21 Forvaltningsorganets utredningsplikt

21.1 Utredningsplikt og beslutningsgrunnlag

Når et forvaltningsorgan skal treffe en avgjørelse, må det ha et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag. Er ikke beslutningsgrunnlaget godt nok, risikerer forvaltningsorganet å treffe en avgjørelse som er ulovlig, uhensiktsmessig eller vilkårlig.

Til beslutningsgrunnlaget hører for det første opplysninger om de faktiske forhold som kan ha betydning for avgjørelsen. Dette gjelder både konkrete eksisterende forhold og generell kunnskap som kan være nødvendig for å bedømme usikre opplysninger eller en fremtidig utvikling og virkninger av mulige avgjørelser. Til beslutningsgrunnlaget hører også opplysninger om nødvendig rettslig grunnlag og rettslige rammer for avgjørelsen. Etter omstendighetene vil et godt beslutningsgrunnlag også omfatte en klarlegging av andre normer som kan være avgjørende for et forvaltningsmessig eller politisk skjønn, og opplysninger om oppfatninger om saken blant berørte eller blant innbyggerne generelt.

Med krav til beslutningsgrunnlaget siktes det til krav til det samlete resultat av klarlegging gjennom saksforberedelsen, som må foreligge før forvaltningsorganet treffer avgjørelse i saken. En regel om utredningsplikt kan være uttrykk for et krav til beslutningsgrunnlaget, men kan også ses som et middel til å få oppfylt de krav som skal stilles til beslutningsgrunnlaget. Det er derfor ikke noe skarpt skille mellom regler som stiller krav til beslutningsgrunnlaget, og regler om utredningsplikt, som forvaltningsloven har.

Utvalget vil her i kapittel 21 drøfte spørsmål om krav til beslutningsgrunnlaget og om utredningsplikt primært med sikte på enkeltvedtak. Spørsmål om en utredningsplikt for forvaltningsorganet ved inngåelse av avtaler og vedtakelse av forskrifter blir tatt opp i henholdsvis kapittel 27 og punkt 31.5.2.

Regler om utredningsplikt legger gjerne utredningsplikten på forvaltningsorganet. Det er naturlig fordi det er forvaltningsorganet som treffer avgjørelsen og derfor er nærmest til å sørge for at beslutningsgrunnlaget er godt nok. I saker som en privat part har tatt initiativ til – f.eks. ved søknad – kan det imidlertid spørres om den private parten iallfall delvis bør ha et ansvar for å bidra til å skaffe til veie et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, og dermed ha en utredningsplikt. Om den private parten bør ha en slik medvirkningsplikt, vil utvalget drøfte nærmere i punkt 21.7.

Det vil variere med sakstypen hvilken interesse utredningsplikten først og fremst tjener – offentlige interesser, partens interesse eller andre privates interesse. I saker parten selv tar initiativ til, vil det ofte være for å ivareta offentlige og andre privates interesser at saken utredes ytterligere. Men det kan stille seg annerledes når f.eks. en ressurssvak part ikke greier å klargjøre de relevante faktiske forhold og bakgrunnen for saken selv etter veiledning. Andre private kan ha behov for at saken blir tilstrekkelig utredet av hensyn til dem, f.eks. i utbyggingssaker. I saker som et forvaltningsorgan selv tar opp, vil det være behov for å klarlegge hvilke allmenne eller offentlige interesser som gjør seg gjeldende, at det aktuelle vedtaket vil tjene lovens formål og ikke være en urimelig bruk av offentlige ressurser og klarlegge betydningen for parten.

Det som taler mot en omfattende utredningsplikt, er på forvaltningens side de administrative ressursene og tiden som går med til å få frem og vurdere relevant informasjon. Men en omfattende og god utredning i første instans kan virke konfliktdempende og forebygge klager, eller iallfall begrense omfanget av en klagesak. Parten eller andre private kan ha motforestillinger mot at forvaltningsorganet innhenter eller lagrer store mengder informasjon om dem, særlig der de ikke ser relevansen av at informasjonen blir innhentet, eller der det er tale om sensitiv informasjon. Det kan også tenkes at en omfattende utredningsplikt vil gi en lang saksbehandlingstid til ulempe for parten.

Gjeldende forvaltningsrett i Norge og i de andre nordiske landene bygger på at forvaltningsorganet har det endelige ansvaret for at det har et forsvarlig beslutningsgrunnlag for sine vedtak («offisialprinsippet»). Utvalget ser ikke grunn til å foreslå noen prinsipiell endring i dette.

21.2 Oversikt over regler om utredningsplikt og krav til beslutningsgrunnlag

21.2.1 Krav til beslutningsgrunnlag

Krav til beslutningsgrunnlaget kan bygge på forskjellige rettsgrunnlag, også interne instrukser i forvaltningen.

Et vedtak vil bygge på bestemmelser i lov eller forskrift som angir vilkår som må være oppfylt for at det skal kunne treffes, og rammer for hva vedtaket kan gå ut på. Disse bestemmelsene indikerer i seg selv hvilket beslutningsgrunnlag som må være til stede for å treffe vedtak. Slike krav til beslutningsgrunnlag medfører ofte at forvaltningen må fremskaffe informasjon. Bestemmelser i særlovgivningen kan medføre at parten skal legge frem informasjon og om nødvendig innhente den eller gjøre undersøkelser som trengs. Ofte kommer det til uttrykk ved regler som setter krav til innholdet av en søknad. Regler om opplysningsplikt overfor et forvaltningsorgan kan ha til formål å bidra til et godt beslutningsgrunnlag i enkeltsaker.

