22 Informasjon og medvirkning under saksforberedelsen – forhåndsvarsling, fremlegging og innsyn

22.1 Innledning

Informasjon er en viktig del av forvaltningens virksomhet. Det er et selvstendig virkemiddel for å nå mange samfunnsmessige mål og sikre enkeltindividers rettigheter. Spørsmål knyttet til forvaltningens generelle informasjons- og veiledningsvirksomhet er behandlet foran i kapittel 17. I dette kapitlet vil utvalget behandle informasjon og samhandling under forberedelsen av enkeltvedtak. En side av spørsmålet om medvirkning – nemlig om en part plikter å medvirke til saksopplysningen og på den måten begrense forvaltningsorganets utredningsplikt – er behandlet i punkt 21.6. For forskrifter blir spørsmål om informasjon og medvirkning behandlet i behandlet i kapittel 31.

Forvaltningsloven har regler om forhåndsvarsling, fremlegging av nye opplysninger under saksforberedelsen og dokumentinnsyn, som utvalget behandler i punkt 22.2–22.4 nedenfor. Disse reglene legger til rette for en viss medvirkning fra parten i beslutningsprosessen. De har flere formål: å forberede parten på et fremtidig vedtak, å bidra til at saken blir godt opplyst, og å gi parten mulighet for å gi til kjenne sitt syn og påvirke vedtaket. Det overordnete synspunktet er at en part skal høres før forvaltningsorganet treffer vedtak. Dette blir ofte omtalt som et krav om kontradiksjon, et uttrykk som språklig passer best i saker der det er flere parter som står i et motpartsforhold til hverandre.

De nevnte reglene i forvaltningsloven begrenser seg til rettigheter for partene (se punkt 13.6) og omfatter ikke andre interesserte eller berørte i saken. Reglene bygger også på at det er forvaltningsorganet som har styringen med beslutningsprosessen og til slutt treffer avgjørelsen ensidig. Man kan si det slik at forvaltningsloven legger til rette for en begrenset medvirkning fra parten. Forvaltningsloven legger ikke opp til forhandlinger mellom parten og forvaltningsorganet før vedtaket blir truffet, eller at parten får se et utkast til vedtak, selv om den ikke utelukker en slik fremgangsmåte under saksbehandlingen.

Særlovgivningen går på flere områder lenger i å legge til rette for brukermedvirkning eller samhandling. Det gjelder særlig i velferdsretten og areal- og miljøretten. De videregående reglene om medvirkning knytter seg gjerne til bestemte sakstyper. Plan- og bygningslovens regler om medvirkning i planleggingen (lovens kapittel 5 og enkeltstående regler for de forskjellige plantypene) tar sikte på både offentlige organer og private interesserte. Blant reglene er det særskilte bestemmelser om kunngjøring av oppstart og utlegging av forslag til offentlig ettersyn, og for konsekvensutredninger er det bestemt at forslag til planprogram eller utredningsprogram skal sendes på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner i tillegg til berørte offentlige myndigheter.1 I forurensningssaker er det krav om høring av andre enn sakens parter og allmennheten.2 I velferdslovgivningen pålegger sosialtjenesteloven 18. desember 2009 nr. 131 § 42 forvaltningsorganet å rådføre seg med brukeren (tjenestemottakeren) om tjenestetilbudet, og pasient- og brukerrettighetsloven 2. juli 1999 nr. 63 §§ 3-1 og 3-2 har regler om pasientens eller brukerens rett til medvirkning og informasjon når det gjelder avgjørelser om helse- og omsorgstjenester.3 Dette er regler som også har sammenheng med utredningsplikten, men hovedformålet er å gi informasjon til og åpne for innspill fra berørte – dvs. medvirkning og samhandling.

Utvalget mener at regler om mer omfattende brukermedvirkning eller samhandling må tilpasses de sakstypene det er tale om, og forankres best i lovgivningen på området. Det vil føre for langt og gå ut over rask saksbehandling og administrativ effektivitet om forvaltningsloven gir regler om dette som skal gjelde for alle slags saker. Det kan imidlertid være verdt å overveie å samle slike videregående og supplerende regler om saksbehandlingen i felles særlover for større områder, f.eks. miljøområdet, der en slik lov også kunne omfatte den videregående innsynsretten som miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31 gir. Utvalget tar nedenfor bare opp spørsmålet om hvilke rettigheter den som er part i saken bør ha under saksforberedelsen, i tilknytning til de regler som forvaltningsloven gir. Om samarbeid med andre forvaltningsorganer i beslutningsprosessen vises til punkt 11.7.7 og 14.3.

Det kan ses som en kvalifisert form for medvirkning av en part at et spørsmål blir avgjort ved avtale i stedet for ved offentlig myndighetsutøving. En avtale innebærer jo at begge avtalepartene deltar i avgjørelsen. Flere lovbestemmelser oppfordrer eller pålegger forvaltningsorganet å søke å løse det aktuelle spørsmålet ved avtale («minnelig ordning») før det eventuelt treffer vedtak i medhold av loven.4 Ordlyden varierer, og det skal mye til for å tolke en slik bestemmelse slik at den ikke bare innebærer en plikt for forvaltningsorganet, men også er en betingelse for at forvaltningsorganet kan treffe ensidig vedtak. Utvalget kommer tilbake til avtaler i kapittel 27.

22.2 Forhåndsvarsling før enkeltvedtak

22.2.1 Innledning

Et hovedformål med rettigheter under saksbehandlingen er å gi partene muligheten til å påvirke resultatet i saken. Dette gjøres først og fremst ved å sikre at de får uttale seg om de opplysningene som inngår i avgjørelsesgrunnlaget, og som forvaltningen vil bygge avgjørelsen på. I saker hvor partene selv ikke har tatt initiativ til saken ved f.eks. å søke om en ytelse, men det i stedet er forvaltningen som har innledet sak, vil det være behov for å varsle parten om saken før realitetsavgjørelsen treffes. Hvis det ikke skjer, mister parten sin mulighet til å påvirke saksutfallet.

22.2.2 Gjeldende rett

22.2.2.1 Forhåndsvarsel etter forvaltningsloven

Forvaltningsloven § 16 gir regler om forhåndsvarsling av parter som ikke allerede har uttalt seg ved søknad eller på annen måte. Forhåndsvarselet skal opplyse hva saken gjelder, og gi annen informasjon som er «påkrevd for at parten på forsvarlig måte» kan ivareta sine interesser i saken (§ 16 annet ledd). Formålet med forhåndsvarselet er å sette parten i stand til å forstå saken og eventuelt ta til motmæle med faktiske eller rettslige innsigelser. Med mindre det er særlig byrdefullt, skal forhåndsvarselet gis skriftlig (§ 16 annet ledd annet og tredje punktum).

Plikten til å forhåndsvarsle partene er ikke absolutt (§ 16 tredje ledd). For det første kan varsel unnlates hvis det ikke er praktisk mulig å varsle, eller dersom varsel medfører fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres, f.eks. fordi parten vil kunne unndra seg kontroll eller omgå et forbud som forvaltningsorganet overveier å vedta. For det annet kan det unnlates hvis varsling vil innebære en uforholdsmessig stor ressursbruk, f.eks. fordi parten er vanskelig å få tak i, mens saken ikke er av så stor betydning. For det tredje kan varsling unnlates dersom parten på annen måte har fått kjennskap til saken og har hatt muligheten til å uttale seg, eller det av andre grunner må anses åpenbart unødvendig å varsle.

Er parten en mindreårig over 15 år som i saken blir representert av verge, skal også den mindreårige varsles direkte (§ 16 første ledd annet punktum).

Reglene om forhåndsvarsling gjelder altså bare der partene ikke på forhånd er kjent med den pågående saken. I tilfeller hvor partene allerede er kjent med saken og derfor også gjerne involvert i saksbehandlingen, er det § 17 som regulerer om, når og hvordan partene skal gjøres kjent med opplysninger som tidligere ikke er forelagt dem (jf. punkt 22.3).

22.2.2.2 Forhåndsvarsel etter særlovgivningen

Plikten til å forhåndsvarsle kan være utvidet eller begrenset i særlovgivningen. Mest vanlig er det at særlovgivningen utvider varslingsplikten med å pålegge varsling om oppstart av saken og utvider kretsen av dem som skal varsles. En særlig omfattende varslingsplikt følger f.eks. av reglene om reguleringsplaner i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 §§ 12-10 og 12-11. I dispensasjonssaker stiller § 19-1 krav om varsling av berørte statlige og regionale myndigheter. Som nevnt i punkt 22.1 stiller forurensningsforskriften krav om varsling av andre særlig berørte, organisasjoner som ivaretar allmenne interesser (særlig miljøvernorganisasjoner) og offentlige myndigheter i saker om utslippstillatelse etter forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 16 og omgjøring av slike tillatelser.

Særlovgivningen har også enkelte regler som begrenser varslingsplikten, til dels i situasjoner som vil falle inn under unntakene i fvl. § 16 tredje ledd. I tolloven 21. desember 2007 nr. 119 fastsetter § 16-16 fjerde ledd at forhåndsvarsel kan unnlates ved vedtak om tvangsmulkt, og etter § 16-18 kan forhåndsvarsel unnlates når overtredelsesgebyr ilegges på stedet. I disse tilfellene kan det kanskje sies at også forvaltningsloven vil gjøre at forhåndsvarsel kan unnlates (jf. § 16 tredje ledd bokstav c). Et annet eksempel er veglova 21. juni 1963 § 33, som gir vegmyndighetene adgang til å fjerne reklameskilt eller lignende innretninger som er plassert langs veien i strid med loven. Det kan skje på den ansvarliges regning, og etter fjerde ledd kan veimyndighetene la være å gi forhåndsvarsel dersom de finner det nødvendig av hensyn til trafikksikkerheten.

