selv om unntaksbestemmelsen i artikkel 61 nr. 3 i prinsippet også kan komme til anvendelse. I retningslinjene er det gitt et eget kapittel som gir nærmere anvisning på hvordan regelverket skal anvendes på allmennkringkasting.96

For det første må det være etablert en klar og offisiell definisjon av hvilke tjenester som omfattes av allmennkringkasteroppdraget og som dermed kan finansieres av offentlig støtte. EFTA-statene har selv kompetanse til å definere hvilke tjenester som ligger i oppdraget, men definisjonen skal være så presis at det ikke etterlater noen tvil om hva som faktisk er omfattet. Dette er særlig viktig for konkurrerende kanaler, som skal kunne planlegge sine aktiviteter og forutberegne sin rettsstilling. Et etablert allmennkringkastingsforetak kan som prinsipp derfor heller ikke innføre nye typer tjenester, uten at dette notifiseres og forhåndsgodkjennes av ESA.

For det andre må selve allmennkringkastingsoppdraget være gitt som et formelt pålegg av staten («official act»), typisk i form av avtale eller lov. I dette pålegget må forpliktelsene/oppdraget spesifiseres. I tillegg skal vilkårene for utbetaling av støtte samt de mekanismer som skal forhindre overkompensasjon og sikre tilbakebetaling av støtte, klart angis. Det er opp til hvert enkelt medlemsland å sørge for et uavhengig tilsyn med at forpliktelsene i pålegget blir oppfylt.

For det tredje har EU-domstolen i sin fortolkning av artikkel 59(2) gitt anvisning på en proporsjonalitetstest: Statsstøtte til en eller flere aktører må ikke få uforholdsmessige virkninger på konkurransen i markedet, slik at unntaket fra forbudet mot statsstøtte vil virke mot fellesskapets interesser. I praksis innebærer dette blant annet at staten må sørge for mekanismer som hindrer at den offentlige støtten får slike virkninger, hindrer overkompensasjon og kryss-subsidiering, og sikrer at allmennkringkastere tar hensyn til markedsforholdene i sine kommersielle aktiviteter.

Offentlige midler skal kun benyttes til å finansiere allmennkringkastingsvirksomhet. Det må derfor være et klart og hensiktsmessig skille mellom det som er en pålagt offentlig tjeneste og andre tjenester. Støtten kan ikke overstige nettokostnadene ved å utføre oppdraget, slik at det oppstår risiko for overkompensasjon som kan benyttes til å kryss-subsidiere kommersiell virksomhet. Kringkasteren plikter derfor å skille kommersiell virksomhet og allmennkringkastingsvirksomheten regnskapsmessig. Det er oppstilt nærmere retningslinjer for hvordan man skal håndtere eventuell overkompensasjon.

Retningslinjene fastsetter også nærmere krav om hvordan allmennkringkasteroppdrag kan tildeles samt krav om at det skal føres et effektivt tilsyn med at oppdraget oppfylles.

Med hjemmel i artikkel 61 nr. 3 er det også gitt et alminnelig gruppeunntak som inneholder en liste over tiltak som er forhåndsgodkjent av ESA, og som dermed regnes som støtte forenlig med avtalens funksjon.97 EØS-landene trenger dermed ikke notifisere nye støtteordninger eller endringer i eksisterende ordninger til ESA dersom de er omfattet av listen. Statsstøtte til audiovisuelle produksjoner er etter forordningens artikkel 54 unntatt fra kravet om notifikasjon, forutsatt blant annet at tilskuddsordningen samlet sett ikke overstiger EUR 50 millioner per år. Støttetiltak som oppfyller vilkårene i gruppeunntaket kan iverksettes etter en forenklet melding til ESA innen 20 dager etter at støtten er iverksatt. Det er støttegiver som er ansvarlig for at støtten er i samsvar med gruppeunntaket. Det blir også stilt krav om at støtten dokumenteres, slik at ESA eventuelt kan etterprøve støttens forenlighet med EØS-avtalen. På samme måte som for allmennkringkasting, har ESA gitt nærmere retningslinjer for film og audiovisuelle verk som tolker innholdet i bestemmelsen i artikkel 61 nr. 3 basert på praksis fra EU-domstolen.98

Kjøp av tjenester som faller inn under gruppeunntaket for tjenester av allmenn økonomisk betydning og hvor kompensasjonen ikke overstiger EUR 15 millioner, er unntatt fra plikten til å notifisere støtte til EFTAs overvåkingsorgan, forutsatt at øvrige vilkår som er satt i gruppeunntaket er oppfylt.99

Etter artikkel 61 nr. 3 har ESA en skjønnsmessig adgang til å tillate støtte som anses forenlig med avtalens funksjon. Retningslinjene om statsstøtte angir standardvurderinger for ulike typer av støttetiltak, samt at det er fastsatt et alminnelig gruppeunntak. Dersom støttetiltaket ikke faller inn under de sektorspesifikke retningslinjene eller gruppeunntaket, vil ESA på bakgrunn av notifikasjonen av støtten foreta en konkret vurdering av om den skal tillates. Vurderingen baseres på en balansetest, som innebærer at de negative effekter støtten kan ha på konkurransen veies mot de positive sider støtten antas å ha. Både ESAs avgjørelse i saken om momsfritak for elektroniske nyhetstjenester100 omtalt i 4.3.3.3 og avgjørelsen om endringene i pressestøtteordningen101 omtalt ovenfor i kapittel 4.3.1.2, ble fattet direkte med hjemmel i artikkel 61 nr. 3 (c).

Balansetesten består av tre vurderinger:

1. Er tiltaket rettet mot et veldefinert mål av felles europeisk interesse?

2. Er tiltaket velegnet i forhold til disse målene? Herunder, er støtte det hensiktsmessige virkemiddelet? Har støtten incentiveffekt? Er støtten proporsjonal, eller kunne samme effekt vært oppnådd med mindre støttebeløp?

3. Er de negative virkningene på konkurransen og samhandelen begrenset, slik at den samlede effekten er positiv?

Endelig kan staten tildele inntil EUR 200 000 til en virksomhet over en flytende treårsperiode, jf. Kommisjonsforordning nr. 1407/2013. Støtten omfattes ikke av forbudet mot statsstøtte, fordi støttebeløpet regnes som så lite at det ikke er egnet til å påvirke samhandelen. Bagatellmessig støtte kan følgelig tildeles uten forenklet melding eller notifikasjon til ESA. Støttegiver må imidlertid sørge for at støtten tildeles i tråd med vilkårene som er satt i Kommisjonens forordning om bagatellmessig støtte.