21.2.2 Gjeldende rett

21.2.2.1 Utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17

Forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum fastslår at forvaltningsorganet har en alminnelig utredningsplikt i saker om enkeltvedtak: Det «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det er imidlertid på det rene at bestemmelsen ikke kan tas helt på ordet.1 Grundigheten må etter omstendighetene avveies mot behovet for rask saksbehandling og forsvarlig bruk av ressurser, og kan i noen grad bli påvirket av forvaltningsorganets kapasitet.2 Styrende for omfanget av utredningen er sakens viktighet for partene og det offentlige. Det har også betydning hvor tvilsom saken er. I saker som enten er viktige for parten eller for andre offentlige interesser, vil det at saken haster, ha mer begrenset betydning.3 Det kan bli stilt større krav til utredning av saken ved klagebehandling enn ved førsteinstansens behandling.

Hvilke temaer utredningsplikten etter fvl. § 17 omfatter, avhenger av hva som er relevant for avgjørelsen. Utredningsplikten omfatter først og fremst forhold som knytter seg til lovfestede betingelser for å treffe vedtaket og pliktige hensyn ved skjønnsutøvingen. Bestemmer loven at forvaltningsorganet har plikt til å vurdere visse forhold før det treffer vedtak, medfører § 17 en utredningsplikt for disse forholdene.

Etter § 17 første ledd annet punktum skal barns syn på saken – når de er part i en sak – klarlegges ved at barnet får mulighet til å gi uttrykk for sitt syn i den grad det er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. Grunnloven § 104 kan mer generelt medføre at virkninger som avgjørelsen kan få for barn, må utredes. Videre gjør Grunnloven § 112 at miljøvirkninger av ulike beslutningsalternativer må utredes. Nærmere krav til å utrede virkningene for naturmiljøet kan også følge av prinsipper for offentlig beslutningstaking etter naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100, særlig § 8 om krav til kunnskapsgrunnlaget.

Gjelder det særskilte beviskrav – dvs. krav til hvor sannsynlig eller sikkert et faktisk forhold må være for at forvaltningsorganet kan legge det til grunn ved avgjørelsen – kan også det påvirke hvor omfattende og grundig saksutredningen må være. Det gjelder særlig hvis det stilles et strengere beviskrav enn vanlig sannsynlighetsovervekt, slik tilfellet er ved ilegging av administrative sanksjoner.

Forvaltningsorganet må opptre upartisk i saksutredningen, i den forstand at utredningsplikten omfatter både forhold som taler for, og forhold som taler mot en bestemt løsning av saken. Dette er imidlertid ikke til hinder for at forvaltningen legger vekt på å utrede saken med sikte på å oppfylle formålet med loven eller forventer at parten bringer frem opplysninger som taler til partens fordel. Forvaltningsloven § 17 stiller etter ordlyden ingen nærmere krav til at forvaltningen skal utrede alternative løsninger.

Etter fvl. § 17 første ledd skal forvaltningsorganet «påse» at saken er tilstrekkelig utredet. Bestemmelsen setter ingen bestemte krav til fremgangsmåten ved utredningen. Forvaltningsorganet behøver ikke nødvendigvis selv utrede saken, men må sørge for at den er godt nok opplyst. Det kan skje ved opplysninger som parten eller andre gir. Forvaltningsorganet kan innhente utredninger fra utenforstående sakkyndige. Forvaltningsloven § 17 har ingen regler om når dette må eller bør gjøres, eller om partene skal få uttale seg om valget av sakkyndige.4

Et særlig spørsmål er om parten har noen plikt til å medvirke til å utrede saken. En plikt til å komme med opplysninger eller medvirke til utredning av saken kan følge av særlover. Forvaltningsloven § 17 stiller ikke opp noen alminnelig plikt for parten til å medvirke, men forvaltningens utredningsplikt kan bli mindre omfattende der parten har oppfordring og anledning til å legge frem opplysninger som taler til vedkommendes fordel. Forvaltningen kan også kreve dokumentasjon og opplysninger fra en part som et ledd i sin utredning, men det er en grense for hvor omfattende undersøkelser forvaltningen kan pålegge en part å gjøre uten å ha særskilt lovhjemmel for det.5

21.2.2.2 Regler om utredningsplikt i særlovgivningen

Regler i særlovgivningen kan påvirke forvaltningsorganets utredningsplikt på flere måter. De kan f.eks. angi bestemte temaer som må være utredet, eventuelt kombinert med krav til fremgangsmåten, eller stille krav til parten om å legge frem informasjon. Til dels vil det være et samspill mellom forvaltningslovens utredningsplikt og reglene i særlovgivningen, som når det gjelder naturmangfoldloven kapittel II med alminnelige bestemmelser for bærekraftig bruk, som har betydning for hvilke temaer som må utredes i en forvaltningssak.

Det er ganske vanlig med regler som setter krav til innholdet av en søknad, og ofte er de kombinert med en adgang for forvaltningsorganet til å kreve ytterligere opplysninger fra søkeren. Eksempler på dette er vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 11 og vannressursloven 24. november 2000 § 23, som begge krever at søknaden skal gi opplysninger om fordelene og ulempene ved det omsøkte tiltaket og om forholdet til rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven. Disse bestemmelsene gir også adgang til å kreve at «søkeren skal foreta eller bekoste undersøkelser eller utredninger som trengs for å klarlegge fordeler eller ulemper av tiltaket». Et annet eksempel på en særskilt utredningsbestemmelse er barnehageloven 17. juni 2005 nr. 64 § 19 d, som pålegger kommunen eller fylkeskommunen å innhente en «sakkyndig vurdering av om barnet har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp», før det treffes vedtak om dette. Bestemmelsen stiller dermed eksplisitte krav til hva som skal utredes (barnets behov for spesialpedagogisk hjelp), og hvordan det skal utredes (ved sakkyndig vurdering).