22.2.3 Nordisk rett

Den danske forvaltningsloven kapitel 5 gir regler om «partshøring». Det finnes ingen regler som direkte svarer til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven, men det gjelder etter praksis en ulovfestet regel om at parten skal bli orientert om en sak han eller hun er part i.5

Den svenske förvaltningslagen 25 § fastslår at før forvaltningsorganet fatter en beslutning i et «ärende», skal det underrette parten om «allt material» av betydning for beslutningen og gi parten rett til å uttale seg innen en bestemt tid, med mindre dette er åpenbart unødvendig. Unntak fra dette gjelder når saken gjelder tilsetting (unntatt ved klagebehandling), og generelt når det ellers ville bli betraktelig vanskeligere å gjennomføre beslutningen i saken, eller når en vesentlig allmenn eller privat interesse krever at beslutningen blir tatt umiddelbart. Forvaltningen bestemmer selv hvordan varslingen skjer. Videre er varslingsplikten begrenset av reglene om taushetsplikt.

Den finske förvaltningslagen har ingen uttrykkelig bestemmelse om forhåndsvarsel. I finsk rett er det på samme måte som i dansk og svensk rett en plikt til å høre parten, men ikke nødvendigvis på et slikt tidlig tidspunkt som regelen om forhåndsvarsel fastsetter.

22.2.4 Hvem skal ha krav på forhåndsvarsling?

Etter forvaltningsloven § 16 er det bare sakens parter som har krav på forhåndsvarsel. Det kan likevel være andre persongrupper som har interesse av å bli varslet om et vedtak, selv om vedtaket ikke direkte angår dem selv.

Det kan f.eks. være initiativtakere til saken som er interessert i hvordan forvaltningsorganet har fulgt opp en varsling eller et tips. Videre kan det være mange andre enn partene som berøres av en forvaltningssak uten at de av den grunn regnes som part (jf. punkt 13.6). Dessuten kan det være interessegrupper som arbeider for ivaretakelsen av kollektive eller allmenne interesser. En del av disse vil være i posisjon til å klage ved eventuelt negativt utfall for dem.

Å varsle disse persongruppene kan bidra til at saken blir bedre opplyst. Om det faktisk vil skje, vil nok bero på sakens karakter. Det har mest for seg i saker av mer allmenn interesse, slik at organisasjoner og andre interessegrupper her får mulighet til å gi innspill til saksbehandlingen og innholdet i vedtaket. I slike tilfeller kan det derfor være hensiktsmessig å gi forhåndsvarsel gjennom offentlig kunngjøring om saken, med informasjon om at forvaltningsorganet tar sikte på å treffe et vedtak.

Når det gjelder initiativtakere til saken, finner utvalget det likevel klart at disse ikke bør ha et krav på forhåndsvarsling. For det første er de allerede kjent med saken og kan bidra med opplysninger etter eget valg. For det annet kan deres generelle interesse i saksutfallet bli ivaretatt på annen måte, først og fremst ved at forvaltningsorganet i tråd med god forvaltningsskikk informerer om at det er tatt en avgjørelse, og eventuelt hva avgjørelsen går ut på. Også offentleglovas regler om innsyn i offentlige saksdokumenter kan komme dem til hjelp så langt reglene om taushetsplikt ikke er til hinder.

Utvalget ser gode grunner for at andre som kan bli berørt av et vedtak, bør ha krav på forhåndsvarsling. Men det er vanskelig å avgrense på en klar måte kretsen av dem som da skal varsles, og hvis regelen skal gjelde generelt, kan de administrative ulempene bli merkbare uten at saken blir bedre opplyst. I noen saker kan dessuten parten føle det ubekvemt at de som er berørt mer indirekte, blir varslet og kan involvere seg i saken. Når hensynet til saksopplysningen tilsier det, kan den alminnelige utredningsplikten tilsi at andre berørte må varsles. På denne bakgrunn foreslår utvalget å videreføre dagens regel om at det bare er partene som skal ha krav på å bli varslet om forberedelsen av et enkeltvedtak, og at varslingsplikt overfor andre heller bør reguleres i særlovgivningen.

Etter fvl. § 16 første ledd annet punktum har også mindreårige som er over 15 år og blir representert av en verge, krav på forhåndsvarsel. Det kan reises spørsmål om denne aldersgrensen bør videreføres eller senkes. Ved kgl. res. 7. desember 2018 ble det imidlertid nedsatt et utvalg for å gjennomgå barns rettigheter. Av mandatet fremgår at utvalget blant annet skal foreta en samlet gjennomgåelse av aldersgrenser og barnets rett til medvirkning. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende rett om varsel til mindreårige og anbefaler at spørsmålet om å heve eller senke aldersgrensen blir vurdert av Barnelovutvalget.

22.2.5 Når skal forvaltningsorganet gi varsel?

22.2.5.1 På hvilket tidspunkt under saksbehandlingen bør varsel gis?

Det ligger i begrepet forhåndsvarsel at varselet må gis før vedtaket i saken er truffet. For at varselet skal oppfylle sitt formål, er det ikke nok å gi det rett i forkant av vedtakstidspunktet. Det må gis i så god tid at forvaltningsorganet i det hele tatt er i posisjon til å endre standpunkt på bakgrunn av opplysninger parten kommer med. Et varsel om at saken er ferdig behandlet, og at vedtak vil bli truffet innen en bestemt frist, kan derfor ikke være godt nok.

På den annen side kan det være uhensiktsmessig å gi forhåndsvarsel med en gang saken er innledet, selv om partene gjerne er opptatt av å bli varslet så tidlig som mulig. Blir en sak innledet ved søknad og det er andre parter enn bare søkeren, bør de varsles straks søknaden er innkommet. Søknaden vil normalt gi god nok opplysning om hva saken gjelder. I andre saker kan det være nødvendig at forvaltningsorganet foretar visse foreløpige utredninger, undersøkelser eller overveielser for at forhåndsvarslet kan gi tilstrekkelig informasjon til parten. Tidlig forhåndsvarsel vil imidlertid gjøre at parten kan være orientert under hele saksforberedelsen og øke mulighetene for reell medvirkning.

Det lar ser neppe gjøre å oppstille en fast regel for når forhåndsvarsel skal gis. Utvalget mener derfor at dette må avgjøres konkret, basert på en avveining av partens interesser i og fordeler ved å bli varslet så tidlig som mulig, holdt opp mot interessen i å få så mye og presis informasjon som mulig. Dette kommer antakelig best til uttrykk ved å videreføre gjeldende bestemmelse om at varsel skal gis så tidlig som mulig og inneholde opplysningene som gjør parten i stand til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Hvis det er ønskelig å sikre at parten får varsel allerede når saksbehandlingen starter opp, bør det fastsettes i særlov eller forskrift.

22.2.5.2 Under hvilke omstendigheter bør forvaltningsorganet varsle på nytt? Nyvarsling

Et spørsmål som undertiden er blitt reist, er om det er tilstrekkelig å sende ett varsel i saken, eller om det kan tenkes at situasjoner som tilsier at organet bør varsle parten på nytt. Varsling på grunn av nye opplysninger, med fremlegging av disse, blir behandlet i punkt 22.3.

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at forvaltningsorganet bare har plikt til å gi nytt forhåndsvarsel hvis det blir aktuelt å treffe et nytt vedtak på et senere tidspunkt.6 Dette vil imidlertid ikke være et nytt varsel i saken, men et annet varsel i en ny sak. Flere vedtak kan for øvrig bli truffet tilnærmet samtidig, enten av samme organ – f.eks. fordi et tiltak krever flere tillatelser etter ulike lover organet har ansvaret for – eller av flere organer som skal treffe vedtak for samme tiltak. I slike tilfeller kan det også oppstå spørsmål om forvaltningsorganene bør samordne sin saksbehandling slik at det bare gis ett felles varsel (jf. punkt 14.3).

Spørsmålet om nytt varsel har i praksis oppstått i situasjoner hvor saker har endret karakter, og i situasjoner hvor det har gått lang tid mellom varsel og avgjørelse i saken. I forarbeidene til endringsloven av 1977 heter det at i situasjoner hvor saken er stilt i bero, må det vurderes om parten har grunn til å tro at det ikke vil bli truffet noe vedtak.7 I denne vurderingen er det ikke bare tiden som har gått, som har betydning, men også om det fremstår som tydelig for parten at forvaltningsorganet fortsatt arbeider med saken. Dersom parten har grunn til å tro at vedtak ikke vil bli truffet, vil de hensyn som begrunnet det opprinnelige varselet, som oftest gjøre seg gjeldende på nytt.

Når det gjelder saker som har endret karakter etter at varsel er gitt, har det i rettspraksis blitt stilt krav om nytt varsel når organet skifter avslagsgrunn,8 men i alle saker hvor organet ser ut til å treffe et vedtak på et annet faktisk eller rettslig grunnlag enn det er varslet om, gjør de samme hensyn seg gjeldende. Dette kan – avhengig av hvilket innhold et opprinnelig forhåndsvarsel hadde – for parten oppfattes som et nytt eller annet vedtak enn det organet varslet om. Parten har i et slikt tilfelle ikke alltid hatt noen naturlig oppfordring til å uttale seg om det nye avgjørelsesgrunnlaget. Dersom de rettslige konsekvensene av vedtaket er de samme, taler innrettelseshensynet ikke like sterkt for å stille krav om nytt varsel.

