8 Utvalgets forslag

8.1 Innledning

Norge har svært mye å ta vare på og sikre når det gjelder journalistikk og offentlighet: Vi har en stor og rik avisflora, en offentlig allmennkringkaster av høy internasjonal kvalitet, en meget god kommersiell tidligere allmennkringkaster på tv, populære kommersielle radiokanaler, en omfattende og velprøvd offentlig mediepolitikk, en rik og inkluderende offentlig debatt og borgere som er teknologisk avanserte og blant de mest aktive i verden når det gjelder å delta i sosiale medier (jf. kapittel 6.4.1).

Det finnes mange positive utviklingstrekk i dagens situasjon, og det beste av norsk journalistikk holder meget høy kvalitet og har store, konstruktive følger for borgere og samfunn. Ikke minst er den teknologiske utviklingen positiv: Den gjør borgerne til aktive deltagere i medievirkeligheten og produksjonen av journalistikk og øker gjennomsiktigheten i journalistiske prosesser. Noe av det mest spennende i norsk mediebransje skjer dessuten i en økende mengde med små gründerselskaper, der kompetansen ofte kommer fra både etablerte medier og teknologimiljøer.

Den krevende nyhets- og aktualitetsjournalistikken må utføres av sterke redaksjonelle miljøer, små og store, som har kontinuitet over tid. Det er ressursene til og finansieringen av denne journalistikken som nå er i alvorlig fare. Derfor er utvalgets forslag så omfattende og ambisiøse. Forslagene er delt i direkte og indirekte virkemidler samt tiltak rettet mot allmennkringkasting. Viktig er det også å utvikle videre samspillet mellom mediepolitikken og andre politikkområder. For aldri før har mediepolitikk hatt så lite preg av sektorpolitikk. Mediepolitikken i dag og fremover er sektorovergripende demokratipolitikk.

Situasjonen er alvorlig, og utvalgets bekymring for den viktige journalistikken er dyp. Det er nå avgjørende – så hurtig som overhodet mulig – å realisere offentlige tiltak som kan sikre den kritiske, årvåkne journalistikken vi trenger. De fleste tiltak utvalget foreslår bør realiseres i løpet av kort tid.

Det haster.

I dette kapitlet presenterer utvalget sine forslag. Forslagene bygger på drøftingen i foregående kapitler. Som nevnt i kapittel 2, har utvalget mottatt en rekke verdifulle skriftlige og muntlige innspill. Samtlige innspill er vurdert av utvalget, og flere av utvalgets forslag bygger på innkomne innspill.

I kapittel 3 drøfter utvalget hva statens mål for mediemangfoldet bør være. Utvalget har, med utgangspunkt i prinsippene i Grunnloven § 100 sjette ledd, valgt å legge mangfoldshensyn til grunn for sine vurderinger. Det er nødvendig at samfunnet gjennom mediepolitiske virkemidler bidrar til å gi befolkningen tilgang til et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier. Bare et mangfold av frie, uavhengige og økonomisk sunne medier kan fungere som det åpne samfunns arenaer for fri journalistikk, samfunnskritikk og debatt.

Avsendermangfold og innholdsmangfold er nødvendige forutsetninger for at det skal kunne eksistere et bruksmangfold. Særlig innholdsmangfoldet er under sterkt press for tiden, og møter en usikker utvikling i tiden fremover. Bruksmangfold er likevel den sentrale mangfoldsdimensjonen, siden man først oppnår et reelt mangfold når innholdet blir brukt. På denne bakgrunn foreslår utvalget følgende målformulering:

Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.

I kapittel 4 gjennomgår utvalget de samlede økonomiske virkemidlene på medieområdet. Kapittel 5 og 6 beskriver viktige utviklingstendenser i mediesektoren som har innvirkning på mediemangfoldet. I kapittel 7 drøfter utvalget hvordan disse utviklingstrekkene kan komme til å påvirke borgernes muligheter til å tilegne seg mangfoldig og relevant informasjon, og risikoen for at den enkelte borgers muligheter for deltakelse i den offentlige samtalen svekkes. Avslutningsvis i kapittel 7 oppsummerer utvalget de viktigste utfordringene for sektoren i lys av det mediepolitiske målet utvalget har foreslått og lagt til grunn for sine drøftinger. Utvalget peker her på noen hovedutfordringer som særlig innebærer en risiko for svekket bruksmangfold:

• En liten, men økende andel av befolkningen oppsøker sjelden eller aldri nyheter. Unge mennesker, personer med lav utdanning og personer med lav interesse for politikk er overrepresentert i denne gruppen.

• Kvinner er underrepresentert i avsenderleddet (i arbeidsstokken, også blant toppledere i medieselskaper og redaksjoner) og på innholdssiden (i kildebruken). Blant de som sjelden oppsøker nyheter og har lav kunnskap om nyheter, er unge kvinner overrepresentert. Denne systematiske skjevheten i kjønnsbalansen er velkjent fra andre områder i samfunnet.

• Sosiale medier, søkemotorer og aggregatorer er blitt de viktigste arenaene for mange, særlig yngre brukere, og utvikler seg dermed til stadig viktigere nyhetsplattformer. Den algoritmestyrte utvelgelsen av innhold, og fraværet av systematisk redaksjonell bearbeiding av innholdet, innebærer en risiko for at brukerne eksponeres for en smalere og mer fragmentert mediediett samt at upålitelige kilder får stor gjennomslagskraft.

• De redaksjonelt styrte medienes tradisjonelle forretningsmodeller svikter, og finansieringen av maktkritisk og samfunnsviktig journalistikk er satt under press.

• Brukerinntektenes betydning for medieøkonomien har økt, samtidig som en lavere andel av befolkningen enn før er villig til å betale for profesjonelt redigert kvalitetsinnhold.

Etter utvalgets syn tilsier utviklingstendensene som preger mediemarkedet, medieinnhold og borgernes mediebruk at myndighetene i en overgangsperiode må være forberedt på en ekstra innsats, for å sikre et mangfoldig medietilbud og et norskspråklig nyhetstilbud som reflekterer det norske samfunnet. Utvalget legger frem forslag til hvordan offentlige økonomiske og andre virkemidler for mediesektoren bør innrettes. Forslagene innebærer endringer i eksisterende virkemidler og enkelte nye virkemidler, begrunnet i de hensynene som står sentralt i det grunnleggende målet for mediemangfoldet og særlig de nevnte hovedutfordringene som følger av medieutviklingen.

Utvalget har valgt å omtale forslagene knyttet til henholdsvis allmennkringkasting, indirekte virkemidler rettet mot nyhetsmedier, direkte virkemidler rettet mot nyhetsmedier, tiltak rettet mot særlige grupper samt mediepolitikkens samspill med andre sektorers politikk separat nedenfor. Før forslagene til innretning av de enkelte økonomiske og regulatoriske virkemidlene presenteres, identifiserer utvalget først noen overordnede hensyn som utvalget har lagt til grunn for forslagene.

8.2 Overordnede hensyn som nye og endrede virkemidler bør oppfylle

Utvalgets forslag til nye og endrede økonomiske virkemidler skal svare på utvalgets målformulering og hovedutfordringene som utvalget har identifisert. I samsvar med drøftingen i de foregående kapitlene, vil utvalget videre legge vekt på hvorvidt forslagene til nye og endrede økonomiske virkemidler ivaretar disse overordnede hensynene:

• Ordningene skal være rettet inn mot å stimulere avsender-, innholds-, eller bruksmangfold, med særlig vekt på tiltak som fremmer bruksmangfold, men også med betydelig og skjerpet oppmerksomhet mot utviklingen i innholdsmangfoldet.

Det følger av Mediemangfoldsutvalgets målformulering at utvalget anser bruksmangfold som det mest sentrale aspektet ved mediemangfold. For å bidra til borgernes reelle informasjons- og ytringsfrihet må avsender- og innholdsmangfold forstås som nødvendige, men ikke tilstrekkelige vilkår for det tredje aspektet, altså en mangfoldig bruk blant borgerne. Utvalget mener det særlig er viktig å være oppmerksom på borgere med markant lavere mediebruk enn snittet, eller med særlige behov. Eksempler er unge, lavt utdannede borgere, minoriteter av alle slag og nye innvandrergrupper, herunder store grupper av arbeidsinnvandrere fra EØS-området som velger å bosette seg i Norge mer permanent. Utvalget har også i de foregående kapitler påvist en skjevhet i kjønnsbalansen i avsenderleddet (arbeidsstokken), i innholdet (kildebruken) og i bruken av medier. Denne utfordringen er ikke avgrenset til mediesektoren, men representerer en generell samfunnsutfordring som offentlige virkemidler bare et stykke på vei kan bidra til å løse. Enkelte av tiltakene utvalget foreslår kan imidlertid bidra til å rette opp disse skjevhetene.

• Ordningene skal legge til rette for samfunnsviktig norsk journalistikk i medier av alle størrelser og over hele landet, på begge målformer og samisk. Særlig viktig er områder med svak mediedekning i dag.

Utvalget har ikke hatt som mål å foreslå næringspolitiske virkemidler eller verne om eksisterende medieselskaper av noe slag, men å finne frem til modeller og løsninger som legger til rette for at medier som skaper journalistikk er levedyktige i den nære fremtidens rådende markedsforhold.

• Ordningene bør være rettet inn mot å korrigere tydelig markedssvikt.

Samfunnsborgernes informasjonsbehov spenner over en rekke områder, herunder politiske beslutninger, offentlige organer, transport, helse, utdanning, kultur, økonomi, det frivillige samfunn mv. I et stadig mer komplekst og spesialisert samfunn vil det være svært ressurskrevende for den enkelte selv å skulle holde oversikt over eller overvåke utviklingen på alle disse områdene. I et samfunnsøkonomisk perspektiv er det følgelig rasjonelt at det eksisterer medievirksomheter som ivaretar oppgaven med å informere og rapportere, men også overvåke og avdekke kritikkverdige forhold, misbruk av makt, korrupsjon mv.1 Statlig støtte til mediene kan således begrunnes i redaksjonelle mediers rolle. På medieområdet vil markedssvikt foreligge dersom markedet ikke bringer til veie tilstrekkelig av den journalistikken som ivaretar informasjonsfrihet og ytringsfrihet, kort sagt journalistikk som er avgjørende for et fungerende demokrati. Utvalget har forutsatt at det skal foreligge en form for markedssvikt2 for at det offentlige skal sette inn virkemidler. Utvalget vil peke på at det i tillegg kan være rasjonelt (og samfunnsøkonomisk lønnsomt) å sette inn tiltak før skaden har skjedd, snarere enn å forsøke å rette opp konsekvensene av en markedssvikt etter at den har oppstått.

• Ordningene skal være plattformnøytrale.

Støtteordninger knyttet til en bestemt plattform, som papir, kan ha en negativ konserverende effekt fordi de ikke gir incitament til digital publisering. Utvalget mener at ordningene bør stimulere til, og ikke være til hinder for, publisering på digitale plattformer. Alle tiltak bør i prinsippet utformes plattformnøytralt. Unntaket er kompensasjonsordninger for kommersiell allmennkringkasting, der det er viktig å sikre det bruksmangfoldet som utvalget har dokumentert eksisterer på plattformene (radio og lineært tv) i dag, i tillegg til at plattformene har noen iboende egenskaper som bidrar til å fremme mangfoldig mediebruk (gjennom såkalt «flow»).

• Ordningene bør legge til rette for et bredt spektrum av finansieringsformer og et bredest mulig mangfold på eiersiden.

Hvordan en medievirksomhet er finansiert – gjennom brukerbetaling, reklamefinansiering eller annen privat finansiering og støtte, eller direkte og indirekte støtte fra det offentlige – gir seg utslag i valg og prioriteringer virksomheten foretar når det gjelder blant annet målgrupper, innhold og kvalitative aspekter. Et bredt spektrum av finansieringsformer bidrar til medievirksomheter som kompletterer hverandre og dermed til mediemangfold.

• Flest mulig av ordningene bør være avgrenset i tid, og bør dessuten utformes slik at det er realistisk at støttebehovet kan reduseres over tid.

De samlede økonomiske virkemidlene til mediesektoren utgjør betydelige beløp. Etter utvalgets syn bør det legges større vekt på å styrke ordningenes legitimitet, gjennom å understreke at alle støtteordninger skal være avgrenset i tid og at eventuell videreføring av støtteordningene baseres på jevnlige evalueringer av deres effektivitet.

Direkte økonomiske virkemidler bør ideelt sett være tidsavgrensede, slik at de bidrar til utvikling og om mulig redusert støtteavhengighet. Samtidig er det behov for at støtten er mest mulig forutsigbar, slik at mediene kan legge langsiktige planer. Indirekte virkemidler er innrettet mot å bøte på strukturelle forhold som gjelder hele bransjen og er derfor ikke på samme måte tidsavgrenset. Støtteordningene bør evalueres jevnlig, med sikte på å avdekke om de svarer på reelle behov og er innrettet slik at de legger til rette for økt bruksmangfold. Utvalget har lagt til grunn at rammene for støtten, både hva gjelder økonomi og behov, bør evalueres i fireårssykluser, en gang i hver stortingsperiode. Den enkelte mottaker av direkte støtte bør i tilknytning til fireårssyklusene pålegges å utarbeide en plan for hvordan mediet vil prøve å redusere støttebehovet i løpet av tilskuddsperioden.

• Ordningene må ivareta redaksjonell uavhengighet og integritet.

Prinsippet om at det er redaktøren som tar avgjørelser i redaksjonelle spørsmål innenfor rammen av grunnsynet og formålet til medievirksomheten, står sentralt i norsk mediepolitikk. Innretningen av økonomiske virkemidler til redaksjonelle virksomheter må ivareta redaksjonell uavhengighet, og må derfor knyttes til bransjens egne etiske rammer som Vær Varsom-plakaten og selvdømmeordningen (PFU).

Utvalget mener det er viktig at den frie journalistikkens troverdighet ikke svekkes. Høy tillit krever et tydelig skille mellom redaksjonelt og kommersielt innhold, slik dagens regler i Vær Varsom-plakaten forutsetter.