4.6.3.3 Indirekte støtte / momsdirektivet

Rådsdirektiv 2006/112/EF (momsdirektivet) krever at det skal betales merverdiavgift ved omsetning av alle varer og tjenester i EU. Direktivet setter krav og rammer for EU-landenes momsregelverk, men det er opp til medlemslandene hvordan innholdet i direktivet skal gjennomføres i nasjonal rett. Momsdirektivet er ikke en del av EØS-avtalen ettersom den ikke omfatter skatte- og avgiftsbestemmelser. Systemet det gir anvisning på samsvarer likevel på mange måter med det norske.

Etter direktivets artikkel 96 skal medlemslandene anvende én standardsats (som ikke skal være lavere enn 15 prosent), og i tillegg kan man anvende en eller to reduserte satser (som ikke kan settes lavere enn 5 prosent), jf. artikkel 98 og 99.102 I henhold til direktivets vedlegg III kan reduserte satser kun gjelde bestemte varer og tjenester, herunder aviser, bøker og tidsskrifter. Elektroniske tjenester som eksempelvis nettaviser er ikke nevnt i vedlegget, og standardsatsen skal dermed benyttes.

Det er betydelig variasjon mellom EU-landene når det gjelder merverdiavgiftssatser for aviser.103 Tre land (Belgia, Danmark og Storbritannia) har fritak, og to land (Bulgaria og Slovakia) benytter standardsats for omsetning av aviser. Ellers varierer satsen mellom 2,1 og 15 prosent. Spania (4 prosent), Frankrike (2,1 prosent), Italia (4 prosent) og Litauen (3 prosent) har satser som ligger under 5 prosent for omsetning av aviser.

Kommisjonen la i desember 2011 frem en melding om oppfølging av sitt eget Green Paper On the Future of VAT.104 Meldingen inneholder ikke konkrete forslag til satser, men viser til flere årsaker til at det kan være behov for å gjennomgå gjeldende merverdiavgiftssatser og at en gjennomgåelse bør basere seg på følgende overordnede prinsipper:

1. Oppheving av reduserte satser som innebærer et hinder for et velfungerende indre marked.

2. Oppheving av reduserte satser for varer og tjenester som det ikke oppmuntres til forbruk av i henhold til annen EU-politikk (primært varer og tjenester som kan være skadelig for helse, miljø og velferd).

3. Like varer og tjenester bør underlegges samme mva.-sats, og teknologiutviklingen bør tas med i betraktning slik at utfordringer knyttet til konvergens mellom elektroniske og fysiske omgivelser hensyntas.

Av Europakommisjonens arbeidsprogram for 2016 går det frem at Kommisjonen vil utarbeide en handlingsplan for moms, som blant annet har som uttalt mål å legge frem et forslag til satser for merverdiavgift for e-handel i tilknytning til det digitale indre marked (Digital Single Market). I desember 2016 la Kommisjonen frem forslag til endringer som skal modernisere moms-regelverket, blant annet gjennom harmonisering av momssatser for omsetning av elektroniske nyhetspublikasjoner og e-bøker. Forslaget innebærer at medlemslandene om ønskelig skal kunne sette tilsvarende reduserte momssats (ev. nullmoms) på e-publikasjoner som trykte publikasjoner.

4.6.3.4 Digital Agenda

Gjennom EØS-avtalen er Norge del av EUs digitale indre marked for telekommunikasjon og audiovisuelle medietjenester. EUs digitale agenda er et av flere flaggskipsinitiativer som ledd i den overordnede strategien Europe 2020, som er Unionens svar på den økonomiske krisen. Innenfor rammen av Digital Agenda er det også gjennomført en rekke initiativer som har som formål å fremme mediemangfold. Initiativene har imidlertid primært defensive siktemål, eksempelvis å forhindre at mediemangfoldet svekkes gjennom angrep på pressefriheten og journalister, og i mindre grad mål om å utvikle virkemidler for aktivt å legge til rette for økt mangfold i sektoren.105 Norge har aktivt deltatt i utviklingen av digitale strategier, og har blant annet vært sett på som et foregangsland når det gjelder å tilrettelegge for en selvreguleringsordning med retningslinjer for nettnøytralitet.

4.6.4 FNs konvensjon om vern av funksjonshemmedes menneskerettigheter

Norge har sluttet seg til FN-konvensjonen om vern av funksjonshemmedes menneskerettigheter. Hovedformålet med konvensjonen er å sikre personer med nedsatt funksjonsevne like muligheter til å realisere sine menneskerettigheter, samt å bygge ned hindre som vanskeliggjør dette. Konvensjonen skal bidra til å motvirke diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Artikkel 21 d) Ytringsfrihet og meningsfrihet, og tilgang til informasjon forplikter Norge til å:

[…] treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utøve retten til ytringsfrihet og meningsfrihet, herunder frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, på lik linje med andre, og ved alle former for kommunikasjon etter eget valg.

Blant tiltakene inngår å oppmuntre mediene, herunder leverandører av informasjon via internett, til å gjøre sine tjenester tilgjengelige for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

4.7 Mediestøtte i andre europeiske land

4.7.1 Sverige

4.7.1.1 Mediestøtte

Den svenske pressestøtten ble innført tidlig på 1970-tallet og er siden 1990 regulert i den såkalte presstödsförordningen.106 Forordningen fastsettes av regjeringen og inneholder regler om kvalifikasjonsvilkår, beregning av støtte og tilskuddsbeløp for ulike kategorier publikasjoner. Inntil nylig var det Presstödsnämnden som gjorde vedtak om tildeling av støtte. Fra og med juli 2015 er Presstödsnämnden avviklet og vedtakskompetansen overført til det statlige organet Myndigheten för radio och tv, der det er opprettet et eget beslutningsorgan for pressestøtte.107

Pressestøtten omfatter driftsstøtte og distribusjonsstøtte, samt utviklingsstøtte (siden april 2016). I 2015 ble det utbetalt i alt SEK 429,2 millioner i driftsstøtte til totalt 85 aviser.

