10 Forvaltningsloven – verdier, forventninger og formål

10.1 Innledning

Forvaltningsloven er båret oppe av noen grunnleggende verdier som den skal ivareta. Da loven ble forberedt, sto det sentralt å ivareta rettssikkerheten av hensyn til dem som forvaltningens avgjørelser rettet seg mot. Dette måtte imidlertid balanseres mot hensynet til en effektiv forvaltning. Disse verdiene står stadig sentralt som mål for forvaltningsloven.

I utvalgets mandat er det fremhevet at en lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning skal ivareta rettssikkerheten og fremme tillit til forvaltningen, og legge til rette for effektivitet og demokratisk styring. I dette kapitlet vil utvalget gå nærmere inn på disse grunnleggende mål og hensyn bak loven.

I tillegg er det et mål med lovens saksbehandlingsregler at de skal bidra til tillit til forvaltningen, både generelt og i den enkelte sak ved at avgjørelsen der blir oppfattet som legitim også av dem som den går imot.

Målene for en lov om saksbehandlingen i forvaltningen blir påvirket av hvilke forventninger folk har til forvaltningen og til dens saksbehandling. Både verdiene og forventningene kan påvirke hva som bør være lovens formål. I dette kapitlet vil utvalget trekke frem de mest sentrale verdier og forventninger med sikte på å vurdere en formålsbestemmelse i loven.

10.2 Rettssikkerhet

Det er en alminnelig forventning til forvaltningens virksomhet at den i rimelig utstrekning skal ivareta borgernes rettssikkerhet.

I Bokmålsordboka defineres «rettssikkerhet» som «den sikkerhet og trygghet som ligger i at samfunnet er regulert av rettsregler og at myndighetene håndhever dem».1 Når ordet brukes i denne betydningen, beskriver det sentrale egenskaper ved en rettsstat, i motsetning til en stat hvor den sterkestes rett gjelder. I dette perspektivet er forvaltningen en som bidrar til å beskytte borgerne mot andre. Denne forventningen er langt på vei ivaretatt i dagens samfunn.

Rettssikkerhetsspørsmål oppstår også i forholdet mellom stat og borger. I det norske velferdssamfunnet griper forvaltningen ofte inn i borgernes liv for å ivareta samfunnshensyn. Også i slike sammenhenger møter vi krav om rettssikkerhet, og det sies gjerne at hensynet til effektivitet må avveies mot hensynet til den enkeltes rettssikkerhet. Rettssikkerhetsspørsmål kan også melde seg, særlig overfor svake grupper, ved tildeling av ytelser eller ved nedbygging av offentlige tjenestetilbud.

I norsk rettsvitenskap ble ikke rettssikkerhetsbegrepet underkastet noen inngående analyse før på 1950-tallet. Professor Johs. Andenæs fremhevet i et foredrag i 1947 at konflikten mellom «rettssikkerhetshensynet og kravet til en effektiv forvaltning» var «et av knutepunktene i moderne forvaltningsrett», men han gikk ikke nærmere inn på hva rettssikkerhet er.2 I sin tiltredelsesforelesning om effektivitet og rettssikkerhet i den offentlige forvaltning beskrev professor Torstein Eckhoff ulike «elementer i rettssikkerhetsidealene», bl.a. at saksbehandlingen skal være «fair og hensynsfull» og at avgjørelser skal være «mest mulig forutberegnelige».3 Han oppstilte ingen generell definisjon av rettssikkerhet, men regnet i stedet opp hvilke interesser som burde anses som rettssikkerhetshensyn.

I gjenreisningsperioden i etterkrigstiden med betydelige innslag av planøkonomi ble rettssikkerhetshensyn ofte trukket frem med tanke på myndighetenes regulering av næringslivet. Senere har rettssikkerhetshensyn ofte blitt fremhevet med tanke på svake gruppers stilling.

I St.meld. nr. 32 (1976–77) Rettssikkerhet i sosial- og helseinstitusjoner innledes drøftelsen av rettssikkerhetsbegrepet slik:

«Som et generelt utgangspunkt innebærer rettssikkerhet at myndighetenes behandling av mennesker og avgjørelser av saker blir riktigst mulig, under iakttakelse av visse rettsregler og uten å krenke den personlige integritet eller andre menneskerettigheter. Rettssikkerhet forutsetter dermed visse normer både for hva den enkelte avgjørelse skal gå ut på, og for selve fremgangsmåten for å nå fram til avgjørelsen. Videre må det kreves visse muligheter for kontroll med behandlingen eller avgjørelsen. – I det hele tatt kan rettssikkerhetsidealene knapt anses oppfylt om folk ikke også får tillit til at behandlingen og avgjørelsene er så riktige som det er mulig.

Begrepet ‘rettssikkerhet’ har i vår språkbruk og våre verdiforestillinger en høy positiv verdi: Det er ingen som anstendigvis kan erklære seg som ‘motstander av rettssikkerhet’. Blant annet i politiske diskusjoner er det dermed fare for at begrepet blir brukt i meget ulike betydninger.»4

I begrepsavklaringen i stortingsmeldingen blir rettssikkerhetsbegrepet spaltet opp i ni ulike elementer, bl.a. krav på å ha visse verdier i fred, forutberegnelighet og rettferdig, hensynsfull og rask saksbehandling.5

Denne tilnærmingsmåten har festet seg. Det er vanlig å skille mellom rettssikkerhetsidealene, som har flere elementer som har karakter av forskjellige mål, og rettssikkerhetsgarantier, som er midler til å virkeliggjøre rettssikkerhetsidealene. Ordet «rettssikkerhet» blir gjerne brukt som en samlebetegnelse for beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetene, til å kunne forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine interesser.6 Av og til er det ønske om at også andre elementer tas med, for eksempel hensyn til likhet og rettferdighet. Mens likebehandling kan ses som et rettssikkerhetsideal, vil oppfatninger om hva som er en rettferdig løsning, lett bli påvirket av hva man anser som en god løsning ut fra andre kriterier.

Som oftest blir rettssikkerhetshensyn trukket frem med tanke på enkeltindividets stilling. Men det kan også bli brukt med sikte på sosiale grupper eller allmenne interesser som naturmiljøet.

