13 Alminnelige spørsmål om saksbehandlingen

13.1 Oppstart av saken

Hvordan en sak kommer i gang i offentlig forvaltning, kan ses i ulike perspektiver. Forvaltningsloven beskjeftiger seg ikke med dette, men gir regler for hvordan en sak som er kommet i gang, skal behandles.

Når grunnlaget for den offentlige politikken på et område er lagt gjennom et lov- eller budsjettvedtak, skjer den videre utfylling og gjennomføring gjennom forvaltningssaker i snevrere forstand – saker som innledes og avgjøres innenfor forvaltningen.1 Beslutningsprosessene som leder frem til en konkret virkemiddelbruk, kan være mer eller mindre komplekse. Utvikling og gjennomføring av offentlig politikk skjer ofte gjennom flere stadier som kan ha preg av separate beslutningsprosesser, der det vedtas overordnete beslutninger2 som langt på vei blir styrende for innholdet i de avgjørelser som direkte retter seg til borgerne.

Noen forvaltningssaker blir startet opp av forvaltningen selv (av eget tiltak), etter beslutning på administrativt nivå eller etter tilskynding fra et folkevalgt organ. Andre saker kommer i gang etter henvendelse fra private. Det er det vanligste for enkeltsaker som direkte gjelder en eller flere bestemte borgere.

Når private søker om en rettighet, ytelse, tillatelse eller annen fordel som lov eller forskrift legger opp til at forvaltningen kan gi, har de uten videre krav på at saken blir tatt under behandling.3 Lovgivning som fastsetter at private kan søke om et gode, må forstås på denne måten. Vanligvis forutsetter tildeling av et gode at mottakeren har søkt om det.4 Forvaltningsorganet kan ikke tildele goder ved å fravike lov eller forskrift uten at det har hjemmel for det.5

I andre tilfeller er det vanligvis opp til forvaltningen selv om den vil starte en sak. Det hender likevel at loven gir tredjepersoner krav på at forvaltningen behandler en henvendelse fra dem, selv om den ikke kan føre til en avgjørelse som er direkte rettet mot vedkommende.6 Noen lovbestemmelser fastsetter eller må forstås slik at forvaltningen må treffe tiltak – og dermed ta opp en sak – hvis den blir kjent med bestemte forhold som angår lovens formål.7

Oppstart av en beslutningsprosess er vanligvis noe som faktisk skjer, uten at det treffes noen uttrykkelig avgjørelse om å ta saken under behandling. Det gjelder også hvis det er en henvendelse utenfra som ligger til grunn. Fører henvendelsen ikke til noe positivt resultat for avsenderen, kommer det regulært til uttrykk ved at søknaden avslås – ikke ved at saken nektes tatt under behandling og blir avvist. Det gjelder også når henvendelsen f.eks. gjelder en søknad om en ytelse fra en som faller utenfor kretsen av dem som kan være berettiget – da blir søknaden avslått på dette grunnlaget, ikke avvist uten realitetsbehandling. Dette svarer til andre tilfeller hvor en søknad blir avslått fordi ett av vilkårene for å innvilge den, ikke er til stede. Da behøver ikke forvaltningsorganet vurdere om de andre vilkårene er oppfylt, eller om forvaltningsskjønnet ville falle ut til søkerens fordel. Søker noen om konsesjon til et tiltak som etter loven ikke trenger konsesjon, må imidlertid søknaden avvises med denne begrunnelsen, og ikke avgjøres ved å gi konsesjon.8

Heller ikke hvis henvendelsen består i en klage over en forvaltningsavgjørelse, vil det bli truffet en særskilt avgjørelse om å ta klagen under realitetsbehandling. Derimot kan den bli avvist uten realitetsbehandling fordi de særskilte vilkår for å kunne klage ikke er oppfylt.

Henvendelser utenfra blir registrert (journalført) når de kommer inn til forvaltningsorganet.9 Det betyr ikke at saksbehandlingen tar til. Det er en vanlig retningslinje at sakene blir behandlet «etter tur», dvs. i rekkefølge etter når de er innkommet. Denne retningslinjen blir noen ganger fraveket på grunn av de særlige behov som en søker har, samfunnsmessige behov for å prioritere en sak, eller – iallfall for forvaltningsorganer som har faglige sekretariatsfunksjoner for en politisk ledelse – politiske prioriteringsbehov eller medietrykk. At en innkommet sak som utgangspunkt kan måtte «vente på tur» for å bli behandlet, skaper på den annen side behov for å orientere søkeren om saksbehandlingstid og eventuelt ta stilling til om forvaltningsorganet ikke selv vil kunne behandle saken.

Utvalget legger til grunn at en sak er innkommet så snart den er journalført, og anser det unødvendig å gi lovregler om dette. Når saken er kommet inn, har betydning for en senere vurdering av hva som er forsvarlig saksbehandlingstid. Det vil imidlertid variere om saksforberedelsen begynner umiddelbart. Det kan uansett være hensiktsmessig at forvaltningsorganet raskt vurderer om henvendelsen trenger å bli supplert fra avsenderens side før den kan tas under behandling.

13.2 Saksforberedelse og avgjørelse

Forvaltningsloven bygger på et markert skille mellom saksforberedelse og avgjørelse, særlig i saker om individuelle avgjørelser. I loven kommer det til syne i de atskilte kapitlene IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak og V om vedtaket.

Det varierer om et slikt skille samsvarer med den saksbehandlingen som faktisk finner sted i offentlig forvaltning. Det stemmer trolig best i forholdsvis enkle saker hvor en saksbehandler fullfører saksforberedelsen før saken går til en beslutningstaker som treffer avgjørelsen. Skillet passer også godt ved saksbehandling i kollegiale organer der sekretariatet forbereder saken med forslag til vedtak, før saken legges frem for det kollegiale organet for avgjørelse.

I mer komplekse saker er ikke skillet like tydelig i praktisk forvaltning. Under saksforberedelsen kan det bli truffet overordnete beslutninger, f.eks. om hvor mange løyver som skal tildeles, eller om generelle kriterier som må være oppfylt for å få løyve etter forvaltningsskjønnet. Det kan også bli truffet andre beslutninger som legger føringer for den endelige avgjørelsen i saken, f.eks. beslutninger om å utrede eller la være å utrede bestemte vedtaksalternativer. Dessuten kan beslutningstakeren ofte bli trukket inn i spørsmål om hvordan saksforberedelsen skal legges an.

Utvalget foreslår likevel å holde fast ved den sondringen mellom saksforberedelse og avgjørelse som forvaltningsloven bygger på. Saksforberedelse må da tas i vid forstand, slik at det omfatter alle spørsmål som går ut på å fremskaffe et godt beslutningsgrunnlag for avgjørelsen. Etter omstendighetene vil det gjøre at saksforberedelsen fortsetter etter at saken er tatt opp til avgjørelse, fordi beslutningstakeren kommer til at beslutningsgrunnlaget bør forbedres. De spørsmål som gjelder avgjørelsen, knytter seg i forvaltningsloven til hvordan den skal komme til uttrykk og formidles til dem den gjelder.

I en beslutningsprosess kan forvaltningsorganet komme til å treffe en rekke suksessive avgjørelser. Det kan være beslutninger om saksbehandlingen (saksforberedelsen), realitetsavgjørelse i saken og avgjørelser om oppfølging av realitetsavgjørelsen, f.eks. om underretning og gjennomføring av avgjørelsen. I hvilken grad det bør gjelde regler om saksbehandlingen for saksbehandlingsavgjørelser og oppfølgingsavgjørelser – om de så å si bør underkastes en egen saksbehandling – blir drøftet nærmere i kapittel 26 og 28.

Dreier saken seg om utøving av offentlig myndighet, vil saksbehandlingen bestå i klarlegging av faktiske forhold som er relevante, klarlegging og anvendelse av de rettsreglene som har betydning for avgjørelsen, og utøving av det forvaltningsskjønnet som disse reglene åpner for. Dette vil gi grunnlag for å utforme avgjørelsen i saken. I praksis er det ofte ikke noe klart skille mellom saksforberedelsesfasen og avgjørelsesfasen. Innhenting og klarlegging av relevante data for avgjørelsen kan skje også mens et utkast til avgjørelse blir utarbeidet.

I mange saker vil henvendelsen (søknaden) redegjøre for de faktiske forhold som har betydning for avgjørelsen. Veiledningsmateriale, skjemaer og digitaliserte prosedyrer kan bidra til at søkeren gir de faktiske opplysninger som trengs, allerede i søknaden. I noen saker kan likevel søkeren eller forvaltningsorganet se behov for å gi eller få andre opplysninger enn slike forhåndsbestemte prosedyrer legger opp til. Forvaltningsorganet kan tidvis også ha behov for å få bekreftet opplysninger som søkeren har gitt. Det kan skje gjennom databaser eller andre opplysninger som forvaltningen selv rår over, observasjoner (f.eks. befaring) eller ved kontakt med tredjepersoner. Slike kilder kan – i tillegg til søkeren selv – bidra med ytterligere faktiske opplysninger til saken.

Berører saken andre interesser enn søkerens, kan det være aktuelt å innhente deres synspunkter under saksforberedelsen. I noen sakstyper forutsetter regelverket at søkeren selv innhenter slike uttalelser før en søknad blir sendt inn til forvaltningsorganet.10 Der et tiltak berører flere forvaltningsorganers ansvarsområder, kan det være aktuelt å forelegge dem saken. Om det skal gjøres, vil ofte fremgå av det lov- og forskriftsverk som henvendelsen blir behandlet etter. En slik forelegging kan ha flere formål, særlig å klarlegge faktiske forhold som andre forvaltningsorganer har bedre faglige forutsetninger for å kjenne til eller vurdere, å høre deres synspunkter på hvordan forvaltningsskjønnet bør utøves, og å bidra til rimelig koordinering av avgjørelser der et tiltak forutsetter avgjørelse fra flere forskjellige forvaltningsorganer.

Hvilke rettsregler som er relevante, avhenger dels av hva henvendelsen går ut på, dels av hvilke lover og forskrifter som hører under forvaltningsorganets ansvarsområde, kombinert med alminnelige rettsregler. I mange saker vil dette være klart nok, uten at forståelsen og anvendelsen av rettsreglene byr på tvil. Det gjelder særlig når et forvaltningsorgan behandler mange saker av samme karakter som typisk faller inn under regelverket. Forvaltningsorganet vil ofte selv ha stor innsikt i dette regelverket og dermed gode forutsetninger for selv å ta stilling til rettslige tvilsspørsmål. Det kan likevel variere, bl.a. med hvilken juridisk kompetanse organet har, og forvaltningsorganet har i noen saker behov for å innhente rettslige råd fra overordnete organer eller juridisk sakkyndige.

Utøving av forvaltningsskjønn forutsetter en klarlegging av hvilke hensyn (argumenter) som faktisk gjør seg gjeldende i saken, og som lovlig kan inngå i skjønnsutøvingen. Disse veies mot hverandre, og avveiningen må ofte skje i lys av tidligere tilsvarende saker. Det faller vesentlig lettere når saken behandles av forvaltningsansatte med erfaring fra tilsvarende saker, og når forvaltningsorganet har enkel tilgang til et godt arkiv og register over tidligere avgjørelser. I en del sakstyper blir forvaltningsskjønnet standardisert, slik at saksutfallet er gitt i visse typesituasjoner, eller slik at det i liten grad må foretas en konkret vurdering ut fra de individuelle omstendigheter i saken.

13.3 Avgjørelser ved maskinell istedenfor manuell saksbehandling – muligheter ved digitalisering

Digitaliseringen av offentlig forvaltning og det norske samfunnet som helhet åpner nye muligheter for at avgjørelser i offentlig forvaltning kan bli truffet uten ordinær saksbehandling. Det er antakelig mest aktuelt for avgjørelser som er til gunst for den enkelte, og kan skje på to forskjellige måter.

Ved lovfestede rettigheter som er basert på generelle, presise kriterier og ikke krever noen vurdering av omstendighetene i det enkelte tilfellet, kan forvaltningen tildele ytelsen av seg selv hvis den i sine databaser har tilstrekkelig informasjon som bekrefter at vedkommende fyller vilkårene for ytelsen. Regler om informasjonsdeling mellom forvaltningsorganer vil legge til rette for en slik ordning, jf. kapittel 19. Skal det la seg gjennomføre, må den materielle lovgivningen som er grunnlag for avgjørelsen, være tilstrekkelig presis og bygge på kriterier som offentlig forvaltning har informasjon om.

Barnetrygd er eksempel på en ytelse som i normaltilfellene gis automatisk (barnetrygdloven 8. mars 2002 nr. 4 § 14 første ledd). I en del tilfeller – også når det gjelder rett til utvidet barnetrygd – er vilkårene mer komplekse, slik at ytelsen bare gis når den berettigete setter frem krav om den (barnetrygdloven § 14 annet ledd). For alderspensjon fra folketrygden er dette annerledes, også når vedkommende går av ved aldersgrensen. Her må den berettigete i alle tilfeller sette frem krav, og blir det forsømt, går pensjonen for den mellomliggende tiden tapt (folketrygdloven § 22-13). Med den informasjonen som det offentlige får etter a-opplysningsloven 22. juni 2012 nr. 43 jf. folketrygdloven § 25-1 annet ledd, bør det være muligheter for automatisk utbetaling av alderspensjon.

Ved digital selvbetjening vil en borger kunne få en tillatelse uten ordinær saksbehandling ved å legge inn de opplysninger som datasystemet krever. Også dette forutsetter at det aktuelle regelgrunnlaget angir tilstrekkelig presise kriterier for et positivt vedtak. At opplysningene er korrekte, kan bekreftes ved at de blir holdt opp mot informasjon som forvaltningsorganet har i sine databaser. Også her kan det være nødvendig å sikre informasjonsdeling i forvaltningen. Hvis søkeren ikke gir tilstrekkelige opplysninger, eller opplysninger som ikke bekreftes av datasystemet, vil søknaden bli avslått. Datasystemet som ligger til grunn for selvbetjeningsordningen, kan ha bygd inn veiledning som opplyser søkeren om hvilke opplysninger det er nødvendig å gi. Et avslag vil etter vanlige regler kunne påklages til et overordnet organ eller annen klageinstans, men det kan være aktuelt å henvise søkeren til å sende en ordinær søknad med sikte på vanlig saksbehandling.

Digital selvbetjening er aktuelt både der regelverket krever melding om tiltaket før det blir satt i gang, og der et tiltak trenger en regelbundet tillatelse. Er det tale om en tillatelse som gis etter et forvaltningsskjønn, kan full selvbetjening bare gjennomføres hvis det er forsvarlig å standardisere skjønnsutøvingen. Et mulig eksempel på digital selvbetjening er enklere byggesaker (for eksempel garasje på egen eiendom i tilstrekkelig avstand fra nabogrensen) som bare krever melding eller byggetillatelse etter plan- og bygningsloven.