Driftsstøtte gis til allmenne nyhetsaviser som kommer ut minst en gang per uke, som ikke har en husstandsdekning over 30 prosent og som har et opplag over 1500 eksemplarer. Støtten beregnes på grunnlag av andel av opplag som selges i abonnement. Distribusjonsstøtte er forbeholdt papireksemplarer i abonnement. Støtten beregnes per eksemplar og forutsetter at papiravisen distribueres av tredjepart eller i samdistribusjon med minst én annen avis.

Presstödskomitténs innstilling SOU 2013:66 fra høsten 2013 konkluderte med at pressestøtten så langt hadde hatt en konserverende virkning på mediemarkedet, ved at flere dagsaviser ikke ville ha overlevd uten støtten. Samtidig påpekte man at det hadde skjedd betydelige endringer over de senere år, i første rekke følgende utviklingstrekk:

• dagspressens opplag og rekkevidde har sunket

• trafikken til morgen- og kveldsavisenes nyhetstjenester på internett har økt

• alder er den underliggende faktor som har størst betydning for lesing av dagsaviser

På bakgrunn av Presstödskomitténs forslag la den svenske regjeringen frem forslag om endringer i pressestøtten. EU-kommisjonen godkjente forslagene 12. februar 2016, og fra 15. april 2016 ble det innført en ordning med utviklingsstøtte108 til trykte allmenne aviser i Sverige.

I Medieutredningens delutredning SOU 2015:94 går det frem at utviklingstendensene som Presstödskomittén påpekte, er i ferd med å styrkes. Det vises til at dagspressens samlede opplag har fortsatt å synke i vesentlig raskere takt siden Presstödskomittén la frem sin innstilling, og at dreiningen mot at nettbaserte medier overtar som hovedkilde for nyheter, akselererer. Utrederen viser til at det har vært en betydelig nedgang i dagspressens totalopplag de siste ti årene, og at fremskrivninger tyder på at mange mediehus ikke vil finne det lønnsomt å opprettholde en papirutgave 5–10 år frem i tid. Utrederen peker på at det nåværende pressestøttesystemet i all hovedsak er tilpasset papiraviser når det gjelder begrepsbruk og vilkår for støtten, og mener at endringene som etter planen skal tre i kraft i 2016, ikke går langt nok i å tilpasse seg til en situasjon der papiravisen ikke lenger vil finnes.

Medieutredningens sluttrapport SOU 2016:80 En gränsöverksridande mediepolitik – För upplysning, engagemang och ansvar, ble lagt frem 7. november 2016.109 Ifølge utredningen haster det med å møte den negative utviklingen med tiltak. Utredningen foreslår en ny plattformnøytral mediestøtte fra 1. januar 2018.110 Ordningen innebærer at alle allmenne nyhetsmedier som oppfyller visse vilkår, kan få støtte. I stedet for opplag og utgivelsesfrekvens, skal støtten beregnes på grunnlag av årlige driftskostnader forbundet med produksjonen av det allmenne nyhetsmediet, samt støttetak i fire nivåer basert på fire ulike intervaller av driftskostnader. Det er videre lagt inn forslag om ekstra tilskudd for redaksjonell dekning av områder hvor dekningen er mangelfull, for tilpasninger til personer med funksjonsnedsettelser, og for medier som henvender seg til samer og språklige minoriteter. Sammenlignet med den eksisterende pressestøtten får den nye ordningen klarere skjønnsbaserte trekk. En nemnd skal beslutte tildeling av midler.

Mediestøtten skal i tillegg til produksjonstilskuddet, bestå av et distribusjonstilskudd og et innovasjons- og utviklingstilskudd som i hovedtrekk er videreføring av eksisterende ordninger.

Forslaget forutsetter en økning av den økonomiske rammen til mediestøtten (fra SEK 567 millioner i 2016 til SEK 732 millioner i 2020), primært begrunnet med at flere aktører etter forslaget vil bli støtteberettiget. I tillegg kommer en foreslått økning av innovasjonstilskuddet fra SEK 35 til 50 millioner.

4.7.1.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Sverige har Sveriges Television (SVT), Sveriges Radio (SR) og Utbildningsradion (UR) status som allmennkringkastere. Allmennkringkasterne er i hovedsak (94,4 prosent i 2014) finansiert via offentlige overføringer. Lisens innbetales til en egen konto på statsbudsjettet (Rundradiokontot). Riksdagen fastsetter nivået på avgiften og bevilger midler fra denne kontoen til SVT, SR og UR. Riksdagens vedtak baserer seg på forslag fra de tre allmennkringkasterne, med utgangspunkt i opplysninger om den økonomiske situasjonen til selskapene og ventet utvikling de kommende årene.

For perioden 2014–2019 vedtok Riksdagen at tilskuddet til SR, SVT og UR skal øke med 2 prosent hvert år i avtaleperioden. Regjeringen har foreslått at det bevilges SEK 8 milliarder i 2016, hvorav om lag 59 prosent til SVT, 35 prosent til SR og 5 prosent til UR.

Sverige har en modell for lisensinnkreving som er relativt lik den norske. Som i Norge er avgiftsplikten knyttet til eierskap til en fjernsynsmottaker, og hver husstand betaler én avgift uavhengig av hvor mange apparater husstanden eier. Også private og offentlige virksomheter, organisasjoner og foreninger plikter i hovedsak å betale lisens.

Oppdraget til de tre allmennkringkasterne (SR, SVT og UR) er hjemlet i radio- och TV-lagen. De mer detaljerte vilkårene fremgår av konsesjoner (såkalte sändningstillstånd) som gis for et antall år om gangen, samt årlige tildelingsbrev (såkalte anslagsvillkor). I tillegg kan regjeringen pålegge allmennkringkasterne forpliktelser gjennom enkeltstående vedtak. De nåværende konsesjonene gjelder fra og med 2014 og ut 2019. SRs og SVTs konsesjon gjelder henholdsvis lydradio og tv, og spesifiserer hvilke radio- og tv-kanaler de to programselskapene kan tilby. URs konsesjon gjelder programvirksomhet innenfor kunnskaps- og utdanningsområdet som både kan sendes på radio og tv. Selskapene får hvert år et tildelingsbrev etter at statsbudsjettet er vedtatt, som stiller vilkår for bruk av lisensmidlene, programvirksomheten og organiseringen av selskapet.