8.3 Virkemidler rettet mot allmennkringkasting

8.3.1 Offentlig finansiert allmennkringkasting

Det er bred politisk konsensus om å videreføre en sterk, offentlig finansiert allmennkringkaster i Norge, ikke bare som et mediepolitisk virkemiddel, men også som et språk- og kulturpolitisk tiltak. Staten har over tid ført en aktiv politikk for å opprettholde NRK som en sterk offentlig allmennkringkaster, som sikrer et bredt og kvalitativt godt tilbud og er tilgjengelig for hele befolkningen. Stabile politiske og økonomiske rammer har bidratt til at NRK spiller en viktig rolle for mediemangfoldet i Norge:

• Gjennom redaksjonell tilstedeværelse i hele landet bidrar NRK til et bredt avsendermangfold.

• Gjennom de detaljerte forpliktelsene som følger av NRK-plakaten, tilbyr NRK et innholdsmangfold og en genrebredde som andre medier ikke eller i liten grad gjør.

• NRK bidrar som innkjøper og bestiller av norsk innhold, til et mangfoldig produksjonsmiljø og dermed til økt innholdsmangfold og avsendermangfold.

• NRK bidrar til innhold på begge målformer.

• NRK bidrar til å fremme samisk som bruksspråk gjennom en løpende dekning på flere plattformer og synliggjøring av det samiske på større arenaer.

• NRK har som allmennkringkaster også bred oppslutning og høy tillit i befolkningen og bidrar i vesentlig grad til bruksmangfoldet på alle medieplattformer, både for borgere som aktivt søker nyheter og de som i lavere grad gjør det.

Etter utvalgets vurdering er det viktig å videreføre en stabil og forutsigbar finansiering av NRK som allmennkringkaster, som et bidrag til å sikre et grunnleggende og bredt innholdstilbud som er tilgjengelig for hele befolkningen. NRK skal i hovedsak finansieres av kringkastingsavgiften alene. Utvalget vektlegger videreføring av prinsippet om at NRK ikke kan motta støtte fra andre direkte tilskuddsordninger. Det er videre viktig at staten er bevisst på at offentlig finansiering av en allmennkringkaster har stor innvirkning på mediemarkedet i Norge. Det kan derfor være behov for å vurdere jevnlig om allmennkringkasterens kurs bør justeres. Regjeringen har nylig, i Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og fremtidsretta NRK – Finansiering og innhaldsplikter, lagt frem forslag til slike justeringer. Meldingen drøfter fremtidig finansiering av NRK, ny NRK-plakat, et fireårig styringssignal knyttet til NRKs inntekter, overføring av det statlige eierskapet til NRK til en stiftelse, direktesending av store idrettsbegivenheter og videre bruk av NRKs arkiver.

Videre foreslås det i meldingen at det hvert fjerde år fastsettes et styringssignal for de økonomiske rammene til NRK. I tilknytning til styringssignalet vil departementet, blant annet på grunnlag av en analyse av NRKs effekt i markedet, vurdere på hvilken måte NRKs tilbud påvirker kommersielle medier og det totale medietilbudet til borgerne og endelig om det tilsier endringer i allmennkringkastingsoppdraget.

Mediemangfoldsutvalget slutter seg i hovedsak til departementets forslag når det gjelder NRK-plakaten og det fireårige styringssignalet. Når det gjelder fremtidig finansiering av NRK viser utvalget til sin høringsuttalelse til Rimmereid-rapporten, som følger utredningen som utrykt vedlegg publisert på regjeringens nettsted. Her uttaler utvalget blant annet at det «[…] slutter seg til at det er viktig å sikre NRKs uavhengighet som en forutsetning for mangfold, og understreker betydningen av at en eventuell ny innkrevingsmodell ikke må svekke NRKs uavhengighet.» Mediemangfoldsutvalget vil videre understreke at det er avgjørende for NRKs legitimitet som allmennkringkaster og publikums oppslutning om innkrevingen at NRKs drift, herunder innkrevingen, er mest mulig effektiv.

8.3.1.1 Overføring av eierskapet til NRK til en selvstendig stiftelse

I tilknytning til Stortingets behandling av Meld. St. 38 (2014–2015) ba flertallet i et anmodningsvedtak (vedtak 494) regjeringen om å «utrede en delegering av NRKs generalforsamling til en stiftelse etter svensk modell». Departementet har i Meld. St. 15 (2016–2017) tolket anmodningsvedtaket slik at Stortinget ønsker en vurdering av om eierskapet til NRK skal overføres til en stiftelse. Departementet drøfter problemstillingen og konkluderer med at NRK fremdeles bør være et statlig aksjeselskap som staten ved Kulturdepartementet eier fullt ut.

Mediemangfoldsutvalget mener det er prinsipielt viktig å understreke NRKs redaksjonelle selvstendighet. Statens direkte eierskap til NRK AS innebærer en potensiell risiko, for eksempel i et annet samfunnsklima og en mindre fredelig politisk situasjon, for rollekonflikter og svekkelse av den redaksjonelle selvstendigheten. Størst mulig formell avstand mellom utøvende politikere og styringen av NRK vil styrke NRKs uavhengighet.

Utvalget foreslår at eierskapet til NRK AS overføres til en selvstendig stiftelse. Stiftelsens styre bør velges av Stortinget. Styreleder og styremedlemmer skal ikke være aktive politikere. Hovedoppgaven til styret vil være å velge styret til NRK AS og fungere som generalforsamling for selskapet. Utvalget antar at å overføre eierskapet til NRK til en stiftelse prinsipielt vil styrke NRKs uavhengighet av myndighetene.

8.3.1.2 NRKs bidrag til mediemangfoldet

Utvalget mener det kan bety mye hvis NRK påtar seg et tyngre ansvar for å bidra til mediemangfoldet. Utvalget har mottatt innspill om at samarbeid mellom NRK og lokale medieaktører bidrar til deling av kompetanse og muliggjør samarbeid i en annen skala og omfang enn det de lokale mediene har kunnet bære økonomisk alene. Dette er trolig et positivt bidrag til medietilbudet lokalt, og videre kan det bidra til å redusere NRKs innvirkning på konkurransen samt trolig bidra positivt til NRKs legitimitet. Utvalget ser positivt på samarbeidet mellom NRK og regionale og lokale medier og forventer at det vil bli styrket og øke i omfang fremover. Samarbeidet kan også gjerne ta nye former, og bidra til å gjøre det enklere for kommersielle medier å sikre og styrke sine inntekter og utvide sitt bruksgrunnlag.

Regjeringen fremmet i Meld. St. 15 (2016–2017) forslag til ny NRK-plakat som blant annet fastslår at NRK skal ha et selvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfoldet. Forslaget inneholder ikke ytterligere føringer knyttet til hvordan NRK skal oppfylle vilkåret ut over de eksemplene som stortingsflertallet sluttet seg til ved behandlingen av Meld. St. 38 (2014–2015), jf. Innst. 178 S (2015–2016), nemlig at NRKs regionkontorer tar aktivt ansvar for å henvise trafikk til lokalavisene, og at NRK samarbeider om valgsendinger lokalt. I samsvar med kringkastingsloven § 6-3 ligger det til kringkastingssjefens redaksjonelle ansvar å beslutte i hvilken form og omfang slike redaksjonelle samarbeid skal innrettes.

Utvalget anbefaler at oppfølgingen av NRKs ansvar for mediemangfoldet inngår i vurderingen av hvordan NRK påvirker kommersielle medier og det totale medietilbudet til mediebrukerne, som skal foretas i forbindelse med de fireårige styringssignalene som departementet foreslår i Meld. St. 15 (2016–2017).

Det har vært, og er, sentralt for NRK som allmennkringkaster å tilby en variert innholdsmeny som eksponerer brukerne også for perspektiv, meninger og genre de ikke nødvendigvis hadde oppsøkt selv. Denne funksjonen utfordres i en tid med økende ikke-lineær mediebruk, og særlig gjennom utviklingen av personaliserte medietjenester med mer eller mindre algoritmestyrte anbefalingssystemer. Utvalget vil understreke at NRK bør videreføre denne tradisjonelle funksjonen også i denne nye medievirkeligheten gjennom ulike former for «mangfold gjennom design», slik at også institusjonens personaliserte tilbud og øvrige tjenester på nye plattformer bidrar til at mediebrukerne blir eksponert for et bredt innholdsmangfold.

8.3.1.3 NRKs arkiver

Utvalget viser til at NRKs arkiver inneholder unikt materiale i form av lyd og levende bilder som er finansiert av offentlige midler, og som derfor ideelt sett bør være mest mulig tilgjengelig for viderebruk. NRK er forpliktet til å gjøre arkivene direkte tilgjengelig for publikums søk i så høy grad som mulig. Utvalget erkjenner likevel at det foreligger legitime økonomiske, opphavsrettslige og presseetiske hindre for fri bruk.

Problemstillinger knyttet til offentlig og kommersiell bruk av NRKs arkiver er drøftet i detalj i Meld. St. 38 (2014–2015), og senere i Meld. St. 15 (2016–2017). Stortingsflertallet sluttet seg under behandlingen av Meld. St. 38 (2014–2015) til at «NRKs arkivmateriale skal gjerast tilgjengeleg for vidarebruk så langt det er praktisk og juridisk mogleg, og presseetisk forsvarleg», og dersom NRK tar betalt for utlevering av arkivmateriale skal det skje til selvkost, jf Innst. 178 S (2015–2016).

Utvalget slutter seg til dette, men understreker samtidig at det er viktig å følge opp vilkåret, for eksempel i forbindelse med rapporteringen av hvordan NRK påvirker kommersielle medier og det totale medietilbudet til borgerne som skal utarbeides i forbindelse med de fireårige styringssignalene som departementet foreslår i Meld. St. 15 (2016–2017).

8.3.2 Kommersiell allmennkringkasting på tv

Allerede i den første offentlige utredningen av behovet for en kommersiell allmennkringkaster, sto hensynet til kultur, ytrings- og informasjonsfrihet og gjensidig stimulerende konkurranse sentralt.3 Dette er hensyn som også i ettertiden har preget statens regulering av kommersiell allmennkringkasting. Kommersiell allmennkringkasting har vært regulert gjennom konsesjoner og avtaler. Disse konsesjonene og avtalene har lagt til grunn et bytteforhold der staten har sikret en aktør fordeler av økonomisk verdi, mot blant annet å tilby et innhold som en kommersiell kringkaster normalt ikke ville tilbudt og lokalisering utenfor Oslo. Staten har også sett på etableringen av sterke kommersielle allmennkringkastere som alternativer til NRK.

Statens avtale med TV 2 opphørte ved utgangen av 2016 og er ikke erstattet av noen ny avtale. Dette var bakgrunnen for at Stortinget under behandlingen av Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst, fattet et anmodningsvedtak der det ba regjeringen innen utgangen av 2016 ta initiativ til å sikre kommersiell allmennkringkasting med nyhetsredaksjon og hovedkontor i Bergen. I tråd med Stortingets anmodningsvedtak og merknad samt utvalgets tilleggsmandat, ba departementet Mediemangfoldsutvalget om en delutredning av modeller for offentlig kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting. Utvalget avga 17. oktober 2016 en delutredning om kommersiell allmennkringkasting, i samsvar med departementets frist. I delutredningen gjør utvalget blant annet følgende vurderinger:

• Uten statlige virkemidler vil samtlige kommersielle kringkastere i Norge i utgangspunktet basere hele driften på forretningsmessige vilkår. Nyheter er dyrt å produsere. Uten et allmennkringkastingsoppdrag som krever jevnlige nyhetsprogrammer, vil nyhetene bli vurdert bare ut fra lønnsomhetskrav i likhet med andre programtyper.

• Alt i alt er det betydelig usikkerhet knyttet til om markedet i fremtiden vil kunne finansiere nyhets- og debattinnhold, innholdskategorier som kultur og livssyn og innhold rettet mot barn, unge, eldre og språklige og etniske minoriteter i en kommersiell tv-kanal. Denne risikoen for markedssvikt innebærer at så vel innholds- som bruksmangfoldet står i fare for å svekkes. Videre er det betydelig usikkerhet knyttet til om det er økonomisk grunnlag for å opprettholde et tungt redaksjonelt nærvær utenfor Oslo/på to steder i landet.

• Delutredningen konkluderer med at dersom staten vil være sikker på at en kommersiell allmennkringkaster utenfor Oslo-området opprettholdes, tilsier det at staten etablerer nye virkemidler for å videreføre dette.

I delutredningen refererte utvalget dessuten til forskning som tyder på at allmennkringkastingsregulering har betydning for det faktiske innholdet som produseres av tv-aktører og distribueres til brukerne, og at dette har innvirkning på mediebruken hvis en sammenligner grupper av land med sterke og svake allmennkringkastingstradisjoner. Videre viste utvalget til forskning som betoner at finansieringsformen til en fjernsynskanal (reklame, brukerbetaling, lisens og kombinasjoner av disse), samt konkurransen mellom kanalene, vil påvirke programmenyen de tilbyr i forskjellig retning og slik føre til mangfold.

Kommersiell allmennkringkasting tilbyr et alternativ. I kapittel 6.4.2 har utvalget vist til at NRK og TV 2 i noen grad kompletterer hverandre ved at de når ulike grupper av seere.

Et relevant spørsmål er imidlertid om det er hensiktsmessig å rette mediepolitiske virkemidler inn mot publisering på en plattform som i økende grad er i ferd med å bli valgt bort av seerne og i særdeleshet av unge, som i høyere grad enn andre velger bort nyheter. Utvalget la i delutredningen vekt på at lineært tv fremdeles har og ennå vil ha sentral betydning for bruksmangfoldet, men at utviklingen tilsier at en eventuell avtale bør være avgrenset til tre-fem år, og at det gjennomføres en evaluering av virkningen av en eventuell kompensasjon og analyse av fremtidig behov før ordningen eventuelt forlenges ytterligere.