Utvalget vil fremholde at forvaltningsloven – hverken i dag eller etter utvalgets forslag – ikke er til hinder for automatiske avgjørelser og avgjørelser etter digital selvbetjening. Fordelene ved slik behandling er størst der det er tale om et forholdsvis stort antall saker av noenlunde samme karakter. Automatiske avgjørelser og digital selvbetjening forutsetter imidlertid at det aktuelle regelgrunnlaget er tilstrekkelig presist. Regelgrunnlaget må heller ikke gi rom for et forvaltningsskjønn som det ikke er forsvarlig å standardisere ved programmeringen (med forbehold for en fremtidig utvikling av kunstig intelligens, se punkt 18.3.3.9). Om det er hensiktsmessig og mulig å ha et så presist og uttømmende regelverk som grunnlag for avgjørelsene, må vurderes for de aktuelle avgjørelsene på de forskjellige sakområdene.

Der avgjørelsen i en forvaltningssak treffes manuelt, kan digitaliseringen åpne for en mer effektiv saksbehandling og større sikkerhet for rettsriktige avgjørelser. Digitale (selvbetjenings)løsninger kan gjøre det lettere for den enkelte å henvende seg til forvaltningsorganet med en søknad som oppfyller de nødvendige krav. Informasjonsinnhenting kan gjøres raskt fra digitale databaser som forvaltningsorganet har tilgang til, og digital tilgang til tidligere saker på samme område vil gjøre det lettere å sikre konsistente avgjørelser uten forskjellsbehandling. I et digitalt saksbehandlingssystem kan det bygges inn sjekkpunkter som sikrer at saksbehandleren vurderer bestemte saksbehandlingsskritt og de rettslige kriteriene som er avgjørende for vedtaket.

13.4 Skriftlig eller muntlig behandling

Saksbehandlingen i offentlig forvaltning er som utgangspunkt skriftlig. Dette er vanlig praksis, men fremgår ikke av noen alminnelig bestemmelse i forvaltningsloven. Loven fastsetter derimot at forhåndsvarsling i regelen skal skje skriftlig (§ 16 annet ledd), vedtaket skal være skriftlig (§ 23) og underretning skal gis skriftlig (§ 27). Indirekte går det frem at saksbehandlingen er skriftlig ved at nye opplysninger og anførsler av betydning for saken som en part gir muntlig, skal nedtegnes eller protokolleres (§ 11 d). Den skriftlige saksbehandlingen kan være papirbasert eller digital, jf. definisjonen i fvl. § 2 første ledd bokstav g.

Den skriftlige saksbehandlingen gjør at avgjørelser i offentlig forvaltning treffes først og fremst på grunnlag av dokumenter og annet skriftlig materiale. Det henger også sammen med at i hierarkisk oppbygde forvaltningsorganer bestemmes avgjørelsen endelig av én enkelt person. Som alminnelig regel holdes det ikke noen muntlig forhandling eller muntlig fremlegging av saken før avgjørelsen treffes.

Den skriftlige behandlingen kan gi bedre grunnlag for å tenke seg om der en muntlig behandling kan bli mer spontan. Skriftlig behandling kan kreve mer tid enn muntlig, men kan også gå raskere der en muntlig behandling forutsetter samtidig møte eller kontakt mellom flere som er involvert i saken eller behandlingen av den. Fremfor alt innebærer skriftlighet at saksbehandlingen blir dokumentert for ettertiden. Det er viktig for at avgjørelsen skal tjene som rettledning fremover i samsvar med sitt innhold, for at saksbehandlingen skal kunne utnyttes til veiledning i andre saker, og for kontroll med at saksbehandlingen har vært korrekt.

Utvalget mener etter dette at det er grunn til å holde fast ved hovedregelen om skriftlig saksbehandling. Utvalget foreslår at dette får uttrykk i en egen bestemmelse. Det må samtidig være rom for muntlig behandling i kollegiale organer, eller hvis saken haster eller andre særlige forhold tilsier muntlig behandling. Regelen om nedtegning eller protokollering av nye opplysninger og iakttakelser mv. bør også videreføres.

Muntlige innslag i saksbehandlingen kan ta flere former. Selv om saksbehandlingen er skriftlig, gir forvaltningsloven i rimelig utstrekning en part rett til muntlig samtale med en saksbehandler i forvaltningsorganet. Dette spørsmålet bør nå også ses i sammenheng med veiledningstjenester, og utvalget kommer tilbake til det i punkt 17.3.7.

I enkelte sakstyper har en part eller forvaltningsorganet rett til å kreve en muntlig konferanse. Fra forvaltningsorganets side kan det være nyttig i kompliserte saker eller saker der det er av betydning å få et personlig inntrykk av vedkommende part. Forvaltningsorganet må imidlertid ha lovhjemmel for å kreve at parten møter i en slik konferanse. Parten selv kan være interessert i en muntlig konferanse for å få redegjøre nærmere for saken og eventuelt få kjennskap til forvaltningsorganets foreløpige syn. Også dette behandles i punkt 17.3.7.

I visse saker – særlig av disiplinær karakter – har en part rett til å forklare seg muntlig for forvaltningsorganet før det treffer vedtak. Slik er det for embetsmenn og statsansatte i saker om ordensstraff, oppsigelse og avskjed (statsansatteloven § 32).

I byggesaker – som kan omfatte spørsmål om endring i eller dispensasjon fra kommuneplanens arealdel eller en reguleringsplan – kan både tiltakshaveren og kommunen kreve forhåndskonferanse, men andre som kan bli berørt av utbyggingen har ikke noen tilsvarende rett til å kreve konferanse eller være til stede (plan- og bygningsloven § 21-1, jf. byggesaksforskriften 26. mars 2010 nr. 488 § 6-1). En slik forhåndskonferanse skal holdes før søknaden blir sendt inn, og den vil gi tiltakshaveren synspunkter fra kommunen på rammene for et tiltak som det påtenkte. Det fremgår av bestemmelsene om forhåndskonferanse at det skal føres et referat fra konferansen som danner grunnlag for videre saksbehandling.

I noen sakstyper som behandles av kollegiale organer skal det holdes forhandlingsmøter før det treffes vedtak, særlig der det er tale om en tvist som kan bli belyst fra to sider. Slik er det i saker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker (barnevernloven § 7-14). Et slikt forhandlingsmøte har trekk som minner om en hovedforhandling i tingretten. Det kan føres vitner, og beslutningsgrunnlaget er som utgangspunkt bare det som fremkommer i forhandlingsmøtet (barnevernloven §§ 7-17 og 7-18). Utvalget viser nærmere til punkt 30.6.4 om forhandlingsmøter i kollegiale organer.

13.5 Språk i offentlig forvaltning

13.5.1 Innledning

Språklig kommunikasjon – skriftlig og muntlig – står sentralt i forvaltningens virksomhet. Språket er det primære kommunikasjonsmidlet for et forvaltningsorgan, enten det arbeider med veiledning eller annen informasjonsvirksomhet, utforming av regelverk, inngåelse av avtaler, saksbehandling og avgjørelser om enkeltvedtak eller samfunnsorienterte holdningskampanjer.

Både det pågående arbeidet med klarspråk og innvandringen er i dag med på å sette språket i offentlig forvaltning på dagsordenen.11 Et hovedspørsmål er hvilket språk og hvilken målform et forvaltningsorgan kan eller skal bruke. Det er videre et spørsmål hvordan man kan fremme og sikre at forvaltningen bruker et klart og tydelig språk. Innvandringen gjør dessuten at offentlig forvaltning møter personer som ikke behersker norsk, og reiser spørsmål om tolking og oversetting.

13.5.2 Gjeldende rett

13.5.2.1 Forvaltningsrettslige krav til språk

Forvaltningsloven stiller ikke noen direkte krav til språket i offentlig forvaltning, bortsett fra enkelte regler om skriftlighet og muntlighet. Forvaltningsloven § 11 e setter forbud mot bruk av barn som tolk med mindre det er nødvendig i nødsituasjoner, som f.eks. ved fare for liv eller alvorlig helseskade, eller forsvarlig ut fra hensynet til barnet.

Implisitt kan det ligge noen språklige føringer i flere av lovens saksbehandlingsregler. Veiledningsplikten etter fvl. § 11 og utrednings- og informasjonsplikten etter § 17 kan vanskelig bli oppfylt hvis ikke forvaltningen kommuniserer med borgeren på en måte som borgeren kan forstå. Begrunnelsen av et enkeltvedtak må skrives på en måte som gjør det mulig å forstå premissene for og konklusjonen i avgjørelsen (fvl. § 25). Klart språk er i alle disse tilfellene en forutsetning.

Det er vanskelig å utlede fra forvaltningsloven ytterligere konkrete krav til måten forvaltningen skal kommunisere. Veiledningsplikten, utredningsplikten og grunngiingsplikten kan neppe danne grunnlag for et generelt krav om å skrive så enkelt som mulig eller bruke tolk eller oversette saksdokumenter i saker som involverer ikke-norsktalende personer.12

På visse sakområder tilsier tungtveiende hensyn at forvaltningsorganet må sørge for tolk eller oversetting av dokumenter i saken. I saker om administrative sanksjoner som regnes som straff etter EMK, kan det følge av EMK art. 6 nr. 3 bokstav a og e. På noen områder er det særskilt fastsatt at personer har krav på tolk, som i utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 81 og krisesenterlova 19. juni 2009 nr. 44 § 3, og det samme har i praksis blitt innfortolket i bl.a. pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 §§ 3-2 og 3-5 og barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 1-4.

13.5.2.2 Mållova og sameloven

Generelle regler om forvaltningsorganers målform er gitt i mållova (lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste). Etter mållova § 1 er nynorsk og bokmål likeverdige målformer for alle organer for stat, fylkeskommune og kommune. Etter § 5 kan likevel et kommunestyre og fylkesting bestemme hvilken målform kommunen og fylkeskommunen skal ha, eller om den skal være språklig nøytral. Statsorganer har etter § 6 plikt til å besvare henvendelser på den målformen som ble brukt i henvendelsen, og de skal henvende seg til kommuner og fylkeskommuner på den målformen som disse har bestemt etter § 5.

Regler om samisk språk er gitt i sameloven kapittel 3 (lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold). Etter sameloven § 3-3 har offentlige organer i kommuner som er en del av forvaltningsområdet for samisk språk, plikt til å svare på samisk når henvendelsen er på samisk. Av § 3-2 følger at lover og forskrifter som er av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, skal oversettes til samisk, og at kunngjøringer som retter seg mot hele eller deler av befolkningen i det samiske forvaltningsområdet, skal skje både på samisk og norsk. Skjemaer til bruk i et lokalt eller regionalt kontor i forvaltningsområdet for samisk språk skal også foreligge både på samisk og norsk. Sameloven § 3-5 utvider retten til bruk av samisk i helse- og sosialsektoren.

13.5.2.3 Nordisk språkkonvensjon

Den nordiske språkkonvensjonen 17. juni 198113 gjelder for norsk, dansk, islandsk og svensk. Den omfatter både muntlig og skriftlig kontakt med offentlige organer, men ikke telefonkontakt (artikkel 1).

Etter konvensjonens artikkel 2 skal Norge virke for at andre nordiske statsborgere etter behov skal kunne bruke sitt eget språk i kontakt med norske myndigheter. Bestemmelsen fremhever at dette (i tillegg til domstolene) særlig gjelder for helse-, sosial-, barnevern-, arbeidsmarkeds-, skatte-, politi- og skolemyndigheter. I saker som myndighetene behandler, skal de så langt råd er, sørge for tilstrekkelig hjelp til tolking og oversetting, og det offentlige bør som hovedregel dekke utgiftene til dette (artikkel 3). På steder hvor det er et større antall nordiske borgere som ikke forstår norsk, har Norge en plikt til å søke å opprette en offentlig språktjeneste eller annen form for tolke- eller oversettingstjeneste. Når antallet slike borgere tilsier det, skal norske myndigheter også arbeide for at veiledningsmateriale fra det offentlige foreligger på et annet nordisk språk (artikkel 5).

13.5.3 Nordisk rett

Den danske forvaltningsloven har ingen konkrete bestemmelser om språk, tolking og oversetting. Det antas likevel å følge av forvaltningslovens veiledningsplikt og den alminnelige undersøkelsesplikten at forvaltningen har en plikt til å sikre at de forstår og blir forstått av utlendinger som henvender seg til forvaltningen om konkrete forvaltningssaker. Dermed kan det etter omstendighetene oppstå en plikt til å ta i bruk tolk og andre oversettingstjenester – et krav som også gjelder ved digital forvaltning.14 Veilederen til den danske forvaltningsloven presiserer at plikten til å stille til rådighet tolke- eller oversettingsbistand ikke strekker seg lenger enn plikten til veiledning og undersøkelse i forvaltningsloven § 7 og § 25, sett sammen med utredningsplikten.

Den svenske språklagen (SFS 2009:600) har bestemmelser om språkbruk i offentlig virksomhet i 10 til 12 §§. Loven fastslår at svensk er språket i forvaltningsorganer og hos andre som utfører offentlige oppgaver (10 §). Språket i offentlig virksomhet skal være «vårdat, enkelt och begripligt» (11 §). Forvaltningsorganene har dessuten et særskilt ansvar for å bruke og utvikle svensk terminologi på sine forskjellige fagområder.

Etter den svenske förvaltningslagen 13 § skal det offentlige bruke tolk og oversette dokumenter hvis det trengs for at den enkelte skal kunne ivareta sine rettigheter når forvaltningsorganet har kontakt med en som ikke behersker svensk. En tilsvarende regel gjelder overfor personer som har en funksjonshemming som sterkt begrenser evnen til å se, høre eller snakke.

Også Finland har en egen språklov (språklag, lag 6. juni 2003 nr. 423). Den inneholder regler om retten til å bruke finsk og svensk overfor myndighetene i 2 kap., om behandlingsspråket hos myndighetene i 3 kap., særlig 12 § om behandlingsspråket i forvaltningsorganer, om språket i vedtak og andre utgående ekspedisjoner i 4 kap. og om myndighetenes arbeidsspråk i 6 kap. Ved siden av språklagen gjelder det en samisk språklag (lag 15. desember 2003 nr. 1080).

Den finske förvaltningslagen 26 § pålegger myndighetene en plikt til å sørge for tolk eller oversetting i saker som er innledet av myndighetene, hvis parten ikke behersker svensk eller finsk. Tolkingen kan skje til et språk som parten i tilstrekkelig grad forstår, vurdert ut fra sakens karakter. I andre saker enn de som myndighetene innleder, kan myndighetene sørge for tolk og oversetting hvis det er nødvendig for å ivareta partens rettigheter.