I Sverige har inntekter fra lisensen utelukkende gått direkte til allmennkringkasterne.111

4.7.2 Danmark

4.7.2.1 Mediestøtte

Den danske støtten til nyhetsmedier er regulert i en egen lov om mediestøtte med tilhørende forskrift (bekendtgörelse). Støtteordningen til nyhetsmedier ble lagt om med virkning fra 2014. Etter den nye ordningen utbetales tilskudd på grunnlag av størrelsen på mediets redaksjonelle kostnader, og ikke som tidligere på grunnlag av mediets distribusjonskostnader.

I henhold til en egen parlamentarisk avtale mellom regjeringen og Enhedslisten bevilges det hvert år DKK 403,6 mill., herav ca. 360 millioner til produksjonsstøtteordningen, og 20 millioner hver til en form for prosjektstøtte til etablering og utvikling av nyhetsmedier (innovationspuljen) og til tilskudd til distribusjon av visse periodiske, ikke-kommersielle blader og tidsskrifter som kommer ut minst to ganger pr år (bladpuljen). Den sistnevnte ordningen skal evalueres tre år etter at den er innfaset.

Gjennom den nye støtteordningen dekkes inntil 35 prosent av mediets redaksjonelle kostnader, og maksimalt DKK 17,5 mill. per år. Et av kravene for å bli støtteberettiget er at redaksjonen har minimum tre redaksjonelle medarbeidere inkludert ansvarlig redaktør (ikke medregnet freelance-journalister). I bemerkningene til lovforslaget av 1. mai 2013 begrunnes innføringen av ordningen på følgende måte:

Ifølge Mediestøtteudvalgets analyse er det indholdet, der er afgørende for mediernes demokratiske funktion, hvorfor støtte i forhold til indholdsproduktionen synes at være den bedste udmålingsmetode. Den er samtidig platformneutral. En støtte, der tager udgangspunkt i produktion af indhold frem for teknologi eller distributionsplatform, antages at ville tilskynde til øget redaktionel kvalitet og give mulighed for at støtte såvel kendte medieplatforme som nye og ukendte medieplatforme med henblik på størst mulig udbredelse.

Det vurderes, at medievirksomheders redaktionelle omkostninger er et håndterbart mål for den redaktionelle indsats. De redaktionelle omkostninger er en indikator for mængden af selvstændigt journalistisk bearbejdet indhold med henblik på offentliggørelse i det pågældende nyhedsmedie. Anvendelsen af de redaktionelle omkostninger som udmålingsgrundlag vil kunne give risiko for en forøgelse af udgifterne, men det er vurderingen, at incitamentet til at lade omkostninger og lønninger stige i forventning om højere mediestøtte vil være begrænset, bl.a. fordi medierne fortsat selv vil skulle oppebære størstedelen af de redaktionelle udgifter.112

«Redaktionel produktionsstøtte» kan tildeles både trykte nyhetsmedier og tekstbaserte nyhetsmedier på nett og består av en hovedordning og en supplementsordning. Et eget organ oppnevnt av kulturministeren behandler søknader og vedtar tildeling av støtte. For å kunne motta støtte etter hovedordningen forutsettes det at mediet har et innhold som er innrettet mot et dansk publikum, som beskriver danske samfunnsforhold eller har et dansk perspektiv på utenlandske begivenheter. I tillegg stilles det visse kvalifikasjonskrav knyttet blant annet til organisering (selvstendighet, ansvarlig redaktør), innhold (minst 50 prosent redaksjonelt stoff, primært om politiske, samfunnsrelaterte og kulturelle temaer, og minst en sjettedel selvstendig bearbeidet redaksjonelt innhold), og utgivelseshyppighet (minst ti utgaver per år). To typer medier kan motta støtte fra supplementsordningen: trykte riksdekkende nyhetsmedier som kommer ut minst fire dager per uke og som har et opplag under 40 000 eksemplarer, samt tekstbaserte nyhetsmedier som distribueres på nett og som ikke mottar støtte i henhold til lov om radio- og fjernsynsvirksomhet eller er fritatt for moms. I tillegg til kvalifikasjonskravene som gjelder i hovedordningen, gjelder her skjerpede krav til hvor stor andel av innholdet som henholdsvis skal være redaksjonelt stoff fra et bredt emneområde og selvstendig redaksjonelt bearbeidet.

Den danske ordningen er for tiden under evaluering. Kulturministeriet gjennomførte i den forbindelse høsten 2015 en høring av ordningen. Medienævnet, som har ansvar for å tildele støtten, gjennomgår i sitt høringssvar en rekke utfordringer knyttet til tildelingene så langt. I høringssvaret nevnes ingen direkte utfordringer knyttet å tildele på bakgrunn av redaksjonelle kostnader, og utfordringene som drøftes dreier seg isteden blant annet om vurderinger knyttet til avgrensning av medienes innhold og målgrupper. I sin årsrapport for 2015 oppsummerer Medienævnet høringsuttalelsen slik:

Det fremgik af udtalelsen, at det er nævnets umiddelbare vurdering baseret på erfaringerne fra de første to år med ordningen, at det overordnede formål med ordningen synes opnået. Der har dog været forhold, som har givet anledning til særlige overvejelser i forbindelse med nævnets administration af ordningen.113

Mediestøtteloven skal på bakgrunn av evalueringen revideres i løpet av 2017.

4.7.2.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Danmark har Danmarks Radio (DR), de åtte regionale TV2-virksomhetene, Radio 24syv samt lokalradio og lokalfjernsyn status som allmennkringkastere. DR fikk i 2016 ca. 83 prosent av inntektene fra lisensen, årlig om lag DKK 3,7 milliarder i perioden 2016–2018. Av de resterende 17 prosentene gikk blant annet 11,6 prosent til de regionale TV2-virksomehetene, 2 prosent til Radio 24syv, 1 prosent til lokalradio og -tv, og om lag 0,5 prosent til filmformål i 2016.

Folketinget vedtar hvert år nivået på lisensen, i samsvar med fireårige tverrpolitiske medieavtaler som fastsetter nivået på lisensen og fordeling mellom mottakerne. Medieavtalen anslår årlig lisensproveny basert på prognoser og nivået på lisensen. I samsvar med medieavtalen blir eventuelt overskytende proveny fordelt av Kulturdepartementet etter drøfting med avtalepartnerne. Dersom det oppstår et underskudd, reduserer det beløpet DR mottar.