Forskjellige regler om adgang til å kreve opplysninger fra private, som eksemplene fra vassdragslovgivningen, gir forvaltningsorganet et middel til å få opplyst saken.6 Beslektede bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å kreve at en privat part gir opplysninger og foretar nærmere undersøkelser, f.eks. i produktkontrolloven 11. juni 1976 nr. 79 § 5 annet ledd og forurensingsloven § 51, har størst betydning for å fremskaffe et beslutningsgrunnlag for påbud eller forbud. Regler om informasjonsdeling mellom offentlige organer (jf. punkt 19.12.6) kan også ses som midler til å få opplyst saken. Det samme kan gjelde for regler som gir forvaltningsorganet en rett til å få tilgang til privat eiendom, regler om undersøkelse og beslag, og videregående regler om tilgang til person som utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 §§ 87 og 88 om DNA-testing og aldersundersøkelser i utlendingssaker.

21.2.2.3 Konsekvensutredninger

En konsekvensutredning er en utredning som kartlegger og vurderer virkninger av et planlagt tiltak. Et krav om konsekvensutredning kan ses som en undergruppe av utredningsplikten eller en måte å oppfylle utredningsplikten på, og det kan også sies å være en glidende overgang mellom en alminnelig utredningsplikt (som også omfatter konsekvensene) og krav om konsekvensutredning. Uttrykket konsekvensutredning blir brukt i flere ulike betydninger. Det kan være tale om det endelige dokumentet, om et materielt krav til utredningen, eller om prosessuelle krav til hvordan utredningen skal gjøres.

Forvaltningsloven inneholder ingen konkrete krav om konsekvensutredninger. At konsekvensene av et mulig vedtak skal være utredet, kan følge av det generelle kravet om at saken skal være tilstrekkelig utredet, men loven setter ingen bestemte krav til hvordan en slik utredning skal skje. Loven gir ikke grunnlag for å pålegge en part å foreta en omfattende konsekvensutredning, men er ikke til hinder for å kreve at en søker klargjør hvilke virkninger det omsøkte tiltaket kan få for allmenne interesser. Hvor langt forvaltningsorganet kan gå i å vente at søkeren gjør dette, kan være uklart.

Flere særlover gir uttrykkelig adgang til å stille krav om en konsekvensutredning, til dels med nærmere regler for hvordan en konsekvensutredning skal gjennomføres. Det varierer om plikten til å foreta en konsekvensutredning ligger på tiltakshaveren (søkeren) eller vedtaksorganet. Særlig viktige regler om konsekvensutredninger finnes i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 4-2 og kapittel 14 med tilhørende forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger, som bygger på direktiver innlemmet i EØS-avtalen.7 Andre lovbestemmelser om konsekvensutredninger finnes i forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 §§ 13 til 15, genteknologiloven 2. april 1983 nr. 38 § 11 og folkehelseloven 24. juni 2011 nr. 29 § 11.

En konsekvensutredning etter reglene i plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften skal utarbeides for de fleste større bindende arealplaner etter plan- og bygningsloven og for en rekke tiltak som vanligvis må ha særskilt løyve etter annen lovgivning. Konsekvensutredningsforskriften §§ 6 til 8 med vedlegg I og II spesifiserer hvilke planer og tiltak det gjelder. For mange av dem innledes utredningsprosessen med at tiltakshaveren sender melding til den ansvarlige myndigheten med et forslag til utredningsprogram. Forslaget til utredningsprogram sendes på høring før programmet blir fastsatt av den ansvarlige myndighet. Konsekvensutredningen tar særlig sikte på virkningene for miljøet, men også andre samfunnsmessige virkninger. Den skal redegjøre for alternativer og deres virkninger ved siden av tiltakshaverens foretrukne alternativ. Konsekvensutredningen skal også beskrive planlagte tiltak for å avbøte vesentlige skadevirkninger for miljø og samfunn. Konsekvensutredningen etter plan- og bygningsloven foretas før en søknad om løyve blir sendt inn, og skal inngå i en høring av det planforslaget eller den søknaden som utredningen knytter seg til.

21.2.2.4 Utredningsinstruksen

Den gjeldende utredningsinstruksen er fastsatt ved kongelig resolusjon 19. februar 2016 med hjemmel i instruksjonsmyndigheten.8 Utredningsinstruksen gjelder bare for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer (punkt 1-2). Formålet med utredningsinstruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om alle statlige tiltak, både forvaltningsvedtak og andre avgjørelser. I utgangspunktet har utredningsinstruksen rettslig betydning bare som instruks innad i forvaltningen. Men i noen tilfeller kan det reises spørsmål om instruksen også kan påvirke innholdet i eller legge visse føringer for utredningsplikten etter forvaltningsloven.9

Utredningsinstruksen setter i punkt 2-1 følgende minimumskrav som utredningen skal besvare:

• «1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

• 2. Hvilke tiltak er relevante?

• 3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

• 4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

• 5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

• 6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utredningen skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.»

Instruksen krever videre at utredningen av tiltaket er så omfattende og grundig som nødvendig. Dette vurderes ut fra om tiltaket reiser viktige prinsipielle spørsmål, hvor vesentlige tiltakets virkninger forventes å bli, og den tiden som står til rådighet, jf. punkt 2-2. Den nå gjeldende utredningsinstruksen angir – til forskjell fra den tidligere – ikke bestemt hvilke temaer som det er særlig aktuelt å utrede, heller ikke der det er grunnlovbestemte føringer som når det gjelder konsekvensene for barn, miljøet eller oppfyllelse av menneskerettskonvensjoner.