Utvalget vil søke å angi nærmere hvilke underliggende mål det er tale om i de enkelte sammenhenger. Iblant er det likevel hensiktsmessig å snakke om rettssikkerhet som en kort sammenfatning av flere elementer. Dette gjelder f.eks. hensynet til at forvaltningen ikke skal overskride sin kompetanse, som vil stå sentralt ved drøftingen av regler om utredningsplikt og klage, og hensynet til at saksbehandlingen bør involvere partene, være hensynsfull og ikke trekke ut i langdrag. Rettssikkerhetsbetraktninger står også sentralt når reglene om taushetsplikt og informasjonsdeling drøftes.

10.3 Effektivitet

Ved utformingen av en ny forvaltningslov må man ha for øye at saksbehandlingsreglene ikke bare skal ivareta rettssikkerhetshensyn, men også fremme en effektiv saksbehandling. Effektivitetsmål er først og fremst begrunnet i samfunnshensyn – å sikre en god bruk av samfunnets ressurser og å sikre at samfunnsmessige mål blir nådd. Men en effektiv saksbehandling har også betydning for den enkelte som er part i en sak.

Ordet «effektivitet» blir brukt med forskjellig innhold. Alt etter innholdet kan det variere hvor relevant det er for vurderingen av regler om saksbehandlingen i offentlig forvaltning.

Effektivitet knyttes ofte til graden av målrealisering (styringseffektivitet) – hvorvidt vedtakene som forvaltningen treffer i medhold av en lov, bidrar til å realisere målet med loven. Slik sett er forvaltningen mer effektiv jo bedre lovens mål blir oppnådd. Regler om utredningsplikt kan bidra til det. Et annet mål kan være at avgjørelsene er rettsriktige, velbegrunnet og truffet etter en saksbehandling som lar berørte få gi til kjenne sine synspunkter. Forvaltningen skal blant annet også ivareta hensynet til den enkelte og bidra til å bevare og skape tillit i samfunnet. Effektivitetsmål kan derfor også knyttes til slike mål, som er preget av rettssikkerhetstanker.

Effektivitet kan videre forstås som kostnadseffektivitet. En rask saksbehandling vil ofte være kostnadseffektiv, men det beror på hvor store ressurser som blir brukt på saksbehandlingen. Ressursbruken må ses i forhold til målrealiseringen, enten man har formålet med den aktuelle loven eller et mål om rettsriktige avgjørelser for øye. En rask og enkel saksbehandling som i liten grad involverer berørte parter, vil i seg selv kreve relativt små ressurser. Men den kan øke antallet feilaktige eller uhensiktsmessige avgjørelser og føre til klagesaker og begjæringer om omgjøring. Det må tas i betraktning når man skal ta stilling til om en enkel saksbehandling vil være mer kostnadseffektiv enn en mer omhyggelig behandling.

Spørsmålet om kostnadseffektivitet kan også vurderes i forhold til sakens art og betydning for partene og for samfunnet. I den forstand vil det være kostnadseffektivt å bruke få ressurser på å behandle små saker med begrensete konsekvenser. Det kan imidlertid tenkes at det er vanskelig å skille mellom små og enkle saker og store og komplekse saker, og det vil da kreve noen ressurser å gjennomføre et slikt skille i praksis.

Iblant blir «effektivitet» utelukkende brukt som et mål på saksbehandlingstid og saksavvikling. I den forstand er forvaltningen effektiv når den behandler saker raskt og uten at det oppstår restanser, og ineffektiv når den ikke gjør det. Når forvaltningen fra tid til annen kritiseres for å være lite effektiv, er det ofte dette en har i tankene.

I denne sammenheng har også det en kan betegne som flyteffektivitet, betydning. I saksbehandlingen innebærer det at det kontinuerlig arbeides med saken, slik at den ikke blir liggende i bero på noe tidspunkt, og at den oversendes til andre instanser som har en rolle i behandlingen, så snart det er aktuelt.

Forvaltningsloven bør legge til rette for at forvaltningen kan være effektiv i alle de betydningene som nå er nevnt. «Effektivitet» kan også tas i andre betydninger. Man kan skille mellom dynamisk effektivitet, i betydningen evne til å skape innovasjon og endring, tilpasningseffektivitet, i betydningen evne til å tilpasse seg nye forhold, og fordelings- eller allokeringseffektivitet, i betydningen evne til å realisere en materiell fordeling av goder og byrder. Disse betydningene av effektivitetsbegrepet har trolig mindre å si når man skal vurdere saksbehandlingsregler for forvaltningen.

I lovgivningssammenheng er det verdt å understreke at effektivitetsargumenter ofte får større gjennomslag i den grad det er mulig å kvantifisere virkningene av ulike regelalternativer. I hvilken utstrekning det lar seg gjøre for saksbehandlingsregler, vil variere etter hvilken form for effektivitet en har for øye. Det vil som regel være enklere å si om en lovbestemmelse vil påvirke saksbehandlingstidens lengde enn å si noe om graden av kostnads- eller styringseffektivitet.

10.4 Nøktern ressursbruk

Hvor store ressurser som saksbehandling i samsvar med loven vil kreve, inngår i en effektivitetsvurdering, særlig av kostnadseffektiviteten. Men hvor store ressurser som vil gå med når loven skal følges i praksis, kan i seg selv ha betydning for de lovgivningspolitiske vurderingene. Dette har nå fått særlig interesse fordi statsinntektene ventes å avta betydelig i de nærmeste tiårene som følge av reduserte oljeinntekter, og det blir derfor behov for en mer effektiv og mindre ressurskrevende offentlig sektor. Som nevnt i punkt 9.2 er dette fremhevet i Produktivitetskommisjonens to utredninger (NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3) og i Meld. St. 27 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.

Behovet for å minske ressursbruken og øke effektiviteten i offentlig sektor har vært fremme i samband med tidligere forvaltningspolitiske reformer fra 1980-årene av. Bestrebelsene har i praksis rettet seg mer mot produksjon av ulike tjenester enn mot saksbehandlingen ved utøving av offentlig myndighet, men har på enkelte områder ført til et enklere regelverk – f.eks. ved å fjerne krav til offentlige tillatelser – som begrenser eller overflødiggjør en saksbehandling i forvaltningen. Forvaltningsloven er ikke blitt påvirket av disse bestrebelsene, men ønsket om å motvirke en økt bruk av ressurser i forvaltningen kan ha medvirket til at enkelte forslag om endringer i forvaltningsloven for å styrke partsrettighetene ikke er blitt fulgt opp.