I delutredningen påpekte utvalget at lokalisering andre steder enn Bergen kan bidra til mediemangfold og tilby et alternativ til Oslo-dominansen innen riksdekkende medier. Utvalget pekte på at et krav til lokalisering i Bergen vil begrense søkergrunnlaget, ettersom det er betydelige etableringshindre for aktører uten tung tilstedeværelse i regionen. Det er risiko for at et krav om lokalisering på et bestemt sted vil øke kostnadene forbundet ved allmennkringkastingsoppdraget, noe som i så fall må tas med i beregningen av kompensasjonen.

Utvalget la dessuten til grunn at en allmennkringkaster må kunne nås av hele befolkningen, og at den lineære kanalen bør være tilgjengelig uten særskilt brukerbetaling på minst én plattform.4

I desember 2016 la regjeringen i samsvar med Stortingets anmodningsvedtak frem Meld. St. 14 (2016–2017) Kommersiell allmennkringkasting, der det gjøres rede for hvordan regjeringen vil legge opp til å sikre en kommersiell allmennkringkaster. I meldingen anbefaler departementet at:

• det innføres en kompensasjonsmodell til én kommersiell allmennkringkaster.

• kompensasjonen vil beløpe seg til maksimalt 15 millioner euro per år.

• det kommersielle allmennkringkasteroppdraget vil bli tildelt på grunnlag av en såkalt skjønnhetskonkurranse som er åpen for alle interessenter, i tråd med relevante regler i innkjøpsregelverket.

• det blir stilt overordnede og mer spesifikke programvilkår i samsvar med kunngjøringen av statens avtale med TV 2 fra 2009.

• det blir stilt krav om at hovedkontor og sentral nyhetsredaksjon skal ligge utenfor Oslo.

• innholdet bør kunne tas imot i hele landet, men at det bør formidles både på lineære og ikke-lineære plattformer.

• avtalen vil ha en varighet på maksimalt fem år, men kan reforhandles underveis dersom viktige forutsetninger endres.

• det legges inn mekanismer for å sikre mot overkompensasjon og kryssubsidiering.

• tilsynet med allmennkringkasteroppdraget og kontroll med kryssubsidiering og overkompensasjon legges til Medietilsynet.

Departementet legger i meldingen opp til å kunngjøre en avtale så snart som mulig, med sikte på at den kan tre i kraft fra 2018.

Mediemangfoldsutvalget viser til sin delutredning, som følger denne utredningen som utrykt vedlegg på regjeringens nettsted. Utvalget vil i det følgende gi til kjenne sine bemerkninger i tilknytning til den videre behandlingen av saken.

8.3.2.1 Kompensasjonsordning for redaksjonelle kostnader

Utvalget viser til at det i sin delutredning la til grunn at vurderingen av en kompensasjonsordning for redaksjonelle kostnader (jf. modell D i departementets brev av 19. september 2016) vil måtte sees i sammenheng med og vurderes opp mot øvrige bredt innrettede ordninger for mediestøtte. Utvalget vurderte følgelig ikke modell D i delutredningen. Utvalget har vurdert hvorvidt en slik modell vil kunne være et formålstjenlig virkemiddel for å sikre mediemangfold, men har konkludert med at en slik modell ikke er spesielt velegnet eller treffsikker som generelt virkemiddel for å sikre kommersiell allmennkringkasting, og vurderer ikke modellen i det videre.

8.3.2.2 Kompensasjon for allmennkringkasteroppdraget

Omfanget av allmennkringkasteroppdraget bør stå i forhold til kompensasjonen. Departementet har i meldingen lagt til grunn at kompensasjonen til en kommersiell allmennkringkaster ikke kan overstige 15 millioner euro per år, dvs. den øvre beløpsmessige grensen i henhold til det såkalte gruppeunntaket fra EØS-avtalens artikkel 59 (2).

Utvalget mener at en bedre løsning ville være at tilbydere fikk anledning til å konkurrere på pris på grunnlag av allmennkringkastingsforpliktelser som staten fastsetter, eller omvendt at tilbyderne fikk anledning til å konkurrere på forpliktelser på grunnlag av en fastsatt kompensasjon. Departementet har i meldingen både spesifisert nivå for kompensasjonen og minimumsforpliktelsene som kompensasjonen skal dekke, uten at det går frem at det er gjort beregninger av hva merutgiftene forbundet med forpliktelsene beløper seg til.

Utvalget legger likevel til grunn at modellen departementet har valgt er en konsekvens av tidsmessige hensyn og begrensningene EØS-retten fastsetter, og ikke basert på vurderinger av hva som er en rimelig kompensasjon for kravene til lokalisering og programinnhold som er beskrevet i stortingsmeldingen.

8.3.2.3 Ikke-lineært tv

I Meld. St. 14 (2016–2017) viser departementet til at seervanene er i endring, og at særlig yngre seere bruker mindre tid på lineært tv og mer tid på ikke-lineært tv. Departementet legger til grunn at allmennkringkasteren bør formidle programmene sine på de medieplattformene som seerne bruker, slik at innholdet kan nå hele befolkningen. Dette taler etter departementets syn for at allmennkringkasteren blir pålagt å formidle innholdet sitt på både lineært og ikke-lineært tv.

Utvalget mener på sin side at det ikke er grunnlag for å knytte en avtale og kompensasjon til formidling i ikke-lineære kanaler. En avtale som knytter forpliktelser til ikke-lineær distribusjon vil være unødig kompliserende. Særlig vil det by på utfordringer i tilknytning til kryssubsidiering og beregning av nettokompensasjon for oppdraget. Utvalgets forslag om at en eventuell kompensasjon og avtale knyttes til en lineær kanal, er ikke utelukkende knyttet til at lineært tv fremdeles står for en stor del av befolkningens mediekonsum. En annen viktig begrunnelse er at det eksisterer et gratis tilgjengelig medietilbud som har stor oppslutning, ikke minst blant dem som ikke aktivt oppsøker nyheter. En tredje begrunnelse er at lineært tv har iboende egenskaper som innebærer at seerne i større grad blir eksponert for innhold som de ikke var klar over at de ønsket å eksponere seg for, noe som bidrar til bruksmangfold. Utvalget mener at den kommersielle allmennkringkasteren bør stå fritt til å distribuere innholdet på nytt i ikke-lineære kanaler mot betaling.

8.3.3 Kommersiell allmennkringkasting på radio

Statens regulering av kommersiell allmennkringkasting på radio tilsvarer i grove trekk reguleringen av kommersiell allmennkringkasting på tv. Staten har tradisjonelt lagt vekt på hensynet til kultur, ytrings- og informasjonsfrihet og gjensidig stimulerende konkurranse, og konsesjonene har lagt til grunn et bytteforhold. Staten har sikret konsesjonærene økonomiske verdier i form av tilgang til knappe frekvensressurser, mot at kringkasterne har tilbudt allmennkringkastingsinnhold som de ellers ikke ville tilbudt samt lokalisering av deler av virksomheten utenfor Oslo.

Radio Norge og P4 har begge konsesjoner til å sende i FM-nettet frem til det slukkes, og er gjennom konsesjonene forpliktet til å tilby allmennkringkastingsinnhold og være lokalisert henholdsvis utenfor Oslo og på Lillehammer. I løpet av 2017 blir det riksdekkende radionettet digitalisert region for region, og etter dette tidspunktet vil Radio Norge og P4 ikke bli kringkastet i FM-nettet. I konsesjonene for kringkasting i DAB-nettet er det ikke stilt krav knyttet til allmennkringkasting.

I Meld. St. 8 (2010–2011) Digitalisering av radiomediet, la Kulturdepartement til grunn at det ikke vil være grunnlag for å stille konsesjonsvilkår etter at FM-nettet er avviklet. Dette ble begrunnet med at DAB-nettet vil ha kapasitet som er tilnærmet lik etterspørselen, og at det følgelig ikke vil være grunnlag for å stille konsesjonsvilkår for riksdekkende kringkasting på radio. Departementet vurderte altså utelukkende om frekvensressurser vil ha verdi i et eventuelt bytteforhold, og ikke om det var mulig å tilby økonomisk kompensasjon i bytte for allmennkringkasterforpliktelser.

Medietilsynets allmennkringkastingsrapporter tyder på at både P4 og Radio Norge har oppfylt krav knyttet til jevnlige nyhetssendinger. Når det gjelder øvrige vilkår er begge kanalene, men særlig Radio Norge, ilagt sanksjoner av Medietilsynet for brudd på konsesjonsvilkårene. Allmennkringkastingsrapportene fra de senere årene kan tyde på at begge kanalene har bygget ned allmennkringkastingstilbudet over tid, særlig det smalere innholdet. I likhet med situasjonen på tv, er det sannsynlig at radiomarkedet uten de to riksdekkende radiokonsesjonene ikke lenger vil tilby allmennkringkastingsinnhold i samme omfang som dagens konsesjonærer tilbyr. På den andre siden kan det imidlertid reises spørsmål ved om et uregulert marked likevel vil tilby nyhetssendinger. Flere kommersielle radiokanaler som ikke har vært underlagt allmennkringkastingsforpliktelser, tilbyr nyhetsbulletiner hver time slik Radio Norge og P4 gjør.

Argumentene for å gi tilskudd til kommersiell allmennkringkasting på fjernsyn er i hovedsak gyldige også for allmennkringkasting på radio, om enn svakere begrunnet. De kommersielle radiokanalene er gratis tilgjengelig. Som utvalget har vist til i kapittel 6.4.5, står kommersielle riksdekkende kanaler langt sterkere blant dem som i liten grad oppsøker nyheter aktivt. Utvalget mener at det kan ha potensielt stor verdi at grupper med begrenset nyhetskonsum har gratis tilgang til nyhetssendinger produsert av redigerte redaksjonelle medier.

Dette tilsier at staten bør yte kompensasjon for en aktørs merutgifter forbundet med å tilby allmennkringkastingsinnhold på radio, på samme måte som for tv. Vilkårene dagens allmennkringkastere på radio er underlagt, er mindre omfattende enn de som gjelder for tv.5 Dette, i tillegg til at radio er langt rimeligere å produsere enn tv, innebærer at kompensasjonen for å tilby allmennkringkasterinnhold på radio kan settes vesentlig lavere enn for tv. Programvilkårene bør særlig legge vekt på egenproduserte nyheter og aktualitetsstoff.

Videre mener utvalget at det er viktig for norsk kultur at norske musikere står for en betydelig andel av musikken som spilles på radio. Et krav til norskandel vil naturlig føre med seg en større andel norskspråklig musikk, og dermed ha både språklig og kulturell betydning. Utvalget foreslår at det stilles krav om norskandel på 25 prosent, altså en lemping av kravet om 35 prosent som gjelder frem til slukkingen av FM-nettet er gjennomført.

Erfaringene med de nåværende konsesjonærene tilsier at vilkårene bør være relativt entydig fastsatt. Ordningen bør begrenses til 3–5 år og evalueres før den eventuelt videreføres. En avtale kan kunngjøres enten i form av en konkurranse på pris for et på forhånd spesifisert programinnhold, eller en såkalt skjønnhetskonkurranse i form av programinnhold i bytte mot en på forhånd gitt kompensasjon.

8.4 Indirekte virkemidler

Med indirekte virkemidler mener utvalget ordninger som har et generelt formål, og som omfatter alle (eller et flertall av) virksomheter som deler gitte karakteristika. Den økonomiske fordelen ytes automatisk gjennom skatte- og avgiftsmessige fordeler eller regulatoriske tiltak.

Staten innførte i 2016 et unntak for merverdiavgift for elektroniske nyhetsmedier som oppfyller kravene til dagspresse.

Utvalget mener myndighetene bør vurdere å utvide momsfritaket. Staten bør i tillegg vurdere å innføre et tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift.

8.4.1 Fritak for merverdiavgift

Fritaket for merverdiavgift for papiraviser og tidsskrifter har eksistert siden 1970, da merverdiavgiften ble innført. Både brede, allmenne medier og smalere medier har hele tiden vært omfattet av mva.-fritaket. Det har bidratt til et stort mangfold av titler som gjennom både bredde og dybde har gitt leserne innsikt og kunnskap til å delta i samfunnsdebatten, og til et høyt konsum og en mer opplyst offentlig samtale og debatt.

Den smalere avgrensningen som er lagt til grunn for det digitale mva.-fritaket, savner prinsipiell begrunnelse. Også såkalt smale medier med nyhets- og aktualitetsinnhold er viktige for den offentlige samtalen. Brukerne etterspør spesialisering, og mediene tilbyr dem nyhets- og aktualitetsstoff innenfor de stoffområder de er interessert i. Dette utviklingstrekket gjelder både allmenne medier og smalere nisjemedier. Derfor må det være innholdet som publiseres og selges som vurderes, og ikke hvem som er utgiver. Dagens system etablerer i tillegg et betydelig hinder for innovasjon og digitalisering i nisjemediene.

Utvalget viser til at regjeringspartienes budsjettavtale med Venstre og Kristelig Folkeparti om statsbudsjettet for 2017 blant annet omfatter et anmodningsforslag (verbalforslag 44) som innebærer at Stortinget ber regjeringen «[…] vurdere utvidelse av momsfritaket for medier til å gjelde all digital journalistikk og komme tilbake i RNB 2017».

Etter utvalgets syn bør mva.-fritaket for digitale nyhetstjenester utvides til å fange opp journalistikk også fra fagblader og magasiner med betydelig utbredelse som bidrar innenfor nyheter og aktualitet av allmenn samfunnsinteresse.

Salg av enkeltartikler kan være alt fra korte nyhetsartikler til omfattende gravesaker som på papir ville gått over mange sider. Ny teknologi gjør det mulig å presentere saker på nye måter, noe som øker etterspørselen. Ofte belyser slike saker forhold av stor samfunnsmessig betydning og omfattes av stor interesse. Salg av enkeltartikler er et tilbud mediene ønsker å gi brukerne, og som kan bidra til at flere eksponeres for kvalitetsjournalistikk.

8.4.2 Forslag om tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift

En levedyktig bransje som er i stand til å levere bredt innhold, er avgjørende for borgernes bruksmangfold. Ifølge framskrivninger av reklamemarkedet og nedgangen i brukerinntekter i store deler av bransjen, er det sannsynlig at bunnen for mediehusene ikke er nådd. Bransjen har mest sannsynlig fremdeles betydelige og krevende omstillinger foran seg.