Den islandske språkloven (lov 7. juni 2011 nr. 61) fastslår i § 8 at islandsk er språket i offentlig forvaltning. Etter § 10 skal offentlig forvaltning bruke et godt språk som er presist og lett å forstå. Forvaltningsorganene skal etter § 11 treffe tiltak for å utvikle islandske fagtermer og gjøre dem kjent for allmennheten, og bidra til at de blir brukt mest mulig. Myndighetene skal etter § 9 sørge for at den som ikke forstår islandsk, blir i stand til å forstå innholdet av dokumenter som har betydning for ham eller henne.

13.5.4 Betydningen av godt språk i offentlig forvaltning

Språket er en sentral del av og har stor faktisk betydning i offentlig forvaltning. På mange måter er språket forvaltningsorganenes mest grunnleggende virkemiddel overfor borgerne.

På et prinsipielt og overordnet plan er god kommunikasjon og informasjon til borgerne en viktig del av et åpent demokrati og en fungerende rettsstat. God kommunikasjon og tydelig informasjon skaper forutberegnelighet for borgerne. Informasjon og veiledning fra offentlig forvaltning har stor betydning for borgernes kunnskap om de kravene som stilles til dem – borgernes plikter – og rettighetene de har. En opplyst befolkning er en forutsetning for den ønskete deltakelsen som et velfungerende demokrati behøver. For disse formålene er et godt og tydelig forvaltningsspråk sentralt.15

Forvaltningsspråket har også en praktisk-økonomisk funksjon. Klart og tydelig språk bidrar til en effektiv forvaltning med gode og brukervennlige tjenester. Når språket er klart, øker sannsynligheten for at borgeren får den hjelpen han eller hun ønsker, når den ønskes. Dette har også en kostnadsside, idet man med et godt og forståelig språk kan unngå at forvaltningen og private bruker ressurser på å klargjøre utydeligheter og misforståelser som har oppstått som følge av kommunikasjonen under saksbehandlingen. Er brev og vedtak fra forvaltningen klare og tydelige, behøver ikke mottakeren å ta kontakt for å få veiledning om innholdet.

Alt dette har betydning for borgernes generelle tillit til forvaltningen. Personer som ikke får tilgang til nødvendig informasjon fordi den, språklig sett, er vanskelig tilgjengelig, kan føle at forvaltningen ikke er tilgjengelig for dem. Språket kan skape avstand mellom avsenderen (forvaltningen) og mottakeren (borgeren). Og selv om språket er forståelig, kan det være skadelig for forvaltningsorganets generelle rykte og anseelse – og virke lite tillitvekkende – hvis ansatte i organet ikke skriver normrett eller av andre grunner oppfattes som slurvete.

Utvalget mener derfor at klart språk i offentlig forvaltning er vesentlig for en god og tillitvekkende forvaltning. Forvaltningsspråket har betydning for borgernes faktiske muligheter til å håndheve rettigheter og etterleve plikter. På denne bakgrunn vil utvalget vurdere nærmere om forvaltningsloven bør stille konkrete språkkrav til forvaltningen.

13.5.5 Hvilke språklige krav bør stilles til forvaltningen? Forvaltningsspråket

13.5.5.1 Norsk som forvaltningsspråk

Selv om det i dag ikke kommer direkte til uttrykk i forvaltningsloven eller annen lovgivning, er det på det rene at arbeids- og administrasjonsspråket i offentlig forvaltning i praksis er norsk. Det er best egnet til å sikre at man forstår hverandre innad i forvaltningen og utad overfor borgerne. Bruk av norsk språk i norsk offentlig forvaltning kan også ses som viktig for å opprettholde norsk språkkultur og kultur i det hele.

Utvalget ser derfor god grunn til å lovfeste at forvaltningsspråket er norsk. Bruk av norsk vil sikre at forvaltningen er mer tilgjengelig og gjennomsiktig for nordmenn flest. Lovfestingen kan være et element i arbeidet for å styrke språklig bevissthet i forvaltningen, selv om bestemmelsen – iallfall for tiden – neppe vil få stor praktisk betydning for arbeidsmåten i forvaltningen. Det kan også påvirke forventningene hos de som av ulike grunner ellers ville ha forestilt seg at forvaltningen hadde en plikt til å kommunisere på det språket de selv behersker.

En tilsvarende regel finnes i de fleste andre land i Norden. Regelverket bør samtidig utformes slik at det ivaretar Norges forpliktelser etter den nordiske språkkonvensjonen artikkel 2 til å legge til rette for at personer fra andre nordiske stater skal kunne bruke sitt eget språk i kontakt med offentlige organer.

Det bør unngås at en hovedregel om norsk forvaltningsspråk virker ekskluderende. I forskjellige sammenhenger kan det være behov for at forvaltningsorganet bruker et annet språk for å sikre at den enkelte får informasjon om sin rettsstilling, og at regler og vedtak blir etterlevd. Utvalget understreker at lovfestingen av norsk som forvaltningsspråk ikke skal være til hinder for det, og regelen bør suppleres med regler om tolking og oversetting, jf. punkt 13.5.6. Det må unngås at de som ikke behersker norsk, av den grunn mister rettigheter som de har krav på etter norsk lovgivning. På den annen side er det rimelig å forvente at den som oppholder seg i Norge over lengre tid, søker å skaffe seg nødvendig kunnskap i norsk.

13.5.5.2 Klarspråk: Korrekt, klart og brukertilpasset forvaltningsspråk

Språket i norsk offentlig forvaltning skal være korrekt og klart – i tillegg er det viktig at språket er brukertilpasset.16 Ansatte i forvaltningen må følge de regler om målform og rettskriving som gjelder til enhver tid.17 Mens målformen i det offentlige er regulert i mållova, er gjeldende regler for rettskriving ikke formelt fastsatte regler.

Språkrådet og Kulturdepartementet driver til en viss grad med normering av språket,18 men språknormene er i sin natur dynamiske og forandrer seg i tråd med samfunnsutviklingen for øvrig. Det overordnete kravet er i alle tilfeller at forvaltningen skal bruke korrekt, klart og moderne språk, og det bør også være et mål å formulere seg så enkelt og lettfattelig som mulig. Disse språklige kravene har gyldighet både når forvaltningen yter veiledning, driver utredning, treffer og begrunner enkeltvedtak, utformer forskrifter og annet regelverk og i forvaltningens virksomhet ellers.

Utvalget mener det er viktig for forvaltningens virke overfor borgerne og for tilliten til forvaltningen at den bruker et klart, godt og presist språk. De fleste nordiske land har lovfestet at forvaltningen skal bruke et klart språk. Utvalget foreslår derfor at kravet om klarspråk også skal komme til uttrykk i den norske forvaltningsloven.

13.5.6 Bruk av tolk og oversetting av saksdokumenter

13.5.6.1 Innledning

Det er grunn til å tro at de største språklige utfordringene mange forvaltningsorganer møter i praksis, oppstår i møte med ikke-norsktalende personer, i første rekke innvandrere og utenlandske næringsdrivende. Det reiser særlig to spørsmål – for det første om forvaltningsorganet bør ha plikt til å bruke eller tilby tolk, og for det annet om det er grunn til å oversette saksdokumenter som inngår i grunnlaget for en forvaltningsavgjørelse.

I saker om administrative sanksjoner som etter EMK art. 6 anses som straff, kan partene i saken ha krav på tolk og andre oversettingstjenester. Utvalget vil derfor ikke behandle disse sakene nærmere her.

13.5.6.2 Bruk av tolk i offentlig sektor. Forholdet til NOU 2014: 8

Forarbeidene til forvaltningsloven § 11 e legger til grunn at bruk av tolketjenester er en nødvendig del av offentlig sektors virksomhet.19 I Statens kommunikasjonspolitikk punkt 3.4 heter det at statlige virksomheter «i saker hvor det er språkbarrierer, må […] vurdere bruk av tolketjenester for å sike god kommunikasjon». Det kan være både rettslige og faktiske årsaker til at det iblant er nødvendig for forvaltningsorganet å bruke tolk.

Behov for tolk kan oppstå på alle samfunnsområder. På noen områder er det opplagt, som i utlendingsforvaltningen. Behovet kan også melde seg på andre sakområder, f.eks. i helse- og sosialsektoren, opplæringssektoren eller arbeidslivssektoren.20 Innvandrerbefolkningen i Norge utgjorde i 2018 ca. 746 000 personer, noe som tilsvarer hver sjette person i landet. Brorparten av innvandrerne kommer fra andre land i Europa.21 I tråd med at innvandrerbefolkningen i Norge har økt de siste tiårene, har også behovet for tolking og andre oversettingstjenester blitt større.

Bruken av og behovet for tolk i offentlig sektor ble utredet i NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektor. I hvilken utstrekning forvaltningsorganer bør ha en plikt til å bruke tolk i saker med ikke-norsktalende aktører, beror på en avveining av hensynet til den enkeltes interesser i saken på den ene side og bruk av offentlige midler på den annen. I utredningen er det foreslått en generell tolkelov som skal gjelde for hele forvaltningen.22 Forslaget inneholder en alminnelig regel om at forvaltningsorganer ved behov «bør» bruke tolk når de er i kontakt med personer som ikke behersker norsk (§ 3 første ledd). Det er videre foreslått en plikt til å bruke tolk i «situasjoner hvor det, av hensyn til rettssikkerhet og likebehandling, er påkrevet» for at «den enkelte skal kunne ivareta sine interesser» (§ 3 annet ledd), og tolken skal være «kvalifisert» i saker hvor bruk av tolk er påbudt (§ 4).

På bakgrunn av NOU 2014: 8 finner utvalget at det ikke bør utrede på nytt spørsmålene om tolk i offentlig forvaltning, men legger til grunn at forslaget til tolkelov vil bli fulgt opp.23Utvalget nøyer seg derfor med å foreslå en henvisning i forvaltningsloven til tolkeloven.

Forvaltningsloven § 11 e oppstiller et generelt forbud mot bruk av barn som tolk, som ble tilføyd ved lov 10. juni 2016 nr. 23. Utvalget ser ikke grunn til å foreslå endringer i bestemmelsens innhold, men går inn for at denne bør bli overført til tolkeloven.

13.5.6.3 Oversetting av saksdokumenter

Siden forvaltningens saksbehandling som hovedregel er skriftlig, er spørsmålet om oversetting vel så aktuelt som bruk av tolk. Prinsipielt taler de samme hensyn som taler for bruk av tolk, også for at saksdokumenter i saker med personer som ikke behersker norsk, blir oversatt til et språk de forstår. De vurderingene som blir gjort på grunnlag av NOU 2014: 8, vil derfor langt på vei ha betydning også for spørsmålet om oversetting av dokumenter.

En del saker består av en stor og undertiden uhåndterlig mengde dokumenter, som ofte kan bli avgjørende for saksutfallet. Det kan skape et omfattende behov for oversetting, men gjør at kostnadene ved oversettingen kan bli langt større enn i tolketilfellene, både økonomisk og tidsmessig. Spørsmålet om oversetting kan iallfall melde seg for enkeltstående dokumenter i en sak og for vedtaket i saken. De hensyn som gjør seg gjeldende, kan stille seg noe forskjellig ettersom det gjelder en sak som er reist av den private, eller en sak som forvaltningsorganet selv vil ta opp. I siste fall kan problemer med oversetting etter omstendighetene forsvare at forvaltningsorganet lar være å reise saken.

Når den enkelte innleder en sak for forvaltningen, f.eks. med en søknad på et annet språk enn et av de nordiske hovedspråkene, kan forvaltningsorganet forholde seg til henvendelsen på iallfall fire forskjellige måter: (1) se bort fra henvendelsen, (2) journalisere henvendelsen og avvise den fra behandling som uforståelig, (3) veilede avsenderen om at henvendelsen må sendes på norsk eller engelsk for å bli behandlet, eller (4) selv sørge for oversetting og behandle saken på vanlig måte.24

Av disse fremgangsmåtene vil det som oftest være i strid med god forvaltningsskikk uten videre å se bort fra henvendelsen, iallfall hvis det er noen elementer ved den som er forståelige for forvaltningsorganet og som viser at den ikke er feilsendt fra avsenderens side. Det kan dessuten være i strid med reglene i arkivlova 4. desember 1992 nr. 126 om organet ikke engang gjør noe med henvendelsen internt – det vil typisk si å journalføre den.25 Det bør derfor ikke skje at organet ser helt bort fra henvendelsen. Hvis det ikke kan utelukkes at henvendelsen er relevant for forvaltningsorganet, mener utvalget at god forvaltningsskikk tilsier at avsenderen får beskjed om hva som vil skje med henvendelsen.

Automatiske oversettingstjenester er i dag tilgjengelige, men både tilgjengelighet og kvalitet varierer med hvilket språk det gjelder. Når det er den private part som reiser en sak, er det grunn til å spørre om det er den private selv eller forvaltningsorganet som er nærmest til å benytte seg av en slik oversettingstjeneste. Hvis den første henvendelsen kommer på et fremmedspråk, er det uansett nærliggende at forvaltningsorganet benytter seg av en eventuell automatisk oversettingstjeneste for å bli bedre i stand til å veilede om hvordan den private avsenderen må gå frem for å få behandlet henvendelsen sin.

Er henvendelsen gjort på et nordisk språk, mener utvalget at forvaltningsorganet som utgangspunkt bør behandle henvendelsen, og om nødvendig sørge for oversetting i tråd med den nordiske språkkonvensjonen.

Henvendelser på engelsk vil forvaltningsorganet ofte være i stand til å behandle uten videre. Det følger likevel ikke av det at forvaltningsorganet behøver å utforme svar og vedtak på engelsk, selv om det kan være hensiktsmessig, særlig hvis det ikke kan ventes at avsenderen forstår norsk. Henvendelser fra foretak bør forutsettes å komme på og bli behandlet på norsk. På noen forvaltningsområder og for enkelte forvaltningsorganer kan det stille seg annerledes. Skal forvaltningsorganet ha en ubetinget plikt til å behandle henvendelser og treffe vedtak på engelsk, bør det fremgå av det aktuelle regelverket.

Gjelder det henvendelser på andre språk, vil det være mer tilfeldig om forvaltningsorganet har tilstrekkelig språkkunnskap blant sine ansatte til å kunne behandle henvendelsen på forsvarlig måte. Det gjelder også ved henvendelser på et verdensspråk som tysk, fransk eller spansk,26 men særlig hvis den er gjort på et mindre utbredt språk. Selv om det finnes noen i forvaltningsorganet som behersker språket tilstrekkelig, vil det være vanskelig for andre å delta i saksbehandlingen, og det blir vanskelig å dra nytte av saken i forvaltningsorganets arbeid med senere saker. Tilfeldig språkkunnskap i forvaltningsorganet på et annet verdensspråk enn engelsk eller et mindre utbredt språk bør i stedet brukes til å gi avsenderen god veiledning muntlig eller skriftlig. Utvalget mener derfor at forvaltningsorganet ikke bør ha noen plikt til å behandle henvendelser som kommer på et annet språk enn engelsk eller et nordisk hovedspråk. Tilfeldig kunnskap i forvaltningsorganet om et annet språk som henvendelsen er gjort på, bør i stedet ha betydning for veiledningspliktens omfang.