Utvalget mener at disse synspunktene taler for en regel om nyvarsling som bør komme til uttrykk i loven. Det foreslår derfor å lovfeste en plikt til varsling dersom det er gått lang tid fra da parten ble varslet, til organet skal treffe avgjørelsen. Det samme gjelder i tilfeller hvor saken i stor grad har endret karakter, f.eks. der vedtaket vil bygge på et annet rettslig eller faktisk grunnlag sammenlignet med det som ble beskrevet i det opprinnelige varselet. Selv om forvaltningsorganet opprinnelig kunne unnlate å varsle parten fordi vilkårene for unntak var til stede (jf. punkt 22.2.8), må organet likevel vurdere om vilkårene for nyvarsling er til stede, hvis ikke unntaksgrunnene fortsatt gjør seg gjeldende.

22.2.6 Varselets innhold og frist for uttalelse

Reglene om forhåndsvarsling gir i dag ingen presis angivelse av hvilke opplysninger som skal være med i forhåndsvarselet. Etter fvl. § 16 annet ledd skal varselet «gjøre greie for hva saken gjelder», og «ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv».

Etter utvalgets syn gir dette likevel en tilfredsstillende generell retningslinje for hva som bør være med i et forhåndsvarsel, også i ny forvaltningslov. Utvalget finner imidlertid grunn til å utdype dette noe.

At forhåndsvarselet må gjøre rede for hva saken gjelder, og ellers inneholde informasjon som setter parten i stand til å ivareta sine interesser, innebærer for det første at varselet må gi informasjon om hva slags enkeltvedtak organet tar sikte på å treffe. Normalt vil det også være nødvendig å opplyse om det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtaket, slik saken står for forvaltningsorganet på varslingstidspunktet. Det bør f.eks. oppgis hvilke(n) bestemmelse(r) i lov eller forskrift som organet tar sikte på å treffe avgjørelsen i medhold av. Det kan også være behov for å orientere om de faktiske omstendigheter som vedtaket vil bygge på, og hvilke virkninger det kan antas å få for parten, noe avhengig av hva forvaltningsorganet kan regne med at parten selv har kunnskap om. Jo større inngrep det er tale om, desto mer detaljert bør varselet være. Dette gjelder også ved varsel om administrative sanksjoner, der varselet bør gjøre rede for forvaltningsorganets oppfatning av hvordan parten har unnlatt å etterleve sine plikter.

Etter fvl. § 16 første ledd skal forvaltningsorganet sette en «nærmere angitt frist» for å gi uttalelse, og fristen «løper fra den dagen varslet er avsendt». Hvor lang fristen bør være, er imidlertid vanskelig å si. Helt klart er det at fristen ikke må være så kort at muligheten for å uttale seg om saken i realiteten ikke er til stede. Det kan derfor spørres om det bør fastsettes en minimumsfrist, også fordi det kan være vanskelig for saksbehandlere å vite hvor lang frist som er tjenlig i den aktuelle saken.

Selv om en minimumsfrist kan være praktisk i mange tilfeller, mener utvalget at en slik regel ikke har noe for seg. Forvaltningssakene er av så ulik karakter at det vil være nødvendig med en unntaksbestemmelse for både hastesaker og andre tilfeller. Slike unntak kan lett komme til å bli den praktiske hovedregelen. Utvalget mener en bedre løsning enn å lovfeste en minimumsregel er å la det enkelte forvaltningsorgan gi retningslinjer som setter standardfrister for svar på forhåndsvarsel i ulike sakstyper. Det vil kunne gjøres uten en konkret fristregel i loven.

22.2.7 I hvilke tilfeller bør varsling kunne unnlates?

Selv om man ser bort fra søknadssakene, kan ikke plikten til å forhåndsvarsle være absolutt. Utvalget foreslår å videreføre unntak fra varslingsplikten, i store trekk i tråd med gjeldende lov, men i forenklet form.

Det forekommer hastesituasjoner der vedtak må treffes med en gang, uten at det er tid til å varsle, og det er situasjoner hvor et varsel kan føre til at vedtaket ikke kan gjennomføres etter sitt formål – vedtaket blir da et slag i luften. Et eksempel er forbud for å stanse hogst av et verneverdig skogbestand. Når vedtak treffes uten forhåndsvarsel i slike tilfeller, blir det særlig viktig å sørge for en rask og effektiv klagebehandling.

I noen tilfeller er partens identitet ukjent, eller parten har ikke noe kjent kontaktpunkt. Da blir spørsmålet hvor store anstrengelser forvaltningsorganet må gjøre for å oppspore parten. Dette kan variere fra sak til sak, men – avhengig av hva saken gjelder – det er grenser for hva det er rimelig å kreve. Digitaliseringen kan imidlertid minske problemene med å nå parter med digital postkasse eller annen kjent elektronisk adresse, blant annet der vedkommende ikke har noe fast oppholdssted eller har flyttet uten å melde fra i tide til folkeregisteret.

Det kan også forekomme at det er på det rene at parten kjenner saken og har hatt anledning til å uttale seg om den. Utvalget mener at dette sjelden bør gi grunn til å unnlate forhåndsvarsel, for en anledning til å uttale seg er ikke det samme som en oppfordring til å gjøre det ved et forhåndsvarsel. I uttrykket «foranledning» i gjeldende lov (§ 16 tredje ledd bokstav c første alternativ) ligger det et visst element av oppfordring, men for å unngå misforståelser mener utvalget at dette elementet bør tas ut.

Det kan imidlertid være andre grunner til at forhåndsvarsel fremstår som unødvendig. I saker som parten rent faktisk allerede har uttalt seg i, vil dette ofte være tilfellet. I dag er dette ivaretatt i fvl. § 16 første ledd, hvor det gjort unntak for varsling når parten «på annen måte» enn ved søknad «har uttalt seg i saken». Utvalget mener at dette er en situasjon som like godt kan fanges opp av et unntak for åpenbart unødvendige varsler. I saker som har liten praktisk betydning for parten, vil det å gi forhåndsvarsel være uttrykk for en hensynsfull forvaltning som skaper tillit. For at varsel skal unnlates av den grunn, bør det derfor være relativt klart at varselet ikke vil ha noen nevneverdig positiv virkning. Skal et organ av eget tiltak treffe et vedtak til fordel for parten – f.eks. vedtak om å tilstå en ytelse som parten er berettiget til ut fra de opplysninger som forvaltningsorganet har i tilgjengelige databaser – kan det virke åpenbart unødvendig å forhåndsvarsle parten. Det kan også hende at varsel i slike situasjoner vil forsinke ytelsen og kanskje virke foruroligende for enkelte parter. Denne spørsmålsstillingen kan ventes å bli mer aktuell med automatiserte vedtak. Utvalget mener at det her ofte må kunne anses «åpenbart unødvendig» med et forhåndsvarsel. Begrunnelsen for vedtaket vil vise hvilke opplysninger det bygger på, og hvis parten mener at vedtaket burde ha vært mer fordelaktig, bør dette i stedet rettes opp ved klagebehandling der underinstansen kan endre vedtaket når dette er klart. Det samme kan være tilfellet når det av hensyn til påleggsadressaten skal gjøres små justeringer i et pålegg som er gitt for å ivareta hensynet til motparter i saken – f.eks. en mindre forlenging av fristen for å oppfylle pålegget.9

22.2.8 Hvordan skal parten varsles?

Etter fvl. § 16 annet ledd annet punktum, jf. tredje punktum, skal forhåndsvarsel som hovedregel gis skriftlig. Skal varselet oppfylle sitt formål, må parten ha tid og anledning til å sette seg inn i det, og etter behov kunne søke bistand fra f.eks. advokat. Da er det mest praktisk at parten har noe skriftlig å forholde seg til.

Digitaliseringen kan – iallfall i standardpregete saker – gjøre det enklere for forvaltningsorganet å utarbeide forhåndsvarselet, og iallfall kan utsending skje raskere og med mindre bruk av ressurser. Forvaltningsorganet vil også være i stand til å se om det digitale varselet er åpnet av mottakeren.

Digital kommunikasjon vil trolig gjøre at det blir færre tilfeller hvor det er upraktisk med skriftlig varsel. Det kan likevel skje at det er nødvendig og hensiktsmessig å varsle på annen måte – muntlig eller ved tegn. Dette bør det være adgang til.

Hvis det er ønskelig å gi forhåndsvarsel til en bredere allmennhet om saken, er det behov for å kunne gi varsel ved offentlig kunngjøring, særlig i lokalpressen. Saker om utslippstillatelse etter forurensningsloven er et eksempel på dette (se forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 36-8).

Det samme kan være tilfellet hvis det er mange parter i saken, selv om det gis individuelt varsel til hver enkelt av dem. I saker med svært mange parter kan det nok være en administrativ byrde å varsle samtlige parter individuelt. Men etter utvalgets mening er det vanskelig å forsvare at en part skal få dårligere rettigheter under saksbehandlingen bare fordi mange andre er i samme stilling som ham eller henne. Det vil også bli nokså vilkårlig å trekke en bestemt grense for hvor mange parter som måtte være berørt i en sak før varselet kan gis ved offentlig kunngjøring. Utvalget foreslår derfor ikke at forvaltningsloven skal åpne for at partene kan varsles ved offentlig kunngjøring i stedet for individuelt varsel.