Danmarks lisensmodell tilsvarer i hovedsak den norske. Fra 2007 gjelder lisensen alle som eier et apparat som kan ta imot og vise levende bilder til allmennheten. Næringsvirksomheter, institusjoner, foreninger etc. betaler fra og med 2015 ikke lisens.

I Danmark er allmennkringkastingsoppdraget formelt forankret i lov om radio- og fjernsynsvirksomhet. DRs allmennkringkastingsoppdrag er videre fastsatt i mer detalj i en egen allmennkringkastingskontrakt mellom DR og den danske kulturministeren, og i selskapets vedtekter. Innholdet i kontrakten følger av de mediepolitiske avtalene som inngås.

I Danmark er det tradisjon for å bruke inntekter fra lisensen til en rekke formål ut over å delfinansiere drift av allmennkringkasterne. I henhold til gjeldende medieavtale benyttes det i perioden 2015–2018 lisensmidler114 til ulike filmstøtteordninger, filmskole for ungdom, utgifter til forhåndsgodkjenning av nye DR-tjenester, rapporter om medieutviklingen og statistikk.

Public service-udvalget ble nedsatt i 2015 som en del av Medieavtalen for 2015–2018. Utvalget avga sluttrapport i november 2016.115 I samsvar med utvalgets mandat har det drøftet mulig utvikling for public service, uten å konkludere mht. hvordan public service bør organiseres. Utvalget har i stedet valgt å sette opp fem scenarier og drøfter i hvilken grad de vil påvirke borgernes mediebruk og hvordan hvert enkelt scenario oppfyller de kultur- og samfunnspolitiske målene med public service. Utredningen skal danne grunnlag for politiske beslutninger om fremtidig organisering av offentlig finansiert allmennkringkasting.

4.7.3 Finland

4.7.3.1 Mediestøtte

Frem til 2008 ble det gitt distribusjonsstøtte og driftsstøtte til finske dagsaviser. Fra 2008 ble støtten opphevet og midlene overført til partiene i Riksdagen. Siden 2008 gis det bare støtte til papir- og nettaviser på minoritetsspråkene svensk, samisk og romani, samt bilag på minoritetsspråkene i finskspråklige aviser. Det er regjeringen som tildeler støtte til minoritetsspråklige aviser etter innstilling fra Kommunikationsministeriet.

På grunnlag av en rapport fra delegationen för tidningsärenden116 som tegnet et bilde av en bransje med økonomiske utfordringer, oppnevnte kommunikasjonsministeren i desember 2014 en utreder – juris licentiat Tuomas Harpf – som skulle vurdere vilkårene for pressestøtte i brytningstiden mediene står overfor, og potensielle effekter av støtten på mediemarkedet. Utrederen avga innstilling i mars 2014 og anbefalte at det innføres et støttesystem som omfatter produksjonsstøtte og innovasjonsstøtte, tilsvarende den danske modellen. Tiltaket skal være tidsavgrenset og så langt mulig konkurransenøytralt. Totalt behov for støtte ble beregnet til EUR 30 millioner, hvorav 25 millioner skulle gå til produksjonsstøtte. Tilskuddet skulle kunne finansiere inntil 30 prosent av redaksjonelle kostnader i trykte publikasjoner og publikasjoner distribuert via nettet, så vel som innholdsproduksjon i radio- og tv-bransjen. Utrederen foreslo videre å senke merverdiavgiftssatsen fra 10 til 5 prosent.

Den finske regjeringen besluttet å tildele en tidsavgrenset innovasjonsstøtte på EUR 30 millioner over tre år fra 2015. Formålet med støtten er å fremskynde mediebransjens overgang til digitale løsninger. Støtten skal være teknologinøytral og tildeles utvikling av nye produkter, tjenester, løsninger og produksjonsmetoder.117

4.7.3.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Finland har Yle status som allmennkringkaster. Yle får årlig overført en sum fastsatt i lov om statens tv- og radiofond.118 For 2016 var beløpet EUR 508 millioner. I 2013 kom 97 prosent av Yles inntekter fra staten.

Frem til 2013 hadde Finland en avgift knyttet til å inneha tv-apparat. Fra og med 2013 ble kringkastingsavgiften erstattet av en særskatt øremerket allmennkringkasting (rundradioskatten), med begrunnelsen at en slik særskatt ville gi Yle stabile inntekter og være mer sosialt rettferdig. Det er Skatteverket som krever inn skatten parallelt med innkreving av inntektsskatt. Personer med en skattbar inntekt over EUR 7 500 og bedrifter og foreninger med omsetning over EUR 400 000 ilegges rundradioskatt. Skattenivået er regulert i Lag om Rundradioskatt. Skatteprovenyet inntektsføres i statens tv- og radiofond og inngår ikke i statsfinansene. Midlene som kreves inn over særskatten, går utelukkende til Yle.

Finlands allmennkringkastingsoppdrag er nedfelt i lov om Yleisradio Oy (1380/1993). I § 7 er formålet omtalt som et mangfoldig og omfattende tv- og radiotilbud med tilhørende og ekstra tjenester for alle innbyggere på like vilkår. Oppdraget slik det er formulert i loven, er videre nedfelt i sju kjerneoppgaver.

Den finske regjeringen nedsatte 3. august 2015 en arbeidsgruppe119 som skulle utrede og evaluere rammevilkår, markedshindringer og konkurransesituasjonen på det finske mediemarkedet innen utgangen av 2015. Arbeidsgruppen leverte sin rapport120 7. desember 2015, og gikk for det første inn for å avskaffe den ‘teknikspecifika regleringen’. Gruppen mente videre at det ville komme hele det finske mediemarkedet til gode dersom Yle gikk over til mer konkurranseinnrettet virksomhet, gjennom å redusere sin egenproduksjon og isteden øke volumet på innkjøp av eksterne produksjoner. Videre anbefalte arbeidsgruppen at Yles oppgaver spesifiseres av en parlamentarisk arbeidsgruppe.