Arbeidsgiveravgiften er en avgift som arbeidsgivere må betale for sine ansatte. De enkelte kommunene er plassert i ulike soner med tilhørende differensierte avgiftssatser. Avgiften betales av lønn og annen avgiftspliktig godtgjørelse for arbeid.

Utvalget foreslår et tidsavgrenset fritak for arbeidsgiveravgift. Etter utvalgets syn, vil et tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift for nyhetsbaserte norske medieselskaper være et generelt, ubyråkratisk tiltak med armlengdes avstand til politiske myndigheter, som er lett å kontrollere. Svakheten med en slik ordning er at den kan stimulere til høyere lønnsnivå og virke konserverende, fordi innkjøpt materiale blir mindre konkurransedyktig.

Ordningen skal ikke være rettet spesifikt mot redaksjonell produksjon, men omfatte mediehusene og inkludere alle nyhetsbaserte redaksjonelle medier, herunder gratismedier. Hovedsakelighetskriteriet bør gjelde. Dette innebærer at medier som i hovedsak tilbyr nyhets- aktualitets- og debattinnhold vil være omfattet. Fritaket skal ikke gjelde NRK.

Ordningen vil styrke norske journalistikkprodusenter i konkurransen med de globale aktørene, for eksempel Facebook og Google, som i svært begrenset grad skatter til Norge, og vil tilby virkemidler til norske medier som gjør konkurransesituasjonen noe mindre skjev.

Utvalget har anslått at et fritak for arbeidsgiveravgiften for mediehus i en overgangsperiode vil ha en provenyeffekt på mellom 500 og 600 millioner kroner, basert på tall fra MBL for 2016. Grunnet nedbemanning er tallet trolig litt lavere i 2017.

Utvalget foreslår at fritaket for arbeidsgiveravgift avgrenses i tid, i første omgang til fire år. En evaluering av virkningene av et eventuelt avgiftsfritak vil deretter avgjøre om det er behov for at ordningen forlenges ut over dette.

8.5 Direkte virkemidler

8.5.1 Innledning

Med direkte virkemidler mener utvalget økonomiske overføringer som gjennom formål og innretning kommer en nærmere avgrenset gruppe av mottakere direkte til gode. Overføringene er innrettet mot å kompensere for spesifikke former for markedssvikt.

8.5.2 Produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier

Produksjonstilskuddet har som uttalt formål å «[…] stimulere til et mangfold av nyhets- og aktualitetsmedier karakterisert av høy kvalitet og uavhengig journalistikk, inkludert medier i markeder som er for små til å være bærekraftige og alternativer til de ledende mediene i større markeder.» Etter utvalgets syn har produksjonsstøtten bidratt til å opprettholde en differensiert presse i Norge. Med omleggingen av pressestøtten i 2014 til en plattformuavhengig ordning som også omfatter digital nyhetspublisering, og utvidelsen av momsfritaket i 2016 til også å omfatte digitale publikasjoner, er de økonomiske virkemidlene i utgangspunktet tilpasset utviklingen og skal legge til rette for en omlegging av forretningsmodeller til digital publisering.

Etter utvalgets syn er det en styrke at produksjonstilskuddet over tid har virket konserverende, i den forstand at det har bidratt til å opprettholde en stabil og geografisk differensiert pressestruktur. Utvalget vil særlig fremheve støtteordningens bidrag til fremveksten av en flora av lokale fådagersaviser som har stor betydning for det lokale mangfoldet og lokaldemokratiet. Samtidig fremstår det som en utfordring for ordningens legitimitet at betydelige støttebeløp tilfaller et fåtall titler. Det kan også bidra til langsiktig avhengighet av støtten og beskjeden, eller redusert, motivasjon og evne til omstilling og innovasjon. Utvalget foreslår en ny fordeling av tilskuddsordningen gjennom å øke støtten til lokale nyhetsmedier, senke det dynamiske taket for støtten og avvikle den særskilte støtten til lokale nummertoaviser. Utvalget gjør nærmere rede for forslagene nedenfor.

8.5.2.1 Økt støtte til lokale medier

Utvalget har i foregående kapitler vist til forskning som tyder på at lokalaviser fyller en viktig rolle for mediemangfoldet. Tidligere har utvalget dokumentert at etablerte forretningsmodeller utfordres, og at økonomien i nyhets- og aktualitetsmediene er satt under press som følge av digitaliseringen. En rekke virksomheter, særlig små, uavhengige mediehus, har ikke overskuddskapasitet eller økonomiske ressurser til å gjennomføre nødvendige omlegginger.

Mens det er mange medier som dekker nasjonale nyheter, blir dekningen svakere jo mindre befolkningsgrunnlaget er. Eventuelt bortfall av et profesjonelt redigert nyhetsmedium der det finnes få eller ingen alternativer er mer prekært enn bortfall av riksdekkende nyhetsmedier. Dette tilsier at det er svært viktig å bidra til å opprettholde et relativt finmasket nett av lokale nyhetsmedier.

En annen aviskategori som etter dagens støtteordning får støtte etter samme kriterier som lokalaviser, og som utvalget mener gir et viktig bidrag til mangfold i avislandskapet, er bydelsavisene i de store byene. Utvalget har vist at det særlig i Oslo er få aviser som dekker lokale forhold. De få bydelsavisene som fortsatt eksisterer i hovedstaden, dekker områder som etter folketallet tilsvarer middels store byer i resten av landet. Derfor er det viktig at disse avisene fortsatt prioriteres og blir en viktig del av det løftet utvalget foreslår for norske lokalaviser.

Etter utvalgets syn er det derfor vesentlig at produksjonsstøtten til lokalavisene videreføres. Den svake økonomiske utviklingen i bransjen som følge av sterk konkurranse om reklameinntekter, tilsier at det er et økt behov for innovasjon i bransjen, særlig i små aviser. Det er dessuten slik at mange av de små lokalavisene står utenfor konsern og derfor mangler finansiell styrke til digital transformasjon.

Utvalget foreslår å heve det generelle støttenivået til lokale nummerén- og aleneaviser til 750 000 kroner. For å motvirke at aviser i de tre nordligste fylkene får redusert tilskudd,6 foreslår utvalget at tilskuddet multipliseres med 1,733 slik at disse avisene mottar et tilskudd på 1 295 000 kroner. Utvalget mener videre at begrepet nummerén og lokale medier ikke reflekterer den markedssituasjonen disse mediene befinner seg i, og foreslår å endre begrepet til «lokale medier med 1000–6000 i opplag». I vedlegg 1 til utredningen følger en oversikt over hvordan forslaget vil slå ut per tittel.

8.5.2.2 Avvikling av særskilt støttesats for nummertoaviser i storbyene

Det har tradisjonelt vært et sentralt mål for pressestøtten å bidra til å opprettholde lokal aviskonkurranse. Både Dagspresseutvalget,7 Mediestøtteutvalget8 og flere sentrale forskere på området har påpekt at målet om lokal aviskonkurranse ikke er oppfylt. I 2014 ble dette målet justert til å legge til rette for alternativer til de ledende mediene i større markeder.

Samtidig endret departementet forskriften som regulerer produksjonstilskuddet, og innførte en felles bestemmelse for beregning av tilskudd for alle nummertoaviser, men videreførte i praksis skillet mellom riksspredte meningsbærende nummertoaviser, nummertoaviser i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim, og øvrige nummertoaviser. Man opererer nå med én tilskuddssats for riksspredte nummertomedier,9 en annen sats for nummertomedier i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim10 og en tredje sats for øvrige nummertomedier.

En viktig begrunnelse for å gi ekstra tilskudd til nummertoaviser er å dempe effekten av at slike aviser ikke kan konkurrere på like fot med det dominerende mediet på utgiverstedet om annonseinntekter og lesere. Etter hvert som reklameinntektenes betydning for avisøkonomien svekkes, svekkes samtidig grunnlaget for en særlig tilskuddssats for disse avisene. Nummertomedier i storbyene har dessuten et høyere befolkningsgrunnlag, og følgelig bedre forutsetninger for å opparbeide brukerinntekter enn aviser i mindre markeder. Utvalget kan ikke se at det finnes tungtveiende grunner til at nummertomedier i de fire største byene i Norge skal ha en høyere tilskuddssats enn nummertomedier i andre markeder, og foreslår å avvikle den særskilte satsen for nummertomedier i storbyene. De berørte mediene blir da lagt inn under satsen for nummertomedier i andre markeder. Konsekvensene av forslaget går frem av tabell 8.1

8.5.2.3 Lavere tak for produksjonsstøtte

Det er en utfordring for tilskuddsordningens legitimitet at de fem største mottakerne av produksjonstilskudd mottar over halvparten av den totale potten på 313 millioner kroner.11 Gjeldende forskrift fastsetter et dynamisk tak som innebærer at samlet tilskudd ikke kan utgjøre mer enn 40 prosent av medieselskapets totale driftskostnader året før tilskudd ytes. Ifølge forarbeidene til bestemmelsen12 er formålet med taket å sikre at den enkelte støttemottaker ikke i for høy grad blir avhengig av tilskuddet. Dagens grense på 40 prosent har i svært få tilfeller gitt seg utslag i reduserte tilskudd, og har ikke hindret at enkelte publikasjoner får utbetalt betydelige støttebeløp. Utvalget viser til at det medfører negativ oppmerksomhet og reduserer ordningens legitimitet at enkelte støttemottakere tar ut svært høye beløp av støtten.

I og med at produksjonsstøtten er en rammestyrt tilskuddsordning, vil høye støttebeløp til et fåtall publikasjoner innebære at det blir mindre å fordele på de øvrige publikasjonene. For å motvirke en for skjev fordeling av tilskuddsmidlene, foreslår utvalget å senke det dynamiske taket. Utvalget foreslår at det gjøres unntak for aviser som mottar beskjeden total støtte, forslagsvis begrenset oppad til 1,5 millioner kroner.

Tabell 8.2 viser konsekvensene av å senke det dynamiske taket (tabellen omfatter kun mediene som berøres av en eventuell endring) til henholdsvis 20, 27 og 30 prosent, samt effekten av et tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift.

Utvalget foreslår å senke taket med 1/3 i forhold til dagens grense på 40 prosent, til 27 prosent av driftskostnadene, av hensyn til tilskuddsordningens legitimitet og helhetlige fordelingsprofil. Videre foreslår utvalget at det dynamiske taket senkes med like store beløp årlig over fire år.

Utvalget forutsetter imidlertid at forslaget gjennomføres i kombinasjon med et tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift, slik at konsekvensene av reduksjonen i støtte dempes noe. Forslaget forutsetter grundig evaluering i løpet av fireårsperioden.

8.5.2.4 Utbyttebegrensning

Før 2014 hadde aviser som mottok produksjonstilskudd et absolutt forbud mot å utbetale utbytte. Ordningen er i dag erstattet av en regel som tillater en moderat utbyttepolitikk.13

Begrensningene på utbetaling av utbytte i gjeldende forskrift innebærer en usaklig forskjellsbehandling mellom mediehus som mottar direkte støtte (produksjonstilskudd), og mediehus som nyter godt av indirekte støtte (fritak for merverdiavgift).

Reglene legger en demper på lysten til å investere i medievirksomheter som mottar produksjonsstøtte, og er trolig spesielt begrensende for små og mellomstore uavhengige mediehus. Når mediehuset ikke kan hente inn ekstern finansiering, er man i praksis henvist til å finansiere videre utvikling, innovasjon og vekst (samt betjening av fremmedkapital og egenkapital) fra mediet som mottar støtte. Begrensningen på utbytte er til hinder for tiltrengt innovasjon og utvikling og bidrar trolig til økt støtteavhengighet.

For eierne av små og mellomstore mediebedrifter innebærer reglene for utbyttebegrensning at man må selge virksomheten for å få avkastning av innskutt kapital og arbeid.

Utvalget anerkjenner samtidig at det er viktig for støtteordningens legitimitet at samfunnets midler ikke ender opp som utbytte hos eieren. Utvalget foreslår derfor en forenkling av gjeldende regler ved at forskrift om produksjonstilskudd til nyhetsmedier § 7 første ledd erstattes av en bestemmelse som følger:

I tillegg til reglene i aksjeloven kapittel 8, skal generalforsamlingen i selskapet i tilknytning til utbetaling av utbytte påse at egenkapitalen i selskapet (utenom aksjekapitalen), minst tilsvarer de tre foregående års produksjonstilskudd etter at utbyttet er beregnet.

Utvalget antar at en oppmykning av utbyttebegrensningen vil kunne bidra til mer differensiert eierskap i mediesektoren.

8.5.2.5 Økt forutsigbarhet og redusert støtteavhengighet

Etter forskrift om produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier fastsetter departementet tilskuddsbeløp og -satser på bakgrunn av bevilgningen for det enkelte år, samt den økonomiske utviklingen i de ulike gruppene av nyhets- og aktualitetsmedier. Beregningen av tilskuddet skjer på grunnlag av opplysninger om antall utgivelsesdager, årsopplag og konkurranseposisjon i året før tilskuddsåret.

I praksis innebærer det at mottakerne av produksjonstilskuddet ikke får vite endelig støttebeløp før i tredje kvartal i året tilskuddet gjelder for. Dette gir mottakeren av støtte liten forutsigbarhet om størrelsen på tilskuddet, og innebærer at det er svært vanskelig å budsjettere og eventuelt ta høyde for vesentlig endrede forutsetninger. Utvalget mener at det er behov for å gjøre produksjonsstøtten mer forutsigbar for mottakerne for å sikre en kontinuerlig satsing på den krevende journalistikken.

Utvalget foreslår at nivået for produksjonstilskuddet fastsettes for en fireårsperiode i tilknytning til at Stortinget behandler stortingsmeldingen om medienes tilstand, jf. kapittel 8.7 nedenfor, og at tilskuddsrammen justeres opp årlig i samsvar med lønns- og prisvekst. Det vil også skape større forutsigbarhet dersom man innenfor fireårsperioden legger til grunn tall som er ett år eldre enn de som benyttes i dag, dvs. fra to år før tildeling (istedenfor året før).