Når man skal vurdere tiltak for å minske ressursbruken, er det samtidig behov for å vurdere om de aktuelle tiltakene kan medføre økt ressursbruk på andre måter. Når ressursbruken i samhandling mellom offentlig forvaltning og private skal vurderes, bør man være oppmerksom på at minsket ressursbruk på den ene siden kan føre til økt ressursbruk på den andre siden. Hvis f.eks. forvaltningens plikt til å utrede saken blir redusert av ressurshensyn, kan det gjøre at private må bruke mer ressurser på å utrede saken – hvis ikke kravene til utredningsnivå senkes, med fare for at avgjørelsen blir dårligere underbygd.

Hvis saksbehandlingsreglene endres på visse punkter for å spare ressurser, kan dette etter omstendighetene skje på en viss bekostning av andre verdier som forvaltningsloven skal ivareta. Det kan da spørres om en del av gevinsten ved disse innsparingene bør benyttes til å styrke kravene til god saksbehandling på andre måter.

10.5 Demokratisk styring

Det er grunnleggende at forvaltningen skal være underlagt demokratisk styring. Det gjelder både statsforvaltningen og kommunalforvaltningen. Det viser seg gjennom den øverste overordnete rollen som Stortinget, fylkestinget og kommunestyret har som direkte folkevalgte organer, og gjennom den alminnelige instruksjons- og organisasjonsmyndigheten som regjeringen, fylkestinget og kommunestyret har overfor underordnete enheter.

Den demokratiske styringen av forvaltningen skjer først og fremst gjennom lovgivning og bevilgningsvedtak. Forvaltningen må innrette sin virksomhet innenfor disse rammene. Ytterligere styring er mer praktisk når det gjelder generelt regelverk, enn når det gjelder avgjørelser i enkeltsaker. Den langvarige praksis med at Stortinget i lovgivningen gir forvaltningen et vidt spillerom i enkeltsaker, tilsier at det bør være en åpenhet i forvaltningen for signaler fra de folkevalgte organer og en mulighet for nærmere demokratisk styring av avgjørelsene. En omfattende styring av enkeltavgjørelser i tillegg til det alminnelige regelverket vil i praksis være utelukket av ressurs- og effektivitetshensyn, og en styring i utvalgte saker kan etter omstendighetene komme i strid med likebehandlingshensyn.

God styring av samfunnet settes ofte i sammenheng med demokrati og hvordan folkestyret er organisert og virker i praksis. Trekk ved folkevalgte organer og valg blir derfor gjerne studert og kategorisert når god styring skal konkretiseres. Nyere forskning peker imidlertid også på viktigheten av et lands offentlige administrasjon for å sikre god styring. Et velfungerende forvaltningsapparat blir av mange forskere trukket frem som essensielt for å sikre innbyggernes velferd og levestandard og et stabilt demokrati.7

10.6 Tillit

10.6.1 Tillit til forvaltningen8

Tillit er fravær av behov for å verifisere og bekrefte andres handlinger og bygger på en subjektiv opplevelse av at andre sannsynligvis vil handle på en måte som er god eller nyttig for oss, eller som i det minste ikke er skadelig for oss. Tillit erstatter sikkerhet i situasjoner der informasjonstilgangen er utilstrekkelig eller for komplisert til å fastslå hvilken atferd som kan forventes av andre, og innebærer en villighet til å være sårbar overfor risiko eller usikkerhet. Tillit fungerer derfor langt på vei som substitutt for direkte kontroll i relasjoner mellom personer og/eller systemer. Generelt er tillit et viktig element for sosial integrasjon, demokratisk stabilitet og økonomisk effektivitet.

En sterk tillitskultur muliggjør en velfungerende forvaltning. Høy tillit mellom forvaltningsorganene legger til rette for effektive løsninger. Høy tillit mellom borger og forvaltningen gir større aksept for forvaltningens beslutninger og senker konfliktnivået og kostnadene knyttet til oppfølgning og kontroll. Høy tillit øker også mulighetene for å gjennomføre langsiktige reformer der borgerne må tåle visse byrder før godene inntreffer.

Hva som skaper tillit til forvaltningen og generelt i samfunnet, er et komplekst og kontroversielt tema. Tillitens innhold og betydning studeres i en rekke fagdisipliner, og hva som vektlegges, avhenger av ståstedet.

Tillit kan rette seg mot medlemmer i samfunnet generelt. Dette kan måles ved å undersøke andelen av samfunnets medlemmer som mener at «de fleste personer kan stoles på». Dette kan stikkordsmessig kalles for «sosial tillit». Slik tillit påvirkes i stor grad av felles verdier som deles i et samfunn. Jo mer like de andre er en selv, desto større er tilbøyeligheten til å stole på andre.

Tillit kan også rette seg mot institusjoner eller myndighetene generelt. Høy institusjonell tillit indikerer at borgerne holder offentlige institusjoner for å være effektive, ærlige og for å stå ved sine utsagn. Det kan skilles mellom tillit til et politisk-administrativt system som sådant og tillit til spesifikke institusjoner eller aktører.9 Tillit til et system som sådant baseres på langvarige positive opplevelser med formell struktur, regler, roller og arbeidet til institusjoner. Jo høyere grad av tillit til systemet som sådant, desto mindre tillitsforringende vil uheldige enkelthendelser være. På den andre siden kreves mye tillit til enkeltinstitusjoner før tilliten til systemet som sådant skal øke nevneverdig.

Dersom det er en høy grad av sosial tillit i et samfunn, vil det ofte også være høy tillit til samfunnets institusjoner. Dette betyr at spørsmålet om hva som påvirker tilliten til forvaltningen, har sammenheng med grunnsynet på den menneskelige natur, for eksempel om mennesket er grunnleggende egoistisk. Også en rekke makroforhold påvirker tillitsnivået, som økonomiske forskjeller i samfunnet og arbeidsledighetsnivåer, samt innvandring fra lavtillitsland og politisk polarisering.

Undersøkelser viser også at tilliten til institusjoner varierer med faktorer som alder, kjønn og politisk, sosioøkonomisk og kulturell tilhørighet. Personer med høy inntekt har som regel høyere tillit enn personer med lav inntekt. Eldre, kvinner og personer mot venstre på det politiske spektrum har jevnt over høyere tillit til institusjoner enn henholdsvis yngre, menn og personer mot høyre på det politiske spektrum. Tilliten øker som regel med politisk engasjement, idet kjennskapen til systemet blir bedre. Det er grunn til å anta at geografisk og sosial avstand kan virke inn på tilliten, særlig ved at en nærhet til det som oppfattes som gode og rettsriktige beslutninger, kan gi grunnlag for tillit mer generelt. Gode institusjoner vil derfor bygge tillit i samfunnet.