Utredningsinstruksen er særlig innrettet mot generelle tiltak som lovgivning og tiltak som krever større investeringer. I enkeltsaker kan den få betydning når det treffes vedtak om større infrastrukturtiltak.

21.2.2.5 Konseptvalgutredning

Statlige investeringsprosjekter med en anslått samlet investeringskostnad som overstiger 750 millioner kroner, skal underlegges en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg før prosjektene fremmes for Stortinget (KS-ordningen).10 Kvalitetssikringen foretas av eksterne leverandører som Finansdepartementet har inngått rammeavtale med.

KS-ordningen omfatter to kontrollpunkter i planleggingen av investeringsprosjektet:11

• KS1 – kvalitetssikring av konseptvalg før beslutning i regjeringen om å starte et forprosjekt

• KS2 – kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsoverslag før eventuell investeringsbeslutning i Stortinget.

Som grunnlag for KS1 skal det foreligge en konseptvalgutredning (KVU), i forsvarssektoren kalt Konseptuell løsning (KL). Valg av konsept innebærer et valg av hvilken hovedløsning som er ønskelig for å dekke et samfunnsbehov. For eksempel kan et behov for å binde en øyregion sammen med fastlandet dekkes ved bro, undersjøisk tunnel eller fortsatt fergeløsning som i dag (det såkalte nullalternativet) – dette gir i tilfelle myndighetene tre konseptalternativer.

Kvalitetssikring av konseptvalget (KS1) skal gjennomføres ved avslutning av forstudiefasen, før regjeringen eventuelt treffer beslutning om igangsetting av et forprosjekt for det konseptet som velges. Hensikten med KS1 er å sikre at konseptvalget blir undergitt reell politisk styring. Selve konseptvalget er en politisk prosess som den som utfører kvalitetssikringen, ikke skal ha noen rolle i. Kvalitetssikrerens funksjon er avgrenset til å støtte oppdragsgiverens kontrollbehov med den faglige kvaliteten på beslutningsunderlaget.

Alternativanalysen som er en del av konseptvalgutredningen, skal være bearbeidet i en samfunnsøkonomisk analyse utført i henhold til Finansdepartementets veiledning.12 Det medfører en omfattende utredning av beslutningsgrunnlaget for denne type store investeringer.

Ved avslutningen av forprosjektet skal det gjennomføres en kvalitetssikring av styringsunderlaget med kostnadsoverslag (KS2). Det innebærer dels en etterkontroll av om grunnlaget er tilstrekkelig for å fremme forslag for Stortinget om godkjenning av bevilgning til prosjektet, dels en kartlegging av de styringsmessige utfordringene når prosjektet skal gjennomføres. Når arbeidet med kvalitetssikringen (KS2) tar til, skal det foreligge et sentralt styringsdokument for prosjektet, et fullstendig overslag over kostnadene og eventuelle inntekter, og en ferdig utredning av minst to prinsipielt ulike kontraktsstrategier for gjennomføring av prosjektet. Kvalitetssikreren skal gjennomgå og kontrollere dette materialet og gi en selvstendig analyse av kritiske forhold ved prosjektet med usikkerhetsfaktorer. Kvalitetssikreren skal også gi anbefalinger om kostnadsrammen medregnet nødvendig avsetning for usikkerhetsfaktorer og hvordan prosjektet skal styres for å holde kostnadsrammen.

KS-ordningen med konseptvalgutredning er uavhengig av om tiltaket forutsetter at det blir truffet enkeltvedtak, f.eks. om tiltaket trenger et arealplanvedtak, konsesjon eller ekspropriasjon av eiendom for at det kan gjennomføres. Dette er mest aktuelt ved lokaliseringsvedtak for statlige investeringer. Konseptvalget vil da normalt bli gjort før det treffes et slikt enkeltvedtak og bli bestemmende for hva enkeltvedtaket skal gå ut på. Det kan reise spørsmål om hvordan prosessen med konseptvalgutredning står i forhold til saksbehandlingen etter forvaltningsloven, særlig når det gjelder å la berørte parter få uttale seg før valget av alternativ reelt sett blir truffet. Som oftest vil slike tiltak kreve konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, og konsekvensutredningsforskriften § 32 annet ledd peker da på den muligheten at planprogrammet eller en melding om konsekvensutredning sendes på høring sammen med konseptvalgutredningen.

21.3 Nordisk rett

21.3.1 Dansk rett

Dansk forvaltningsrett bygger på den såkalte «officialmaksimen» eller undersøkelsesprinsippet.13 Prinsippet er ikke lovfestet og innebærer som hovedregel at forvaltningen har en plikt til å sørge for nødvendig utredning av saken. Prinsippet kan også gjøre at opplysninger må forelegges parten eller andre i større utstrekning enn det som følger av den danske forvaltningslovens kapittel 5. Forvaltningen plikter å undersøke og utrede saken i den utstrekning det er nødvendig i det enkelte tilfellet for å sikre en forsvarlig og materielt riktig avgjørelse. Som etter norsk rett kreves det ikke at saken skal undersøkes så godt som overhodet mulig. Et forvaltningsorgan kan nøye seg med å se etter opplysninger som vanligvis gjør seg gjeldende i sakstypen, og parten selv har ansvar for å bringe frem atypiske opplysninger. Forvaltningen har likevel en utvidet plikt der organet er blitt gjort oppmerksom på at det kan foreligge flere relevante opplysninger. I dansk rett er det videre vanlig å avgrense utredningsplikten oppad ved å si at persondataloven begrenser utredningen slik at forvaltningen ikke skal lagre opplysninger som ikke er relevante.