Hvis avsenderen ikke har rett til å få behandlet sin henvendelse på grunn av språket den er avgitt på, kan det etter utvalgets mening heller ikke bli tale om noe krav om at forvaltningsorganet sørger for oversetting av enkeltstående dokumenter i saken.

Gjelder det en sak som forvaltningsorganet har tatt opp mot en privat part, kan spørsmålene etter utvalgets syn komme i en annen stilling, særlig hvis det er tale om en mindre ressurssterk part. For det første kan det være nødvendig å få oversatt vedtaket for at det skal bli etterlevd. For det annet kan rettssikkerhetshensyn tilsi at forvaltningen oversetter sine henvendelser til parten og sentrale dokumenter i saken til et verdensspråk (i praksis engelsk) eller partens eget språk. Dette gjelder også for begrunnelsen for vedtaket og informasjon om rettsmidler mot det. Utvalget foreslår derfor en regel om slik oversetting for enkeltpersoner som er part, men anser det ikke hensiktsmessig å fastsette konkrete krav til hvordan oversettingen skal skje. Det sentrale må i slike tilfeller være at forvaltningsorganet sørger for å overbringe budskapet og meningsinnholdet i de sentrale dokumentene i saken, slik at de som det gjelder, kan ivareta sine interesser.

13.6 Partsrettigheter – hvem er part?

13.6.1 Innledning

En god del av bestemmelsene i forvaltningsloven er utformet slik at de gir rettigheter under saksbehandlingen til partene. Hvem som har disse rettighetene, avhenger da av hvem som går inn under begrepet part. Også forvaltningens plikter er ofte angitt som plikter overfor partene.

Spørsmål om innholdet i og utstrekningen av de enkelte rettighetene og pliktene under saksbehandlingen blir behandlet i andre kapitler i utredningen. Her i punkt 13.6 skal utvalget drøfte hvem disse rettighetene og pliktene hovedsakelig bør knyttes til, og hvordan denne personkretsen best kan angis i loven. Hovedspørsmålet er hvor sterkt, eventuelt på hvilken måte, noen må være berørt av en avgjørelse for at de bør bli regnet som parter i saken, slik at de får særskilte rettigheter under saksbehandlingen.

I dagligtale kan man snakke om «part» i mange sammenhenger hvor forvaltningen driver virksomhet som har betydning for private borgere. I forvaltningsloven brukes begrepet hovedsakelig for saker som kan munne ut i enkeltvedtak. Loven bruker det ikke i tilknytning til forskrifter.

For den som blir gjenstand for en forvaltningssak, enten av eget ønske eller på forvaltningens initiativ, kan status som part og regler som sikrer kontradiksjon og to-instansbehandling, oppleves å ha en egenverdi. Selv om kontradiksjon først og fremst er viktig for å sikre et godt faktisk grunnlag for avgjørelsen, ivaretar det også et rettferdsprinsipp, som går ut på at ingen skal dømmes uhørt. At parten trekkes med i saksbehandlingen, kan også styrke tilliten til forvaltningen.

13.6.2 Gjeldende rett

13.6.2.1 Partsbegrepet i forvaltningsloven

Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e forstås «part» som en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Lovens partsbegrep omfatter både enkeltindivider og juridiske personer (selskaper, foreninger og andre sammenslutninger, og stiftelser). Offentlige organer som er involvert i saksbehandlingen regnes derimot ikke som parter.

Lovens første alternativ – «person som en avgjørelse retter seg mot» – forstås noenlunde formelt og innebærer at den som vil bli angitt som part i avgjørelsen, er part. Siden rettighetene under saksbehandlingen har betydning før det blir truffet vedtak, må man legge vekt på hvem forvaltningsorganet retter saksforberedelsen mot, med sikte på et mulig vedtak rettet mot vedkommende. I større og komplekse saker kan det gjøre at det kan endre seg under saksforberedelsen hvem som blir regnet som part i saken, f.eks. i ekspropriasjonssaker hvor det ikke er sikkert hvilke eiendommer som vil bli berørt. Vedkommende får imidlertid stilling som part uansett om det faktisk blir truffet en slik avgjørelse eller ikke. Det er nok til å bli part at det er satt i gang en saksbehandling som kan føre til en avgjørelse som nevnt.

Det avgjørende er derfor når en sak skal anses innledet. Dette gir seg selv i saker hvor vedkommende selv innleder saken, f.eks. ved å sende en søknad. Spørsmålet kan lettere by på tvil i saker som forvaltningsorganet selv tar opp. Overvåking av områder, f.eks. for å klarlegge forurensningssituasjonen, gjør ikke i seg selv at berørte grunneiere får stilling som part. Det skjer først når forvaltningsorganet overveier å beslutte tiltak som angår en eller flere bestemte grunneiere. Ikke enhver intern overveielse i et forvaltningsorgan er nok til å gi partsstilling, men vedkommende vil senest få det når forvaltningsorganet sender varsel om mulig vedtak.

I noen saker er det ikke mulig å angi uttømmende hvem en avgjørelse kan bli rettet mot, og virkningene av en avgjørelse kan strekke seg lenger enn til dem som avgjørelsen retter seg mot. For disse tilfellene bestemmer § 2 første ledd bokstav e at også den som «saken ellers direkte gjelder», er part. Dette alternativet har særlig betydning for den som må tåle sidevirkninger av en avgjørelse. Alternativet innbyr til en konkret vurdering av arten av og intensiteten i tilknytningen mellom personen og saken. Hvor sterkt berørt man må være, eller hvor sterk tilknytning som kreves, kan ikke besvares uttømmende på generelt grunnlag, men vil også bero på forholdene i det enkelte tilfellet. Det kan ha avgjørende betydning hvilke holdepunkter som forarbeidene til en lov på det aktuelle området gir.

Det stilles ingen ytterligere krav til personen som saken ellers direkte gjelder. Alle fysiske personer, myndige og umyndige, og enhver organisasjon eller sammenslutning kan i prinsippet være part i en sak. Organisasjoner regnes ikke som parter bare fordi organisasjonens formål blir berørt av saken. Det har betydning både for foreninger som ivaretar allmenne interesser, og for selskaper med økonomisk formål. Som hovedregel vil disse bare få partsstilling når deres rettsstilling blir berørt.

Partsbegrepet er forbeholdt nålevende menneskelige individer og eksisterende organisasjoner. Hverken fremtidige generasjoner, dyr, naturobjekter eller maskiner regnes som parter etter forvaltningsloven. En robot vil ikke være part i en sak om hva den skal brukes til. I en sak om avliving etter hundeloven 4. juli 2003 nr. 74 er det ikke hunden, men hundens eier som er part. Noe annet er at i forvaltningssaker som kan ha betydning f.eks. for fremtidige generasjoner eller naturobjekter, kan hensynet til disse spille en rolle for saksbehandlingen, bl.a. når det gjelder omfanget av utredningsplikten.

Det gjør ikke et offentlig organ til part i en forvaltningssak at organets myndighetsområde eller allmenne interesser som det ivaretar, kan bli berørt av avgjørelsen. Men dersom organets rettsstilling blir berørt på samme måte som et privat individ ville bli i en tilsvarende sak, f.eks. ved ekspropriasjon av arealer som forvaltningsorganet har rådigheten over, regnes det som part (fvl. § 2 fjerde ledd). Det samme gjelder når et offentlig organ blir utsatt for pålegg etter lovgivning som gjelder for både offentlige og private aktører (såkalte «aktørplikter»). Ved statlig tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner med tanke på plikter som spesielt gjelder for disse, bestemmer kommuneloven 22. juni 2018 nr. 83 § 30-5 at de kan utøve partsrettigheter etter forvaltningsloven kapittel IV–VI og §§ 14, 41 og 42.

Part i saken er enhver som går inn under lovens partsdefinisjon, selv om vedkommende ikke kan opptre på egen hånd i saken. Det er tilfellet for juridiske personer, som må ha en fysisk person til å handle for seg (stedfortreder), og for enkeltindivider som på grunn av alder eller fratakelse av rettslig handleevne etter reglene i vergemålsloven 26. mars 2010 nr. 9 ikke har rådighet i saken. I juridisk fagterminologi omtales det som et spørsmål om prosessuell handleevne i forvaltningssaker. Hvem som er stedfortreder for parter som ikke selv har prosessuell handleevne, reguleres først og fremst i vergemålsloven og selskapslovgivningen. Forvaltningsloven har enkelte særregler om rettigheter for barn under saksbehandlingen selv om deres vanlige partsrettigheter blir ivaretatt av vergen eller den som har foreldreansvaret.

Enkelte regler i forvaltningsloven knytter seg til en videre krets enn partene. Veiledningsplikten etter fvl. § 11 gjelder også overfor andre interesserte. Etter fvl. § 28 har også de som har «rettslig klageinteresse» uten å være parter, klagerett. Det har bl.a. betydning for naboer og for organisasjoner som ivaretar allmenne interesser (se nærmere punkt 24.6). Når noen med rettslig klageinteresse benytter seg av klageretten, får vedkommende stilling som part i klagesaken.

I tvilstilfeller kan Kongen bestemme hvem som skal anses som part innenfor et bestemt sakområde (fvl. § 5), men denne hjemmelen har visstnok ikke vært brukt.

13.6.2.2 Partsbegrepet i særlovgivningen

For noen sakstyper inneholder særlovgivningen en nærmere regulering av hvem som regnes som part. Etter omstendighetene kan slike særregler presisere, utvide eller innskrenke partsbegrepet slik det følger av forvaltningsloven. Konkrete presiseringer kan også komme til uttrykk i forarbeidene til en særlov. Særlovgivningen kan også inneholde regler som sier at vedkommende har (visse) partsrettigheter etter forvaltningsloven, uten dermed å si at vedkommende regnes som part.27

Som eksempel presiserer utlendingsforskriften 15. oktober 2009 nr. 1286 § 17-1 første ledd første punktum at bare «søkeren» anses som part i saker etter utlendingsloven og -forskriften. For saker som ikke beror på søknad, følger det av § 17-1 første ledd annet punktum at det bare er «den som saken retter seg mot, som er å anse som part». Det innebærer bl.a. at øvrige familiemedlemmer, herunder ektefeller og barn, ikke regnes som parter i saker hvor et familiemedlem søker om oppholdstillatelse eller blir gjenstand for en utvisningssak, uavhengig av hvilke faktiske konsekvenser avgjørelsen kan få for dem. Dersom det treffes selvstendige avgjørelser overfor et annet familiemedlem, vil imidlertid vedkommende bli part i egen sak.

Vanligvis vil de som søker om samme begrensede gode, f.eks. en stilling eller konsesjon, og som da i realiteten står i et konkurranseforhold, bli regnet som parter i samme sak. Et unntak fra dette er lovfestet i arbeidsmarkedsloven 10. desember 2004 nr. 76 § 16, som bestemmer at personer som søker om samme arbeidsmarkedstjeneste, ikke anses som parter i samme sak og ikke kan påklage vedtak som går ut på at andre får innvilget en konkurrerende søknad. Tilsvarende eksempler finnes i barnevernloven § 6-1 tredje ledd og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 tredje ledd, som bestemmer at selv om flere søker en tjeneste eller ytelse det er knapphet på, vil de ikke regnes som parter i samme sak.

En vid forståelse av partsbegrepet ble lagt til grunn for saker om tillatelse til luftforurensning da forvaltningsloven trådte i kraft. Her ga forarbeidene uttrykk for at partsstillingen strekker seg så langt som forurensningsvirkningene.28 Dette må trolig gjelde generelt i forurensningssaker, men det kan være usikkert om det omfatter andre enn grunneiere.

13.6.2.3 Betydningen av å være part

Partsbegrepet brukes i en rekke av reglene i forvaltningsloven for å angi hvem som har rettigheter under saksbehandlingen, eller til å angi rekkevidden av plikter som forvaltningsorganet har. Som nevnt forekommer det likevel at også andre enn partene har visse rettigheter etter forvaltningsloven. Gjør særlovgivningen bruk av begrepet part, vil det være naturlig å gi det samme innhold som etter forvaltningsloven hvis ikke særloven selv gir andre holdepunkter.

En part kan ha krav på veiledning (fvl. § 11) og har rett til muntlig samtale med en tjenestemann (fvl. § 11 d) og til å bruke en fullmektig til å opptre for seg i forvaltningssaken (fvl. § 12). Sentrale partsrettigheter i saker om enkeltvedtak er retten til forhåndsvarsel og til fremlegging (fvl. §§ 16 og 17) og retten til innsyn (fvl. §§ 18 flg.). Parten har rett til å få begrunnelse for enkeltvedtak (fvl. §§ 24 og 25) og underretning om vedtaket (fvl. § 27). Parten har klagerett (fvl. § 28) og en begrenset rett til sakskostnader i klage- og omgjøringssaker (fvl. § 36). Partsrettighetene gir i sum parten anledning til å delta i en kontradiktorisk saksbehandling med særskilte rettssikkerhetsgarantier.29

Også utover dette har partsstillingen betydning for forvaltningsorganet som behandler saken. For det første har spørsmålet om hvem som er part i saken, betydning når lovens regler om inhabilitet og taushetsplikt skal anvendes. Hvem som er part i saken, har etter forvaltningsloven § 6 betydning for hvem som kan tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelsen. Taushetsplikten er ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger gjøres kjent for sakens parter (fvl. § 13 b første ledd nr. 1). Mange av forvaltningsorganets plikter under saksbehandlingen er imidlertid angitt uten å trekke inn partsbegrepet, f.eks. regelen om saksbehandlingstid og foreløpig svar (fvl. § 11 a), og de gjelder uavhengig av om vedkommende blir regnet som part.

13.6.3 Nordisk rett

Den danske forvaltningsloven inneholder ingen legaldefinisjon av begrepet part. Likevel gir de fleste bestemmelsene i loven rettigheter bare til sakens «parter».30 I forarbeidene heter det at partsbegrepet må tolkes i tråd med det «almindelige forvaltningsretlige partsbegreb». Som part regnes for det første den som søker om noe, f.eks. en ytelse, tillatelse eller annet. For det annet regnes den som er adressat for en avgjørelse, som part. Endelig regnes som part, etter dansk forvaltningspraksis, den som har en vesentlig, rettslig relevant og individuell interesse i sakens avgjørelse.31

Heller ikke i Sverige er begrepet «part» definert i loven. I forarbeidene til förvaltningslagen er dette begrunnet med at en legaldefinisjon kan sette grenser for en rimelig anvendelse av reglene om partsrettigheter.32 I motsetning til i Norge og Danmark bruker ikke den svenske loven «part» som et generelt koblingsord mellom rettighetssubjektet og partsrettighetene, selv om det blir gjort i noen sammenhenger. For øvrig er det «sökande, klagande eller annen part» som stort sett er subjektet for partsrettighetene.