For et samfunn er det viktig å opprettholde og øke tillitsnivået. Når tilliten først er brutt ned, kan den være vanskelig å bygge opp. Begrepet «social trap» betegner at når tillit mellom en gruppes medlemmer først er tapt, er det vanskelig å skape et tillitsnivå som er nødvendig for godt samarbeid – selv om samtlige i gruppen forstår at det gir bedre resultater for dem hvis de klarer det.

10.6.2 Tillit i Norge

Tilliten til institusjoner i Norge er, som den sosiale tilliten, høyere enn i de fleste andre land.10 Tilsvarende høye nivåer finnes i de andre nordiske landene. Dette har trolig sammenheng med vår forholdsvis homogene befolkning, egalitære verdigrunnlag og samfunnsstruktur, tidlig etablerte og sterke demokratiske tradisjon, konsensusorientering og lave interne konfliktnivå i offentlig sektor.11 Relasjonene innad i forvaltningen har tradisjonelt vært tillitsbasert med få eksterne eller formelle styringsmekanismer. Til sammen er det forhold som bl.a. har gjort det mulig med en lovgivningsteknikk som gir et stort skjønnsrom til forvaltningen.

Difis innbyggerundersøkelse for 2017 viser at 77 prosent av Norges innbyggere mener at en kan stole på de fleste mennesker. 18 prosent oppga at en ikke kan være forsiktig nok. Tallene er noe høyere enn Statistisk sentralbyrås verdiundersøkelse fra 2008, der rundt 64 prosent svarte at man kan stole på de fleste.12 Andre undersøkelser har vist at omtrent 60 prosent av innbyggerne i Norge, Danmark og Nederland mente at «most other people can be trusted»,13 mens bare omtrent ti prosent oppga samme svar i Brasil, Filippinene og Tyrkia. En OECD-undersøkelse fra 2011 viste at 88 prosent i Norge ga uttrykk for høy grad av tillit til andre, mens OECD-gjennomsnittet var på 59 prosent.14

Selv om tilliten til institusjoner er sterk i Norge, kan undersøkelser tyde på at den har falt noe.15 Ifølge Gallup World Poll har tillit til myndighetene falt med gjennomsnittlig to prosentpoeng i OECD-landene de siste to årene, fra 45 prosent i 2015 til 43 prosent i 2017.16 Som årsaker peker OECD for det første på en økt bekymring for manglende økonomisk vekst og konsekvensene for inntekt, arbeid mv. For det andre vises det til reaksjoner knyttet til korrupsjon, skatteunndragelser og andre tegn på mangel på respekt for loven. For det tredje knyttes nedgangen til ubehag ved myndighetenes manglende evne til å håndtere klimaforandringer, terrorisme og migrasjonsstrømninger.17 En økende økonomisk ulikhet i samfunnet kan også bidra til å forklare nedgangen.

Difis innbyggerundersøkelse for 2017 viser at omtrent ti prosent av innbyggerne mener at ulike former for korrupsjon og partiskhet, som bestikkelser, smøring og favorisering av familie og venner, foregår i svært stor grad i staten, kommunene og egne kommuner. Andelen som mener at slik oppførsel skjer i svært liten grad er omtrent fem prosent.18 Tallene viser en negativ utvikling i tillitsnivået fra 2015.

10.7 Generelt om forventninger til forvaltningen og krav til forvaltningsloven

Det er en rekke forventninger til offentlig forvaltning. Borgerne forventer at forvaltningssaker blir behandlet på en betryggende måte, og at saksbehandlingen er hensynsfull og ikke trekker ut. De politiske myndighetene i stat og kommune forventer at forvaltningen bidrar til en effektiv gjennomføring av politiske målsettinger, og som lovgivere forventer de at forvaltningen holder seg innenfor rammene av sin myndighet. De fleste vil dessuten forvente at forvaltningens virksomhet skjer på en tillitvekkende måte.

Høye krav til forvaltningen kombinert med økende press på offentlige utgifter vil bli en utfordring i årene som kommer. Grenseoverskridende problemstillinger har endret forholdet mellom nasjonal og internasjonal politikk og stiller krav til nye samarbeidsformer og ny kompetanse i forvaltningen. Klima- og miljøendringer, et mer mangfoldig samfunn og en åpen økonomi stiller nye krav til politikkutforming, samhandling og bruk av kunnskap.19

Folks forventninger til forvaltningen endrer seg når samfunnet forandrer seg. Et samlet inntrykk er at oppfatningen som borger i samfunnet har endret seg i retning av en rolle som bruker eller deltaker. Deltakelsen kan få uttrykk i at innbyggerne gjennom egenaktivitet er med på å utforme tjenestene som de får fra det offentlige. Et utviklingstrekk er en økende skepsis mot etablerte autoriteter. Det har også betydning for forholdet til eksperter og myndighetspersoner. Tidligere aksepterte borgerne i større grad at eksperter traff avgjørelser fordi de stolte på at ekspertene ivaretok samfunnsnytten. Utviklingen kan ha sammenheng med et økt utdanningsnivå i befolkingen, økt informasjonstilgang, den generelle velstandsøkningen i samfunnet samt økende ulikhet i befolkingen.20

Borgerne forventer større innflytelse over og frihet i valg av offentlig tjenesteprodusenter enn før, og godtar i mindre grad køer for å få offentlige tjenester. Dette er særlig tydelig på området for helsetjenester. Det har festet seg en rettighetstankegang som innebærer et ønske om lovfestet rett til tjenester.

Borgerne forventer også større grad av service fra forvaltningen. Det kan også innebære en større grad av tilrettelegging fra forvaltningens side, for eksempel med muligheter for selvbetjening. Valg og utvikling hos private tilbydere får konsekvenser for forventingene som stilles til forvaltningen. Forventninger om likebehandling blir – iallfall på noen områder – supplert eller erstattet med forventninger om persontilpasset behandling.