21.3.2 Svensk rett

Den svenske förvaltningslagen 23 § fastsetter at myndighetene skal sørge for at et «ärende» blir utredet i den utstrekning saken krever det. Også i Sverige gjelder det dermed en skjønnsmessig og relativ utredningsplikt, der innhold og omfang må vurderes ut fra de konkrete forholdene i saken. Etter 23 § skal dessuten en part som har innledet en sak hos forvaltningen, så langt som mulig gi de opplysningene som parten vil påberope som sin fremstilling av saken. Hvis der er behov for det, skal myndighetene gjennom spørsmål og påpekinger sørge for at parten tydeliggjør eller kompletterer sin fremstilling. Loven forutsetter et større samspill og samarbeid mellom borgeren og forvaltningsmyndigheten enn det som eksplisitt fremgår av den norske forvaltningsloven.

21.3.3 Finsk rett

I Finland er det gitt regler om service og rådgivning i den generelle delen i förvaltningsloven kapittel 2 og egne regler om utredning av «ärenden» i kapittel 6. I 31 § er det uttrykkelig fastsatt at det er myndighetenes ansvar å sikre at et «ärende» er utredet på tilstrekkelig og forsvarlig vis. Myndighetene skal skaffe til veie det grunnlag som er nødvendig for at saken skal kunne avgjøres. Samtidig bestemmer 31 § at parten skal legge frem en utredning om grunnlaget for sitt krav. Parten skal også ellers medvirke til utredningen av en sak som han eller hun har innledet.

Som etter de skandinaviske forvaltningslovene er det i forarbeidene fremhevet at ansvaret for saksutredningen ligger på myndighetene, men at omfanget av partens plikt til å medvirke kan påvirke utredningspliktens omfang. Omfanget av partens medvirkningsplikt vil variere med typen sak, og i saker hvor parten blir pålagt plikter, vil utredningsplikten vanligvis ligge på myndighetene. I saker der parten søker om å få innvilget et gode, er partens eget ansvar for saksutredningen større, men her vil myndighetene ha et ansvar for å veilede parten. At en part ikke fremlegger en utredning til støtte for sitt syn, betyr ikke uten videre at myndighetene kan la være å undersøke saken.14

21.4 Utredningspliktens innhold og omfang

21.4.1 Innledning

Utredningsplikten er en grunnleggende saksbehandlingsregel som utgjør kjernen i saksforberedelsen. Formålet er å tilrettelegge for at forvaltningens realitetsavgjørelser treffes på best mulig grunnlag, slik at resultatet i saken kan bli riktig og godt. Også andre saksbehandlingsregler i forvaltningsloven er med på å tjene dette formålet, som reglene om forhåndsvarsling og fremlegging av opplysninger, samtidig som disse også ivaretar andre formål.

21.4.2 Hva skal utredes? Utredningspliktens innhold

Hva forvaltningsorganet skal utrede, vil være bestemt av det saken gjelder, og de reglene som skal anvendes i saken. Opplysninger som kan bekrefte eller avkrefte at saksforholdet omfattes av den aktuelle rettsregelen, samt hva som er relevante opplysninger for skjønnsutøvingen, vil være styrende for hva som må utredes. Slike opplysninger kan gjelde både allmenne og private interesser.

I tillegg må saksutredningen omfatte de temaer som følger av tverrgående regler. Eksempler på slike lovregler er menneskerettsloven, naturmangfoldloven kapittel I og II og kulturminneloven 9. juni 1978 nr. 50 § 1.

Utvalget mener at bestemmelsen om forvaltningsorganets utredningsplikt bør gi uttrykk for at utredningsplikten i det omfang saken tilsier, skal omfatte både allmenne og private interesser. At dette nevnes i loven, vil gjøre det klart at utredningsplikten ikke ensidig omfatter partens eller det offentliges interesser i saken, men at forvaltningsorganet skal se til at alle berørtes interesser blir tilstrekkelig klarlagt. En objektiv og bred klarlegging av allmenne og private interesser som berøres av saken, har betydning for å få truffet riktige og hensiktsmessige avgjørelser og for folks tillit til forvaltningen. Utredningen må imidlertid skje med henblikk på lovens formål og på å løse de oppgaver som forvaltningsorganet er satt til. Det kan i noen sammenhenger bli oppfattet slik at utredningen ikke er forutsetningsløs og derfor ikke tilstrekkelig objektiv eller nøytral. Det sentrale må derfor være at forvaltningen skal undersøke faktorer som taler for og imot avgjørelsen som vurderes.

Utvalget foreslår også at organet i det omfang saken tilsier, skal ha en plikt til å vurdere alternative løsninger. Dette vil være mest aktuelt i noe større saker. I mange saker, ikke minst når det gjelder pålegg overfor private for å ivareta allmenne interesser, kan flere løsninger tenkes, og det bør unngås at forvaltningsorganet låser seg fast til én av dem gjennom saksutredningen. I en del saker skjer en vurdering av alternativer når forvaltningsorganet kommer til en mellomløsning mellom det omsøkte og et fullstendig avslag. Vurdering av alternative løsninger er en sentral del av utredningsinstruksen (se punkt 21.2.2.4). At utredningsplikten omfatter alternative løsninger, er ønskelig fra det offentliges side for å sikre at allmenne interesser kan bli ivaretatt og begrense offentlig ressursbruk. Sett fra den privates synsvinkel er det ønskelig at utredningsplikten omfatter alternative løsninger når saken ellers kan munne ut i et fullstendig avslag på en søknad eller et mer vidtgående pålegg enn nødvendig, eller i et tiltak som berører private interesser unødig sterkt.