Produksjonstilskuddet har i noen grad karakter av å være varig støtte. Et tiltak som kan bidra til å styrke tilskuddsordningens legitimitet er å stille vilkår om at alle som mottar tilskudd, i tilknytning til fireårssyklusene må utarbeide en plan for hvordan mediet (om det i det hele tatt er mulig) vil søke å redusere støttebehovet i løpet av tilskuddsperioden. Utvalget presiserer imidlertid at det må legges opp til en ubyråkratisk ordning hvor rapporteringen er enkel for støttemottakerne.

8.5.2.6 Utredning av fremtidige kriterier for støtteordningen

Utvalget mener det er en utfordring for produksjonstilskuddet at kvalifikasjonsvilkårene og grunnlaget for beregning av produksjonstilskuddet baserer seg på begreper som «opplag» og «utgave», som ikke er tilpasset elektronisk publisering av nyhetsmedier. En utgave er en entydig størrelse når publikasjonen utgis i fysisk format, men på digitale plattformer skjer utskifting av innhold suksessivt og ikke samlet en gang i døgnet. Det er behov for å løsrive kriteriene for tildeling av tilskudd fra publisering på papir for å sikre reell plattformnøytralitet.

Utvalget har vektlagt bruksmangfold som den sentrale dimensjonen for mediemangfoldet. I samsvar med dette foreslår utvalget at det iverksettes et utredningsprosjekt med formål å utvikle felles kvalifikasjonskriterier og kriterier for fordeling av støtte basert på bruk av mediene, som samtidig tar høyde for geografisk marked. En slik modell vil også kunne omfatte gratismedier.

Utvalget foreslår at en modell basert på samlede brukerinntekter utredes. I en slik modell kan «opplag» representeres som samlede brukerinntekter dividert på gjennomsnittlig pris for et årsabonnement. Utgavebegrepet kan fjernes og støtte knyttes kun til brukerinntekter, eventuelt korrigert for markedsposisjon.

8.5.3 Tilskudd til gratis nyhets- og aktualitetsmedier

Utvalget har i kapittel 6.2.3 vist til at hvorvidt medier finansieres offentlig, gjennom brukerbetaling/abonnement, reklame eller på andre måter, gir seg utslag i valg og prioriteringer som virksomheten foretar med hensyn til blant annet målgruppe, prioritering av innhold og kvalitative perspektiver. Et mangfold av finansieringsformer bidrar dermed til større mangfold i mediene. Nyhetsmedier som ikke tar brukerbetaling, men i hovedsak er finansiert av reklameinntekter, har en betydning for dette mangfoldet.

En liten, men økende andel av befolkningen oppsøker sjelden eller aldri nyheter. Unge mennesker, spesielt unge kvinner, personer med lav utdanning og personer med lav interesse for politikk er overrepresentert i denne gruppen. En studie Mediemangfoldsutvalget har fått gjennomført, viser at gratis nyhetsmedier har betydelig ukentlig dekning blant de som i lavere grad aktivt oppsøker nyheter. Dette bekreftes også i studier fra andre land. Etter utvalgets syn må en naturlig konsekvens av målformuleringen utvalget har foreslått, være å legge til rette for at hele befolkningen, uten unntak, har tilgang til et minimum av nyhetsinnhold. Når de fleste nyhetsmedier legger opp til betalingsløsninger og de reklamefinansierte nyhetsmedienes hovedinntektskilde svekkes, er det risiko for at de som sjelden aktivt oppsøker nyheter blir ytterligere marginalisert. Dette kan tilsi at det som en tidsbegrenset ordning kan være hensiktsmessig å rette tilskudd inn mot gratismedienes nyhetsproduksjon.

Et eventuelt tilskudd til gratismedier må baseres på andre kvalifikasjons- og fordelingskriterier enn dagens produksjonstilskudd for nyhetsmedier. Et bærende element i dagens produksjonstilskudd er kravet om brukerbetaling. Begrunnelsen for dette vilkåret er at betalingsvilje fungerer som et (brukerdefinert) kvalitetsmål, dvs. at vilje til å betale tyder på at produktet oppfyller den enkelte brukerens kvalitetskrav. Fordelingskriteriene i produksjonstilskuddet er basert på bransjens system for opplagsberegning, som igjen forutsetter brukerbetaling. Utvalget har identifisert bruksmangfold som den sentrale dimensjonen av mediemangfoldet. I samsvar med dette, foreslår utvalget at tilskuddet til gratismedier inngår i en rammestyrt ordning hvor midler fordeles på grunnlag av nyhetsmediets dokumenterte brukere. Det forutsettes som vilkår for tilskudd at mediet deltar i felles målinger av bruk som er anerkjent av tilskuddsforvalter.

Inntil en ny medieindeks14 som vil gi en felles målevaluta er på plass, må ordningen basere seg på de målemetoder som eksisterer i dag. For nettmedier viser utvalget til at unike brukere per i dag er den etablerte målenheten, mens for papiraviser antar utvalget at distribusjonstallet kan benyttes som grunnlag for en nærmere vurdering av brukertall. Dersom ordningen fungerer etter hensikten, bør den vurderes inkludert i en ordning som baserer seg på en felles måleenhet. Kvalifikasjonskriteriene bør omfatte følgende:

• Tilskudd forbeholdes nyhetsmedier som er gratis for brukerne.

• Det forutsettes at mediet oppfyller generelle vilkår om formål, innhold og redigering som gjelder for produksjonstilskuddet, jf. forskrift om produksjonstilskudd til nyhetsmedier § 3 (med unntak for bestemmelsene om brukerbetaling og abonnement i § 3 pkt. 4 og 5). Dette innebærer at kringkastere ikke skal omfattes.

• Det bør i tillegg fastsettes begrensninger knyttet til overskudd og driftsmargin mv., jf. forskrift om produksjonstilskudd til nyhetsmedier § 6.

Utvalget foreslår at det settes av 20 millioner kroner per år til tilskuddsordningen i perioden. Ordningen bør administreres av Medietilsynet.

8.5.4 Ny innovasjonsrettet tilskuddsordning

Endringene i brukervaner og inntektsstrømmer og overgangen til digital publisering innebærer at tradisjonelle nyhetsmedier har et betydelig innovasjons- og utviklingsbehov. Enkelte mediehus, i første rekke store konserner og virksomheter, har kommet langt, mens særlig mindre, uavhengige aktører er sårbare, fordi fall i inntekter og beskjeden bemanning innebærer at de ikke har betydelige ressurser å sette av til omstilling. For mange mediehus, særlig blant de små, lokale som ikke er eid av større konserner, er det krevende å sette av ressurser til annet enn drift av avisen. Disse har dermed ofte ikke økonomi eller personell til å iverksette innovasjons- og utviklingsprosesser.

Sverige innførte en utviklingsstøtte (utvecklingsstöd) i 2016 og har satt av inntil 35 millioner kroner til ordningen.15 Ordningen er teknologinøytral og åpen for alle nyhetsmedier uansett distribusjonsform og forretningsmodell. Det er Presstödsnämnden som tildeler tilskuddet, mens den praktiske forvaltningen av ordningen er lagt til Myndigheten för press, radio och tv.16

En ny innovasjonsrettet tilskuddsordning er sterkt etterspurt og vil også kunne styrke norske redaksjonelle medier og norsk journalistikk i konkurransen med globale aktører. Mediemangfoldsutvalget foreslår at det etableres en tilskuddsordning for redaksjonelle, innholdsrettede innovasjonsprosjekter, der støtte tildeles etter søknad. Dette vil bidra til å fremme kompetanseheving, prosesser, innovasjon og metode i produksjon og publisering. I stedet for detaljerte søkekriterier foreslår utvalget at det fastsettes overordnede mål for ordningen, herunder at tiltakene skal styrke mediemangfoldet, og at det fastsettes et antall prioriterte områder på grunnlag av dokumenterte utviklingsbehov.

Eksempler kan være redaksjonell, innholdsrettet innovasjon; datastøttet journalistikk; prosjekter som stimulerer deling og samarbeid; prosjekter med brukermedvirkning og transparens i den journalistiske prosessen; etableringsstøtte for journalistiske gründerprosjekter; tiltak som fremmer mangfold gjennom design; små aviser som ikke er tilknyttet konsern; tiltak som fremmer likestilling mellom kjønnene; samt tiltak som kommer minoriteter, samer og grupper som ikke aktivt oppsøker nyheter, til gode.

Ordningen skal komme både etablerte mediehus og journalistiske oppstartsvirksomheter til gode. Ordningen skal særlig fremme journalistisk innovasjon og digitalisering hos lokalaviser.

For å sikre et kvalitativt høyt nivå på prosjektene, bør søkere forplikte seg ved å stille egne ressurser til rådighet. Støtteintensiteten til det enkelte prosjekt bør ikke overstige 40 prosent. For prosjekter som kommer visse mediebrukergrupper (for eksempel unge, kvinner, personer med funksjonsnedsettelser, lavtutdannede og minoriteter) til gode eller har potensial til særlig å styrke bruksmangfoldet, bør støtteintensiteten kunne være inntil 75 prosent. Ordningen bør også kunne komme mottakere av produksjonstilskudd til gode. Ordningen bør dessuten åpne for at søkere som har begrensede ressurser, bør kunne få bistand til å søke om tilskudd.

Utvalget foreslår at det i første omgang settes av 30 millioner kroner til ordningen, og at beløpet eventuelt kan økes dersom fortløpende evalueringer av resultatene tilsier det. Utvalget foreslår at forvaltningen av ordningen legges til Medietilsynet. Tildeling av tilskudd bør skje etter tilråding fra et kompetent, eksternt fagutvalg, tilsvarende Rådet for anvendt medieforskning eller Fagutvalget for tilskudd til lokale lyd- og bildemedier.

Selv om det kan være behov for kontinuerlig innovasjon i bransjen over lengre tid, foreslår utvalget at ordningen avgrenses i tid, i første omgang til fire år. En evaluering av virkningene av en eventuell innovasjonsstøtte vil deretter avgjøre om det er behov for at ordningen eventuelt forlenges ut over dette.

8.5.5 Ny tilskuddsordning for samfunnsviktig journalistikk

Utvalget uttalte i sin delutredning av modeller for offentlig kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting at en prosjektbasert tilskuddsordning til allmennkringkastingsinnhold kan supplere kompensasjon til en kommersiell allmennkringkaster. En slik prosjektbasert ordning bør imidlertid være innrettet mot publisering av nyhets- og aktualitetsinnhold for alle plattformer.

Digitalisering av verdikjeden og nye bruksmønstre senker terskelen for å publisere innhold rettet mot offentligheten, og åpner for at en rekke nye aktører kan etablere seg. Mengden av tilgjengelig informasjon er større enn noensinne, og både journalistikken og samfunnsdebatten er demokratisert og åpnet opp. Digitaliseringen legger dermed til rette for et økt avsender-, innholds- og bruksmangfold. Utfordringen i dag består ikke i tilgangen til informasjon, men snarere evnen til å sortere ut irrelevant informasjon.

En av bransjens sentrale utfordringer består i at det ikke ennå finnes tilstrekkelig betalingsvilje for kostnadskrevende kvalitetsjournalistikk på nettet. Det er tegn til at mange etablerte og profesjonelt redigerte medier, som er viktige for mediemangfoldet, og som fungerer som felles arenaer, møter utfordringer i form av sviktende oppslutning og inntekter. Det finnes også mange eksterne faktorer som setter den frie journalistikkens posisjon under kraftig press. I det siste har vi sett at tilliten til journalistikken blir undergravd av systematisk produksjon av falske nyheter, og mediene befinner seg som aldri før midt i «kampen om fakta». Denne utviklingen vil på sikt kunne påvirke mediemangfoldet.

Grovt sagt vil innhold som genererer mye trafikk på nettet også generere større inntekter, uavhengig av kvaliteten på innholdet. Useriøst innhold genererer ofte høyere reklameinntekter enn grundig og faktabasert journalistikk, blant annet fordi programmatisk kjøp av reklame i utgangspunktet ikke tar hensyn til innholdet i det som blir publisert. Det finnes følgelig ikke mekanismer som premierer grundig, tid- og ressurskrevende eller sannferdig journalistikk, i alle fall ikke på kort sikt. Nedbemanning og innstramming i redaksjonene vil også kunne ramme den ressurskrevende journalistikken.

Myndighetene har et særlig ansvar for å stimulere innhold som er avgjørende for det offentlige ordskiftet (nyheter, aktualiteter og debatt). En tilskuddsordning vil kunne bidra til at flere nyhetsmedier publiserer samfunnsviktig journalistikk, og slik tilfører flere perspektiver og dermed styrker innholdsmangfoldet.

Med samfunnsviktig journalistikk mener utvalget den journalistikken som utgjør selve kjernen i medienes samfunnsoppdrag, for eksempel:

• Å granske private og offentlige institusjoner og prosesser i politikk, næringsliv og organisasjonslivet kritisk, med sikte på å avdekke kritikkverdige forhold av ethvert slag.

• Å forklare sammenhenger og gi forståelse av kompliserte hendelsesforløp og utviklingstrekk i et samfunn som blir stadig mer komplekst og ugjennomsiktig.

• Å kreve og skape åpenhet i samfunnets mer lukkede sfærer, til beste for offentligheten.

• Å bidra til et kritisk, selvkritisk og rasjonelt samfunn, til beste for borgerne og de felles institusjonene.

Den samfunnsviktige journalistikken inkluderer selvsagt den undersøkende, gravende journalistikken, men den omfatter samtidig langt mer enn det. Den innbefatter betydelige deler av den krevende nyhets-, aktualitets- og debattjournalistikken som forholder seg til en rekke kilder og krever ressurser for å gjennomføre. Utvalget vil understreke at selv om samtlige av utvalgets forslag i prinsippet har som formål å skulle fremme samfunnsviktig journalistikk, er denne vesentlige journalistikken så utsatt at det er behov for å sikre den gjennom en egen støtteordning.