I Finland er «part» legaldefinert som den hvis «rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller», jf. förvaltningslagen 11 §. Dette minner om den materielle definisjonen etter fvl. § 2.

13.6.4 Lovgivningspolitiske overveielser

13.6.4.1 Bør loven gjøre bruk av et partsbegrep?

Partsbegrepet brukes som et koblingsord mellom på den ene side en gruppe personer med en viss tilknytning til en forvaltningssak, og på den annen side rettighetene som disse personene kan utøve og påberope seg under saken (partsrettigheter). Forvaltningsloven fastlegger kjernen i begrepet, men avgrenser det ikke på noen klar måte. Det har derfor oppstått en god del tvil i praksis om hvem som har partsstilling. Som utgangspunkt har det nok vært regnet som et enhetlig begrep, slik at den som har partsstilling, regnes som part ved alle de saksbehandlingsreglene hvor det kan ha betydning.

Den svenske förvaltningslagen viser en lov hvor partsbegrepet står mindre sentralt enn i den norske. Ved forberedelsen av den svenske loven lot man være å ta inn en legaldefinisjon, bl.a. av frykt for at en definisjon kunne bli til hinder for en sjenerøs praktisering av partsrettigheter.

Etter utvalgets mening er det hensiktsmessig å ha et begrep som markerer forbindelsen mellom de som har en særlig tilknytning til saken, og viktige krav til eller rettigheter i saksbehandlingen. Partsbegrepet har denne funksjonen. Utvalget kan ikke se at lovens legaldefinisjon har skapt større problemer med å klargjøre hvem som er part, enn man ville ha stått overfor uten en slik definisjon. Utvalget foreslår derfor at loven fortsatt skal gjøre bruk av partsbegrepet og inneholde en definisjon av det.

13.6.4.2 Hvem bør regnes som part?

Det er naturlig å regne som part den som forvaltningsorganet retter saksbehandlingen eller avgjørelsen mot. I dag kommer det til uttrykk i legaldefinisjonens første alternativ, og utvalget mener at dette utgangspunktet bør videreføres. Den som søker om en tillatelse eller ytelse, eller om å bli fritatt for en plikt, bør derfor uten videre anses som part i saken. Den som klager over en tillatelse som vil ha negative virkninger for ham eller henne, vil på tilsvarende vis bli part i klagesaken, idet vedtaket i klagesaken vil rette seg også mot vedkommende.

Generelt mener utvalget at den som kan få sin rettsstilling berørt av en mulig avgjørelse i en sak, bør regnes som part i saken. Det bør ikke være avgjørende om saken faktisk ender med et vedtak som ikke berører vedkommendes rettsstilling, så lenge saken kunne ha endt med en avgjørelse som hadde gjort det.

For at partsrettighetene skal være reelle og kunne oppfylle sitt formål, må de kunne påberopes før det er truffet en avgjørelse i saken. Utvalget legger derfor til grunn at status som part, som i dag, må regnes fra og med sakens innledning. På hvilket tidspunkt en sak kan sies å være innledet, er ikke lett å angi generelt og vil avhenge av sakens karakter og omstendighetene for øvrig. I noen typetilfeller fremstår dette likevel som relativt klart: Er saken innledet ved søknad, får søkeren status som part når søknaden er kommet frem til forvaltningsorganet. Er det forvaltningsorganet selv som innleder saken, vil det være når organet har besluttet å innlede en sak og tatt aktive skritt i saksbehandlingen, f.eks. ved å sende et varsel til den saken gjelder. For øvrig kan det følge av de enkelte partsrettighetenes innhold og formål når og hvordan de kommer til anvendelse for parten eller forvaltningsorganet.

Det kan reises spørsmål om det bør være rom for unntak i rene omgåelsestilfeller. Det kan tenkes at en person søker om en ytelse eller stilling som det er klart at vedkommende ikke vil få, utelukkende med det formål å få innsyn i saksopplysninger som gjelder konkurrerende søkere. Med partsstilling vil vedkommende også kunne påklage vedtaket til ulempe og forsinkelse for den som er tildelt godet. Utvalget antar imidlertid at det i grensetilfeller kan være vanskelig å avgjøre hvorvidt det er tale om en «reell» søker eller ikke. Det er da en viss risiko for at en som er en «reell» part med urette kan bli fratatt rettigheter under saksbehandlingen. Utvalget mener derfor at det ikke bør gjøres noen formelle unntak for slike tilfeller. Faren for at åpenbart ukvalifiserte søkere får innsyn i opplysninger de ikke har krav på, bør heller ivaretas gjennom reglene om partsinnsyn, slik det er gjort i forvaltningslovforskriften § 7 for saker om tilsetting. Etter utvalgets forslag vil det fortsatt være rom for dette, se punkt 22.4. I enkelte tilfeller kan det også være naturlig å si at vedkommende ikke er part i samme sak som de reelle søkerne.

Noen avgjørelser kan ha vesentlige faktiske følger for andre enn den primære parten som avgjørelsen retter seg mot, eller som får sin rettsstilling direkte berørt. I slike tilfeller er det spørsmål om faktiske følger av en mulig avgjørelse bør gi partsstilling. Gjeldende lov regulerer dette spørsmålet med kriteriet «saken ellers direkte gjelder». Et eksempel er naboen som vil få ødelagt sin utsikt eller nabolagsstillhet av et byggeprosjekt. Avhengig av byggeprosjektets karakter kan virkningene bestå i alt fra ulemper i form av irriterende bråk til vesentlige praktisk-økonomiske skadevirkninger, som f.eks. forringelse av boligens verdi på grunn av endrede naboforhold eller til og med risiko for fysisk skade på eiendommen. Det er slike eksempler på faktiske ulemper eller skader som i praksis kan oppfylle kravene etter fvl. § 2 første ledd bokstav e. I det nevnte eksemplet foreligger imidlertid også en særregulering gjennom reglene om nabovarsel i plan- og bygningsloven § 21-3.

Gode forvaltningsavgjørelser som oppnår bred tillit vil ofte forutsette at slike virkninger blir tatt i betraktning under saksbehandlingen. Det kan bidra til å sikre et bredere og presumptivt bedre beslutningsgrunnlag om faktiske virkninger gir partsstilling.

Flere forhold taler likevel for å begrense hvem som får stilling som part. Hensynet til den saken direkte gjelder og som uansett er part, kan tilsi at andre ikke gis tilsvarende status og rettigheter i saken som gir dem mulighet for å få innsyn i «hovedpersonens» personlige eller forretningsmessige forhold. Jo flere som har stilling som part i saken, desto mer aktuelt blir dette. Den som innleder en sak for forvaltningen – eller som forvaltningen innleder en sak mot – føler trolig i mange tilfeller at saken er personlig, og kan oppleve det som støtende om andre som er berørt mer indirekte, blir trukket inn som parter på linje med en selv.

Videre gjør hensynet til en effektiv forvaltning seg gjeldende. Særlig når det gjelder saksbehandlingstiltak som forvaltningsorganet selv må foreta overfor partene, vil de administrative kostnadene eller ulempene øke i takt med antallet personer som har partsstilling i saken.

Samtidig vil hensynet til andre som blir berørt av vedtaket, ofte kunne tilgodeses på annen måte enn ved å gi dem partsstilling. Forvaltningens utredningsplikt – og plikt til å ta hensyn til andre interesser enn partens – er ikke avhengig av om vedkommende berørte har partsstilling. Interesserte kan få innsyn i saken gjennom reglene i offentleglova og kan uansett uttale seg i saken om de ønsker det. Forhåndsvarsel og underretning om avgjørelsen kan i særlige tilfeller gis ved offentlig kunngjøring, og det kan – som utvalget foreslår i punkt 23.3.4 – gis rett til individuell underretning til den som ber om det etter å ha opptrådt i saken, jf. utk. § 49 annet ledd. Er de interesserte tilstrekkelig berørt, gjør klageretten at de kan ivareta sine interesser ved å kreve revurdering av førsteinstansens avgjørelse.

Det synspunkt at alle som berøres av en myndighetsavgjørelse, bør få anledning til å uttale seg og påvirke avgjørelsen, taler riktignok for at alle potensielle ulemper og skader bør kvalifisere til partsstilling. Men det vil avhenge av utfallet av saken hvilke følger avgjørelsen faktisk får for dem. Det er når vedtaket er truffet og de potensielle skadene eller ulempene blir synlige, at det er størst grunn til å gi de indirekte berørte partsrettigheter. Det vil de få i klageomgangen ved å påklage vedtaket, jf. kapittel 24. Det vil neppe redusere antallet klagesaker å gi partsstilling allerede i underinstansen, idet utfallet i nær sagt alle tilfeller vil være til en av partenes ulempe. Etter utvalgets mening vil de fleste berørte i en slik situasjon være godt nok hjulpet av klageretten, selv om det også der gjelder en nedre grense for relevante skader og ulemper.

På denne bakgrunn går utvalget inn for at forvaltningsloven – som i dag – bør sette en relativt høy terskel for å gi partsstilling for den som indirekte og rent faktisk blir berørt av et vedtak. Det må dreie seg om vesentlige faktiske virkninger for vedkommende – normalt en alvorlig skade eller alvorlig ulempe av individuell karakter. På det enkelte sakområdet kan det klargjøres konkret hvem som har partsstilling ved nærmere bestemmelser i lov eller forskrift, eller ved uttalelser i forarbeidene til særloven. I grensetilfellene bør avgjørelsen bero på en helhetsvurdering der virkningenes art og omfang, herunder størrelsen på et eventuelt økonomisk tap, har betydning, og om det gjelder virkninger som loven generelt verner mot. Enkelte saker har en så personlig karakter at det ikke er naturlig å gi andre partsrettigheter, selv om avgjørelsen faktisk kan ha mye å si for dem.33 Det bør også ha betydning i vurderingen hvor direkte og umiddelbare virkninger avgjørelsen vil ha for vedkommende, og om det er en naturlig tilknytning mellom sak og person, eller om tilknytningen er mer tilfeldig eller avledet. For eksempel bør ikke en konkurrerende markedsaktør bli part i saken bare fordi avgjørelsen som treffes overfor en konkurrent, kan virke inn på vedkommendes markedsposisjon.

Hvis flere søker om samme gode (stilling, ytelse eller konsesjon) eller konkurrerer om tildeling fra en begrenset ressurs, eller det for en avgjørelse på annen måte er flere alternativer som berører forskjellige personer, mener utvalget som utgangspunkt at alle bør regnes som parter når saksbehandlingen og avgjørelsen skjer samtidig for dem. I slike tilfeller vil avgjørelsen for hver enkelt av dem kunne bli påvirket av vurderingen for de andre. På enkelte områder kan det imidlertid være behov for å fastsette i særlovgivningen at den enkelte er part bare knyttet til den avgjørelsen som direkte angår ham eller henne, ikke ved en avgjørelse rettet mot andre. Er det tale om søknader som behandles suksessivt, får ikke mulige senere søkere partsstilling når det treffes avgjørelse overfor en tidligere søker, selv om avgjørelsen kan utelukke muligheten for å nå frem med en senere søknad.

13.6.4.3 Partsstilling på særlig grunnlag

Et særskilt spørsmål er om organisasjoner som ivaretar interesser til en større eller mindre gruppe personer eller bredere samfunnsinteresser, bør kunne regnes som part i saker som direkte gjelder medlemmene eller samfunnsinteressene, uten at saken gjelder organisasjonen selv. Etter gjeldende rett gjør de ikke det.

Flere grunner kan tale for at slike organisasjoner bør kunne få partsstilling hvis saken faller inn under sammenslutningens naturlige virkeområde og formål. En forutsetning er at den aktuelle saken er av noenlunde generell eller prinsipiell interesse. Når en sak først er av prinsipiell betydning og angår interesser som organisasjoner og sammenslutninger arbeider for å ivareta, vil mange organisasjoner ha klagerett. Dersom organisasjonene i slike tilfeller også ble ansett som part i underinstansen, vil saken bli bedre belyst, til fordel for forvaltningsorganet og de interesser som gjør seg gjeldende i saken. En fordel kan også være at en eventuell klagesak i større grad vil være en overprøving av underinstansens vurderinger, i stedet for at det i klageomgangen bringes inn helt nye aspekter.

Utvalget mener at disse grunnene står sterkest når det gjelder organisasjoner som har til formål å ivareta allmenne interesser. Hvis en organisasjon har til formål å ivareta medlemmenes individuelle interesser, er det mer nærliggende at organisasjonen opptrer som fullmektig for medlemmet i en sak, og det kan være støtende for den primære parten om organisasjonen får adgang til å opptre som part og gjøre gjeldende synspunkter som ikke er i tråd med partens egne.

Utvalget mener likevel at forvaltningsloven ikke bør åpne generelt for å gi organisasjoner partsstilling i saker som ikke gjelder organisasjonen selv, men interesser som den har til formål å ivareta. Det vil være vanskelig å avgrense hvilke organisasjoner som vil få partsstilling, og i hvilke saker det vil være tilfellet. En del av de administrative ulempene ved dette kan løses ved å bestemme at partsstilling først inntrer når organisasjonen ber om det i den enkelte sak, slik organisasjonen i realiteten gjør når den klager over et vedtak i kraft av en regel om klagerett for andre enn partene i saken. Behovet for å gi organisasjoner partsstilling i enkelte saker bør heller vurderes for de enkelte saksbehandlingsskritt og ivaretas gjennom særlovgivningen, slik det særlig er gjort på miljøområdet.34

Et annet spørsmål er om initiativtakere til en sak der forvaltningsorganet eventuelt treffer vedtak av eget tiltak, bør få partsstilling som følge av deres rolle ved sakens oppstart og interesse for saken. Etter gjeldende rett kvalifiserer ikke dette til partsstilling. Utvalget mener at dette fortsatt bør legges til grunn. Formålet med partsrettighetene er å gi personer som rettslig eller i vesentlig grad faktisk berøres av en avgjørelse, muligheten til å påvirke resultatet. Selv om initiativtakere ikke uten grunn vil være interesserte, bør ikke initiativet i seg selv gi grunnlag for stilling som part, som i ytterste konsekvens kan innebære innsyn i sensitiv informasjon om andre parter eller i saken som sådan. Utvalget utelukker likevel ikke at det på enkelte områder kan være aktuelt å gi initiativtakere partsstilling etter regler i særlovgivningen. Dessuten taler god forvaltningsskikk for at den som har brydd seg med å tipse forvaltningen om viktige forhold, blir holdt oppdatert og får svar på spørsmål som vedkommende har om saken så langt det kan skje uten hinder av taushetsplikt.