Utredningen skulle være underlag for en arbeidsgruppe bestående av parlamentarikere,121 som fra januar 2016 skulle utrede allmennkringkasteren Yles allmennyttige virksomhet og finansiering. Den parlamentariske arbeidsgruppen skulle:

1. vurdere omfanget av Yles allmennyttige virksomhet, hvordan den skal gjennomføres og i hvilken utstrekning den skal finansieres

2. vurdere Yles posisjon og betydning i det finske mediemarkedet

3. granske Yles betydning for demokrati, ytringsfrihet og mediemangfold

Mandatet til parlamentarikerarbeidsgruppen løp ut mai 2016, og innstillingen ble offentliggjort i juni.122 Arbeidsgruppen foreslo ingen endringer i systemet for å finansiere Yle gjennom Yle-skatten, men anbefalte at finansieringen av Rundradion Ab fryses i perioden 2017–2019, med normal indeksjustering senest fra 2020. Gruppen anbefalte i tillegg at finanseringen av Rundradion Ab bør holdes utenfor statsbudsjettet for å sikre kringkasterens uavhengighet. Arbeidsgruppen gikk videre inn for å følge anbefalingen om å øke andelen eksterne produksjoner. For øvrig anbefalte gruppen i hovedsak å holde public service-oppdraget uforandret, men presisere at kringkasteren skal bestrebe seg på samarbeid med andre medier for å fremme ytringsfrihet, journalistikk av høy kvalitet og mangfold i mediene. Gruppen la også vekt på betydningen av et daglig nyhetstilbud i de kommersielle tv-kanalene, og foreslo på denne bakgrunn at regjeringen oppnevner en arbeidsgruppe som skal utrede metoder for å sikre kontinuiteten i den kommersielle tv-nyhetsvirksomheten.

4.7.4 Frankrike

4.7.4.1 Mediestøtte

Frankrike har et stort antall direkte og indirekte støtteordninger for pressen. Direkte og indirekte støtte utgjør totalt over EUR 1 milliard per år.123 Direkte støtte omfatter blant annet tilskudd til nyhetsbyrået AFP, ulike former for distribusjonstilskudd, såkalt støtte til pluralisme (til aviser med lave annonseinntekter og ukepresse) og moderniseringsstøtte (produksjonsutstyr, ny teknologi, journalistikk). I tillegg nyter pressen godt av indirekte støtte i form av lav merverdiavgiftssats på 2,1 prosent, reduserte satser for postdistribusjon og fritak for arbeidsgiveravgift. Både direkte og indirekte støtte er i hovedsak innrettet mot papiraviser.

En arbeidsgruppe ledet av den franske riksrevisjonen la i 2013 frem en rapport for kulturministeren om pressestøtten,124 der det tegnes et bilde av en bransje i dyp strukturell krise. Det pekes på at høy støtteintensitet over tid og en tiltakspakke på EUR 450 millioner i årene 2009–2011 ikke har kunnet hindre opplagsfall og avisdød125 eller bidratt til nyetableringer av noe omfang. Rapporten viser til at en rekke utredninger126 de senere årene har stilt spørsmål ved støttesystemets effektivitet og foreslått tiltak for å snu den negative utviklingen. Som et svar på utfordringene foreslår arbeidsgruppen fire hovedretninger for fremtidig støtte:

1. tiltak for likebehandling, nærmere bestemt å senke merverdiavgiftssatsen på digitale nyhetstjenester fra 19,6 prosent til satsen for trykt presse (2,1 prosent)

2. strukturelle tiltak, fremme ordninger som kan bidra til innovasjon

3. omlegging av distribusjonsstøtten

4. endre tilskuddsforvaltningen med sikte på blant annet å fremme åpenhet og kontroll

I februar 2014 vedtok den franske nasjonalforsamlingen enstemmig å harmonisere merverdiavgiftssatsen for trykte og digitale nyhetsmedier på 2,1 prosent. I en kjennelse fra mars 2015,127 fant imidlertid EU-domstolen at nasjonalforsamlingens vedtak om å senke merverdiavgiftssatsen for elektroniske nyhetsmedier var i strid med momsdirektivet. I desember 2016 la Kommisjonen frem forslag til harmonisering av momssatser for omsetning av elektroniske nyhetspublikasjoner, som innebærer at alle medlemsland vil kunne sette tilsvarende reduserte momssats (ev. nullmoms) på e-publikasjoner som trykte publikasjoner. Momsreformen vil ventelig tre i kraft så snart EU-direktivet har trådt i kraft. Den franske regjeringen har ikke bekjentgjort hvordan man vil følge opp rapporten fra arbeidsgruppen på de øvrige punktene.

4.7.4.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Frankrike har de heleide statlige allmennkringkasterne France Télévisions, Radio France og France Medias Monde (RFI og France 24), og de deleide TV5 Monde, Euronews og Arte, status som allmennkringkastere. Over 70 prosent av de heleide allmennkringkasternes inntekter stammer fra kringkastingsavgiften. Offentlige inntekter (7 prosent), reklame (8 prosent) samt sponsing og andre inntekter står for resten.

I Frankrike kreves kringkastingsavgift inn i tilknytning til kommuneskatten (taxe d’habitation). Inntektene fra avgiften var ca. EUR 3,6 milliarder i 2015 og går med til å finansiere allmennkringkasterne. Av de samlede inntektene mottar France Télévisions ca. 69 prosent, Radio France ca. 17 prosent, Arte ca. 7 prosent, RFI/France24 ca. 6 prosent og TV 5 ca. 2 prosent.

Det overordnede mandatet til allmennkringkasterne er hjemlet i lov om fri kommunikasjon.128 Bestemmelsene i loven utfylles av detaljerte forpliktelser gitt i dekreter fastsatt av regjeringen i medhold av loven.129

Allmennkringkasterne hadde tidligere betydelige inntekter fra reklame. Som et ledd i å styrke kommersielle kringkasteres rammebetingelser endret regjeringen kringkastingsregelverket fra og med 2011, slik at allmennkringkasterne ikke lenger kunne sende reklame i beste sendetid (etter kl. 20:00).