Utvalget foreslår at staten ikke legger føringer for ordningen ut over eventuelle prioriterte områder, for eksempel: særlig krevende undersøkende journalistikk, særlig krevende nyhets- og debattjournalistikk, debattprogrammer, samt publikasjoner og journalistikk rettet mot etniske minoriteter og arbeidsinnvandrere, også på deres eget språk. En eventuell ordning vil måtte innrettes slik at den ikke kommer i konflikt med redaksjonell uavhengighet og integritet.

Prosjektene skal være forankret i virksomheter som har minst ett års sammenhengende drift, en ansvarlig redaktør med status som svarer til bestemmelsene i Redaktørplakaten, minst tre ansatte, og som hovedformål å drive journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt.

For debattprogrammer bør støtten rettes mot uavhengige produsenter. Det bør være en forutsetning at en kringkaster eller annen publisist er tungt inne både i planleggingsfasen og finansieringen, tilsvarende kravene i tilskuddsordningene til drama og dokumentarproduksjoner som Norsk filminstitutt forvalter. Dette innebærer videre at det stilles krav om at produsenten har inngått en avtale om at publisisten skal bidra med en vesentlig andel av finansieringen.

Tildeling av midler til konkrete prosjekter bør besluttes av et råd oppnevnt av pressens organisasjoner, jf. forslag om ny innovasjonsrettet tilskuddsordning i 8.5.4. Forvaltningen av ordningen bør legges til Medietilsynet.

Utvalget foreslår at det settes av 20 millioner kroner til en tilskuddsordning for samfunnsviktig journalistikk. Ordningen avgrenses i tid, i første omgang til fire år. En evaluering av virkningene for bruksmangfoldet vil deretter avgjøre om det er behov for at ordningen forlenges ut over dette.

8.5.6 Samiske aviser

Tilskuddet til samiske aviser og samiskspråklige avissider er rettet utelukkende mot publisering på papir. I statsbudsjettet for 2017 er det foreslått bevilget 27,5 millioner til ordningen. Tilskuddet består av et fast og et variabelt tilskudd, hvor det faste tilskuddet på 82,5 prosent av totalen tildeles aviser som oppfyller grunnvilkårene (har den samiske befolkningen som hovedmålgruppe). De resterende 17,5 prosent fordeles på grunnlag av antall utgivelser multiplisert med antall produserte sider samisk tekst. Det meste av tilskuddet blir fordelt mellom avisene Ságat og Avvir. I tillegg gis inntil fire prosent av bevilgningen hvert år til lulesamiske og sørsamiske innstikk i aviser som har betydelig dekning i de lule- og sørsamiske kjerneområdene (per i dag gjelder dette to aviser).

I 2016 mottok Avvir og Ságat henholdsvis 15,03 millioner og 10,92 millioner kroner i tilskudd. Begge har 248 utgaver per år. Med et opplag på henholdsvis 1 033 og 2 833 mottar de to avisene 58,66 kroner og 15,54 kroner i støtte per eksemplar. Andre aviser som har en støtteintensitet over 10 kroner per eksemplar, er ukeaviser. Til sammenligning ligger støtten per eksemplar for riksspredte aviser og nummertoaviser på mellom 4,50 og 7 kroner per eksemplar. Utvalget antar at den høye støtten per eksemplar kan ha bidratt til at de to avisene har kunnet opprettholde en høy utgivelsesfrekvens og en oppdatert nyhetsdekning. Det kan ha bidratt positivt til bruksmangfoldet til samiske borgere i avisenes dekningsområde.

Støtteordningen gir imidlertid i liten grad de samiske aviser incitament til å satse på digitale forretningsmodeller, og utvalget er av den oppfatning at tilskuddet bør gjøres plattformnøytralt.

8.5.7 Distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark

Distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark ble etablert i 1989 og er begrunnet med at aviser i fylket har ekstraordinært høye distribusjonskostnader. På Medietilsynets nettsted omtales ordningen som følger: «Topografi, spredd bosetning og klima gjør avisdistribusjon kostnadskrevende i Finnmark. For å lette på de økonomiske ekstrabyrdene disse avisene har, gir Medietilsynet et distribusjonstilskudd til aviser i fylket.» Aviser i Finnmark kan søke distribusjonstilskudd i tillegg til produksjonsstøtten. Støtten blir fastsatt på grunnlag av mengden dokumenterte distribuerte eksemplar.

I 2006 var det samlede tilskuddet 1,6 millioner kroner, og i 2017 er det foreslått bevilget snaue 2,1 millioner kroner til ordningen. Papiropplaget til avisene i Finnmark (ikke medregnet aviser som er etablert etter 2006) er redusert fra ca. 31 500 til om lag 21 000 i perioden 2006–2015 (26 000 dersom man inkluderer nyetablerte aviser etter 2006).17 Etter hvert som totalopplaget av papiraviser faller, øker dermed tilskuddet per eksemplar.

Etter utvalgets vurdering gir ordningen i seg selv incentiver til å holde fast på papirabonnenter og kan være et hinder for innovasjon og forretningsutvikling. Det er videre ikke dokumentert at avisene i Finnmark har høyere distribusjonstilskudd enn aviser i Nordland, Troms eller andre fylker med topografiske og geografiske utfordringer.

Utvalget foreslår å avvikle distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark. Dersom støtten skal videreføres, er det rimelig at tilskudd også kan søkes av nyhetsmedier i andre fylker som har betydelige utfordringer knyttet til distribusjon, basert på objektive kriterier.

8.5.8 Tiltak rettet mot innvandrere og språklige minoriteter

Virkemidler rettet mot innvandrere og etniske minoriteter kan dreie seg om (minst) tre forskjellige typer tiltak:

• Tiltak som stimulerer minoritetsspråklige publikasjoner som i hovedsak omhandler norske forhold.

• Tiltak rettet mot å stimulere konsum av (norskspråklige) nyheter blant innvandrerbefolkningen og etniske minoriteter.

• Tiltak rettet mot balansert fremstilling av etniske minoriteter i mediene.

Med utgangspunkt i utvalgets mandat er det i første rekke eventuelle tiltak som kan fremme demokratisk deltakelse som er mest aktuelle å vurdere. En ordning for innovasjon og utvikling (se kap. 8.5.4 ovenfor) kan eventuelt inkorporere støtte til publikasjoner som legger til rette for økt nyhetskonsum blant innvandrere. Slik støtte bør være tidsbegrenset og ta sikte på at publikasjonen etter en oppstartsfase kan stå på egne ben uten statlige tilskudd. Det kan vurderes om det bør stilles vilkår om eksempelvis distribusjon på nett, andel fremmedspråk og andel redaksjonell omtale av norske forhold.

Undersøkelser som er gjennomført de senere årene (jf. kap 6.4.3), viser at nyhetskonsumet (målt i daglig dekning på ulike nyhetsplattformer) er lavere for innvandrerbefolkningen enn for majoritetsbefolkningen. Et flertall av innvandrere oppgir likevel at de er interessert i politikk og samfunn og at det er viktig å følge med på nyheter, både fra stedet der de bor, om Norge og det internasjonale samfunnet, og fra eget/foreldrenes opprinnelsesland. Nyheter fra eget/foreldrenes opprinnelsesland er viktigst for de som har innvandret til Norge, mens blant de norskfødte er det færre som mener det er viktig å følge med på nyheter fra opprinnelseslandet. Svakheten ved disse undersøkelsene er at de primært fanger opp godt integrerte innvandrere med relativt gode norskkunnskaper. Det er vanskeligere å måle nyhetskonsumet blant mindre godt integrerte innvandrere fordi svarprosenten blant disse gruppene er lav.

Utvalget viser til at innvandrere er en svært heterogen gruppe, og at det ikke uten videre er slik at denne typen tiltak vil være treffsikre og komme alle grupper til gode.

I de senere årene har det for eksempel kommet et stort antall arbeidsinnvandrere fra EØS-området til Norge. En relativt stor andel av disse velger å bli i Norge, men de har knapt et medietilbud i Norge tilrettelagt for deres situasjon. I samme periode har det kommet mange flyktninger særlig fra land i Afrika, Midtøsten og Asia. Alle har imidlertid det til felles at et tilrettelagt medietilbud som omhandler norske forhold enten på norsk, engelsk eller på morsmålet, er beskjedent.

Utvalget foreslår at det under tilskuddsordningen for samfunnsviktig journalistikk, jf. kapittel 8.5.5, kan gis tilskudd til nyhetsmedier for etniske og språklige minoritetsgrupper, inkludert arbeidsinnvandrere. I forbindelse med evalueringen av ordningen bør det vurderes hvorvidt tiltaket bidrar til økt bruksmangfold i disse gruppene.

8.5.9 Tiltak for personer med funksjonsnedsettelser

Digitaliseringen har medført flere muligheter for tilpasning av innhold til ulike former for funksjonsnedsettelser, men byr samtidig på utfordringer knyttet til standardisering, kompatibilitet og oppdateringssykluser av tekniske hjelpemidler.

Flere organisasjoner og virksomheter har spilt inn forslag om konkrete tiltak for å lette tilgangen til medieinnhold for personer med funksjonsnedsettelser. Enkelte av forslagene, herunder forslag til teksting av kinofilm og tiltak for å styrke representasjonen i media av mennesker med funksjonsnedsettelser, ligger utenfor utvalgets mandat. Departementet har i forbindelse med oppfølgingen av Meld. St. 38 (2014–2015) varslet at det vil legge fram et høringsnotat om endringer i kringkastingsloven som blant annet vil inneholde forslag om:

• Konkrete kvantitative krav til NRKs tilbud med hensyn til tegnspråk, lydtekst og synstolking.

• Krav til teksting av direktesendte, riksdekkende tv-program utvides slik at kravet gjelder hele døgnet, forutsatt at det er teknisk og praktisk mulig.

• Programmer som har vært tekstet på tv, skal også være tilgjengelig med teksting når programmet blir lagt ut som audiovisuell bestillingstjeneste.

• NRKs distriktssendinger skal snarest gjøres tilgjengelige med teksting når slike program blir lagt ut som audiovisuell bestillingstjeneste.

Flere av tiltakene som ble spilt inn til utvalget, vil dermed legges ut på høring i nær fremtid. Utvidelsen av krav til teksting av direktesendte riksdekkende tv-programmer vil gjelde NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn.18 Kravene om teksting i audiovisuelle bestillingstjenester vil likeledes i praksis omfatte disse aktørenes tjenester. Det følger dessuten av forskrift at IKT-løsninger, herunder nyhetstjenester på nett, skal være universelt utformet.

Utvalget viser til at den foreslåtte tilskuddsordningen for innovasjonsprosjekter vil kunne omfatte tiltak for personer med funksjonsnedsettelser.

8.5.10 Utredning av tilskudd til brede nyhetsmedier

Utvalget foreslår en rekke tiltak som er nødvendige for å møte utfordringene mot mediemangfoldet. De eksisterende og foreslåtte indirekte virkemidlene, som nullsats for merverdiavgift og tidsavgrenset fritak for arbeidsgiveravgift, kommer også mediene som har et bredt tematisk og geografisk nedslagsfelt til gode. Disse mediene har en spesiell verdi og bidrar til bruksmangfoldet i egenskap av å være brede fellesarenaer.

Utvalget ser klare tegn til at det er i ferd med å oppstå en situasjon der det blir vanskeligere å finansiere det brede redaksjonelle tilbudet i disse breddemediene. Det er ikke journalistikken som svikter, men forretningsmodellene som tradisjonelt har bidratt til å opprettholde en bredde i dekningen av samfunnet regionalt og nasjonalt, men som ikke lenger gir tilstrekkelige inntekter til å opprettholde en slik bredde. Utvalget har i kapittel 6.2.3.2 blant annet vist til at regionavisene har fått betydelig redusert sine annonseinntekter, og derfor vært tvunget til å gjøre betydelige kutt og som følge av dette redusert sin tematiske og geografiske dekning.

Utvalget har ikke foreslått virkemidler som retter seg spesielt mot å stimulere investeringer i redaksjonelt innhold. Dersom man imidlertid ser at den negative utviklingen for breddemediene forsterkes, og at den redaksjonelle dekningen i regionale og riksdekkende medier svekkes, mener utvalget at det kan være grunnlag for å vurdere en tilskuddsordning som i høyere grad enn dagens virkemidler belønner investeringer i redaksjonelt innhold. Som det går frem av kapittel 4.7.2, har danske myndigheter innført en slik tilskuddsordning. Et svensk offentlig utvalg har også nylig foreslått at pressestøtten erstattes av et tilskudd basert på nyhetsmediets driftskostnader.

Utvalget ber myndighetene om snarlig å utrede en mulig tilskuddsordning rettet mot brede nyhetsmedier som et supplement til øvrige tilskuddsordninger.

8.6 Mediepolitikkens samspill med andre politikkområder

Den kritiske situasjonen betydelige deler av den viktige journalistikken i Norge er i, og som vi vil se konsekvensene av i tiden fremover, gjør at mediepolitikken er mer enn sektorpolitikk. Journalistikken griper inn i alle deler av samfunnet. Mediepolitikken handler nå mer enn noensinne om kvaliteten på demokratiet og offentligheten. Det medfører at mediepolitikkens aktive samspill med andre politikkområder blir viktigere enn noen gang. Derfor fremmer utvalget her en rekke forslag, argumenter og resonnementer til videre arbeid og utredning.

8.6.1 Annen kultur- og mediepolitikk

8.6.1.1 Bibliotek

Forskningen viser at bibliotekene, særlig folkebibliotekene i norske kommuner, til tross for nedgang i antall besøkende, fremdeles er blant de aller mest populære offentlige tjenestetilbudene. De er gratis og fungerer så godt som uten terskel for brukerne,19 og blir i høy grad brukt av unge mennesker, etniske minoriteter og arbeidsinnvandrere fra EØS-land. I tillegg til lokaler og nettilgang, er det ikke minst tilgangen til aviser på papir og digitalt som gjør bibliotekene interessante for mediepolitikken. Utvalget mener derfor det vil ha stor verdi å styrke medietilgangen i offentlig finansierte biblioteker, primært de lokale folkebibliotekene. Abonnementer er dyre for bibliotekene, og mange biblioteksjefer har måttet kutte i antallet de siste årene.