Enkelte utviklingstrekk kan oppleves som innbyrdes motstridende. Vi ser en økt delekultur med fremveksten av sosiale medier, en økende forventing om at forvaltningsorganene samarbeider slik at borgeren bare trenger å gi fra seg en opplysning én gang, og en økende forventning om at visse tjenester blir innvilget automatisk når vilkårene er oppfylt, slik at borgeren ikke trenger å sende inn en søknad eller melding. Samtidig ser vi stadig økende oppmerksomhet om informasjonssikkerhet og personvern, for å unngå at informasjon kommer på avveie eller brukes til inngripende formål.

10.8 Forvaltningslovens bidrag for å ivareta de grunnleggende verdiene

10.8.1 Innledning

Gjeldende forvaltningslov har etter utvalgets syn i stor grad ivaretatt de grunnleggende verdier som ligger bak loven. Dette bør videreføres og styrkes i en ny forvaltningslov. Samtidig kan det være mulig og grunn til å justere noe på prioriteringene og dermed på enkelte regler. Det bør fortrinnsvis skje på en slik måte at målene med loven ut fra en samlet betraktning blir enda bedre ivaretatt.

De forskjellige verdiene kan komme i strid med hverandre, men gjør det langt fra alltid, og kan også støtte opp om hverandre. Mange av forvaltningslovens regler betraktes naturlig som rettssikkerhetsgarantier, men de kan også ivareta andre verdier. Forvaltningens utredningsplikt er en rettssikkerhetsgaranti, men kan også bidra til effektivitet (særlig styringseffektivitet). Tiltak som fremmer rettssikkerhet eller effektivitet kan også gi økt tillit til forvaltningen og saksbehandlingen der. Tillitskapende tiltak kan gi avgjørelsene større legitimitet hos dem som de angår, og det kan i sin tur øke effektiviteten.

I løpet av et liv vil så å si alle voksne borgere ha hatt førstehåndskontakt med forvaltningen. I tillegg formidles inntrykk gjennom bekjente og mediekanaler. Hvordan forvaltningsorganer utfører sitt arbeid, har betydning for hvordan de blir vurdert.

Hvordan saksbehandlingsprosessen oppleves, kan ha vel så stor betydning som innholdet i forvaltningens avgjørelser. OECD viser til at «subjective judgements of the fairness of outcomes are less important psychologically than subjective judgements of the fairness of process».21 Forskning innen sosialpsykologien viser at opplevelsen av en rettferdig saksbehandling øker sannsynligheten for at borgerne vil akseptere utfall som er negative for dem.22 Motsatt kan en saksbehandling som oppleves som urett, gjøre borgerne mer skeptiske og negativt innstilt, og føre til en manglende samarbeidsvilje som i sin tur går ut over forvaltningens evne til å levere rettsriktige og gode resultater.

I løpet av de siste tiårene har borgernes rolle i saksbehandlingsprosessen endret seg. Borgerne behandles i større grad som brukere og har også høyere forventninger om å bli inkludert og motta forståelig informasjon som de selv kan vurdere. Dette har også sammenheng med lavere respekt for autoriteter for autoritetens skyld, se punkt 10.7.

Utviklingen tilsier at forvaltningen bør drive en saklig virksomhet som borgerne forstår og kan akseptere. For saksbehandlingen betyr dette for det første at forvaltningen ikke skal være partisk eller korrupt (punkt 10.8.5), og at den skal være åpen, tilgjengelig og forståelig (punkt 10.8.3). Borgerne skal behandles hensynsfullt og med respekt (punkt 10.8.4). Borgerne skal oppleve å bli hørt og tatt på alvor, og skal bli orientert om prosessen for å hindre unødvendig frustrasjon. Det bør være kontrollordninger som gjør at feil i forvaltningen kan bli korrigert, og som fremmer etterlevelse av gjeldende regler og vedtak (punkt 10.8.6). Utvalget vil nedenfor utdype dette med eksempler på aktuelle saksbehandlingsregler.

10.8.2 Regler som bidrar til riktige og gode avgjørelser

En rekke saksbehandlingsregler i forvaltningsloven har til formål å legge til rette for materielt riktige resultater. Regler som tar sikte på å opplyse saken, bidrar til dette – som for eksempel krav til utredning, forhåndsvarsling, aktiv informasjonsplikt og eventuelle andre regler om innhenting og foreleggelse av opplysninger. Også regler som setter parten i stand til å forstå bedre hvilke faktiske opplysninger som kan ha betydning i saken, og til å legge dem frem for forvaltningsorganet, kan gjøre at saken blir bedre opplyst. Slik sett kan forvaltningens veiledningsplikt, partens rett til å benytte advokat og tolk, og retten til å forklare seg muntlig i møte med en representant for forvaltningsorganet, bidra til riktige avgjørelser.

Andre regler søker å forhindre misbruk av posisjon eller vektlegging av usaklige hensyn under saksbehandlingen. Til denne gruppen hører inhabilitetsreglene og den tradisjonelle læren om myndighetsmisbruk (forvaltningen skal ikke ta utenforliggende hensyn, treffe vilkårlige eller sterkt urimelige avgjørelser eller bedrive usaklig forskjellsbehandling).

Flere saksbehandlingsregler vil indirekte bidra til å oppfylle formålet om materielt riktige og gode avgjørelser. Reglene om begrunnelse kan for eksempel bevisstgjøre saksbehandleren underveis i vedtaksprosessen og oppfordre til større grundighet i saksbehandlingen. Tilsvarende kan innsynsreglene skape bevissthet hos saksbehandleren om at deler av saksbehandlingen vil være til ettersyn for parten og allmennheten.

Endelig legger en gruppe regler til rette for at gale eller uheldige avgjørelser kan bli rettet opp. Både reglene om klage og omgjøring og reglene om ugyldighet hører til denne kategorien.

10.8.3 Forvaltningen skal være åpen, tilgjengelig og forståelig

At forvaltningen er åpen, tilgjengelig og forståelig, gjør at folk vil ha lettere for å henvende seg til den med spørsmål, anmodninger og søknader. Det vil bidra til at folk får ytelser de har krav på og tillatelser som de kan ha en berettiget forventning om. At utenforstående kan kikke forvaltningen i kortene, fungerer oppdragende for forvaltningen og avmystifiserende for borgeren. Jo mer transparent forvaltningen er, desto mindre kan foregå i det skjulte.23 Borgerne settes bedre i stand til å forstå forvaltningens virksomhet, og gis større foranledning til å avdekke og korrigere uheldig opptreden når den skjer.