Utvalget går etter dette inn for at forvaltningsloven som nå skal legge opp til at partene i saken får skriftlig og individuelt varsel. Det er imidlertid ikke nødvendig å si dette uttrykkelig i bestemmelsen om forhåndsvarsling, siden det vil følge av den foreslåtte alminnelige bestemmelsen om skriftlig saksbehandling (utk. § 10). Denne bestemmelsen gir tilstrekkelig rom for de unntak som det kan være behov for. Varsel ved offentlig kunngjøring bør i tilfelle reguleres i særlovgivningen.

22.3 Forvaltningens plikt til å legge frem opplysninger for parten

22.3.1 Innledning

Særlig hensynet til å få opplyst saken best mulig, men også hensynet til parten, taler for at nye opplysninger i saken bør legges frem for parten før forvaltningsorganet avgjør saken. Administrative grunner gjør at dette bør begrenses til opplysninger som kan ha reell betydning for avgjørelsen. Forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd bygger på en slik avveining. Utvalget foreslår å videreføre en regel om at visse nye opplysninger skal forelegges parten. Utvalgets forslag blir supplert av reglene i personopplysningsloven 15. juni 2018 nr. 38 og personvernforordningen som medfører at forvaltningsorganet plikter å informere den som det innhenter personopplysninger om (se personvernforordningen artikkel 13 og 14).

22.3.2 Gjeldende rett

22.3.2.1 Fremleggingsplikten etter forvaltningsloven

Reglene om forvaltningens plikt til å legge frem opplysninger av eget tiltak er plassert i fvl. § 17 annet og tredje ledd, i nær tilknytning til utredningsplikten.

Etter § 17 annet ledd første punktum skal forvaltningsorganet forelegge for parten opplysninger om parten eller partens virksomhet som organet mottar under saksforberedelsen, unntatt opplysninger som parten ikke har rett til innsyn i.

Etter § 17 annet ledd annet punktum kan organet likevel under visse omstendigheter unnlate å legge frem opplysningene. Det gjelder for det første dersom opplysningene bekreftes av en fremstilling parten har gitt eller kontrollert i sakens anledning (bokstav a første alternativ), for det annet dersom parten ikke har kjent oppholdssted (bokstav a annet alternativ), for det tredje dersom rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser (bokstav b), for det fjerde dersom opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket (bokstav c første alternativ), og for det femte dersom underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig (bokstav c annet alternativ).

Mens fvl. § 17 annet ledd pålegger organet en plikt til å fremlegge opplysninger «om en part» eller «den virksomhet han driver eller planlegger», er det i § 17 tredje ledd en oppfordring til forvaltningsorganet («bør») om å legge frem alle opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at parten har grunnlag og interesse for å uttale seg om.

Etter § 17 fjerde ledd skal også en mindreårig part over 15 år forelegges opplysninger som nevnt, med mindre den mindreårige selv har gitt uttrykk for at det ikke er nødvendig.

22.3.2.2 Personvernspørsmål. Kort om personopplysningsloven

En særskilt fremleggingsplikt følger av reglene i personvernforordningen kapittel III avsnitt 2 om informasjon og innsyn i personopplysninger. Særlig viktig er reglene i artikkel 13 og 14.

Etter artikkel 13 nr. 1 skal den behandlingsansvarlige på tidspunktet for innsamlingen av personopplysningene gi den registrerte en rekke opplysninger. Det dreier seg bl.a. om informasjon om hvem som er behandlingsansvarlig (eventuelt den behandlingsansvarliges representant) med kontaktopplysninger (bokstav a), kontaktopplysningene til personvernombudet, dersom dette er relevant (bokstav b), og formålene med den tiltenkte behandlingen av personopplysningene samt det rettslige grunnlaget for behandlingen (bokstav c).

Etter artikkel 13 nr. 2 skal det, dersom det er nødvendig for å sikre en rettferdig og åpen behandling, i tillegg informeres om bl.a. hvor lenge personopplysningene vil bli lagret, eller hvis dette ikke er mulig, kriteriene som brukes for å fastsette dette (bokstav a), og retten til å anmode den behandlingsansvarlige om innsyn i og retting eller sletting av personopplysninger eller begrensning av behandlingen som gjelder den registrerte, eller til å protestere mot behandlingen samt retten til dataportabilitet (bokstav b).

Artikkel 13 nr. 3 bestemmer videre at hvis den behandlingsansvarlige har til hensikt å viderebehandle personopplysningene for et annet formål enn det opplysningene ble samlet inn for, skal den behandlingsansvarlige før viderebehandlingen gi den registrerte informasjon om nevnte andre formål og annen nødvendig informasjon som nevnt i artikkel 13 nr. 2.

Reglene i artikkel 13 nr. 1–3 gjelder ikke så langt den registrerte allerede har informasjonen (artikkel 13 nr. 4).

Forordningen artikkel 14 har tilsvarende detaljerte informasjonsregler for tilfeller hvor personopplysninger ikke er blitt samlet inn fra den registrerte.

Forordningens bestemmelser om informasjon har ganske stor praktisk betydning under forberedelsen av enkeltvedtak. Dette gjelder særlig i saker hvor forvaltningsorganet innhenter opplysninger om parten fra andre organer, og i saker som behandles og avgjøres etter en automatisert prosess (jf. punkt 18.3.3).

22.3.3 Hva skal eller bør legges frem for parten? Fremleggingspliktens innhold og omfang

Forvaltningslovens regler om fremlegging er som nevnt todelte. Det skilles mellom en rettslig plikt («skal») til å legge frem opplysninger for parten (§ 17 annet ledd), og en lovfestet sterk oppfordring («bør») til å legge frem visse andre opplysninger (§ 17 tredje ledd). Det kan neppe utelukkes at et forvaltningsorgan i enkelte tilfeller vil bli ansett for å ha plikt til å legge frem for parten opplysninger som går inn under «bør»-regelen. Samspillet med forvaltningsorganets utredningsplikt kan etter omstendighetene trekke i den retning.

Behovet for fremlegging for parten gjør seg sterkest gjeldende for opplysninger om parten selv eller partens eiendom eller virksomhet. Slike opplysninger kan også komme fra forvaltningens databaser og arkiver eller fra tredjepersoner, og parten har et naturlig behov for å få anledning til å kommentere og eventuelt klargjøre det som er innhentet, før saken blir avgjort.

Fremlegging for parten kan på den annen side få betydning for fremdriften i saken, siden parten gis anledning til å uttale seg innen en viss frist. Det kan føre til et opphold i saksbehandlingen som gjør at arbeidet i forvaltningsorganet blir mer opphakket og mindre effektivt. Er det andre parter i saken, kan forsinkelsen være til ulempe for dem.

Utvalget foreslår å videreføre dagens regel om at parten skal få seg forelagt opplysninger om vedkommende selv og om den virksomheten vedkommende driver eller planlegger som har betydning for saken. Dette er kjernen i fremleggingsplikten og er viktig for at parten skal kunne korrigere eventuelle feil, f.eks. i sakkyndigrapporter e.l. Fremleggingsplikten bør gjelde uansett om opplysningene er kommet inn utenfra, fra andre forvaltningsorganer eller hentet inn fra databaser som forvaltningsorganet har tilgang til. Fremlegging for parten vil – når det er tale om opplysninger om forhold som parten selv er nærmest til å kjenne – bidra til å sikre at de aktuelle opplysningene er oppdaterte, korrekte og relevante for saken. Fremlegging for parten kan derfor ses som en forutsetning for hensiktsmessig gjenbruk av informasjon.

Utvalget ser at parten også kan ha interesse i å bli forelagt andre opplysninger av vesentlig betydning for saken, men har kommet til at en alminnelig plikt for forvaltningen til å gjøre det, vil kunne ha administrative ulemper og medføre en unødvendig lang og tungvint saksbehandling. Forvaltningsorganet bør likevel gjøre det i mange saker for å sikre at saken blir godt opplyst. Utvalget foreslår derfor å videreføre den lovfestede oppfordringen til å legge frem viktig informasjon.

I dag er fremleggingsplikten begrenset til opplysninger parten har rett til innsyn i etter reglene om partsinnsyn. Utvalget mener at denne regelen bør videreføres. Det er de samme hensyn som gjør seg gjeldende for at enkelte opplysninger ikke bør tilflyte parten under fremlegging som ved en innsynsbegjæring. Videre foreslår utvalget å videreføre gjeldende regler om fremlegging for mindreårige, jf. begrunnelsen i punkt 22.2.4.

22.3.4 Når skal opplysningene legges frem? Unntak fra fremlegging

I dagens regler fremgår det ikke uttrykkelig når fremlegging skal skje. For å sikre fremdrift i saksbehandlingen kan det virke naturlig å legge frem opplysningene for parten ganske snart etter at de er mottatt. Men hvilken betydning eller karakter opplysningene har, er ikke alltid umiddelbart klart. Det kan derfor ta noe tid før organet forstår at parten bør få uttale seg om dem. Dessuten kan det være mest hensiktsmessig under ett å legge frem for parten opplysninger som kommer inn på forskjellige tidspunkter og fra forskjellige kilder. Utvalget mener derfor at det må overlates til forvaltningsorganet å vurdere når det skal legge frem opplysningene for parten, men det må ikke skje så sent at partens uttalelse om dem vil ha vanskelig for å påvirke avgjørelsen.