Ved å satse på tilgang til aviser, når bibliotekene noen av de grupper som ellers ligger lavest i nyhetsforbruk og mediebruk generelt – for eksempel unge, flerkulturelle minoriteter og arbeidsinnvandrere. Det gjelder både norske og utenlandske aviser.

Tilgangen bør primært være digital, men i en periode vil papiraviser fortsatt være viktige og ønskede for mange bibliotekbrukere, særlig lokalaviser.

8.6.1.2 Filmpolitikken

Norsk filminstitutt (NFI) forvalter en tilskuddsordning for manus- og prosjektutvikling, produksjon og lansering av tv-serier. NFI kan gjennom denne ordningen også gi tilskudd til manusbaserte dramaserier og dokumentarer som distribueres gjennom «andre norske medietilbydere».20

Ordningen har bidratt med toppfinansiering til flere nyskapende og populære serier som både er sendt på tradisjonelt lineært tv, og som har prøvd ut alternative publiseringsformer. En rekke norske dokumentarer vekker oppsikt og vinner priser internasjonalt. Dokumentarene er av og til kunstneriske, andre ganger journalistikk i dokumentarfilmformat. Den siste typen dokumentar er de siste årene blitt en viktigere del av samfunnsdebatten og fyller en rolle som annen journalistikk ikke kan. Mye tyder også på at ordningen bidrar til å styrke allmennmedienes satsing på drama og dermed deres betydning for norsk språk og kultur.

I delutredningen påpekte utvalget at en prosjektbasert tilskuddsordning vil kunne komplementere kompensasjon til en kommersiell allmennkringkaster, dersom den rettes mot å stimulere til økt konkurranse om å produsere og sende allmennkringkastingsinnhold og slik tilby økt avsender- og innholdsmangfold. Utvalget understreket videre at det vil ha stor verdi for produksjonen av norsk drama og dokumentar å styrke de eksisterende tilskuddsordningene. Utvalget foreslår å styrke den offentlige delfinansieringen av norsk dokumentarfilm gjennom Norsk filminstitutt.

8.6.2 Utdannings- og forskningspolitikk

8.6.2.1 Skole

Utvalget har flere steder i utredningen påpekt betydningen av at befolkningen er kompetente mediebrukere og blant annet har gode ferdigheter i kildekritikk. Aldri har dette vært viktigere enn nå, og også unge er sårbare for uetterrettelig informasjon, konspirasjonsteorier og fabrikkerte nyheter. I tillegg trenger de å oppøve sin dømmekraft som egne publisister fra tidlig av, som svært aktive deltagere på sosiale medier. Unges mediebruk bærer også preg av utstrakt fragmentering og personalisering. Dette stiller høye krav til kritisk kompetanse. Slik kompetanse er i dag noe av kjernen i skolens dannelse av elevene til myndige, selvstendige borgere.

Siden Kunnskapsløftet (2006) er digitale ferdigheter definert som én av fem grunnleggende ferdigheter for barn og unge, fra barnehagen til og med videregående skole. I læreplanen for norsk skole er det formulert kompetansemål som omhandler digital kompetanse. Digital kompetanse er imidlertid ikke et eget skolefag, men en tverrfaglig kompetanse som skal inngå i alle fag. Det pågår imidlertid en debatt om hvorvidt digital kompetanse bør bli et eget skolefag. Digitutvalget skriver at «[d]igitale ferdigheter har blitt et virkemiddel for å oppnå de andre læringsmålene, og er i praksis i liten grad et mål i seg selv».21 Digitutvalget uttrykker videre bekymring for at det er lagt mye vekt på for eksempel kommunikasjon i digitale medier på bekostning av den kritiske refleksjonen rundt teknologisamfunnet og det å skape teknologi.

Begge deler er essensielt i opplæringen, og Mediemangfoldsutvalget vil legge vekt på at mediekompetanse må styrkes i relevante fag. Dette vil medvirke til å gjøre elevene til kritiske mediebrukere i et uoversiktlig mediesamfunn når det gjelder kildekritikk, når det gjelder å skille kvalitet fra svak journalistikk, når det gjelder hvilken journalistikk de kan ha tillit til, og når det gjelder hvilke interesser – økonomiske og ideologiske – som ligger bak medier og journalistikk.

Utvalget vil presisere at digital kompetanse ikke er helt sammenfallende med mediekompetanse. Digital kompetanse har en noe snevrere betydning enn mediekompetanse, ettersom sistnevnte omfatter alle medieformer og ikke bare de digitale. Mediekunnskap er i likhet med digital kompetanse ikke et eget fag i grunnskolen, men integrert i andre fag og behandles tverrfaglig. Det er også ofte tema for prosjektarbeid. I videregående skole tilbys medie- og informasjonskunnskap som programfag på Studiespesialiserende utdanningsprogram og på det yrkesfaglige utdanningsprogrammet Medier og kommunikasjon. Andre tiltak som utvalget har vist til tidligere, er NRK og TV 2s læremidler for skolen og MBLs undervisningsressurs medielabben.no.

Utvalget foreslår en utredning av behovet for å oppgradere medieundervisningen på grunnskoletrinnet i skolen, blant annet i samarbeid med mediebransje og forskningsmiljøer, med sikte på å styrke kritisk refleksjon rundt mediebruk og medieinnhold i et samfunn som gjennomgående er teknologisert.

8.6.2.2 Etterutdanning

Institutt for journalistikk mottar om lag 5 millioner kroner i støtte til etterutdanning i mediebransjen. LLA mottar om lag 600 000 kroner i tilskudd til kurstilbud i regi av organisasjonen.

Journalistisk etterutdanning og kompetanseutvikling blir ofte kuttet når medieselskaper må redusere utgiftene. Dette skaper problemer i en så krevende medietid som vår. Samfunnet er på visse måter mer ugjennomsiktig enn tidligere, og dette krever høy kompetanse og oppdaterthet fra mediene. Når marginene blir så presset at journalistisk produksjon blir eneste mulige prioritet i redaksjonene, reduseres medienes journalistiske soliditet over tid. Dette krever tiltak og bidrag fra offentlig side.

8.6.2.3 Forskning og utvikling

Kulturdepartementets eksterne FoU-utvalg (det såkalte Grund-utvalget) gav i 2012 råd om hvordan Kulturdepartementet kan håndtere ansvaret for FoU som grunnlag for politikkutforming og -forvaltning på en god måte. Utvalget pekte på at en viktig forutsetning for å få fram ny kunnskap er at det finnes relevant forskningskompetanse og kapasitet, og understreket spesielt betydningen av at Kulturdepartementet bidrar til at det bygges opp gode fagmiljøer.22

KULMEDIA-programmet under Forskningsrådet har som hovedmål å bedre kunnskapsgrunnlaget for utforming av kultur- og mediepolitikk i lys av det infrastrukturansvaret for offentligheten som Grunnloven § 100 pålegger staten. Programmet skal særlig bidra med ny, forskningsbasert kunnskap om sammenhengene mellom kulturlivets og medienes samfunnsrolle og deres økonomiske og teknologiske betingelser. Programmet løper 2014–2018. Regjeringen bevilger årlig om lag 16 millioner kroner til KULMEDIA.

Medietilsynet foretar i dag enkelte regelmessige undersøkelser (eks. Barn og medier), mens andre gjennomføres på ad hoc-basis. Rådet for anvendt medieforskning (RAM) gir støtte til bruksrettet medieforskning som kommer publikum og bransjen til gode. Regjeringen har foreslått å bevilge 3,64 millioner kroner til RAM i 2017. Det er Medietilsynet som tildeler midler etter innstilling fra rådet. Hvert år blir et spesifikt tema prioritert. Medienorge ved Universitetet i Bergen foretar systematiske sammenstillinger av kunnskap/undersøkelser som de henter utenfra. Regjeringen har vedtatt å bevilge 2,15 millioner kroner til medienorge i 2017.

Mediemangfoldsutvalget slutter seg til Grund-utvalgets påpekninger, og vil understreke at det er avgjørende at en kunnskapsbasert mediepolitikk både er avhengig av langsiktig, uavhengig grunnforskning, og regelmessig og planmessig anvendt forskning på medieutviklingen som underlag for mediepolitiske beslutninger. Dette tilsier en tosidig satsing.

På den ene siden mener utvalget at Kulturdepartementet bør bidra til å videreføre arbeidet til KULMEDIA-programmet under Forskningsrådet. For å legge til rette for dynamisk og løpende strategiutvikling, en mer stabil og jevn ressurstilførsel og en mer langsiktig tematisk innretning bør en slik videreføring ikke tidsavgrenses. En slik videreføring vil være i tråd med Forskningsrådets strategi.23 Dette vil sikre en langsiktig, faglig forankret grunnforskning som grunnlag for departementets politikk.

På den annen side bør departementet samkjøre aktiviteten innenfor anvendte empiriske undersøkelser av medieutviklingen med henblikk på regelmessighet og å understøtte mediepolitiske beslutninger med oppdaterte fakta. En slik satsing bør legges til en virksomhet utenfor Kulturdepartementet som er tilknyttet ledende forskningsmiljøer. Denne virksomheten får ansvar for å frembringe kunnskap og statistikk om medieutviklingen, mediebruk, mangfold etc. som støtte for mediepolitikken, etter modell fra Kulturstyrelsen i Danmark. I tråd med Grung-utvalgets anbefalinger bør en slik virksomhet ha ressurser til å tilby forskerutdannelse i form av PhD-stipend. Den som tildeles et slikt oppdrag, bør f.eks. pålegges å videreføre undersøkelsen om mediebruk tilsvarende den undersøkelsen som utvalget har innhentet fra Trøndelag Forskning og Utvikling. Administrasjon av ordningen kan legges til Medietilsynet.

Norges forskningsråd har en rekke støtteordninger som blant annet er tilgjengelig for medievirksomheter i samarbeid med forskningsinstitusjoner. Relativt få forskere og bransjeaktører benytter eksisterende ordninger. Utvalget vil understreke betydningen av å stimulere til at forskere og medieaktører benytter eksisterende støtteordninger. Utvalget mener bransjen og forskere på medieområdet bør undersøke mulighetene for å benytte generelle ordninger som Nærings-phd, Senter for forskningsdrevet innovasjon, samt Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA).

8.6.3 Nærings- og IKT-politikk

8.6.3.1 Innovasjons- og næringspolitikk

Flere bransjeaktører har påpekt at det tradisjonelle virkemiddelapparat til Forskningsrådet og Innovasjon Norge ikke er godt tilpasset mediene, og at virkemidlene bør tilpasses bedre til medieselskapers behov, både etablerte og oppstartsvirksomheter.

Mediene kan benytte virkemiddelapparatet til Innovasjon Norge på lik linje med andre næringer. Imidlertid er det her et krav for å få generell bedrifts- og prosjektfinansiering at prosjektet har et dokumentert potensial for vekst i enten nasjonale eller internasjonale markeder. Dette kravet utelukker for eksempel de fleste prosjekter fra lokale medier.

Noen medier, men likevel relativt få, benytter seg i dag av SkatteFunn-ordningen. Med økt behov for innovasjon i mediene, burde det ligge til rette for økt bruk av slike ordninger. Mediebransjen bør se nærmere på mulighetene i ordningen.

8.6.3.2 Nettnøytralitet

Prinsippet om nettnøytralitet handler grunnleggende om likebehandling av trafikk på internett. I kapittel 5.4. viser utvalget til at medieinnhold utgjør en betydelig del av og står for brorparten av veksten i trafikk i digitale nett. Borgernes tilgang til informasjon fra et mangfold av avsendere avhenger av internettleverandører som respekterer prinsippet om likebehandling av trafikk på internett, uavhengig av avsender, mottaker, utstyr, applikasjon, tjeneste eller innhold.

Etter utvalgets syn er det avgjørende at etablert tolkning og håndheving av prinsippet om nettnøytralitet videreføres når EU-forordningen om nettnøytralitet (jf. kapittel 4.5) gjennomføres i norsk rett.

8.6.3.3 Tilgang til bredbånd

IP-baserte nett blir en stadig mer sentral distribusjonskanal for nyheter, så vel som andre tjenester som er avgjørende for borgernes muligheter til å ivareta sine rettigheter og plikter som samfunnsborger. I praksis innebærer dette at den enkelte borgers tilgang til bredbånd har blitt avgjørende for å kunne delta i samfunnslivet.

Per i dag har ikke alle norske borgere et tilbud om grunnleggende bredbåndshastighet. Dersom alle tilgjengelige teknologier regnes med, har Nkom kommet til at ca. 5 000 husstander ikke vil ha tilbud om grunnleggende bredbåndshastighet. Nkom konkluderer med at det vil være nødvendig med offentlige subsidier for å dekke alle husstander. Husstander uten grunnleggende bredbåndshastighet ligger i spredtbygde strøk, hvilket innebærer en risiko for at enkelte norske borgere ikke vil kunne ivareta sine grunnleggende rettigheter og plikter, og være sikret reell ytringsfrihet, informasjonsfrihet og tilgang til grunnleggende informasjon via mediene. Samferdselsdepartementet har gjennomført en høring av et forslag fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) om å endre leveringsplikten for Internett via bredbånd. Forslaget innebærer nærmere bestemt å pålegge en eller flere tilbydere å sikre hele befolkningen tilgang til internett i form av en bredbåndsforbindelse med minimum 4 Mbit/s nedstrøms hastighet og 1 Mbit/s oppstrøms hastighet, mot kompensasjon.

8.6.4 Forvaltningspolitikk – innsyn i offentlig forvaltning

Borgernes og medienes rett til innsyn i forvaltningen må styrkes i den daglige praksis. Dette er et lederansvar i forvaltningen. Hovedregelen i offentlighetsloven er at alle dokumenter i forvaltningen er offentlige. Postjournalene er den viktigste kilde for å finne dokumenter og be om innsyn på vegne av offentligheten eller andre interesser. Samtlige etater har plikt til å føre en fortløpende postjournal. Departementene er pålagt å overføre journalposter til Offentlig elektronisk postjournal (OEP) en gang i uken.