Forvaltningsorganer har etter gjeldende rett partsstilling når de kan bli berørt av avgjørelsen på samme måte som en privat part ville bli – f.eks. i saker om byggetillatelse. Utvalget foreslår å videreføre denne regelen. Et eget spørsmål er om et forvaltningsorgan bør ha partsstilling fordi saken gjelder et område eller en interesse som hører under organets sakområde. Det kan f.eks. tenkes at en kommune er interessert i utfallet av et statlig konsesjonsvedtak rettet mot en privatperson som vil drive næringsvirksomhet i kommunen. Utvalget kan ikke se at det er større grunn til å innrømme partsstatus for forvaltningsorganer enn for private organisasjoner og sammenslutninger. Den ønskelige samordning og fremstilling av interessene på ulike forvaltningsområder som hører under forskjellige forvaltningsorganer, bør skje på grunnlag av utredningsplikten, regler om informasjonsdeling i det offentlige og eventuelt særlige regler om forelegging av saken. Er det sterke grunner som taler for en annen løsning, bør det forankres i særlovgivningen.

13.7 Saksbehandlingstiden i offentlig forvaltning

13.7.1 Innledning. Faktisk behandlingstid

Saksbehandlingstiden i offentlig forvaltning varierer. Det er et mål å ha kortest mulig behandlingstid med korrekte og hensiktsmessige avgjørelser. Saksbehandlingstiden har ofte vært diskutert, gjerne i form av kritikk mot lang behandlingstid. I det hele har saksbehandlingstiden ofte vært et viktig forvaltningspolitisk tema.

Det er illustrerende at Sivilombudsmannen hvert år mottar et stort antall klager som gjelder sen saksbehandling eller manglende svar, og har avsluttet flere saker med kritikk.35 Ombudsmannen har gjennomført flere systematiske undersøkelser av saksbehandlingstiden i ulike forvaltingsorganer. Flere av undersøkelsene har resultert i særskilte meldinger til Stortinget.36

Den faktiske saksbehandlingstiden varierer for forskjellige sakstyper og forskjellige forvaltningsorganer. Det er ikke mulig å gi noe generelt bilde av behandlingstiden, men for en del forvaltningsorganer og sakstyper finnes det opplysninger i årsrapporter eller i undersøkelser av varierende dato.37 Også innenfor den enkelte sakstype og det enkelte forvaltningsorgan kan behandlingstiden variere over tid.

Det kan skilles mellom den samlete behandlingstid – fra saken kommer inn til forvaltningsorganet, til den avsluttes med å sende underretning til parten om vedtaket – og den tid hvor forvaltningsorganet aktivt arbeider med saken. Er sakmengden stor og sakene blir behandlet etter tur, er det ikke uvanlig at en stor del av den samlete behandlingstiden består av tid hvor saken ligger stille.

13.7.2 Forhold som påvirker saksbehandlingstiden

Behandlingstiden for en forvaltningssak kan bli påvirket av en rekke forskjellige forhold som knytter seg til sakstypen, til forvaltningsorganet selv, eller til forhold utenfor som påvirker saksmengden eller forvaltningsorganets arbeidssituasjon.

Noen sakområder preges av store og komplekse saker som krever mye tid, mens andre sakområder preges av mindre og enklere saker. Innen et sakområde kan enkeltsakenes omfang og karakter variere. I den enkelte sak kan også særtrekk ved saken eller partene i saken ha betydning for behandlingstiden. Innebærer saken vanskelige politiske eller juridiske spørsmål eller avveininger, eller skal saken skape presedens for avgjørelsen i et større antall saker, kan dette påvirke saksbehandlingstiden.

Hvilke rettsregler som gjelder for sakstypen, kan ha betydning for saksbehandlingstiden. Enkle og klare materielle regler vil bidra til å forkorte saksbehandlingstiden sammenlignet med regler som i seg selv er vurderingspregete eller åpner for et forvaltningsskjønn – iallfall så lenge det ikke er etablert presedenser som gjør det unødvendig å foreta en skjønnsutøving knyttet til de konkrete omstendighetene i den enkelte sak.

Også saksbehandlingsreglene og forskjellige saksbehandlingsskritt kan påvirke behandlingstiden. Regler om varsling og uttalefrister gjør at det nødvendigvis går en viss tid. Trenger partens saksfremstilling supplering, eller skal det innhentes uttalelser fra andre berørte eller fra andre forvaltningsorganer, vil det gå med en tid til det. Er det behov for å få uttalelse fra sakkyndige eller holde befaring, tar det erfaringsmessig atskillig tid. Ligger saksbehandlingen for øvrig stille mens dette skjer, kan det bidra til en ytterligere forsinkelse ved at det går med tid til å gjenoppfriske kunnskap om saken når saksbehandlingen fortsetter. Stadig nye innlegg fra partene eller andre berørte kan også forlenge behandlingstiden i den enkelte sak.

Saksbehandlingstiden kan bli påvirket av interne forhold i forvaltningsorganet. Lav bemanning sett i forhold til saksmengden kan gjøre at innkomne saker blir liggende ubehandlet en tid før de blir vurdert. Omorganiseringer kan påvirke organets kapasitet i en overgangsperiode, og sykdom eller reisefravær blant saksbehandlerne kan lede til forsinkelser. Uhensiktsmessig arbeidsfordeling, mangelfull opplæring og stor utskifting av personale kan gjøre at saksbehandlingen tar lengre tid enn det som ellers ville være nødvendig.

Saksbehandlingstiden kan også bli påvirket av forhold utenfor forvaltningsorganet. Ytre hendelser kan lede til økning i sakstilfanget. Slike økninger kan være periodiske og forventede eller plutselige og uventede. Prioritering av noen sakstyper innebærer nedprioritering av andre, slik at f.eks. stadig nye hastesaker kan bety at selv kurante småsaker trekker ut i tid.

13.7.3 Gjeldende rett

13.7.3.1 Forvaltningslovens regler

Forvaltningsloven setter ikke bestemte saksbehandlingsfrister, men gir hjemmel for det, og har i § 11 a regler om saksbehandlingstid og foreløpig svar. De gjelder som utgangspunkt for alle forvaltningssaker, også der det ikke treffes vedtak, men har først og fremst betydning for individuelle avgjørelser.

Forvaltningsorganet skal etter § 11 a første ledd forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Ordlyden tar direkte sikte på den tiden da forvaltningsorganet ikke arbeider aktivt med saken, men bestemmelsen må forstås slik at den også retter seg mot en unødvendig grundig saksbehandling. Hvor omfattende saksbehandlingen – og dermed behandlingstidens lengde – kan være, må vurderes i lys av bl.a. hvor komplisert saken er faktisk og rettslig, og hvor prinsipiell eller viktig den er for de berørte eller for samfunnet. Vurderingstemaet «uten ugrunnet opphold» sikter både til saksbehandlingstiden og årsaken til et eventuelt opphold. Skyldes lang behandlingstid manglende ressurser hos forvaltningsorganet, kan det som utgangspunkt forsvares, men jo lengre tid en sak tar, desto strengere krav må stilles. Særlig vil en lang behandlingstid være problematisk hvis den skiller seg vesentlig fra behandlingstiden i andre organer som behandler tilsvarende saker, eller hvis det ikke gis noen beskjed til parten om at saksbehandlingen vil ta tid.

Kravet om at en sak skal avgjøres uten ugrunnet opphold, gjør at en sak – eller en gruppe saker – ikke kan legges til side (stilles i bero) inntil videre uten at det er lovhjemmel for det. Slike lovhjemler finnes i f.eks. patentloven § 17 og utlendingsloven § 33. Forvaltningsorganet kan likevel utsette behandlingen av en sak en stund for å se saker av lignende art i sammenheng, eller i påvente av en prinsipiell avklaring, f.eks. en klagesak for Sivilombudsmannen eller en pågående sak for Høyesterett.38

Etter § 11 a annet ledd skal forvaltningsorganet gi foreløpig svar til en part dersom saksbehandlingen vil ta «uforholdsmessig lang tid». Hva som er uforholdsmessig lang tid, må avgjøres i lys av forventingene parten måtte ha. Justisdepartementet har i et rundskriv lagt til grunn at foreløpig svar i utgangspunktet skal gis dersom en forholdsvis kurant henvendelse ikke kan besvares innen fjorten dager.39 Det skal alltid gis foreløpig svar i en sak om enkeltvedtak hvis den ikke kan avgjøres innen én måned (§ 11 a tredje ledd). Det foreløpige svaret skal gis «snarest mulig», det vil si så snart organet blir klar over at saksbehandlingen vil ta uforholdsmessig lang tid. Foreløpig svar kan unnlates hvis det må anses «åpenbart unødvendig», men dette er ment som en «forholdsvis snever unntaksadgang».40

Det foreløpige svaret skal gjøre rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angi når svar kan ventes. Dersom en frist som parten har fått beskjed om, blir overskredet, må forvaltningsorganet etter omstendighetene gi beskjed om ny forventet saksbehandlingstid. Hvis saken skal behandles av flere instanser, bør forvaltningsorganet orientere om saksgangen og hvilke instanser som skal behandle saken.41

Etter § 11 b kan Kongen på bestemte områder fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak og gi regler om beregning av frister. I forarbeidene er det uttalt at det bør legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret før det vedtas sentrale forskrifter om saksbehandlingstiden i kommunene.42 Hjemmelen i § 11 b er ikke blitt brukt til å fastsette saksbehandlingsfrister, men regler om beregning av saksbehandlingsfrister er gitt i forvaltningslovforskriften kapittel 9.

Brudd på reglene om saksbehandlingstid og foreløpig svar er en saksbehandlingsfeil. Treg saksbehandling eller manglende informasjon til parten vil likevel sjelden medføre ugyldighet, siden saksbehandlingstiden normalt ikke vil være bestemmende for vedtakets innhold. Etter omstendighetene kan sen saksbehandling medføre erstatningsansvar for det offentlige ut fra alminnelige erstatningsregler, jf. Rt. 2006 s. 1519 om et tilfelle der behandlingen av en søknad om uførepensjon etter folketrygdloven ikke var prioritert på en slik måte som parten kunne forvente.

13.7.3.2 Regler om saksbehandlingstid i andre lover

I særlovgivningen finnes en god del eksempler på krav til saksbehandlingstiden på forskjellige sakområder. Det dreier seg både om generelle krav til saksbehandlingstiden som er strengere enn etter forvaltningsloven, og om bestemte frister for saksbehandlingen, til dels kombinert med regler om virkningene av at fristene blir oversittet.

Størst rekkevidde har trolig reglene i tjenesteloven § 11.43 Den bygger på at aktuelle særlover skal ha satt saksbehandlingsfrister for tillatelse til næringsvirksomhet («tjenester») i samsvar med tjenestedirektivet.44 Saksbehandlingsfristen kan bare forlenges én gang, og det må begrunnes ut fra sakens kompleksitet og meddeles søkeren før den opprinnelige fristen er ute (tjenesteloven § 11 første ledd). Er fristen ute, anses tillatelse for gitt (§ 11 annet ledd). Tjenesteloven setter også krav til foreløpig svar som utdyper og skjerper forvaltningslovens regel (§ 11 tredje ledd).

Plan- og bygningsloven § 21-4 bestemmer at sakene skal avgjøres «snarest mulig» eller innen utløpet av de særskilte fristene som følger av § 21-7, eller som er fastsatt med hjemmel i § 21-8. Fristoversittelse vil i noen tilfeller – i enklere saker – medføre at tillatelse anses gitt, eller at det aktuelle tiltaket kan utføres uten videre, mens det i andre tilfeller vil gjøre at kommunen må betale saksbehandlingsgebyret tilbake helt eller delvis.45

Krav på ytelser etter visse bestemmelser i folketrygdloven46 skal «så vidt mulig avgjøres straks», jf. § 21-10 annet ledd første punktum. Dette omfatter stønad ved helsetjenester, sykepenger, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom, og ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon.

Barnevernloven har flere fristregler. Etter § 6-9 skal undersøkelser etter kapittel 4 gjennomføres snarest og senest innen tre måneder (i særlige tilfeller seks måneder). Blir fristen oversittet, kan fylkesmannen ilegge kommunen mulkt. Etter § 7-19 skal fylkesnemnda treffe vedtak «snarest mulig og senest to uker» etter at forhandlingsmøtet ble avsluttet. Godkjenning av akuttvedtak skal skje snarest og om mulig innen 48 timer (§ 7-22), og klager over akuttvedtak skal avgjøres innen én uke (§ 7-23).

Etter offentleglova regnes det som et avslag hvis den som har krevd innsyn, ikke har fått svar innen fem dager, og vedkommende kan da bringe saken inn for klageinstansen ved klage på vanlig måte (§ 32 annet ledd).

13.7.4 Nordisk rett

13.7.4.1 Dansk rett

Den danske forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelser om saksbehandlingstid. I særlovgivningen finnes det enkelte regler om svarfrister.

I dansk forvaltningsrett er det et «grundlæggende krav til forvaltningen, at afgørelser skal træffes så hurtigt, som det er muligt og forsvarligt».47 Av et rundskriv fra Justitsministeriet går det frem at det ikke kan oppstilles absolutte regler for hvor hurtig saker skal behandles, siden ulike forhold kan gjøre seg gjeldende, også innenfor samme sakstype. Det uttales at det kan være hensiktsmessig at det enkelte organ setter opp forsvarlige, realistiske og offentlige mål for sin saksbehandlingstid.

13.7.4.2 Svensk rett

Etter den svenske förvaltningslagen 9 § skal en forvaltningssak behandles «så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts».

Etter 11 § skal det gis foreløpig svar når «en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat». I dette svaret skal forvaltningsorganet gjøre rede for årsaken til forsinkelsen. Formålet er å hindre at manglende informasjon om saksbehandlingens fremdrift skaper unødig irritasjon hos parten.48

Blir en sak som en privat part har innledet, ikke avgjort av førsteinstansen i løpet av seks måneder, gir 12 § parten et virkemiddel til å få påskyndet saken. Parten kan da sette frem et skriftlig krav overfor førsteinstansen om at den skal avgjøre saken, og den har da fire uker på seg til å avgjøre saken eller avslå kravet. Avslår førsteinstansen kravet om å avgjøre saken nå, kan parten klage over dette til den forvaltningsdomstolen eller det forvaltningsorganet som er klageinstans for realitetsavgjørelsen i saken. Overinstansen skal ikke ta stilling til selve saken, men kan pålegge førsteinstansen å avgjøre den snarest mulig eller innen en bestemt frist.49 Det er ingen sanksjoner mot førsteinstansen hvis den bryter fristen, men den risikerer da kritikk fra Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern. For å unngå at ordningen med forsinkelsesklage blir en selvstendig kilde til forsinkelser, kan parten klage bare én gang over sen saksbehandling i saken.