Åpenhet i den skriftlige saksbehandlingen skjer blant annet gjennom regler om journalføring og innsyn. Det bør være enkelt å praktisere innsynsretten. Elektroniske systemer kan bidra til å effektivisere praktiseringen av innsynsreglene.

Åpenhet sikres også gjennom andre regler, for eksempel høringer og ulike informasjonstiltak. At interesserepresentanter får delta i beslutningsprosesser i kollegiale forvaltningsorganer, og at beslutningsmyndighet legges til lokale instanser, kan også bidra til åpenhet gjennom større nærhet til borgerne.

Forvaltningsloven bør sette borgeren i stand til å ivareta sine interesser. Å gi informasjon om selve saksbehandlingsforløpet kan ha stor verdi for parten. De fleste har bare en vag forståelse av hvordan saksbehandlingen skrider frem, og prosessen kan oppleves som fremmed og utilgjengelig og kan skape avstand mellom borgere og forvaltningen. Økt kjennskap kan for det første bidra til rimelige forventninger om hva som vil skje, og for det andre forberede borgeren på hvordan han eller hun kan bidra selv. OECD anbefaler at det gis et «veikart» over viktige steg i saksbehandlingsprosessen, en beskrivelse av beslutningskriterier og en redegjørelse for hvordan beslutningstakeren vil treffe sin beslutning.24

Borgerne bør ha mulighet til å bidra med innspill til saken. For å øke sjansene for at bidrag vil kunne få betydning for sakens behandling og utfall, bør involvering skje tidlig i saksbehandlingen. Hvis ikke innspill blir vurdert slik innholdet skulle tilsi, kan uinnfridde forventinger medføre en skuffelse som får borgeren til å oppleve frustrasjon ved at påvirkningsmulighetene ikke har reelt innhold. Det kan skje om det ikke finnes tegn til at innspillet har blitt lest av forvaltningsorganet, eller om tidsfristene er så knappe at borgeren ikke får tid til å områ seg.

At borgeren skal bli i stand til å ivareta sine interesser, stiller krav til hvordan reglene om veiledning, forhåndsvarsling og begrunnelse utformes. En god begrunnelse i klart språk kan sette borgeren i stand til å forstå hva som skjer og hvorfor, og øker da sjansen for at saksbehandlingen og den enkelte avgjørelse oppfattes som rettferdig.

10.8.4 Borgerne skal behandles hensynsfullt

Et møte med et forvaltningsorgan er en uvant situasjon for mange borgere. Nye situasjoner gjør en særlig mottakelig for inntrykk.25 Førsteinntrykket vil kunne farge tolkningen av senere kontakt. Forvaltningens tjenestepersoner bør opptre på en hensynsfull og profesjonell måte. Bruk av høflig språk og kroppsspråk vil være viktigere desto mer inngripende situasjonen er, og jo mer sårbar parten føler seg i møte med forvaltningen. Hvis forvaltningen har gjort grove feil overfor en part, vil det være på sin plass med en unnskyldning.26

Forvaltningsloven inneholder ingen regler som direkte regulerer adferden til tjenestepersoner eller tonen i det skriftlige eller muntlige språket. Det gjør imidlertid forvaltningsetiske retningslinjer.27 Etter gjeldende etiske retningslinjer for statstjenesten punkt 1.1 skal for eksempel statsansatte ta «hensyn til innbyggernes interesser, tilstrebe likebehandling og opptre med respekt overfor det enkelte individ». Å få informasjon om og bli inkludert i saksbehandlingsprosessen kan også bidra til en opplevelse av å bli hørt og tatt på alvor.

10.8.5 Forvaltningen skal være ikke være partisk eller korrupt

Det er avgjørende for at offentlig forvaltning skal fungere godt, at den ikke er eller oppleves å være partisk eller korrupt. Partiskhet og korrupsjon bryter med rettssikkerheten på en avgjørende måte og svekker både effektiviteten og den demokratiske styringen. Oppfatninger om at forvaltningen er partisk og korrupt, kan lede til store fall i tilliten. Saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og annet regelverk kan forebygge og gjøre det lettere å reagere mot upartisk opptreden og korrupt atferd. Innsynsregler kan bidra til å hindre og avdekke korrupsjonstilfeller, og regler om ugyldighet og sanksjoner kan hindre at partiskhet og korrupsjon får virkning i den aktuelle saken.

Reglene om inhabilitet bidrar til å hindre mistanke om partisk opptreden. Det er ikke kritikkverdig å være inhabil, men dersom tjenestepersoner er inhabile og likevel behandler saker som inhabiliteten gjelder, kan dette lede til fall i tilliten. Hvis en inhabil person har tilrettelagt grunnlaget for eller truffet avgjørelse i en sak, bør saken behandles på nytt av en habil person. Dersom slike saker opprettholdes uten ny og upartisk vurdering, kan det gi grobunn for mistanke om at inhabiliteten kan ha virket inn på avgjørelsen.

10.8.6 Kontrollordninger for å rette opp feil og bygge tillit

Forvaltningen vil gjøre feil i noen av sine avgjørelser. En feil kan etter omstendighetene ha betydning utover den aktuelle saken og virke inn på borgernes tillit til forvaltningen. Det er derfor viktig med mekanismer som gjør at borgerne kan få rettet opp slike feil. Klageordninger er en slik mekanisme, og det at forvaltningen selv retter opp sine feil etter klage, kan gi den økt tillit.

Fellesskapet i en demokratisk rettsstat bygger på et regelverk. Hvis noen skaffer seg fordeler ved å la være å følge regelverket, kan det friste andre til å gjøre det samme. Det svekker den demokratiske styringen og reglenes effektivitet og kan føre til en stadig lavere tillit i samfunnet generelt og til forvaltningen spesielt. Det er derfor behov for mekanismer til å kontrollere etterlevelsen av forvaltningsvedtak og til å håndheve dem når det er behov for det. Skal slike kontrollmekanismer være effektive og tillitvekkende, kan det være nødvendig å kunne utføre kontroll uten at parten blir varslet på forhånd.

10.9 Forvaltningslovens formål

10.9.1 Innledning

Et grunnleggende spørsmål ved utformingen av en ny forvaltningslov, er hva som bør være lovens formål. Med «formål» menes her de overordnede målsettinger som loven tar sikte på å nå (f.eks. å sikre flest mulige korrekte avgjørelser), og de sentrale hensyn som den tar sikte på å ivareta i den forbindelse (f.eks. rettssikkerhet og effektivitet). Lovens formål vil ha betydning for de fleste av de enkeltspørsmål vi kommer tilbake til, herunder fastsettingen av lovens virkeområde og hvilke regler som bør gjelde innenfor denne rammen.