I januar 2017 publiserte Pressens Offentlighetsutvalg en undersøkelse24 av samtlige departementers og Statsministerens kontors journalføring. Undersøkelsen viser at flere departementer bruker lang tid på å journalføre sine dokumenter, og ytterligere tid på å publisere journalpostene i OEP. Dette er en praksis som svekker offentlighetens og medienes innsyn i forvaltningen og saker av offentlig interesse, og den krever store ressurser av både forvaltning og journalister.

Den offentlige forvaltningen i Norge vokser, det gjelder både departementer, direktorater og ytre etater av mange slag. Det offentliges arbeid og virksomhet berører stadig flere borgere i stadig høyere grad. Dette arbeider forvaltningens ansatte hver eneste dag for å følge opp, i et stadig stigende antall innsynssaker. Forvaltningens offentlighetstenkning i praksis må holde tritt med denne utviklingen, og enkeltansatte må få tid til å følge opp. Dette er et klart lederansvar i det enkelte forvaltningsorgan. Hvis det ikke blir fulgt opp, skaper det problemer for informasjonsnivå og ytringskultur rundt offentlig sektor, som er borgernes og samfunnets felleseie. Som en viktig kontekst for en aktiv mediepolitikk vil utvalget derfor understreke betydningen av en mer offensiv offentlighetspraksis i alle offentlige etater i Norge. Dette har forvaltningen og offentligheten en sterk felles interesse av. Det vil også gagne alle hvis det blir mindre ressurs- og tidkrevende å følge opp de konkrete innsynssakene.

Utvalget vil understreke hvor viktig det er at alle offentlige organer (ikke bare statlige) publiserer offentlig postjournal på nett. Offentlig elektronisk postjournal har vært en suksess som kommer borgerne til gode direkte og indirekte, det siste gjennom medienes innsyn og innsynskrav i offentlige saker. Men både forvaltning og medier bruker i dag betydelige ressurser på innsynssakene og prosessen frem til tilgjengeliggjøring. Behandlingen av innsynskrav trenger derfor betydelig forenkling, både for å spare forvaltning og medier for ressursbruk og for å sikre offentligheten størst mulig tilgang til relevant informasjon. Det er en sikkerhetsventil for et kritisk og rasjonelt samfunn.

Utvalget mener det er behov for gjennomgåelse, revisjon, opprydding og forenkling blant de rundt 100 taushetspliktbestemmelsene i norsk lovgivning. Videre ser utvalget det slik at det offentlige må legge til rette for effektiv utnyttelse av offentlige data ved at de tilbys på måter og i formater som muliggjør videre bearbeiding og behandling uten at store ressurser må legges ned.

8.6.5 Skattepolitikken

Som utvalget har vært inne på i kapittel 5, har plattformer som Facebook og Google betydelige inntekter fra omsetning av reklame i Norge. Disse multinasjonale selskapene produserer ikke innhold selv, men drar nytte av norskprodusert journalistisk innhold, samtidig som de svekker inntektsgrunnlaget fra aktørene som produserer journalistikken. For finansieringen av et mangfoldig norsk medieinnhold er det avgjørende at staten sørger for mest mulig like konkurransevilkår.

Det er anslått at Google og Facebook årlig trolig omsetter reklame rettet mot norske mediebrukere for mer enn fire milliarder kroner årlig. En stor andel av denne omsetningen kanaliseres via selskapenes datterselskaper i andre land. For å sikre likebehandling av norske annonsefinansierte medier er det viktig at norske skattemyndigheter sikrer at norske bedrifter betaler merverdiavgift for disse annonsekjøpene.25

Disse selskapene betaler også svært lite i selskapskatt til Norge. Multinasjonale selskaper kan lovlig spare skatt ved å føre inntekter som er opptjent i Norge til land med lavere selskapsskatt, og føre fradrag i Norge.26 Mer enn 100 jurisdiksjoner, herunder Norge, forhandlet i november 2016 fram en multilateral OECD-traktat som skal motvirke globale selskapers skatteplanlegging og overskuddsflytting.27 Norske myndigheter tar sikte på å slutte seg til avtalen så snart den legges fram for undertegning i juni 2017. Det antas at avtalen vil kunne få virkning i Norge allerede fra og med 2018. Avtalen vil etablere bedre sammenheng mellom hvor verdier skapes og hvor de beskattes, slik at selskaper vil konkurrere på likere vilkår. Regjeringen har varslet at den tar sikte på å sende på høring et forslag om kildeskatt på royalty- og leiebetalinger.28 Det er for tidlig å si hvilken effekt senket selskapsskattesats og tiltak som skal motvirke overskuddsflytting vil få i praksis. Selv om man lykkes med å redusere overskuddsflytting, vil det i første rekke innebære konkurranse på likere vilkår, men ikke isolert sett bidra til økt mediemangfold.

Utvalget viser til hvor viktig det er at norske myndigheter sørger for mest mulig like konkurransevilkår mellom norske medier og utenlandske sosiale plattformer, søkemotorer mv.

8.7 Stortingsmelding om medienes tilstand og fireårssyklus

Det er viktig å sikre at den offentlige støtten til mediesektoren til enhver tid er i samsvar med de rådende målene for mediepolitikken og at støtten rettes inn mot medier og journalistikk som bidrar til å oppfylle målene. Etter utvalgets syn er det ønskelig med en regelmessig gjennomgåelse av mål og virkemidler på området. Utvalget foreslår at regjeringen hvert fjerde år legger frem en bred stortingsmelding som i lys av medieutviklingen vurderer mediepolitiske mål og virkemidler.

Utvalget har tidligere påpekt at innretningen av produksjonstilskuddet og fastsettelsen av kringkastingsavgiften innebærer at mottakerne av støtten har lav grad av forutsigbarhet for størrelsen på støtten. Etter utvalgets vurdering er det ønskelig å øke mottakernes forutsigbarhet, slik at mediene kan legge mer langsiktige planer. Departementet har i Meld. St. 15 (2016–2017) foreslått at regjeringen skal legge frem et forslag til fireårig styringssignal om NRKs økonomiske rammer i statsbudsjettet, første gang i budsjettproposisjonen for 2019. Utvalget foreslår at et tilsvarende styringssignal for de overordnede økonomiske rammene for de øvrige virkemidlene på medieområdet fastsettes for fire år av gangen.

Beslutninger om innretning av offentlige virkemidler bør i størst mulig utstrekning basere seg på empiri og være faktabaserte. Utvalget foreslår derfor i kapittel 8.6.2.3 å samordne regelmessige, empiriske undersøkelser av medieutviklingen med henblikk på å bidra til mer kunnskapsbaserte mediepolitiske beslutninger.

8.8 EØS-rettslige problemstillinger

I mandatet heter det at «Utvalget må vurdere om utvalgets forslag vil reise problemstillinger knyttet til EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte.»

Utvalget legger til grunn at samtlige av forslagene som har en økonomisk effekt innebærer statsstøtte i EØS-avtalens forstand. Det vil følgelig være nødvendig å notifisere nye og endrede tilskuddsordninger for EFTAs overvåkingsorgan ESA. Utvalget legger videre til grunn at nærmere vurderinger av innretningen av ordningene uansett vil måtte avklares av regjeringen i tilknytning til en eventuell notifikasjon. En vurdering av EØS-rettslige problemstillinger i tilknytning til utvalgets forslag følger nedenfor.

8.8.1 Kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting (tv og radio)

Kulturdepartementet har i Meld. St. 14 (2016–2017) gjort rede for EØS-rettslige problemstillinger knyttet til en kompensasjon for kommersiell allmennkringkasting. Departementet uttaler blant annet her at:

Kompensasjonsordninga vil bli innretta i tråd med gruppeunntaket for tenester av allmenn økonomisk verdi i EØS-regelverket. Kompensasjonen kan derfor ikkje overstige nettokostnadane med oppdraget, inkludert ei rimeleg forteneste. Oppdraget vil bli tildelt etter ein skjønnheitskonkurranse som er open for alle interessentar.

Utvalget har ikke noe å tilføye til de EØS-rettslige vurderingene departementet gjør i meldingen.

8.8.2 Nye og endrede direkte og indirekte virkemidler for nyhetsmedier

Etter artikkel 61(3) har ESA en skjønnsmessig adgang til å tillate støtte som anses forenlig med avtalens funksjon. Dersom støttetiltaket ikke faller inn under de sektorspesifikke retningslinjene eller gruppeunntaket fastsatt i retningslinjene om statsstøtte, vil ESA gjøre en konkret vurdering av om støtten er forenlig med EØS-avtalen, jf. nærmere redegjørelse i kapittel 4.8.3.2. ESAs tidligere avgjørelser om å godkjenne momsfritak for elektroniske nyhetstjenester og omlegging til et plattformnøytralt produksjonstilskudd er hjemlet i artikkel 61(3)(c).

Utvalget legger til grunn at de foreslåtte virkemidlene som vil komme nyhetsmedier til gode, vil måtte notifiseres og vurderes av ESA på skjønnsmessig grunnlag.

8.8.2.1 Produksjonstilskudd

Gjeldende produksjonstilskudd er notifisert og godkjent av ESA 15. juni 2016 i henhold til EØS-avtalens artikkel 61(3)(c).29 I vedtaket konkluderer ESA med at tilskuddsordningen innebærer statsstøtte, men at støtten er i samsvar med EØS-avtalen. ESA minner videre om at planer om endringer i tilskuddsordningen må notifiseres.

Utvalget antar at den foreslåtte økningen i tilskudd til lokalaviser bør være kurant, tatt i betraktning de betydelige utfordringene denne delen av bransjen står overfor, og at forslaget ikke innebærer betydelige økninger av støttebeløp eller -intensitet.

De foreslåtte forenklingene av støtteordningen, dvs. fjerning av satsen for nummertoaviser i storbyene og senkningen av det dynamiske tilskuddstaket, innebærer en reduksjon av støtteintensitet til titlene som berøres. Endringene antas derfor å være kurante.

8.8.2.2 Tilskudd til gratisaviser, innovasjon og samfunnsviktig journalistikk

De foreslåtte nye tilskuddsordningene vil måtte notifiseres og vurderes av ESA etter hjemmelen det har etter artikkel 61(3) til å gjøre en skjønnsmessig vurdering av om støtten anses forenlig med EØS-avtalens funksjon.

8.8.2.3 Utvidelse av mva.-fritaket (nullsats for utgående mva.)

ESA slo i sitt vedtak av 25. januar 2016 fast at nullsats for merverdiavgift for elektroniske nyhetstjenester innebærer statsstøtte, men at støtten er i samsvar med EØS-avtalen, jf. artikkel 61(3)(c).30

Fritaket for merverdiavgift utgjør en eksisterende støtteordning og ESAs vedtak fastsetter rammene for ordningen. Selv om notifikasjonen omfattet et utkast til ny lov og forskriftstekst, kan disse endres uten ny notifikasjon, så lenge ordningen materielt sett er innenfor rammene av ESAs vedtak.

Den rettslige vurderingen i ESAs vedtak inneholder ikke føringer når det gjelder bredden i nyhets og aktualitetsstoffet. Utvalget antar derfor at hensynet til mediemangfold og opplyst samfunnsdebatt også vil kunne anføres til støtte for en utvidelse av nyhetsbegrepet til også å omfatte publikasjoner som fokuserer på smalere nyhets- og aktualitetsdekning enn publikasjonene som i dag er omfattet av dagens fritak for merverdiavgift.

Smalere nyhets- og aktualitetspublikasjoner går mer i dybden og bidrar således på en annen, men like viktig måte til en opplyst samfunnsdebatt. I den grad slike publikasjoner faller utenfor beskrivelsen av bred nyhetsdekning i vedtaket, vil en endring kreve ny notifikasjon.

Skattedirektoratet har i en prinsipputtalelse lagt til grunn at det er omsetningen som utløser avgiftsplikt og som må oppfylle vilkårene for fritak etter dagens regler, dvs. at omsetning av enkeltartikler isolert sett ikke kan oppfylle et hovedsakelighetskrav/breddekrav.31 Skattedirektoratet mener at ESAs vedtak ikke omfatter en vurdering av konsekvensene av et fritak for enkeltartikler.

Utvalget antar at det kan gjøres endringer i gjeldende mva-fritak uten ny notifikasjon til ESA, forutsatt at endringene materielt sett er innenfor rammene av ESAs vedtak.

8.8.2.4 Fritak for arbeidsgiveravgift

Differensiering av arbeidsgiveravgiften defineres som statsstøtte32 og er notifisert og godkjent av ESA.33 Gjeldende unntak og differensierte satser er begrunnet med distriktshensyn og tilpasset Kommisjonens retningslinjer for regionalstøtte.

Det foreslåtte tidsavgrensede fritaket for arbeidsgiveravgift vil måtte notifiseres og vurderes av ESA etter hjemmelen det har etter artikkel 61(3)(c). Et eventuelt fritak for nyhetspublikasjoner vil måtte begrunnes ikke i regionalpolitiske hensyn eller på grunnlag av Kommisjonens retningslinjer for regionalstøtte, men selvstendig, på grunnlag av medienes demokratiske funksjon og prekære situasjon i dag.

8.8.2.5 Samiske aviser

Gjeldende tilskuddsordning er notifisert og godkjent av ESA i henhold til EØS-avtalens artikkel 61(3)(c).34

Utvalget antar at en eventuell omlegging av tilskuddsordningen slik at den likestiller publisering på papir og elektroniske formater bør være kurant, jf. at ESA allerede har godkjent en slik ordning for det ordinære produksjonstilskuddet.

8.8.2.6 Tilskudd til nettbaserte aviser for språklige minoriteter

Tilskuddet vil ventelig fordeles på flere publikasjoner. Støtten vil trolig kunne falle inn under unntaket for såkalt bagatellmessig støtte i EØS-avtalen, og vil følgelig ikke måtte notifiseres.

Bagatellmessig støtte for tjenester av allmenn økonomisk verdi som ikke overstiger EUR 500 000 i løpet av en treårsperiode, blir ikke sett på som offentlig støtte. Tilskudd som tilfredsstiller kravene i forordning om bagatellmessig støtte, kan tildeles uten notifisering til ESA.