13.7.4.3 Finsk rett

Den finske förvaltningslagen bestemmer i 23 § at saken skal behandles «utan ogrundat dröjsmål». Når en part ber om det, skal forvaltningsorganet anslå når det vil bli truffet vedtak i saken, og svare på forespørsler om fremdriften i saksbehandlingen.50

For sentrale sakstyper innenfor forvaltningsorganets ansvarsområde skal organet etter 23 a § angi forventet saksbehandlingstid for saker som bare kan innledes av en privat part, og som skal avgjøres ved «förvaltningsbeslut». Dersom regelverket fastsetter en tidsfrist for saksbehandlingen, gjelder den i stedet.

13.7.5 Folkerettslige rammer

13.7.5.1 EØS-rett

I saker som handler om godkjenning eller kontroll i tilknytning til de fire grunnleggende friheter i EØS-avtalen følger visse krav til saksbehandlingstiden av forbudet mot uforholdsmessige restriksjoner på den frie bevegelighet. Selv om det i det aktuelle tilfellet er hjemmel for offentlig godkjenning eller kontroll, vil den konkrete behandlingen være uforholdsmessig dersom den tar lengre tid enn det som er nødvendig for å gjennomføre de aktuelle tiltakene.51 I EU-retten vil mangel på administrative ressurser – f.eks. underbemanning – ikke bli godtatt som unnskyldning for lang saksbehandlingstid.52

Saksbehandlingsfrister finnes også i sekundærretten. Det har blitt vanligere å fastsette konkrete saksbehandlingsfrister og angi umiddelbare konsekvenser ved fristoverskridelse.

Tjenestedirektivet artikkel 13 gjelder blant annet saksbehandlingstid ved forvaltningens behandling av søknad om tillatelse til å utøve tjenestevirksomhet.53 Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i tjenesteloven 19. juni 2009 nr. 103, jf. foran i punkt 13.7.3.2 om tjenesteloven § 11.54

13.7.5.2 Europarådet

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) stiller som utgangspunkt ikke krav til saksbehandlingstiden i offentlig forvaltning.

Etter EMK artikkel 6 nr. 1 har enhver rett til en «fair … hearing within a reasonable time» i saker som gjelder «determination of … civil rights and obligations». Bestemmelsen tar i hovedsak sikte på sivile saker for domstolene. Som hovedregel regnes saksbehandlingstiden fra det tidspunktet klageren bringer saken inn for domstolene.55 I noen tilfeller regnes den fra et tidligere tidspunkt. Hvis det er et vilkår for å reise søksmål at adgangen til forvaltningsklage er utnyttet, regnes den tiden som er gått med til forvaltningens behandling av klagesaken, med når den samlete saksbehandlingstiden skal vurderes etter EMK art. 6 nr. 1.

Artikkel 6 nr. 1 kan lettere få betydning i saker om administrative sanksjoner som regnes som straff etter EMK. Spørsmålet var fremme i en sak om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven (Rt. 2014 s. 620). Etter omstendighetene godtok Høyesterett her at klagebehandlingen tok nær 2 ½ år og at det gikk nær 6 ½ år fra underinstansen ila overtredelsesgebyr til Høyesterett avsa dom i saken.

Den som er utsatt for en krenkelse av sine rettigheter etter EMK, skal etter EMK artikkel 13 ha tilgang til et «effective remedy before a national authority». Hvis et slikt effektivt rettsmiddel består i forvaltningsklage eller annen prøving ved et forvaltningsorgan, må det påses at saksbehandlingstiden er kort nok til å være effektiv. For å sikre det kan det da også være aktuelt med et rettsmiddel mot sen saksbehandling.

Europarådsrekommandasjonen om god forvaltning (Rec(2007)7) fastsetter i artikkel 13 nr. 2 om «requests from private persons» at forvaltningen skal treffe avgjørelse innen rimelig tid når det gjelder henvendelser fra private. Bestemmelsen oppfordrer til å innføre rettsmidler når forvaltningsorganet lar være å treffe en avgjørelse. Etter artikkel 13 nr. 4 skal et forvaltningsorgan bekrefte at det har mottatt et krav om å treffe et individuelt vedtak og anslå hvor lang tid det kan ventes å ta før saken blir avgjort. En slik skriftlig bekreftelse er unødvendig hvis forvaltningsorganet i stedet avgjør saken raskt («promptly»).

13.7.6 Formålet med regler om saksbehandlingstid. Forskjellige virkemidler

13.7.6.1 Formålet med regler om saksbehandlingstid

Saksbehandlingstiden i offentlig forvaltning har ofte vært regnet som en viktig forvaltningspolitisk utfordring, både generelt og på bestemte forvaltningsområder.56

For parten kan det ha stor betydning at saksbehandlingen skjer raskt. Hvilke ulemper en sen saksbehandling vil ha, varierer med hva saken gjelder. Langdryg saksbehandling kan gjøre det vanskelig for parten å komme videre med sin øvrige planlegging av tiltaket, nødvendige investeringer til tiltaket kan bli dyrere med tiden, og særlig for næringsdrivende kan det bety tap av inntekter om driftsstart må utsettes. Sen saksbehandling av utbetalingskrav kan medføre likviditetsvansker, rentetap og mulig velferdstap for den berettigete. Er det tale om helse- og omsorgstjenester eller andre støttetiltak overfor en privat part, kan rask avgjørelse ha mye å si for partens velferd. Iblant kan den usikkerheten som en pågående forvaltningssak innebærer, i seg selv være en belastning for parten.

Også samfunnshensyn taler ofte for rask saksbehandling. De hensyn som skal tilgodeses med et forvaltningsvedtak, kan bli dårligere ivaretatt om vedtaket kommer sent. Mange vedtak som forvaltningen treffer, skal dekke viktige samfunnsbehov, som infrastruktur og miljøbeskyttelse. Rask saksbehandling vil ofte kreve mindre administrative ressurser enn en lengre behandlingstid.

Saksbehandlingen skal samtidig oppfylle andre mål enn en hurtig avgjørelse. Sakene skal være utredet med sikte på et forsvarlig beslutningsgrunnlag for avgjørelsene. Det bør være tid til å involvere de som kan bli berørt av avgjørelsen, og gi dem anledning til å uttale seg. En tilstrekkelig grundig og bred saksbehandling kan ses som en forutsetning for gode og formålstjenlige avgjørelser som kan inngi tillit.

Ved komplekse saker der ulike hensyn står mot hverandre og det er motstridende oppfatninger, kan det være at en beslutningsprosess som tar noe tid, vil gi større tillit og bedre mulighet for de berørte til å innrette seg på endringer som avgjørelsen vil medføre. Parter som blir negativt berørt, kan se det som en fordel at det drøyer med avgjørelsen, slik at ulempene for dem blir utsatt i tid. Iblant er det viktigere for en part å vite når en avgjørelse kan ventes, og så kunne innstille seg på det, enn at saksbehandlingen tar kort tid.

Utvalget mener det er viktig at forvaltningsloven legger til rette for en rask og effektiv saksbehandling, men at raskest mulig saksbehandling ikke bør skje på bekostning av tilretteleggingen av et forsvarlig beslutningsgrunnlag og involvering av berørte. Alminnelige regler i forvaltningsloven bør ta hensyn til at avveiningen av disse forskjellige målene kan falle ulikt ut for forskjellige sakstyper og forvaltningsområder.

13.7.6.2 Virkemidler for å få ned saksbehandlingstiden

Det er forskjellige årsaker til at saksbehandlingen kan ta tid, jf. punkt 13.7.2. Det er derfor forskjellige virkemidler som kan brukes for å begrense saksbehandlingstiden, som

• klargjøring og forenkling av regelgrunnlaget

• bedre tilgang til relevante faktiske opplysninger om saken

• raskere kommunikasjon med parter, andre berørte og forvaltningsorganer

• økt bemanning og opplæring

• hensiktsmessig ansvars- og arbeidsfordeling ved større saksmengder, medregnet rutiner for å sikre oversikt over og sortering av innkomne saker og restansekontroll

Saksbehandlingstiden kan også søkes påvirket ved regler som retter seg direkte mot behandlingstiden. Slike regler kan være av forskjellige slag, som

• generelle pålegg om rask saksbehandling eller om å unngå at saksbehandlingen drøyer

• pålegg om å prioritere eller påskynde bestemte saker

• bestemte tidsfrister for saksbehandlingen som helhet eller for visse saksbehandlingsskritt

• rettigheter for en part til å kreve tiltak ved sen saksbehandling

Reglene om krav til og rettigheter under saksbehandlingen vil også påvirke saksbehandlingstiden. Enklere saksbehandling med frister for de enkelte skritt kan derfor gi kortere behandlingstid, men kan komme til å gi et dårligere beslutningsgrunnlag eller mindre involvering av berørte. Det gjelder også der det settes korte frister for innspill fra andre interesserte eller forvaltningsorganer. På den annen side fører det lett til unødig lang saksbehandling og omfattende ressursbruk om forvaltningsorganet trekker inn andre aktører som reelt har lite å tilføre til saksopplysningen eller vurderingene.

Informasjon om fremdriften i saksbehandlingen gjør at parter og andre berørte lettere kan innrette seg mens saksbehandlingen pågår, og kan gi dem realistiske forventninger som bidrar til å opprettholde tillit til offentlig forvaltning. Slike informasjonstiltak kan f.eks. romme

• generelle angivelser av vanlig behandlingstid

• bekreftelse på mottatt søknad eller annen henvendelse med opplysning om sannsynlig behandlingstid

• melding om sannsynlig saksbehandlingstid når saken ikke er avgjort innen en bestemt tid, eller hvis saken blir nevneverdig forsinket ut over vanlig behandlingstid

Ulempene ved sen saksbehandling kan motvirkes ved å treffe foreløpige vedtak som gjelder inntil saken er endelig avgjort. Enkelte lover gir uttrykkelig hjemmel for dette, særlig om foreløpige inngrep i privat sfære.57

Utvalget vil fremheve at digitaliseringen i offentlig forvaltning åpner for en raskere saksbehandling på flere måter. I enkelte sakstyper kan digitale selvbetjeningsløsninger med tilstrekkelig digital veiledning gjøre det overflødig med saksbehandling i et forvaltningsorgan og begrense behandlingstiden til den tid den enkelte bruker. I sakstyper hvor det skjer en behandling i et forvaltningsorgan, vil behandlingstiden bli kortere med digital kommunikasjon med parter, andre berørte og relevante forvaltningsorganer, sammenlignet med kommunikasjon basert på vanlig post. Utstrakt informasjonsdeling i offentlig forvaltning, slik utvalget foreslår i kapittel 19, kan begrense den tiden som går med til å innhente informasjon som har betydning for saken. Klargjøring eller forenkling av regelgrunnlaget som skal anvendes i en sakstype kan gi mulighet for en varierende grad av automatisering av beslutningsprosessen, som vil medføre kortere behandlingstid enn en manuell behandling.

Utvalget vil ha for øye målet om rask saksbehandling når de enkelte regler om saksbehandlingen skal vurderes. I punkt 13.7.7–13.7.9 vil utvalget vurdere spørsmål om regler om saksbehandlingstiden, regler om informasjon om saksbehandlingstid og virkninger av sen saksbehandling med særlig sikte på rettigheter for parten.

13.7.7 Regler om saksbehandlingstiden

Regler om den samlete saksbehandlingstiden kan være generelt formet eller rette seg mot bestemte sakstyper med fastsatte frister eller krav om prioritering.

Utvalget mener at en regel i forvaltningsloven om den samlete saksbehandlingstiden bør være formet generelt, og ser det som helt urealistisk å sette en bestemt frist som i utgangspunktet skal gjelde for alle forvaltningssaker. En slik frist vil enten måtte bli unødig lang, eller altfor kort til å sikre en forsvarlig utredning og behandling av mange saker.

Konkrete frister på det enkelte sakområde vil overfor borgerne tilkjennegi sannsynlig saksbehandlingstid og for forvaltningsorganet bety et bindende mål som det må innrette virksomheten etter. Når en slik konkret frist har en realistisk lengde, vil den bidra til forutsigbarhet for både private parter og forvaltningen selv. Det vil også være lettere å gi en regel om virkningene av ulovlig sen saksbehandling når den knyttes til konkrete frister, enn til en generelt utformet regel om saksbehandlingstiden.

Forvaltningsloven gir hjemmel for å sette saksbehandlingsfrister for saker om enkeltvedtak på ulike sakområder. I praksis er denne hjemmelen ikke blitt brukt, og regelfestede frister for saksbehandlingen er i stedet blitt fastsatt i eller i medhold av særlovgivningen. Utvalget mener at en fastsetting av slike frister bør skje etter en vurdering på det aktuelle sakområdet. Utvalget går derfor inn for at saksbehandlingsfrister bør fastsettes i medhold av den aktuelle loven eller forskriften, i stedet for etter forvaltningsloven, og foreslår følgelig at den generelle hjemmelen for saksbehandlingsfrister i forvaltningsloven ikke blir videreført.

En generell regel i forvaltningsloven med sikte på rask saksbehandling må gjøre bruk av vurderingspregete kriterier, som at saksbehandlingen skal skje «uten ugrunnet opphold», «innen rimelig tid» eller «så snart som mulig». Når et forvaltningsorgan har flere saker til behandling, er det naturlige utgangspunktet at de blir behandlet etter tur, dvs. i en rekkefølge basert på når saken kom inn til forvaltningsorganet eller ble innledet på annen måte. Regelen må samtidig gi rom for at behov i enkelte saker kan tilsi at saken prioriteres foran andre saker, og at kurante saker som det er fort gjort å avgjøre, blir ferdigbehandlet uten å måtte vente på mer krevende saker. Utvalget mener at den gjeldende regelen om at forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold», er godt egnet til å ivareta dette og de andre målene for saksbehandlingen, og foreslår derfor å videreføre bestemmelsen i utk. § 17 første ledd.

13.7.8 Informasjon om saksbehandlingstid og fremdrift i saken

Informasjon om sannsynlig saksbehandlingstid og om fremdriften i saksbehandlingen kan først og fremst gjøre det lettere for parten å innrette seg og gi tillit til at avgjørelsen nærmer seg, men kan også anspore forvaltningsorganet til fremdrift i saksbehandlingen. Informasjonen skal sikre mot at borgerne føler seg etterlatt i et langvarig tomrom etter å ha henvendt seg til forvaltningsorganet. Samtidig bør det unngås at informasjonstiltak tar så mye ressurser fra saksbehandlingen at det bidrar til å forsinke den.