Gjeldende forvaltningslov har ingen formålsbestemmelse. Forhistorien viser at formålet var å gi mer betryggende regler for forvaltningens virksomhet.28 Det fremgår også av de enkelte bestemmelsene i loven, som rommer en rekke regler som beskytter borgeren og hans eller hennes interesser. På den annen side har også andre hensyn spilt inn ved utformingen, f.eks. hensynet til allmennhetens tillit til forvaltningen (§ 6 annet ledd om inhabilitet) og hensynet til en effektiv etatsstyring (§ 35 tredje ledd om omgjøring). Det er likevel rettssikkerheten for den enkelte som dominerer bildet.

10.9.2 Hvilke formål bør en ny forvaltningslov tjene?

10.9.2.1 Hvilke formål trekkes frem i mandatet? Utvalgets hovedsyn

Utvalgets mandat trekker frem flere aktuelle formål for en ny lov (mandatet punkt 2.1).

Det første hensynet som nevnes, er at forvaltningsloven skal gi grunnlag for «god saksbehandling». Dette kriteriet har i seg selv nokså begrenset selvstendig innhold. Hvorvidt forvaltningens saksbehandling er «god», beror på hva man mener med «god». En lov som prioriterer rettssikkerhetshensyn fremfor hensynet til effektivitet, er bare god om man mener at hensynet til den enkelte er viktigere enn andre hensyn – og omvendt. På den annen side kan et krav om at saksbehandlingen skal være «god», i noen tilfeller virke som en spore til å unngå slurv og lignende.

Det andre hensynet som nevnes, er at loven skal utformes slik at den «ivaretar borgernes og private virksomheters rettssikkerhet». Rettssikkerhetsbegrepet er omtalt i punkt 10.2. Utvalget fremhevet der at ordet «rettssikkerhet» gjerne brukes som en samlebetegnelse for flere hensyn, og mandatet angir ikke nærmere hvilke av disse det er tale om.

Det tredje hensynet som nevnes, er hensynet til allmennhetens «tillit til forvaltningen». Tillitsbegrepet er omtalt i punkt 10.6. Utvalget påpekte der at tillitsbegrepet er sammensatt og brukes i skiftende betydninger, men heller ikke på dette punkt finner utvalget grunn til å gi seg i kast med å oppstille en definisjon. Det er på det rene at tillitshensyn bør tillegges stor vekt ved utformingen av en ny forvaltningslov.

I mandatet heter det videre at loven skal utformes slik at den «samtidig legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer». Mandatet fremhever med det at ingen hensyn kan ivaretas fullt ut, uavhengig av hva andre hensyn tilsier. Det vil hele veien måtte foretas en avveining i tilknytning til de enkelte problemstillingene som reiser seg.

Effektivitetsbegrepet er omtalt i punkt 10.3. Vi fremhevet der at ordet «effektivitet» kan brukes i flere betydninger. I sammenheng med regler for saksbehandlingen er det viktigst at det kan sikte til graden av måloppnåelse eller til kostnadseffektivitet. Det kan også brukes som et mål på forvaltningens saksbehandlingstid. Utvalget legger til grunn at alle disse formene for effektivitet bør tillegges vekt ved utformingen av loven. Det tjener både hensynet til samfunnet og hensynet til borgerne og til private virksomheter. I den enkelte sak vil det likevel variere om hensynet til parten trekker i samme retning som effektivitetshensyn eller ikke.

Det siste hensynet som nevnes, er «demokratisk styring». Selv om mange viktige bidrag til vårt demokratiske styresett ligger andre steder enn i forvaltningsloven, bidrar loven til å skape tillit til det politiske systemet og til at forvaltningens virksomhet ligger innenfor de rammer som er trukket opp av folkevalgte organer. I tillegg kan demokratihensyn ha betydning for utformingen av lovens enkelte regler, bl.a. når man skal ta standpunkt til om en klage bør gå til overordnet organ eller en uavhengig klagenemnd, og om klageinstansen skal ha full eller begrenset kompetanse.

Utvalget legger til grunn at oppregningen i mandatet ikke er uttømmende. Også andre hensyn må kunne trekkes inn der det er aktuelt. Saksbehandlingen bør eksempelvis jevnt over innrettes slik at den ikke griper inn i borgernes rettigheter og friheter mer enn nødvendig, at den er så hensynsfull som mulig, og at den heller ikke skaper unødig distanse mellom forvaltningen og den enkelte. I tillegg vil ivaretakelse av allmenne interesser og samordningshensyn måtte tillegges vekt.

Forvaltningsloven er i hovedsak en lov om saksbehandlingen i forvaltningssaker, og det vil den også være etter utvalgets forslag. Det taler for at hovedformålet med loven bør være å sikre flest mulige korrekte og godt underbygde avgjørelser. For å oppnå dette må loven ivareta rettssikkerheten, først og fremst for den enkelte som blir berørt av avgjørelsen, men etter omstendighetene også for allmenne interesser. Videre vil det være sentralt at loven legger til rette for en saksbehandling som er tilstrekkelig effektiv. Men selv om man legger dette til grunn, gjenstår spørsmålet om hvilke formål loven bør tjene på et mer detaljert nivå, og hvordan disse skal avveies mot hverandre.

10.9.2.2 Hvordan bør formålene avveies mot hverandre?

I noen tilfeller vil de formål som loven skal ivareta, stå i et spenningsforhold til hverandre. Det kommer på spissen der man gjennom å ivareta ett lovformål, gjør innhogg i et annet.

Klagereglene kan være et eksempel. En part vil normalt være interessert i at alle avgjørelser som går ham eller henne imot, kan påklages til en klageinstans med full overprøvingskompetanse. Om han ikke får medhold, blir spørsmålet om loven bør åpne for klagebehandling i tre trinn. Hensynet til parten tilsier isolert sett at det bør være adgang til det. Hensynet til effektivitet taler imidlertid for at klageretten må være begrenset. Spørsmålet blir da om loven bør prioritere noen formål fremfor andre, eller om avveiningsspørsmål i stedet bør løses konkret. Dette spørsmålet kan reises både på et overordnet nivå, og i tilknytning til hver enkelt bestemmelse.