4.7.5 Storbritannia

4.7.5.1 Mediestøtte

Britiske myndigheter yter ikke direkte støtte til presse eller media. Pressen nyter derimot godt av indirekte støtte gjennom momsfritak for papiraviser. Britisk presse står overfor de samme økonomiske og strukturelle utfordringene som andre land, jf. for eksempel National Readership Surveys tall for opplag og sirkulasjon. 130

4.7.5.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Storbritannia har samtlige BBC-kanaler, hovedkanalene til Channel 4 Corporation (C4C), Channel 3 (ITV, STV og UTV) og Channel 5, samt den gæliske (BBC Alba) og walisiske (S4C) regionale kringkasteren alle status som allmennkringkastere. BBC er den eneste allmennkringkasteren som får overføringer fra myndighetene gjennom inntekter fra kringkastingsavgiften. De kommersielle allmennkringkasterne mottar ikke overføringer fra staten, men nyter godt av gratis tilgang på frekvenser i bakkenettet og sentral plassering på elektroniske programguider i bytte mot å påta seg forpliktelser som allmennkringkaster. Ifølge BBC-regnskapet for 2015131 var BBCs totale lisensinntekter på GBP 3,7 milliarder. BBC har i tillegg betydelige kommersielle inntekter. I 2014 genererte BBC kommersielle inntekter på GBP 1,34 milliarder, i hovedsak fra BBC Worldwide, og for 2015 bidro kommersielle inntekter med om lag GBP 1 milliard til BBC.

Innkrevingssystemet for lisensen svarer i grove trekk til det norske systemet for innkreving av kringkastingsavgift. Lisensen er teknologinøytral i den forstand at den dekker alle apparat som kan brukes til å se på tv (PC, tv, mobil mv).

Et såkalt Royal Charter som normalt gjelder for ti år, fastsetter de overordnede målene for BBCs virksomhet. I tillegg fastsettes detaljerte tjenestelisenser for samtlige tv- og radiokanaler og digitale tjenester som BBC tilbyr. Tjenestelisensene angir i stor detalj omfanget og formålet med tjenesten, blant annet angis minimum sendetimer innenfor et antall programkategorier. Nivået på lisensen fastsettes av regjeringen i såkalte licence fee settlements som gjelder for et antall år om gangen. Som ledd i drøftingene om BBCs fremtidige samfunnsoppdrag og finansiering, la regjeringen sommeren 2015 ut på høring en grønnbok om BBCs samfunnsoppdrag, finansiering og styring.132 I mai 2016 presenterte regjeringen sitt forslag for parlamentet, hvor man blant annet går inn for å beholde lisensfinansieringen av BBC også i neste charterperiode (fra 2017), og erstatte de to styrende organene BBC Trust og Executive med et enkelt styrende organ som har ansvar for å sikre at strategier, aktiviteter og det som publiseres, er i samsvar med publikums behov. Smutthullet som innebar at man kunne benytte seg av BBCs tjenester via BBCs nettspiller «iPlayer» uten å betale lisens, ble lukket ved at alle som ser på BBC også ikke-lineært nå må ha lisens. I september 2016 la regjeringen frem et oppdatert forslag (Draft BBC Charter and Draft Framework Agreement) som deretter ble debattert i begge kamre av parlamentet, som besluttet enkelte endringer.133 Et nytt BBC-charter trådte i kraft fra januar 2017.134

I de senere år har det vært fremmet flere forslag om å fordele inntektene fra kringkastingsavgiften til andre enn BBC. I en rapport skrevet for det konservative partiet i 2004, «Beyond the Charter: The BBC after 2006», argumenterte the Broadcasting Policy Group for et mangfold på tilbudssiden og at finansiering av allmennkringkasting burde konkurranseutsettes. Et eget organ skulle forvalte fordelingen av midler. Lord Burns, som var oppnevnt som rådgiver for daværende kulturminister Jowell som ledd i prosessen med fornyelse av Charteret, foreslo en tilsvarende modell. I 2007 foreslo Ofcom en modell der en såkalt Public Service Publisher (PSP) skulle bidra til større mangfold, ved å tildele lisensmidler til et antall tilbydere i bytte mot at disse tilbød allmennkringkasting. Den ansvarlige komiteen i Underhuset avviste modellen, men sluttet seg til prinsippet om å åpne for større konkurranse om offentlige midler til allmennkringkasting. I 2008 la den britiske regjeringen frem en plan som innebar å gi den kommersielle allmennkringkasteren Channel 4 et tilskudd i størrelsesorden GBP 14 millioner av lisensen over en seksårsperiode, for å dekke kostnader forbundet med overgangen til digital distribusjon. Planene ble stoppet etter at EU-kommisæren for konkurranse hadde signalisert at en slik ordning ville være i strid med EUs regler for statsstøtte. I grønnboken om BBCs nye charterperiode reises på nytt spørsmålet om deler av lisensen bør benyttes til å finansiere andre kringkasteres allmennkringkastingsinnhold, såkalt top-slicing. Ofcom gjennomgår med ujevne mellomrom allmennkringkasternes virksomhet (review of Public Service Broadcasting), som blant annet inkluderer brede offentlige høringer på grunnlag av omfattende høringsdokumenter som gjør rede for status. Ofcoms andre gjennomgåelse (i 2009) drøftet digitalovergangen og reduksjonen i kommersielle allmennkringkasteres reklameinntekter som følge av økonomiske nedgangstider, og reiste spørsmål ved om deler av lisensinntektene burde benyttes til å delfinansiere Channel 4, men forslaget samlet lite støtte.

Myndighetene har dessuten i økende omfang de senere årene pålagt BBC å overta finansieringen av oppgaver som tidligere var finansiert av statlige midler, uten at selskapet blir kompensert økonomisk. Fra 2013 er BBC med på å delfinansiere den walisiskspråklige allmennkringkasteren S4C. Fra 2015 er tilskuddet BBC mottok for å drifte BBC World Service, falt bort. I juli 2015 offentliggjorde den britiske regjeringen at den hadde inngått en avtale med BBC som blant annet innebar at BBC, i bytte mot inflasjonsjustert lisens og regulering som vil innebære at bruk av on-demand tjenester blir lisenspliktige, over tid skal overta den økonomiske byrden for det generelle lisensfritaket for personer over 75 år. Dette vil koste BBC anslagsvis GBP 250 millioner i 2018 og øke til GBP 750 millioner i 2020/2021.135 I grønnboken om BBCs nye charterperiode drøftes muligheten for at BBC overtar ytterligere oppgaver, blant annet i tilknytning til digitalisering av radio, regionale nyheter og innhold.