På samme måte som for forhåndsvarsel er det behov for å kunne gjøre unntak fra fremlegging av nye opplysninger. Dette er i dag ivaretatt av unntakene i § 17 annet ledd. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre disse unntaksreglene, med enkelte justeringer i form og innhold.

Det første unntaket gjelder opplysninger som bekreftes av en fremstilling som parten allerede har gitt eller kontrollert. For å sikre at opplysningene er oppdaterte og relevante, må de være bekreftet av en fremstilling i eller i forbindelse med den aktuelle saken. Et annet grunnlag for unntak er at det er behov for å avgjøre saken raskt av hensyn til allmenne interesser, andre parter eller parten selv. Hvis det ikke er praktisk mulig å få tak i parten – som f.eks. er utilgjengelig på ferie – kan også det gjøre at fremlegging kan unnlates. Dette er unntak som utvalget finner god grunn til å videreføre.

Etter § 17 annet ledd bokstav c kan fremlegging også unnlates hvis det er unødvendig eller uhensiktsmessig av hensyn til parten, f.eks. fordi opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket. Utvalget mener at også en slik regel bør videreføres, men at terskelen for å la være å legge frem opplysninger bør være høyere enn ordlyden i dag gir uttrykk for. Det bør ikke være et krav for fremleggingsplikt at opplysningene har avgjørende betydning for vedtaket. På den annen side bør forvaltningsorganet kunne la være å legge frem opplysninger hvis de ikke har nevneverdig betydning for saken. Det samme gjelder dersom opplysningene utelukkende taler til partens fordel. Utvalget foreslår at det for fremleggingsplikten som for plikten til å varsle om saken bør kreves at det er åpenbart unødvendig å informere parten.

Hvis forvaltningsorganet har unnlatt å fremlegge for parten opplysninger som har betydning for avgjørelsen, er det viktig at de omtales i begrunnelsen for vedtaket. Det vil gi parten en reell mulighet for å korrigere dem i en klage over vedtaket.

22.3.5 Hvordan skal opplysningene legges frem?

Det første spørsmålet er om fremleggingen for parten bør være skriftlig. Det vil nok i praksis være det vanlige, selv uten noe lovfestet krav om skriftlighet. Men særlig der det begynner å haste med å avgjøre saken, kan det være praktisk å henvende seg per telefon for å høre med parten om opplysningene er dekkende. Det samme kan være tilfellet der parten kan bli forelagt informasjon personlig, og for å kunne bekrefte eller motsi forvaltningens opplysninger der vedtak blir truffet på stedet.

Utvalget mener at det ikke bør være et eksplisitt krav om skriftlig fremlegging, men hvis fremleggingen ikke er skriftlig, bør forvaltningen sørge for etterprøvbarhet på annen måte. Den alminnelige regelen om skriftlig saksbehandling og nedtegning av muntlige opplysninger (utk. § 10) vil gi rom for en slik fremgangsmåte.

Det kan teknisk la seg gjøre å gi parten anledning til på egen hånd å holde seg løpende orientert om opplysninger forvaltningen mottar om dem, dersom saken med opplysningene i den legges ut på en digital plattform som parten får tilgang til. Det kan imidlertid være at opplysninger fra databaser i forvaltningen først blir trukket inn når saken skal avgjøres, og det derfor ikke er naturlig å legge dem særskilt ut på en digital plattform. Uansett mener utvalget at fremlegging for parten ikke bør kunne skje ved å vise parten til å følge løpende med på en digital plattform som forvaltningsorganet administrerer. I noen saker vil det for øvrig komme inn et vell av opplysninger, og for en part har det da betydning at de opplysningene som kan ha vesentlig interesse for vedkommende, blir sortert ut og lagt frem for parten særskilt. Fremleggingsplikten tjener den funksjon at parten blir gjort særlig oppmerksom på at enkelte opplysninger er særlige viktige, eller at forvaltningen mener at noen opplysninger bør kommenteres av parten. Dette medfører at forvaltningen må gjøre parten særskilt oppmerksom på de opplysninger som omfattes av fremleggingsplikten.

Forvaltningsloven har i dag ingen bestemmelse om frist for parten til å uttale seg om de fremlagte opplysningene, og det er derfor overlatt til forvaltningsorganet å avgjøre om det vil sette en slik frist. Utvalget mener det vil være en fordel for fremdriften i saksbehandlingen om det alltid blir satt en frist for parten til å uttale seg, og foreslår at det skal fremgå av loven.

22.4 Retten til å gjøre seg kjent med opplysninger i saken

22.4.1 Innledning

Skal man sikre en reell deltakelse og uttalerett for partene i forvaltningssaker, bør de på eget initiativ kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger, dvs. opplysninger som forvaltningsorganet kan bygge sin avgjørelse på. Mange viktige saksopplysninger vil forvaltningsorganet legge frem av eget tiltak, f.eks. som følge av forhåndsvarslings- og fremleggingsplikten. Parter som ønsker innsyn i mer enn det som forvaltningsorganet legger frem for ham eller henne, må selv kreve det – i praksis etter reglene om partsinnsyn, som er lovfestet i forvaltningsloven – til forskjell fra allmennhetens innsynsrett etter offentleglova 19. mai 2006 nr. 16.

Forvaltningsorganet kan på sin side ha behov for å holde uferdige og interne notater og diskusjoner for seg selv. Tjenestepersoner bør kunne nedfelle foreløpige tanker og ideer uten at parten løpende skal kunne kreve innsyn i dette. Videre kan andre parter i saken eller andre som har delt sensitiv informasjon med forvaltningen, ha behov for at dette ikke gjøres tilgjengelig for andre. Hensynet bak taushetsplikten gjør seg da gjerne gjeldende. For øvrig kan krav om innsyn innebære merarbeid for forvaltningsorganet. Når organet allerede har lagt frem relevante opplysninger etter reglene om forhåndsvarsling og fremlegging, kan det virke unødig å måtte gi parten innsyn i ytterligere opplysninger.

Spørsmål om partenes rett til innsyn i sakens dokumenter aktualiserer derfor problemstillinger hvor kryssende hensyn gjør seg gjeldende. For utvalget reiser dette spørsmål bl.a. om hva parten skal ha krav på innsyn i, og når og hvordan slikt innsyn skal kunne kreves og gis.

22.4.2 Gjeldende rett

Reglene om partsinnsyn følger hovedsakelig av forvaltningsloven §§ 18 til 19. Enkelte uttrykk for alminnelig partsoffentlighet finnes i andre bestemmelser, f.eks. i utrednings- og informasjonsplikten etter § 17. Reglene om partsinnsyn gjelder bare dokumenter i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd.

Hovedregelen er etter fvl. § 18 at en part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Den som ikke regnes som part, men ønsker innsyn, må kreve dette etter andre regler, særlig offentleglova og miljøinformasjonsloven. Det samme gjelder for en part som ønsker innsyn i dokumenter som ikke hører til den aktuelle saken, f.eks. for å undersøke presedenser eller vurdere om en er utsatt for usaklig forskjellsbehandling.

Det er en rekke unntak fra hovedregelen, og forskjellige hensyn ligger bak unntakene. I § 18 a er det gjort unntak for dokumenter som er utarbeidet for forvaltningsorganets egen saksforberedelse – såkalte organinterne dokumenter. Bestemmelsen sikrer at tjenestepersoner kan arbeide med saken uten at partene kontinuerlig følger med på den interne saksforberedelsen. Unntaket i § 18 b gjelder dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Begrunnelsen er langt på vei den samme som for organinterne dokumenter. I § 18 c er det gjort unntak fra §§ 18 a og 18 b. Det følger av § 18 c at parten har krav på innsyn i de deler av dokumentet som inneholder faktiske opplysninger eller en annen form for bearbeidelse av faktum. Det gjelder likevel bare dersom opplysningene kan ha betydning for avgjørelsen og de ikke fremgår av et annet dokument som parten har tilgang til.

Forvaltningsloven § 18 d har særskilte regler om innsyn i interne dokumenter hos kommuner og fylkeskommuner. Bakgrunnen for egne regler om innsyn hos kommuner og fylkeskommuner, er at disse i forvaltningslovens forstand formelt anses som ett organ.

Forvaltningsloven § 19 første ledd inneholder en rekke unntak fra innsynsretten for enkelte typer av opplysninger: For det første opplysninger av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser (første ledd bokstav a). For det annet enkelte virksomhetsinterne opplysninger, dvs. forretningshemmeligheter mv. (bokstav b). For det tredje forskningsideer eller forskningsprosjekter på visse vilkår (bokstav c). For det fjerde opplysninger om partens egne helse, likevel bare under forutsetning av at det vil være utilrådelig at parten får kjennskap til dem (bokstav d). I § 19 annet ledd er det endelig gjort unntak for opplysninger om andre personers helseforhold og andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles parten, dersom det ikke er av vesentlig betydning for parten å bli kjent med dem. Det kan hevdes at § 19 annet ledd åpner for omfattende unntak fra partsinnsynsretten etter en konkret vurdering, men bare for opplysninger som det ikke er av vesentlig betydning for en part å få innsyn i. Tilsynelatende gjør det at en part ikke uten videre vil få innsyn selv om opplysningene hører til saken, men i praksis har denne «sekkereservasjonen» liten betydning.