I dagens lov har hensynet til rettssikkerhet for den enkelte fått stort gjennomslag, og det kan vel sies at slike hensyn til dels er prioritert høyere enn f.eks. hensynet til effektivitet. Det kunne være naturlig i lys av lovens forhistorie. Utvalget legger uten videre til grunn at rettssikkerhetshensyn for den enkelte bør ha stor vekt også ved utformingen av utkastet til ny lov. På den annen side er rettighetssituasjonen i dag en annen enn den var i 1967. Det skyldes både vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 og grunnlovsreformen i 2014, og den økte graden av rettighetsfesting på ulike rettsområder. I dag er hovedutfordringen å finne den rette balansen mellom individhensyn på den ene side, og ulike samfunnshensyn på den annen. Man kan ikke utelukke at vi nå står foran en tid hvor landets økonomiske situasjon blir vanskeligere, og vi har allerede sett eksempler på at situasjonen i andre land kan skape flyktningstrømmer som når også Norge. Ved utformingen av en ny lov ville det være uheldig om loven skulle låse avveiningen av kryssende hensyn på en måte som begrenser muligheten til å møte slike utfordringer. Disse hensynene vil for øvrig kunne slå forskjellig ut på forskjellige forvaltningsområder. Behovene på et område med masseforvaltning vil eksempelvis kunne skille seg fra behovene på andre områder. Det vil videre kunne være forskjeller innenfor ett og samme forvaltningsområde. Behovet for en betryggende sakshandling er eksempelvis større når det gjelder realitetsavgjørelsen i saken, enn når det gjelder mer trivielle avgjørelser som treffes under sakens gang. Utvalget mener derfor at loven ikke generelt bør gi noen formål forrang fremfor andre. Avveiningen må i stedet foretas i tilknytning til utformingen av hver enkelt bestemmelse.

10.10 Bør det gis en egen formålsbestemmelse i loven?

10.10.1 Innledning

Forvaltningsloven har ingen formålsbestemmelse. Formålsbestemmelser begynte å komme i bruk i 1970-årene og er etter hvert blitt vanlige i lover som retter seg mot offentlig forvaltning. I lovene som gir saksbehandlingsregler for domstolene, varierer det hvilken løsning som er valgt. Tvisteloven har en formålsbestemmelse i § 1-1, som skiller mellom hvilke formål loven tjener (første ledd) og hvordan disse formålene skal nås (annet ledd). Også jordskiftelova 21. juni 2013 nr. 100 har en formålsbestemmelse. Domstolloven, straffeprosessloven og skjønnsprosessloven har derimot ingen formålsparagraf, og det er ikke foreslått i utkastet til ny straffeprosesslov, jf. NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov.

Hverken den danske eller den svenske forvaltningsloven har en formålsparagraf. Den finske förvaltningslagen inneholder derimot en formålsbestemmelse i 1 §. Bestemmelsen lyder slik:

«Syftet med denne lag är att genomföra och främja god förvaltning samt rättskydd i förvaltningsärenden. Lagens syfte är också att främja kvalitet och gott resultat i fråga om den service förvaltningen tillhandahåller.»

10.10.2 Betydningen av en formålsbestemmelse

En formålsbestemmelse har flere funksjoner. På et overordnet nivå angir den hvilke hensyn og verdier som ligger bak loven, og som loven skal tjene til å ivareta. Det er flere eksempler på at formålsbestemmelsen har stått sentralt i det politiske ordskiftet ved vedtakelsen av en lov.

En formålsbestemmelse medfører ikke rettigheter eller plikter i seg selv, men har rettslig betydning ved å angi retning eller føringer for tolkingen av lovens øvrige bestemmelser. Hvor mye den får å si for tolkingen, vil avhenge av hvor presis og uttømmende den er, og i det enkelte tilfellet også av hvilke andre tolkingsfaktorer som gjør seg gjeldende.

Formålsbestemmelsen kan ha større betydning for forvaltningens skjønnsutøving etter loven. I mange tilfeller gir en lov forvaltningen et spillerom for vurderinger uten å angi nærmere hvordan spillerommet bør brukes. Formålsbestemmelsen vil i slike tilfeller tjene til generell veiledning. Utvalget mener at et slikt behov er til stede også når det gjelder saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. De er stort sett holdt i en generell form, og bruken på ganske forskjellige saker og sakområder bør ses i lys av de grunnleggende verdier som loven skal fremme. Lovens regler utgjør alminnelige minstekrav til saksbehandlingen i offentlig forvaltning, og hvordan saksbehandlingen legges opp utover disse minstekravene, bør ses i lys av formålet med loven, selv om det nok kan være tvil om hvor mye konkret veiledning det vil gi.

Den verdimarkering som en formålsbestemmelse vil innebære, kan etter utvalgets mening tjene til å forklare bakgrunnen for loven og bidra til en ønsket holdning og bevissthet hos ansatte i offentlig forvaltning. Avhengig av utformingen kan en formålsbestemmelse også bidra til at publikum får mer realistiske forventninger til offentlig forvaltning. En formålsbestemmelse har ikke bare en rettslig funksjon, men også en pedagogisk funksjon.

Utvalget ser etter dette gode grunner til å innlede forvaltningsloven med en formålsparagraf.

10.10.3 Utformingen av en formålsparagraf

Utvalget mener at en formålsparagraf i en kort form bør reflektere de mest grunnleggende hensynene bak loven. Det er en fordel om den kan vise sentrale mål med loven og dilemmaer som ligger i grunnhensynene, når de holdes opp mot hverandre. Der det er behov for en nærmere avveining, må det skje i den enkelte bestemmelse i loven eller i den praktiske saksbehandlingen. Særlig er det ønskelig å få frem de kryssende hensyn til rettssikkerhet og effektivitet, og det bør også komme frem at loven har til formål å tilgodese både den enkelte og samfunnets interesser samlet sett.

Saksbehandlingens kvalitet bør inngå som et element i formålsparagrafen. Det er imidlertid ikke bare et spørsmål om saksbehandlingen i seg selv, men også om den utad – av de berørte og av allmennheten – blir oppfattet som tillitskapende. Formålsbestemmelsen vil med det kunne gi en forbindelse til forvaltningsetiske retningslinjer som stiller krav til forvaltningsansattes opptreden utover det som følger av rettsreglene.

På denne bakgrunn foreslår utvalget følgende formålsbestemmelse:

«Loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, tillitskapende og effektiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelte og til samfunnet.»