I Ofcoms tredje og foreløpig siste gjennomgåelse av allmennkringkasting fra juli 2015, slås det fast at allmennkringkastingen i det store og hele er sunn og levedyktig. Samtidig peker Ofcom på negative tendenser som nedgang i konsum av nyheter særlig hos unge mennesker, samt et underskudd på visse programkategorier, herunder drama som gjenspeiler det britiske samfunnet, innhold som er spesielt rettet mot Skottland, Wales, Nord-Irland og regionene, religiøse programmer og barneprogrammer. I tillegg påpekes lave investeringer i andre programkategorier som musikk og kunst. Brukermønstre, særlig blant yngre mennesker, kan føre til at allmennkringkasterne på sikt vil få problemer med å levere samfunnsoppdraget og at dagens finansieringsmodeller kan vise seg å være utilstrekkelige. Ofcom understreker betydningen av at allmennkringkasterne får anledning til å tilpasse seg og faktisk utnytte mulighetene nye bruksmønstre gir, og understreker at forhandlingene om BBCs nye Charter vil være avgjørende. Ofcom skisserer også mulige tiltak, blant annet endringer i Channel 4s oppdrag, muligheten for å regulere opphavsrettslig vederlag for videresending i betal-tv-plattformer, og revisjon av reguleringen av allmennkringkasternes plassering på blant annet EPG-er.

4.7.6 Tyskland

4.7.6.1 Mediestøtte

Tyske myndigheter yter ikke direkte støtte til mediene, men pressen nyter godt av redusert merverdisats (7 prosent) for papirutgaver. Tysk presse opplever grovt regnet de samme strukturelle og økonomiske utfordringene som resten av Europa.

4.7.6.2 Finansiering av allmennkringkasting

I Tyskland er ZDF, ADF og Deutschlandradios status som allmennkringkastere nedfelt i en avtale mellom delstatene (Rundfunkstaatsvertrag). Denne føderale kringkastingsavtalen garanterer adekvat finansiering av virksomhetene. Lisensen/husstandsavgiften har de senere årene stått for mellom 85 og 90 prosent av allmennkringkasternes inntekter. Avgiften fastsettes av delstatsparlamentene for fire år av gangen, etter forslag fra en uavhengig kommisjon. I 2014 innbrakte avgiften ca. EUR 7 500 millioner. Allmennkringkasterne kan også ha reklameinntekter136 og under visse forutsetninger drive næringsvirksomhet. Allmennkringkasterne kan imidlertid ikke selge reklame i beste sendetid (etter 20:00) eller på andre digitale plattformer enn radio og tv, noe som begrenser potensialet for kommersielle inntekter betydelig.

I 2013 gikk Tyskland over fra en apparatavhengig og individbasert avgift til en teknologiuavhengig avgift for husstander og bedrifter. Alle husstander er avgiftspliktige, uavhengig av om man benytter tilbudet fra allmennkringkasterne. Avgiften er flat og dekker også biler, men ikke fritidshus/sekundærhjem. Næringsvirksomheter betaler en avgift som beregnes på grunnlag av størrelsen på lokalene, antall ansatte og kjøretøy.

Den føderale kringkastingsavtalen fastsetter overordnede bestemmelser om allmennkringkasternes samfunnsoppdrag, og pålegger i tillegg ARD og ZDF å publisere en omfattende rapport annethvert år om oppfyllelsen av allmennkringkastingsoppdraget i den tilbakelagte perioden og en sammenfatning av sine fremtidige programprioriteringer. Disse rapportene angir allmennkringkasteroppdraget i mer detaljert og konkret form. Allmennkringkasterne har interne organer som ved utløpet av hver toårsperiode, vurderer om forpliktelsene er oppfylt.

Sammenlignet med andre europeiske land setter den føderale avtalen relativt snevre grenser for hvilke digitale tjenester allmennkringkasterne kan tilby. Blant annet kan allmennkringkasterne ikke tilby tjenester som ikke har tilknytning til et eksisterende program. Eksempelvis avsa tysk føderal høyesterett, etter klage fra pressen, i april 2015 en kjennelse om at en app (Tagesschau) fra ARD og NDR som ga publikum tilgang til lyd- og videofiler, bilder og tekst med nyhetsinnhold, var et brudd på den føderale avtalen. Tyske bransjeorganisasjoner for presse og kommersielt fjernsyn har i det hele aktivt overvåket at allmennkringkasterne holder seg innenfor sine regulatoriske rammer.

4.8 Oppsummering

For å oppfylle infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 er det tatt i bruk en rekke virkemidler i norsk mediepolitikk. Disse omfatter direkte og indirekte økonomiske virkemidler, og regulatoriske og organisatoriske virkemidler. Enkelte av de økonomiske ordningene, som produksjonstilskuddet til nyhets- og aktualitetsmedier og momsfritaket for omsetning av nyhets- og aktualitetsstoff, er relativt nylig lagt om i mer plattformnøytral retning. På kringkastingsfeltet pågår for tiden omlegginger av betydelig omfang, som overgang til DAB-distribusjon for radio og endrede betingelser for kommersiell allmennkringkasting (tv/radio) og NRK.

Norge er gjennom medlemskap og deltakelse i FN, Europarådet, EFTA og andre internasjonale organer forpliktet av en rekke avtaler og standarder som har betydning for statens virkemiddelbruk på medieområdet, i likhet med mange andre land. Virkemidlene som brukes i Norge skiller seg derfor ikke i høy grad fra de som finnes i andre land sett under ett, selv om det enkelte land har valgt å implementere forskjellige virkemidler på sin måte.

Flere land har søkt å legge om støtte i mer plattformnøytral retning, men som følge av utbredt avhengighet av støtten er den fremdeles i relativt høy grad knyttet til trykt opplag. Omlegging av støtten har så langt ikke bremset opp utviklingen i retning av nedgang i konsum av papiraviser og påfølgende tap av annonseinntekter, eller bidratt til økt omsetning av elektroniske publikasjoner.

Flere land ønsker å harmonisere merverdiavgiftssatsene for trykte og elektroniske nyhetsmedier. Det er ikke forenlig med EUs momsdirektiv. I desember 2016 la imidlertid EU-kommisjonen frem forslag til endringer av direktivet som innebærer en harmonisering av momssatser for omsetning av elektroniske nyhetspublikasjoner. Forslaget innebærer at medlemslandene om ønskelig skal kunne sette tilsvarende reduserte momssats (ev. nullmoms) på e-publikasjoner som trykte publikasjoner.137

Norge skiller seg på momsområdet fra de fleste andre land i Europa, inntil det endrede direktivet trer i kraft, fordi EØS-avtalen ikke regulerer skatte- og avgiftspolitikken og norsk regulering av merverdiavgift dermed ikke trenger å harmoniseres med momsdirektivet.