Selv om en part kan nektes innsyn etter forvaltningsloven §§ 18 til 19, følger det av § 18 annet ledd at organet likevel skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn – såkalt merinnsyn. Det følger av annet ledd annet punktum at innsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak.

22.4.3 Nordisk rett

22.4.3.1 Dansk rett

I Danmark følger reglene om partsinnsyn av den danske forvaltningsloven kapittel 4. Som i Norge rekker partenes innsynsrett lenger enn allmennhetens. Det følger av § 9 at reglene om innsyn gjelder for parter i saker hvor det er truffet avgjørelse av en forvaltningsmyndighet. Reglene minner et stykke på vei om de norske reglene.

Taushetsplikt er ikke til hinder for partenes innsyn (§ 9 stk. 5). I den grad det er hjemmel for unntak, skal forvaltningen vurdere meroffentlighet (§ 10). De konkrete unntakene fra innsynsretten følger av forvaltningsloven §§ 12 til 15. Som etter norsk rett er det gjort unntak fra innsyn i interne arbeidsdokumenter (§ 12), men etter § 14 a er dette ikke til hinder for innsyn i faktiske opplysninger i dokumentene, forutsatt at opplysningene er relevante for saken. Det er også gjort unntak for opplysninger om rikets sikkerhet og utenrikspolitiske interesser (§§ 15 og 15 a). Videre kan det etter § 15 b nektes innsyn i enhver opplysning når avgjørende hensyn tilsier at partens interesser bør vike for bl.a. forebygging, oppklaring og forfølgning av lovbrudd, gjennomføring av offentlige kontroll-, regulerings- eller planleggingsvirksomhet og det offentliges økonomiske interesser. Denne bestemmelsen har til slutt en «sekkereservasjon» om at partsinnsyn kan måtte vike for «private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet».

For øvrig gjør § 14 unntak for statsrådsprotokoller, møter mellom ministre, og dokumenter til slike møter, dokumenter som utveksles i forbindelse med at et organ utøver en sekretariatsfunksjon, og brevutveksling med sakkyndige til bruk i rettssaker eller i overveielsen av om det skal bli rettssak.

22.4.3.2 Svensk rett

Det følger av den svenske förvaltningslagen 10 § at den som er part i en forvaltningssak (ärende), har rett til innsyn i sakens dokumenter med de begrensninger som følger av 10 kap. 3 § i offentlighets- och sekretsslagen. Mens hovedregelen om partsinnsyn er gitt i den svenske forvaltningsloven, er altså unntakene gitt i den svenske parallellen til offentleglova.

Utgangspunktet etter offentlighets- och sekretesslagen 10 kap 3 § er at at taushetsplikten ikke er til hinder for at parter får tilgang til dokumenter eller materiale i saken. Unntak kan bare gjøres i den utstrekning det av hensyn til allmennhetens eller en enkeltpersons interesser det er særlig viktig («synnerlig vikt») å bevare taushet om opplysningene. Parten har i en slik situasjon likevel rett til å bli gjort kjent med hva materialet inneholder, i den utstrekning det er nødvendig for at parten kan ivareta sine interesser i saken, og så langt det kan skje uten å være til alvorlig skade for de interesser taushetsplikten skal beskytte.

Selv om det etter svensk rett ikke er gjort ytterligere konkrete unntak fra innsynsretten – det skilles f.eks. ikke mellom interne dokumenter og andre dokumenter – åpner den svenske loven for at det etter en konkret vurdering kan gjøres tilsvarende unntak som i etter norsk rett. En rekke interne dokumenter er etter offentlighets- og sekretesslagen avdeling IV gjort taushetsbelagte, og dermed kan bestemmelsen i 10 kap 3 § komme til anvendelse. Hvorvidt det kan gjøres unntak fra partsinnsyn, vil imidlertid bero på en konkret vurdering, herunder interesseavveining. Derimot ligger det i det svenske innsynsinstituttet at dokumenter og opplysninger som ikke er undergitt taushetsplikt, ikke kan unntas fra partsinnsyn.

22.4.3.3 Finsk rett

I Finland er det i förvaltningslagen ikke gitt regler om partsinnsyn utover en henvisning i lovens 24 § til bestemmelsene i «lagen om offentlighet i myndighetarnas verksamhet». Dette innebærer at partsinnsynsinstituttet fullt ut reguleres i den finske parallellen til offentleglova.

Hovedregelen om partsinnsyn følger av lag om offentlighet i 11 §, som fastslår at en part har rett til innsyn i den del av saken som har eller har kunnet ha betydning for behandlingen av saken. Dette gjelder uavhengig av om disse delene av saken er unntatt offentlighet for øvrig. Bestemmelsen gjør imidlertid en rekke unntak, bl.a. i tilfeller hvor det vil stride mot særlig viktige samfunnsinteresser, barns interesser eller andre særlige viktige interesser. Loven åpner dermed for omfattende og skjønnsmessige unntak fra innsyn.

22.4.4 Behovet for regler om partsinnsyn

Utvalget finner det uten videre klart at parter i forvaltningssaker som utgangspunkt bør ha krav på innsyn i sakens dokumenter. Det vil ikke være i tråd med de formål og hensyn som forvaltningsloven skal ivareta, og de idealer en moderne forvaltning bør strekke seg etter, om forvaltningen ikke er åpen og transparent for sakens parter. Dette er hensyn som langt på vei er ivaretatt av offentleglova. Også offentleglova har etter sin § 1 blant annet til formål å styrke rettssikkerheten for den enkelte og tilliten til det offentlige, og det er offentleglova som en part må påberope seg for å få innsyn i dokumenter eller opplysninger som ikke inngår i den aktuelle saken. Det er derfor grunn å stille spørsmål om det er behov for egne innsynsregler for parter, eller om partenes innsynsrett kan forankres i offentleglova. Dette spørsmålet har to sider. Den ene gjelder i hvilken grad det er behov for en utvidet innsynsrett for partene sammenlignet med offentleglova. Den andre siden er om det vil være en lovstrukturell og lovteknisk forenkling å ha én innsynslov basert på offentleglova, eventuelt med noen særregler om partsinnsyn.

Etter utvalgets syn er det særlig hensynet til reell uttalerett som med tyngde taler for at parter bør ha en utvidet innsynsrett i konkrete forvaltningssaker. Dette behovet er mest synlig i saker som avgjøres på bakgrunn av opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det er ikke upraktisk at en part har behov for innsyn i slike opplysninger. Det er viktig både for parten og for forvaltningen at parten forstår hva saken gjelder, og får muligheten til å uttale seg og eventuelt ta til motmæle i saken. Innsyn i taushetsbelagt informasjon er langt på vei en forutsetning for at dette skal være mulig, og en slik innsynsrett blir etter gjeldende rett sikret av fvl. § 13 b første ledd nr. 1. På den annen side gjør dette hensynet seg ikke gjeldende – iallfall ikke med samme styrke – utenfor konkrete forvaltningssaker. De hensyn som begrunner at opplysningene er underlagt taushetsplikt, tilsier da at opplysningene bør være unntatt fra allmennhetens innsynsrett, og det ivaretas etter gjeldende rett av offentleglova § 13.

I tillegg taler partenes behov for å få oversikt over og bli kjent med faktiske opplysninger i saken for at de skal kunne gjøre seg kjent med faktiske opplysninger i forvaltningsorganets dokumenter, også når dokumentene først og fremst er av organintern art. Etter gjeldende rett blir dette i hovedsak ivaretatt av fvl. § 18 c.

Utvalget finner det klart at gjeldende rett i all hovedsak bør videreføres slik at parter i saker om enkeltvedtak får videre rett til innsyn sammenlignet med allmennhetens innsynsrett. Til tross for at offentleglova går langt i å åpne for innsyn og skape åpenhet i forvaltningen, vil den gjeldende offentleglova ikke dekke partenes behov fullt ut.

22.4.5 En felles innsynslov. Kan offentleglova gis anvendelse i saker om partsinnsyn?

22.4.5.1 Innledning

Selv om utvalget anser det klart at partens innsynsrett bør omfatte mer enn det offentleglova åpner for i dag, er det ikke like klart at det er hensiktsmessig å ha to ulike lover som søker å regulere innsynsspørsmålene uttømmende for henholdsvis parter i enkeltvedtakssaker og allmennheten for øvrig. Mange spørsmål er felles, og det kan spørres om det kan forenkle og klargjøre regelverket om offentleglovas virkeområde utvides til også å omfatte partsinnsyn.

Utvalget konstaterer at gjeldende regler om partsinnsyn kan være vanskelige å forstå for både parter og forvaltningsansatte. Forvaltningslovens regler består av hovedregler, unntak og unntak fra unntakene. Mange av reglene svarer til innsynsreglene i offentleglova, men det er også særskilte regler for parter. I tillegg kommer særregler fastsatt i spesiallovgivningen, som for eksempel barnevernloven 17. juli 1991 nr. 100 § 7-4 annet ledd, som gjør unntak fra forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav c og annet ledd.

Utvalget vil på denne bakgrunn drøfte muligheten for felles regulering av innsynssakene, herunder hvordan dette best lar seg gjennomføre, og hvilke følger dette eventuelt vil få.

22.4.5.2 Likheter og forskjeller mellom forvaltningslovens og offentleglovas innsynsregler

For å vurdere om og hvordan offentleglova kan gis anvendelse i saker om partsinnsyn, er det hensiktsmessig å se nærmere på hvilke konkrete likheter og forskjeller det er mellom forvaltningsloven og offentleglova i dag.