I større saker vil regler om konsekvensutredninger eller ordningen med konseptvalgutredning kreve at det blir foretatt en grundigere utredning av alternativer. Ved en konsekvensutredning vil andre interesserte få uttale seg om utredningsprogrammet og om utredningen av alternativer samtidig med at søknaden blir sendt på høring. Konseptvalgutredningen er en mer forvaltningsintern utredning, og når statlige myndigheter – i praksis regjeringen – har gjort sitt valg på grunnlag av den, blir det vanligvis uaktuelt å gjennomføre et annet alternativ i stedet. Utvalget ser det derfor som viktig at interesserte på forhånd får uttale seg om den vurderingen av andre alternativer som blir gjort når konseptvalgutredningen anbefaler et bestemt alternativ. Dette kan oppnås ved å bestemme etter konsekvensutredningsforskriften § 32 annet ledd at et planprogram eller melding for et tiltak som trenger konsekvensutredning, skal sendes på høring sammen med konseptvalgutredningen som grunnlag for en beslutning om valg av konsept.

21.4.3 Hvor grundig skal saken utredes? Utredningspliktens omfang

Som nevnt i punkt 21.2.2.1 er det på det rene at forvaltningslovens krav etter ordlyden til at en sak skal være «så godt opplyst som mulig», ikke er helt dekkende for forvaltningens faktiske utredningsplikt etter gjeldende rett. Utredningspliktens omfang er styrt både av sakens karakter og forvaltningsorganets ressurser. Det vil også ha betydning om det er mulig å endre vedtaket senere, eller om en feil kan medføre varig skade.

Man kan spørre om forvaltningsorganets ressurser bør være en faktor som kan redusere utredningspliktens omfang. Rent faktisk kan begrensete ressurser påvirke hvor grundig saksutredningen blir, men det er like fullt et spørsmål hvor langt manglende ressurser skal være et relevant argument for å begrense omfanget av utredningsplikten. Der saken har stor betydning for parten eller berører sentrale offentlige interesser, kan det være betenkelig om ressurshensyn får påvirke hvor godt saken blir utredet. Indirekte vil det kunne påvirke hvor sannsynlig det er at saken får et materielt riktig resultat. I mindre inngripende saker kan det ha betydning om vedtaket kan endres senere uten at det er skjedd noen varig skade.

Ved automatisert saksbehandling vil det ikke være en saksbehandler som vurderer hvor langt forvaltningen skal gå i å innhente opplysninger i den konkrete saken. Ved slike avgjørelser vil systemet være kodet slik at det innhenter opplysninger fra underlagsmaterialet – enten i søknaden eller ved å søke i lagringssystemer som saksbehandlingsprogrammet har tilgang til. Når en sak behandles automatisk, vil det ikke være noen som ser at en søknad kunne ha blitt innvilget hvis andre faktiske opplysninger var lagt frem for forvaltningsorganet, med mindre dataprogrammet er kodet med henblikk på å se etter dette. I så fall kan parten bli kontaktet med spørsmål om slike forhold foreligger. Ved manuell saksbehandling vil en slik oppfølging ofte følge enten av veiledningsplikten eller være i tråd med god forvaltningsskikk. Hvis ikke et automatisk saksbehandlingssystem i slike tilfeller er programmert så det enten ber om flere opplysninger eller kobler inn en saksbehandler, vil parten få avslag. Det vil være en kostnad ved automatisert saksbehandling, men ulempene ved dette vil kunne reduseres gjennom forutgående veiledning og etterfølgende klagebehandling.

Utvalget foreslår å justere ordlyden for å vise at utredningsplikten – i samsvar med gjeldende rett – ikke skal gå så langt som praktisk mulig, men at saksutredningen skal være tilstrekkelig til å avgjøre saken på forsvarlig måte. Hvor grundig utredningen må være, bør fortsatt avgjøres ut fra sakens karakter – både hva gjelder viktighet, behovet for rask avgjørelse og om vedtaket kan endres senere eller om tilstanden er irreversibel – veid opp mot en forsvarlig ressursbruk i forvaltningsorganet.

Utvalget påpeker at det i prinsippet er de samme krav til utredning i forvaltningsorganet uavhengig av om saksbehandlingen skjer manuelt, delvis automatisert eller helt automatisk. Der saksbehandlingen skjer automatisk, vil kravene til utredning måtte legges inn i hvilke opplysninger programmet innhenter og legger til grunn for avgjørelsen. Det tilsier at automatiseringsprosessen må være tilstrekkelig utredet før den blir innført.

21.4.4 Hvilken plikt har forvaltningsorganet til å gjennomgå og kontrollere opplysninger fra parter og andre?

Flere konkrete spørsmål kan melde seg når det gjelder kravet til grundighet i saksutredningen.

Et spørsmål som særlig kan oppstå i store forvaltningssaker med ressurssterke parter, er om forvaltningsorganet plikter å gjennomgå og ta i betraktning alle opplysninger som blir lagt frem, selv om det dreier seg om et omfattende materiale. Etter gjeldende rett er det langt på vei lagt til grunn at forvaltningsorganet har en slik plikt (Rt. 2000 s. 402). Lovgivningspolitisk taler hensynet til en riktig avgjørelse for at forvaltningen bør gjennomgå alt materiale som den har tilgang til. Dette vil normalt være informasjon som noen berørte i saken mener er relevant. På den annen side finnes det saker der forvaltingen får inn så mye materiale at det det vil gå ut over organets kapasitet for øvrig dersom det må gjennomgå alt som blir lagt frem i saken. Det vil da være et spørsmål om organet heller skal kunne avslutte sin gjennomgåelse når det mener det har tilstrekkelig informasjon. Dette kan nok stille seg forskjellig i ulike situasjoner. Ved behandlingen av en søknad vil det være mindre problematisk at forvaltningsorganet gir seg når det mener å ha tilstrekkelig grunnlag for å innvilge søknaden. Men hensynet til andre aktører – hvis saken f.eks. gjelder et begrenset gode – eller offentlige interesser kan tale for at forvaltningen bør gjennomgå alt materialet for å sikre at viktige momenter som taler mot innvilgelse, ikke blir oversett. Ved nekting av en tillatelse eller et bebyrdende vedtak vil en slik mulighet til å avslutte gjennomgåelsen av materialet i saken også kunne gå ut over parten.