Informasjon kan gis på forskjellige stadier. Generelle mål for behandlingstiden for ulike sakstyper og opplysninger om faktisk saksbehandlingstid for ulike typer saker i forskjellige perioder er av betydning for forvaltningsorganets interne styring av virksomheten sin og kan legges ut på forvaltningsorganets nettside til informasjon for interesserte. Ved mottak av nye henvendelser kan det gis en kvittering – en skriftlig bekreftelse på at henvendelsen er mottatt – som kan kombineres med opplysning om sannsynlig saksbehandlingstid. Når det er gått en viss tid uten at saken er avsluttet, kan det gis et foreløpig svar som dels kan forklare hvorfor ikke saken er behandlet tidligere, og dels opplyse om sannsynlig saksbehandlingstid. Informasjon om fremdriften vil også fremgå når parten blir forelagt nye opplysninger eller orientert om forvaltningsorganets henvendelser til andre i saken.

Disse informasjonstiltakene kan være alternativer, eller de kan kombineres. Etter gjeldende rett skal et forvaltningsorgan som mottar henvendelser i elektronisk form, som hovedregel gi bekreftelse til avsender om at en henvendelse er mottatt (eForvaltningsforskriften § 6).58 Forvaltningsloven § 11 a har et tosporet system for informasjon om lang saksbehandlingstid: Det skal gis informasjon (foreløpig svar) snarest mulig hvis det vil ta uforholdsmessig lang tid før henvendelsen vil bli besvart (§ 11 a annet ledd), og det skal alltid gis et slikt foreløpig svar i saker om enkeltvedtak hvis det vil gå mer enn én måned før henvendelsen blir besvart (§ 11 a tredje ledd).

Forvaltningsorganet kan gi slik informasjon uten at det er noen lovregel om det. En plikt til å gi informasjon kan pålegges med intern instruks i forvaltningen, men det vil være lettere for borgerne å påberope seg plikten og kan gi den større gjennomslagskraft om den fremgår av lov eller forskrift. Utvalget foreslår derfor at forvaltningsloven – som nå – skal ha regler om informasjonsplikt overfor den som har henvendt seg til forvaltningen. Samtidig bør man unngå en unødig bruk av administrative ressurser som dynger borgeren ned med informasjon. Digitaliseringen gjør det imidlertid lite ressurskrevende for forvaltningsorganet å gi slik informasjon når først datasystemene i forvaltningsorganet er lagt opp med sikte på dette.

Etter utvalgets mening kan det være tvil om hvilket innhold en regel om informasjonsplikt eller foreløpig svar på henvendelser bør ha. Hvilken ordning som er mest hensiktsmessig, kan variere med sakområdet og sakstypen. Utvalget foreslår derfor at loven gir forvaltningsorganet adgang til å velge mellom umiddelbar bekreftelse på henvendelsen med opplysning om sannsynlig saksbehandlingstid, og et foreløpig svar etter én måned med opplysning om sannsynlig saksbehandlingstid.

13.7.9 Virkninger av sen saksbehandling

Regler om sanksjoner mot eller virkninger av sen saksbehandling kan tjene til å kompensere ulempene som en forsinkelse kan påføre parten, eller til å stimulere forvaltningsorganet til å behandle sakene uten ugrunnet opphold.59

Forvaltningsloven har ingen slike regler, men særlovgivningen har eksempler på forskjellige typer regler om rettsvirkningene av sen saksbehandling, for det meste ved oversitting av saksbehandlingsfrister:

• En omsøkt tillatelse eller et fritak anses gitt hvis vedtak ikke er truffet innen fristen (tjenesteloven § 11 annet ledd, plan- og bygningsloven § 21-7 annet og tredje ledd)

• Adgangen til å treffe vedtak bortfaller hvis det ikke er gjort innen fristen (vannfallsrettighetsloven 14. desember 1917 nr. 16 §§ 6 tredje ledd og 7 fjerde ledd, lov 29. april 1977 nr. 34 om kommunal forkjøpsrett til leiegårder § 6, konkurranseloven 5. mars 2012 nr. 4 § 20)

• Saken kan bringes inn for klageinstansen eller et annet overordnet organ til avgjørelse hvis fristen er oversittet (offentleglova § 32 annet ledd, opplæringslova § 9 A-7 tredje ledd, pasientskadeloven 15. juni 2001 nr. 53 § 15 annet ledd, yrkeskvalifikasjonsloven 16. juni 2017 nr. 69 § 18)

• Reduksjon eller frafall av behandlingsgebyr (plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd)

• Forsinkelsesrenter ved utbetaling av pengeytelser

• Ilegging av mulkt for det sent arbeidende forvaltningsorganet (barnevernloven § 6-9).

Andre reaksjoner mot eller konsekvenser av sen saksbehandling kan være

• Adgang til å kreve at overordnet forvaltningsorgan pålegger forvaltningsorganet å behandle saken (sml. «dröjsmålstalan» (forsinkelsesklage) etter den svenske förvaltningslagen og tvisteloven § 11-7 for sivile rettssaker)

• Forsinkelsen tas i betraktning i skjønnsutøvingen ved realitetsavgjørelsen (f.eks. ved utmåling av overtredelsesgebyr).

En borger eller virksomhet som opplever at saksbehandlingstiden trekker ut, kan bringe saken inn for Sivilombudsmannen. Vedkommende kan også, uten at loven legger opp til det, informere overordnet organ om forholdet, slik at det overordnete organet eventuelt kan instruere om saksbehandlingen i saken. Sen saksbehandling som volder økonomisk tap, kan også tenkes å gi rett til erstatning, jf. punkt 13.7.3.1.

Utvalget mener at behovet for regler om særskilte rettsvirkninger av sen saksbehandling må ses i lys av hvilket sakområde og hva slags sakstype det gjelder. Som det fremgår, kan det være tale om forskjellige virkninger, og etter utvalgets syn er derfor spørsmålet til dels dårlig egnet for en generell løsning i forvaltningsloven.

En regel om automatisk innvilgelse av en søknad om tillatelse eller fritak når saksbehandlingsfristen er oversittet, vil lett komme i strid med de samfunnshensyn som ligger bak loven, eller føre til at det gis avslag innen fristen på utilstrekkelig grunnlag.60 I tillegg oppstår spørsmål om hvordan reglene om underretning til andre berørte og om klage og omgjøring skal anvendes i slike situasjoner.

I de tilfellene hvor det tas et gebyr for behandlingen av en forvaltningssak (punkt 13.8), kan det spørres om sen saksbehandling bør lede til at gebyret frafalles helt eller delvis. Utvalget mener gode grunner taler for dette, men det kan være behov for å gi regler i den aktuelle særlovgivningen om hvordan et slikt frafall skal gjennomføres.

Utvalget frarår en alminnelig regel om at parten ved sen saksbehandling skal ha en rett til å kreve at overordnet organ avgjør saken i stedet. En slik ordning kan lett bryte med instansfølgen og gjøre at administrative problemer i underinstansen forplanter seg til overordnete organer i en ny form.

Mer aktuelt kan det være med en regel om forsinkelsesklage som avtvinger et standpunkt fra underinstansen til fremdriften og eventuelt resulterer i et pålegg fra overinstansen. En slik ordning vil være i tråd med den svenske dröjsmålstalan og med tvistelovens regler om saksstyring. De forvaltningsrettslige reglene om instruksjonsmyndighet gjør det ikke nødvendig med lovregulering for å kunne bruke en slik fremgangsmåte, men en lovfesting vil formalisere den muligheten som foreligger i dag, og gi parten sterkere kort på hånden i retning av å kreve aktive tiltak fra forvaltningens side. Den forutsetter imidlertid at det settes et tidspunkt for når forsinkelsesklage kan benyttes, og det vil føre for langt å åpne for forsinkelsesklage straks den opplyste sannsynlige saksbehandlingstiden er oversittet. I den svenske förvaltningslagen er fristen satt til seks måneder, men enhver frist vil etter utvalgets mening kunne virke nokså vilkårlig i en del saker. En pålagt frist vil binde førsteinstansen til å treffe en avgjørelse, men det kan føre til at den avslår en søknad som ikke er tilstrekkelig utredet før fristen utløper. Av disse grunner er utvalget blitt stående ved ikke å foreslå noen regel om forsinkelsesklage i forvaltningsloven.

13.8 Det offentliges kostnader ved saksbehandlingen

Forvaltningen har kostnader forbundet med saksbehandling og tjenesteyting i alle instanser. For vanlige forvaltningssaker er det først og fremst utgifter til avlønning av ansatte og annen drift, som i liten grad knytter seg til den enkelte sak.

Utgangspunktet og hovedregelen er at det offentliges utgifter dekkes over offentlige budsjetter gjennom skattlegging. Skal det offentlige kreve dekning av parten for utgifter ved offentlig myndighetsutøving, krever det lovhjemmel, jf. legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Det er heller ikke adgang til å ta vederlag for en tillatelse eller annet vedtak til gunst for parten uten lovhjemmel.61 Etter europarådsrekommandasjonen om god forvaltning (Rec(2007)7) artikkel 16 skal eventuelle gebyrer for saksbehandlingen være «fair and reasonable».

For tjenester knytter utgiftene seg mest til gjennomføring av tjenestene, som noen ganger gjelder tjenestetilbudet under ett, andre ganger den enkelte tjeneste som gis. Kostnadene knyttet til avgjørelser om tildeling av tjenesten er ofte små til sammenligning. Når det gjelder tjenester som den private parten mottar frivillig i kraft av en avtale med det offentlige, beror spørsmålet om vederlag for tjenesten eller ytelsen på hva som er bestemt i avtalen. Vederlaget for tjenesten kan også inkludere kostnadene ved saksbehandlingen knyttet til tildelingen. Gjelder det tvungne (obligatoriske) tjenester, er utgangspunktet at forvaltningsorganet må ha lovhjemmel for å kreve dekning av kostnadene. Dette er tilfellet for vannforsyning, avløp og renovasjon hvor kommunen har monopol, der det er lovhjemmel for vann- og avløpsgebyr (lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vass- og avløpsanlegg).

Kostnadsdekning med lovhjemmel skjer ofte i form av gebyr.62 Gebyrordninger skal ikke være noen alminnelig finansieringskilde for det offentlige, men bare dekke utgiftene knyttet til den del av virksomheten som gebyrordningen gjelder. Til dels går det uttrykkelig frem av lovhjemmelen for gebyr (f.eks. matrikkellova 17. juni 2005 nr. 101 § 32), men det gjelder formodentlig som en alminnelig regel. Dette uttrykkes ofte slik at gebyrene ikke må overstige selvkost. For kommunale og fylkeskommunale gebyrer følger dette av kommuneloven § 15-1 når det er fastsatt i lov eller forskrift at gebyrene ikke skal være større enn kostnadene ved å yte tjenesten.63 En gebyrordning innebærer imidlertid en standardisering som gjør at gebyrets størrelse ikke knyttes til de faktiske utgiftene til den enkelte sak, og det kan være uklart i hvilken grad gebyrsatsene må differensieres for ulike saksgrupper innenfor det gebyrbelagte området.64 Det kan også være uklart om selvkostvurderingen kan gjøres for flere år under ett, og det kan være problematisk å dokumentere på en etterviselig måte at gebyrordningen ikke bringer inn mer enn det forvaltningen har av samlete utgifter på området.

På noen områder er det fastsatt brukerbetaling i form av egenandeler, til dels ut fra andre hensyn enn kostnadsdekning. Dette gjelder enkelte individrettede velferdstjenester, for eksempel på helse- og omsorgsområdet og for barnehager. Er det tale om lovfestede rettigheter, må krav om brukerbetaling ha lovgrunnlag. Tjenestene finansieres først og fremst gjennom kommunenes skatteinntekter og rammetilskudd, og brukerbetalingen utgjør en mindre del av de samlede kostnadene ved tjenestene.65

Forvaltningsloven har i § 27 a en alminnelig hjemmel for forskrifter om betaling for behandling av søknader om løyver og autorisasjoner. Den omfatter ikke gebyr for tjenester eller for kontroll med etterlevelse av vilkår i gitte tillatelser. Forskriftshjemmelen i forvaltningsloven er for tiden brukt i omkring ti tilfeller (bl.a. for konsesjonssaker etter konsesjonsloven 28. november 2003 nr. 98).

Stort sett blir gebyr for saksbehandlingen innført på grunnlag av bestemmelser i den aktuelle særlovgivningen, som ofte har hjemler for gebyr for både søknadsbehandling og kontrolltiltak. Gebyrer er særlig vanlige for tillatelser til og kontroll med næringsvirksomhet. En del gebyrordninger gjelder for alle, f.eks. etter passloven og brann- og eksplosjonsvernloven. Andre eksempler er plan- og bygningsloven § 33-1 for plan- og byggesaksbehandling og forurensningsloven § 52 a for søknader om utslippstillatelse og kontrolltiltak med forurensende virksomhet.66

Utvalget mener at det i utgangspunktet ikke bør tas gebyr for saksbehandlingen i forvaltningen, men at det kan stille seg annerledes på enkelte områder. Gode grunner kan tale for gebyr i saker om næring der det forventes en omfattende saksbehandling før eventuelt innvilgelse av søknad, eller hvor offentlig kontroll med virksomheten må ses som en integrert del av forutsetningene for næringsdriften. Det kan også være aktuelt med gebyrer for behandlingen av saker som skal løse tvister mellom privatpersoner. Gebyrer bør normalt ikke brukes i den hensikt å begrense sakstilgangen, særlig ikke hvis gebyrkrav kan virke sosialt diskriminerende.

Det kan virke noe tilfeldig når en gebyrordning er blitt hjemlet i forvaltningsloven § 27 a, og når det er fastsatt en uttrykkelig lovhjemmel i særlovgivningen. Utvalget har merket seg at den generelle hjemmelen for søknadsgebyr i forvaltningsloven fyller et visst supplerende behov ved siden av de mange uttrykkelige hjemlene for gebyr i lovene på de enkelte forvaltningsområdene. På den bakgrunn foreslår utvalget å videreføre forskriftshjemmelen i § 27 a, supplert med at gebyrordningen ikke må overstige selvkost. Utover dette bør adgang til å ta gebyr, f.eks. for kontrolltiltak, reguleres i særlovgivningen.

Å ta gebyr for klagebehandling kan bidra til færre klager. Samtidig kan det oppfattes som urimelig å ta gebyr for å klage på mangelfulle vedtak. Denne innvendingen kan imidlertid imøtekommes ved at gebyret tilbakebetales hvis vedtaket blir endret til gunst for parten. Utvalget foreslår derfor at hvis det tas gebyr for å klage, skal dette tilbakebetales i sin helhet når vedtaket endres til gunst ved klage.