Utgangspunktet etter begge lover er at den som ber om innsyn, har krav på det, med mindre unntak følger av eller i medhold av lov (forvaltningsloven § 18 og offentleglova § 3). Flere av unntakene som følger av forvaltningsloven og offentleglova, svarer til hverandre. Unntakene for interne dokumenter etter fvl. §§ 18 a og 18 b og de særskilte reglene om innsyn hos kommuner og fylkeskommuner etter fvl. § 18 d svarer til offentleglova §§ 14 til 16. Tilsvarende er unntak for opplysninger av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser og opplysninger som angår forskningsideer eller -prosjekter i sak som gjelder økonomisk støtte fra det offentlige, hjemlet både i fvl. § 19 første ledd og i offentleglova §§ 20, 21 og 26 fjerde ledd.

På den annen side er det – som nevnt i punkt 22.4.4 – særlig to forhold som gjør at reglene i forvaltningsloven rekker lengre enn offentleglova. For det første er hovedregelen i forvaltningsloven at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger som er underlagt taushetsplikt, deles med sakens parter (fvl. § 13 b første ledd nr. 1). I offentleglova er det derimot gjort et generelt unntak for slike opplysninger (offentleglova § 13). Denne forskjellen er nok både prinsipielt og i praksis den viktigste. For det annet gir forvaltningsloven partene rett til innsyn i faktiske opplysninger som har betydning for saken, selv opplysningene er nedtegnet i interne dokumenter som ellers kan unntas fra innsyn. Dette gjelder likevel bare dersom de faktiske opplysningene ikke finnes i andre typer dokumenter.

I tillegg til de prinsipielle forskjellene kommer enkelte konkrete unntak i offentleglova som ikke har noen direkte paralleller i forvaltningsloven. Disse følger av offentleglova §§ 17 til 19 og §§ 22 til 26. Unntakene dekker en uensartet gruppe av opplysninger, fra dokumenter som gjelder Det kongelige hoff (§ 17) til opplysninger om kontroll- og reguleringstiltak (§ 24). Enkelte opplysninger som kan unntas etter disse bestemmelsene, kan etter omstendighetene unntas etter generalklausulen i fvl. § 19 annet ledd bokstav b, som åpner for at så å si enhver opplysning kan unntas fra innsyn dersom «særlige grunner» tilsier at de ikke meddeles parten, så lenge det ikke er av vesentlig betydning for parten å få innsyn.

Offentleglova § 25 første ledd gjør unntak for tilsettingssaker og har ingen parallell i forvaltningsloven, men en tilsvarende regel følger av forvaltningslovforskriften § 14. Samtidig er det både i offentleglova § 25 annet ledd og i forvaltningslovforskriften §§ 15 flg. åpnet for innsyn i visse konkrete opplysninger i tilsettingssakene. Forskriften gir likevel partene i tilsettingssakene en videre innsynsrett enn allmennheten har etter offentleglova.

En siste forskjell, som det kan være vanskelig å fastslå betydningen av i praksis, ligger i reglene om merinnsyn. Både etter offentleglova § 11 og forvaltningsloven § 18 annet ledd skal forvaltningsorganet, når det er hjemmel for å gjøre unntak fra innsyn, likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn. I offentleglova § 11 annet punktum heter det at forvaltningsorganet «bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». Forvaltningsloven angir et annet vurderingstema ved å fastsette at «[i]nnsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak».

22.4.5.3 Grunner for og konsekvenser av å gi offentleglova anvendelse i partsinnsynssakene

Det er altså mange likheter, men også noen forskjeller, mellom innsynsreglene i forvaltningsloven og offentleglova. Offentleglova gir forvaltningsorganet en noe større adgang til å nekte innsyn, både målt i antall unntaksbestemmelser og vurdert etter deres omfang. Men sett bort fra reglene om taushetsplikt og innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter, er det utvalgets syn at dette innebærer mer formelle enn reelle forskjeller, og at disse forskjellene ikke er til hinder for å gi offentleglova anvendelse også i partsinnsynssakene, som etter finsk rett.

Å la offentleglova gjelde for partsinnsyn kan først og fremst gi en forenkling av og bedre sammenheng i regelverket. Som nevnt kan gjeldende regler om partsinnsyn av flere grunner oppfattes som vanskelig tilgjengelige. Det er ingen enhetlig og klar systematikk i innsynsreglene i forvaltningsloven, og de kan ikke forstås fullt ut uten innsikt i offentleglovas regler. Unntakene i forvaltningsloven §§ 18 a og 18 b er praktisk talt identiske med offentleglova §§ 14 og 15. Forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav a er identisk med og viser dessuten til offentleglova §§ 20 og 21. Hjemmelen for unntak viser her til offentleglova, samtidig som merinnsyn for parter skal vurderes etter forvaltningsloven. Sammenkoblingen av lovene er nok ment å skape ensartethet, men kan virke tilfeldig.

Ved å samle reglene i offentliglova kan også forholdet mellom partens og allmennhetens innsynsrett komme klarere til syne. En felles regulering av felles spørsmål kombinert med enkelte særskilte regler om partsinnsyn vil fremheve de realitetsforskjeller som faktisk gjelder. I saker hvor en part ber om innsyn, vil organet først bare måtte vurdere om dette er noe enhver har krav på. Hvis svaret er nei, må organet enten vurdere om parten skal ha innsyn etter en merinnsynsvurdering, eller om noen av de særskilte reglene for parter kommer til anvendelse. Det er grunn til å tro at dette blir en hensiktsmessig og praktisk fremgangsmåte for behandling av partsinnsynskrav. Det vil også være en fordel at innsynskravene kan behandles etter de samme saksbehandlingsreglene, herunder samme klageregler.

Et motargument kan være at reglene i offentleglova ikke treffer like godt når det gjelder partsinnsyn. Det ville ikke være en unaturlig tanke siden offentleglova er utformet med allmennhetens behov for innsyn for øye. Utvalget antar imidlertid at dette ikke nødvendigvis er tilfellet. At enkelte unntak er utformet med tanke på annen situasjon, kan og bør det tas hensyn til i merinnsynsvurderingen eller i en eventuell skjønnsmessig vurdering som unntakshjemmelen selv åpner for. Dersom partens behov for innsyn veier tyngre enn behovet for unntak, f.eks. fordi innsyn er nødvendig for reell uttalerett i saken, bør forvaltningsorganet gi innsyn. Dette behøver ikke føre til en mer uforutsigbar innsynspraksis sammenlignet med dagens system, særlig i lys av at fvl. § 19 annet ledd åpner for unntak etter en skjønnsmessig vurdering.

Slår unntakene i offentleglova spesielt uheldig ut i enkelte sakstyper, kan det løses ved å gi særregler for sakstypen. Slike særregler kan etter behov utvide eller presisere partenes innsynsrett. For eksempel gjør forskjellen mellom partenes og allmennhetens rett til i innsyn i tilsettingssaker (se offentleglova § 25 og forvaltningslovforskriften §§ 14 til 19) det nærliggende å gi særregler om dette.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at reglene om partsinnsyn ikke blir videreført i en ny forvaltningslov, men i stedet plassert i offentleglova. Partsinnsyn vil da bli regulert av offentleglovas bestemmelser supplert med enkelte særskilte regler for parter. Offentleglova får i realiteten utvidet sitt virkeområde. Mens loven i dag har allmennhetens innsyn i og kontroll med forvaltningen for øye, vil loven etter utvalgets forslag også tjene til å ivareta hensynet til parter i konkrete forvaltningssaker. Utvalget foreslår samtidig av pedagogiske grunner at lovens korttittel blir endret fra «offentleglova» til «innsynslova», for å gjenspeile lovens innhold på best mulig måte.

22.4.6 Særskilte spørsmål for saker om partsinnsyn

22.4.6.1 Hvilke særregler bør gjelde for parter? Innsyn i taushetsbelagte opplysninger mv.

Grepet med å samle innsynsreglene i én felles innsynslov vil medføre den realitetsendring at forvaltningsorganet får flere unntakshjemler til rådighet når et innsynskrav fra en part skal vurderes. Dette er en nødvendig følge av utvalgets forslag til ny lovstruktur for innsynsreglene. For å bøte på dette foreslår utvalget at organet i en merinnsynsvurdering etter § 11 skal måtte legge vekt på partens behov for innsyn i saken. Hvis det er av stor betydning for parten å få innsyn i et dokument eller en opplysning, f.eks. fordi uttaleretten ellers blir hemmet, skal det sterke grunner til for å nekte innsyn. Utvalget vil foreslå å innta som nytt tredje punktum i dagens § 11 i offentleglova en retningslinje som gir uttrykk for dette nye aspektet ved merinnsynsregelen.

En annen viktig forutsetning er at partenes innsynrett fremdeles skal omfatte opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Utvalget foreslår derfor at offentleglova § 13, som gjør et generelt unntak fra innsynsretten når det gjelder taushetsbelagte opplysninger, ikke skal gjelde overfor partene. For enkelte typer taushetsbelagte opplysninger bør det imidlertid som etter gjeldende forvaltningslov være adgang til å gjøre unntak fra partsinnsyn. Dette reiser spørsmål om hvilke typer taushetsbelagte opplysninger en part ikke uten videre bør kunne få innsyn i, og hvilke kriterier som bør gjelde for vurderingen om unntak bør gjøres i det enkelte tilfellet. Utvalget foreslår med dette å videreføre hovedtrekkene i gjeldende rett, men også enkelte justeringer.