Utvalget mener at spørsmålet om forvaltningsorganet må gjennomgå alt materiale som parten legger frem, ofte kan løses etter en vurdering av om organet allerede har et tilstrekkelig avgjørelsesgrunnlag. Forvaltningsorganet må uten støtte i en lovbestemmelse kunne sette en siste frist for partene til å komme med ytterligere innlegg.15

Et annet spørsmål er i hvilken grad forvaltningsorganet må kontrollere opplysninger som innkommer fra parten eller andre. Etter gjeldende rett kreves det ikke mye kontroll, særlig hvis kilden fremstår som troverdig.16 Dette kan stille seg annerledes der informasjonen kan gi et skjevt eller usant bilde av virkeligheten. Denne faren er mindre hvis informasjonen kommer fra andre forvaltningsorganer eller ekspertorganer, men kan etter omstendighetene være større for informasjon som parten eller andre private aktører fremlegger for forvaltningen, eller som forvaltningsorganet selv innhenter fra andre kilder. Informasjon fra andre kan bli rettet opp ved fremlegging for parten i samsvar med reglene om dette (se punkt 22.3). Der det er parten selv som legger frem opplysninger, vil det ikke være noen tilsvarende mekanisme som sikrer at informasjonen er riktig. Parten risikerer å få vedtaket omgjort hvis vedkommende har gitt opplysninger som viser seg ikke å stemme, men denne muligheten behøver ikke være tilstrekkelig til å beskytte andre private eller offentlige interesser – særlig hvis vedtaket vil ha irreversible følger, eller det er tale om et rettsområde der feil sjelden blir avdekket.

Utvalget mener at forvaltningsorganet må foreta en kontroll av opplysninger som blir forelagt fra andre i den grad det er grunn til det. Plikten til å kontrollere opplysninger øker jo større behovet er for å sikre en materielt riktig avgjørelse, som der vedtaket er særlig inngripende eller irreversibelt. En slik kontroll av opplysninger ligger i begrepet utredning, og utvalget anser det unødvendig å fremheve dette i lovteksten. Ved automatisk saksbehandling vil programmet kunne kontrollere opplysningene som blir inngitt, ved å sammenholde dem med annen tilgjengelig informasjon, som opplysninger fra offentlige lagringssystemer.

21.5 Fremgangsmåten ved utredning

Saksutredning kan gjennomføres på forskjellige måter. Hva som er mest hensiktsmessig, vil variere fra sakstype til sakstype og kan også variere fra sak til sak. Enkelte lover foreskriver at bestemte fremgangsmåter skal eller kan brukes, f.eks. konsekvensutredninger, befaringer, beslag eller granskninger. Mange lover har regler om opplysningsplikt som også kan anvendes overfor partene i en forvaltningssak.

Forvaltningsloven § 17 første ledd pålegger forvaltningsorganet en plikt til å «påse» at saken er godt nok utredet. Hvordan utredningen skal gjennomføres, er ikke regulert. Loven har imidlertid regler om fremgangsmåten der det gis pålegg om å gi opplysninger eller treffes avgjørelser om granskning, jf. fvl. §§ 14 og 15 – se nærmere punkt 26.6.5 og 26.6.6.

Både for forvaltningen og partene kan det være informativt hvis loven opplyser om de virkemidler forvaltningen kan benytte for å utrede saken. Det er imidlertid neppe mulig å angi en uttømmende liste over disse virkemidlene. Etter utvalgets syn er det heller ikke hensiktsmessig å regulere konkret hvilke virkemidler forvaltingsorganet kan, bør eller skal bruke for å utrede saken. En opplisting av relevante virkemidler vil ha begrenset verdi, og det vil bero på sakstypen og organets egen situasjon hvilke virkemidler som bør brukes. Generelt bør forvaltningsorganet benytte de metoder for undersøkelser som best vil kunne frembringe opplysninger om saken, og som også er minst ressurskrevende for forvaltningen og minst belastende for partene. Enkelte inngripende virkemidler kan bare brukes med støtte i lov og innenfor den rammen som Grunnloven og EMK setter – se kapittel 26.

21.6 Bør parten ha en særlig medvirkningsplikt?

Det er ingen regel i gjeldende forvaltningslov som direkte peker på at parten skal medvirke til å opplyse saken. Det er likevel slik at parten forventes å bidra, og forvaltningsorganets utredningsplikt er noe redusert der parten er nærmest til å komme med opplysninger.

Spørsmålet for utvalget er om det er grunn til å lovfeste en medvirkningsplikt, eller om loven bør peke på at parten forventes å medvirke til opplysning av saken, og at manglende medvirkning kan ha konsekvenser for hvor omfattende forvaltningsorganets utredningsplikt er.

Det taler for en lovfestet medvirkningsplikt at parten i en del saker er nærmere til å ha relevant informasjon, og at muligheten for å få et materielt riktig resultat vil øke hvis parten har plikt til å legge frem opplysninger. Dette kan spare ressurser for det offentlige, men kan legge en unødvendig byrde på parten hvis det gjelder opplysninger som det offentlige allerede har eller forutsettes å ha. En medvirkningsplikt kan være problematisk for en part som ikke forstår hvilke opplysninger vedkommende bør gi, men det kan på sin side avbøtes ved god veiledning.

Det er videre spørsmål om en eventuell medvirkningsplikt skal gjelde alle saker om enkeltvedtak. I finsk og svensk rett gjelder medvirkningsplikten for saker som en part har innledet hos forvaltningen.

I saker som parten selv tar opp med forvaltningen, typisk ved søknad, har parten gjerne gjort seg opp en mening om han eller hun har rett til eller grunn til å få innvilget det det søkes om, og parten har gjerne en del opplysninger som støtter det. Parten kan likevel trenge veiledning i de sakene der søknaden ikke inneholder all nødvendig informasjon.

I saker som andre parter eller forvaltningen tar opp, har ikke parten det samme insitamentet til å bidra. Denne type saker legger ofte opp til vedtak som parten anser som negative. Det kan virke lite rimelig at en part som blir trukket inn i en sak av en annen part eller av forvaltningen, skal ha en plikt til å bruke tid og ressurser på å gi opplysninger. På den annen side kan parten ha interesse av å komme med opplysninger for å unngå at vedtaket blir uriktig, og det vil kunne spare forvaltningen for arbeid. At parten kan bidra for å ivareta sine egne interesser, betyr likevel ikke at vedkommende bør ha plikt til å gjøre det. På mange områder finnes det imidlertid egne lovbestemmelser om opplysningsplikt også i slike saker.

Et tredje spørsmål er om en medvirkningsplikt skal omfatte opplysninger enten de taler for eller mot partens sak. I den svenske bestemmelsen gjelder medvirkningsplikten bare for opplysninger som parten ønsker å påberope seg til sin fordel. I forarbeidene er dette ikke forklart utover at det naturligvis ikke kan være snakk om å gi en generell regel i forvaltningsloven som pålegger parten å gi opplysninger som er til skade eller ulempe for vedkommende. Slike regler har i stedet sin plass i særlovgivningen.17

I utgangspunktet taler begrunnelsen for en medvirkningsplikt like sterkt for positive og negative opplysninger. For en del forhold er parten nærmest til å ha informasjon, og det vil spare ressurser for forvaltningen om parten har en plikt til å legge frem all relevant informasjon. Dette gjelder også opplysninger til skade for parten.

Argumentene for en medvirkningsplikt når det gjelder negative opplysninger for egen sak, svekkes der forvaltningen eller en annen part har tatt initiativ til saken. Da oppstår det et tydeligere motpartsforhold som kan gjøre det belastende å måtte oppgi negativ informasjon. Gjelder saken forvaltningssanksjoner som regnes som straff etter EMK, vil dessuten selvinkrimineringsvernet sette grenser for hvor langt en slik plikt kan rekke.

Utvalget foreslår etter dette å lovfeste at parten bør medvirke til utredning av saken, men at en lovfestet plikt bare skal gjelde i saker som parten selv har tatt initiativ til, se utk. § 44 annet ledd. I disse sakene bør regelen omfatte både opplysninger som støtter eget krav, og opplysninger som kan tale mot at parten skal få medhold.

Med en lovfestet medvirkningsplikt oppstår spørsmålet om hvilke konsekvenser manglende medvirkning fra parten skal ha. Ett alternativ er at manglende medvirkning leder til at forvaltningsorganet kan avgjøre saken på det grunnlaget som foreligger uten partens medvirkning, iallfall der forvaltningsorganet har veiledet parten uttrykkelig om hva slags informasjon vedkommende må gi. Manglende informasjon kan da gjøre at forvaltningsorganet treffer vedtak om å avslå den omsøkte ytelsen eller tillatelsen. Det kan være et effektivt press for de parter som ikke prioriterer å bidra, men som kunne ha gjort det. En slik konsekvens kan på den annen side gå ut over en part som fortsatt ikke oppfatter hva som er relevant, eller som av andre grunner ikke makter å legge frem de relevante opplysningene.

Et annet alternativ er å se medvirkningsplikten som en oppfordring til parten. I de tilfellene parten ikke har lagt frem tilstrekkelige opplysninger, vil forvaltningens utredningsplikt bestå, og forvaltningen må selv undersøke saken uavhengig av om parten kunne lagt frem opplysningene eller ikke. Forskjellen mellom en slik medvirkningsplikt og det første alternativet vil være at forvaltningsorganet ved manglende medvirkning plikter å utrede saken på vanlig måte.

Utvalget mener at forvaltningsorganet bør kunne oppfylle utredningsplikten gjennom partens medvirkning. Forvaltningsorganet bør likevel ha plikt til å utrede også forhold som er til gunst for parten, hvis det viser seg at parten ikke er i stand til å legge frem opplysninger om dette etter veiledning fra organet. Der parten sitter med relevante faktiske opplysninger, men likevel velger å holde dem for seg selv, bør det ikke være noe i veien for at forvaltningsorganet treffer vedtak på det grunnlaget som foreligger. En faktisk usikkerhet eller uklarhet kan da komme parten til skade ved at forvaltningsorganet treffer et negativt vedtak uten ytterligere utredning. Denne løsningen er trolig i tråd med gjeldende rett, og utvalget foreslår at partens medvirkningsplikt skal komme til uttrykk i lovteksten.

Utvalget foreslår ikke noen regel om adgang til å bruke tvangsmulkt eller andre særskilte tvangsmidler til å gjennomføre medvirkningsplikten. Om en part lar være å medvirke til opplysning av saken, bør ikke det være straffbart med mindre forholdet rammes av de særskilte bestemmelsene om uriktig forklaring eller bedrageri etter straffeloven § 221 første ledd bokstav c og § 371 (særlig ved tildeling av ytelser). Straffebudene er imidlertid mest aktuelle der parten forsettlig gir uriktige opplysninger til offentlige myndigheter.