Utvalget mener at det skal være adgang til å gjøre unntak fra partsinnsyn etter en vurdering i det enkelte tilfellet når det gjelder opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter som kan utnyttes i egen næringsvirksomhet (se fvl. § 19 første ledd bokstav b). Unntak bør også kunne gjøres for opplysninger om andres helse (se fvl. § 19 annet ledd bokstav a).

Når det gjelder opplysninger om partens egen helse, eller opplysninger som det vil være uheldig for forholdet til nærstående om parten blir kjent med (se fvl. § 19 første ledd bokstav d10), har utvalget vært mer i tvil. Siden forvaltningsloven ble vedtatt, er det lagt større vekt på at folk skal ha rett til å bli informert om sin egen helse. Når det gjelder informasjon fra helsevesenet, er det kommet til uttrykk i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2. Denne bestemmelsen har riktig nok et unntak fra informasjonsretten i tredje ledd, men det er klart mer begrenset enn den reservasjonen som ligger i forvaltningslovens bestemmelse. Utvalget antar at pasient- og brukerrettighetslovens regel i tilfelle bør være styrende her, men antar samtidig at den meget sjelden vil være aktuell når helseopplysninger har betydning i forvaltningssaker. Derfor foreslår utvalget at innsynslova ikke skal gjøre noen reservasjon for helseopplysninger om en selv. En slik reservasjon bør i stedet inntas i særlovgivningen for saker hvor den kan ha reell betydning, f.eks. i lov om psykisk helsevern.

Når det gjelder opplysninger som kan ha betydning for partens forhold til nærstående, er vurderingen noe annerledes. Den situasjonen at nærstående er kilden for opplysninger av betydning for saken, vil være dekket av den unntaksadgangen som utvalget generelt foreslår for kilden til en opplysning i saken. Men det kan være andre opplysninger som har betydning for forholdet til nærstående, og utvalget foreslår derfor å beholde unntaksadgangen for dette.

I praksis har § 19 annet ledd bokstav b dessuten vært en hjemmel for å unnta opplysninger om forvaltningens kilder.11Utvalget mener at kildevernet i enkelte saker kan være så viktig at dette bør løftes frem som en egen unntakshjemmel. Den skjønnsmessige unntaksadgangen vil da kunne benyttes for andre taushetsbelagte opplysninger, men bare der særlige sterke grunner – det vil si grunner som veier tyngre enn dem som begrunner taushetsplikten som sådan – gjør seg gjeldende. Taushetsplikten skal jo som utgangspunkt ikke være til hinder for partsinnsyn.

Forvaltningsloven har egentlig ingen regulering av kriteriene for å bruke unntaksadgangen, skjønt selve unntaksadgangen for taushetsbelagte opplysninger etter fvl. § 19 er i flere tilfeller avhengig av en sterkt skjønnsmessig vurdering. Loven nøyer seg med å bestemme at en part ikke har «krav på» å få gjøre seg kjent med opplysningene (§ 19 første ledd). Utvalget mener som nevnt at forvaltningsorganet må vurdere i det enkelte tilfellet om det skal praktisere et unntak fra partsinnsyn som loven gir adgang til, men antar at den alminnelige merinnsynsregelen som utvalget foreslår, vil gi et tilstrekkelig og egnet grunnlag for disse vurderingene.

Oppsummert innebærer dette i hovedsak at unntakene fvl. § 19 foreslås videreført med enkelte innholdsmessige og noen tekniske justeringer. Partene vil ikke ha en ubetinget rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger, som f.eks. forretningshemmeligheter, helseopplysninger om andre eller andre opplysninger som er særlig viktig å beskytte. De øvrige unntakene, etter fvl. § 19 første ledd bokstav a og c, vil følge av offentleglova §§ 20, 21 og 26 fjerde ledd. Som følge av det foreslåtte lovtekniske grepet behøver ikke disse å bli videreført særskilt.

En tredje særskilt innsynsregel for partene som utvalget går inn for å videreføre, er regelen som gir parter adgang til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter. Når parter i konkrete forvaltningssaker har behov for å gjøre seg kjent med de faktiske opplysningene i saken, bør dette gis gjennomslag i en avveining mot hensynet til forvaltningens arbeidssitusjon. Utvalget foreslår å videreføre regelen om innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter slik den er gitt i forvaltningsloven § 18 c. Denne regelen vil i offentleglova gjøre unntak fra §§ 14 og 15.

Slik offentleglova § 15 første ledd er forstått og anvendt i praksis, kan rettslige redegjørelser som et forvaltningsorgan har innhentet fra et underordnet organ, herunder Regjeringsadvokaten, kommuneadvokater eller spesialiserte forvaltningsorganer, unntas fra innsyn.12 Det gjelder selv om redegjørelsene bare inneholder generelle uttalelser om juridiske tolkingsspørsmål eller om gjeldende rett generelt.13 Med tanke på partsinnsyn kan det diskuteres om dette er en god løsning når disse utredningene er innhentet i anledning av en konkret forvaltningssak. Når slike redegjørelser først innhentes, legges det ofte stor vekt på dem, og de kan dermed få direkte betydning for avgjørelsen. Nettopp derfor vil partene kunne føle stort behov for å supplere, kommentere og eventuelt argumentere mot dem. Dette taler for at partene bør ha rett til å se dem.

Når utvalget likevel ikke foreslår å åpne generelt for partsinnsyn i rettslige redegjørelser fra underordnete organer – og med det innføre et spesielt unntak fra offentleglova § 15 første ledd – skyldes det at innhenting av slike redegjørelser i realiteten bare et virkemiddel for den interne saksbehandlingen. Hvorvidt organet velger å utrede juridiske problemstillinger internt eller eksternt, bør være opp til organet selv å avgjøre. Dersom valget påvirkes av partenes muligheter til å få innsyn, vil det kunne legge uhensiktsmessige føringer for den interne saksbehandlingsprosessen. Videre legger utvalget vekt på at organet i saker om enkeltvedtak uansett må gi en rettslig begrunnelse for avgjørelsen. Det må imidlertid has for øye at partsinnsyn bare vil kunne bli nektet etter § 15 første ledd hvis det er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosesser», og begrunnelsen for unntak må veie tyngre enn partens behov for innsyn etter merinnsynsvurderingen.

Disse betraktningene og konklusjonene gjelder tilsvarende for råd om og vurderinger av hvordan organet bør stille seg i konkrete saker (se offentleglova § 15 annet ledd).

Endelig mener utvalget at forvaltningsorganet ikke bør kunne kreve betaling fra parter som ber om innsyn i opplysninger i forvaltningssaken sin, slik offentleglova § 6 åpner for. Utvalget foreslår derfor å ta inn i loven et unntak fra offentleglova § 6 første ledd første punktum om forskrift om betaling for innsyn.

22.4.6.2 Saklig og personell avgrensning av partsinnsynsretten

Som de fleste andre partsrettighetene i forvaltningsloven gjelder reglene om partsinnsyn bare i saker om enkeltvedtak (se fvl. § 3 første ledd). Det er ikke et krav at det først skal ha blitt truffet et vedtak – et formål med innsyn er jo nettopp å bli kjent med sakens opplysninger for å kunne påvirke avgjørelsen. Derimot følger det av loven at retten til innsyn også gjelder etter at vedtak er truffet (fvl. § 18 første ledd tredje punktum). Også dette er naturlig, idet innsyn i sakens opplysninger kan bidra til sette parten i stand til å vurdere sine neste skritt i saken.

Utvalget mener at de særskilte innsynsreglene for parter som foreslås inntatt i offentleglova, bare skal gjelde i saker om enkeltvedtak. I andre tilfeller kan man benytte seg av de innsynsregler som gjelder for enhver. Når reglene om partsinnsyn tas inn i offentleglova, blir det unødvendig å si særskilt at innsynsretten gjelder også etter at saken er avgjort.

Den særskilte retten til partsinnsyn bør etter utvalgets syn bare omfatte dokumenter og opplysninger i den saken vedkommende selv er part i, som etter gjeldende rett. Det er i disse sakene at hensynet til partens uttalerett gjør seg gjeldende så sterkt at taushetsplikten og andre viktige hensyn ofte bør vike.

I saker om enkeltvedtak kan det spørres om andre kan ha like stort behov for en vid innsynsrett som parten. Mest nærliggende er det for dem som uten å være part er eller kan komme i posisjon til å påklage et vedtak. Når de har klaget, får de stilling som part med rett til partsinnsyn. Om innsynsretten er mindre vid før de har klaget, kan det tenkes å gi dem dårligere grunnlag for å vurdere om de bør klage og for å utforme klagen på en egnet måte. Det kan medføre at de går glipp av fordeler eller unødvendige eller dårlig utformete klager som gir merarbeid for motparten og forvaltningsorganet. Det kan også tenkes at noen klager bare for å få innsyn etter reglene for partsinnsyn. Når utvalget likevel vil fastholde at bare parter skal ha krav på slikt innsyn, skyldes det særlig to grunner: For det første at det i realiteten dreier seg om en rettighet som åpner for innsyn i sensitiv og taushetsbelagt informasjon som i utgangspunktet ikke bør gjøres tilgjengelig for andre, spesielt ikke før partsforholdene og behovet for innsyn er avklart. For det annet vil det ofte være usikkert hvem som har klagerett utenom partene før vedtaket er truffet, klagen sendt og klageinteresse vurdert.