25 Retting og omgjøring

25.1 Innledning

Iblant kan det oppstå behov for å rette eller omgjøre et vedtak eller en annen individuell avgjørelse. Retting av vedtaket er aktuelt der avgjørelsen rommer feil som gir inntrykk av at avgjørelsens innhold er et annet enn det som er tilsiktet fra forvaltningens side. Omgjøring innebærer at avgjørelsen får et annet innhold enn opprinnelig. Det kan være aktuelt for eksempel der det fremkommer nye opplysninger om situasjonen på vedtakstidspunktet som tilsier at saken skulle eller burde vært avgjort annerledes, eller der det senere skjer noe som tilsier at vedtaket bør endres eller oppheves. Både et fullstendig tilbakekall (tilbaketrekking) og mer eller mindre omfattende endringer av vedtaket regnes som omgjøring. I enkelte sammenhenger brukes også uttrykket inndragning i samme betydning som et fullstendig tilbakekall, vanligvis der det samtidig trekkes tilbake et dokument som tjener som bevis for en tillatelse (f.eks. førerkort).1

Spørsmål om omgjøring kan komme opp etter en henvendelse fra parten eller andre interesserte, eller på initiativ av forvaltningsorganet selv. Hvis en part (eller andre interesserte) setter frem en begjæring om omgjøring, blir spørsmålet om forvaltningsorganet plikter å realitetsbehandle den, eller om det uten videre kan legge den til side.

Forskjellig fra omgjøring er avgjørelse i ny sak. Det er tilfellet der en part søker på ny etter at en tidligere søknad med samme innhold ble avslått, eller der forvaltningsorganet bruker en hjemmel for pålegg til å gi et nytt og mer omfattende pålegg rettet mot samme forhold. Omgjøringsreglene gjelder ikke for slike tilfeller. Det kan likevel ikke utelukkes at kravene til saksbehandlingen og forvaltningsskjønnet i den nye saken kan bli noe påvirket av at det har vært en tidligere tilsvarende sak. Det regnes heller ikke som omgjøring dersom et forvaltningsorgan først lar være å bruke en adgang til å treffe avgjørelse av eget tiltak og deretter ombestemmer seg og treffer en slik avgjørelse.

Bortfall skiller seg fra omgjøring ved at det skjer uten noe særskilt vedtak, f.eks. der loven fastsetter at en tillatelse bortfaller hvis den ikke blir brukt innen en bestemt frist – se punkt 25.10.

For retting og omgjøring er hovedspørsmålet hvilken adgang et forvaltningsorgan har til å rette eller omgjøre et vedtak. Det er videre spørsmål om forvaltningsorganet har plikt til å rette eller omgjøre vedtaket eller iallfall til å vurdere dette når noen krever det eller bestemte forhold foreligger.

25.2 Gjeldende rett

25.2.1 Oversikt

Forvaltningsloven har ingen regler om retting. Adgangen til å rette et enkeltvedtak bygger på ulovfestet rett eller en analogi fra tvistelovens regler om domstolenes adgang til å rette sine avgjørelser. Noen nyere lover har uttrykkelige bestemmelser om retting etter mønster av tvisteloven.

For omgjøring uten klage er det regler i forvaltningsloven § 35. De blir supplert av ulovfestede omgjøringsregler, som § 35 femte ledd selv viser til. Dessuten er det på mange felter fastsatt egne omgjøringsregler i særlovgivningen – se punkt 25.2.6. Disse særbestemmelsene er ikke uttømmende for adgangen til å omgjøre vedtak på det aktuelle området, idet omgjøring også her kan skje etter fvl. § 35 eller den ulovfestede omgjøringsregelen. Når det gjelder tilbakekall, vil likevel den ulovfestede omgjøringsregelen i praksis få liten betydning når særlovgivningen har en bestemmelse, som gjerne gir en større og sikrere adgang til tilbakekall enn det som kan følge av ulovfestet rett.

Et enkeltvedtak er altså ikke endelig på samme måte som en rettskraftig dom, men kan på visse betingelser endres innenfor lovens ramme. I noen tilfeller vil omgjøring være til gunst for parten, i andre tilfeller kan omgjøring være til ugunst. Ved omgjøring til ugunst vil hensynet til parten stå mot de hensyn som forvaltningen ønsker å ivareta gjennom omgjøringen. En omgjøring vil i noen tilfeller – hvis den skjer i sanksjonsøyemed – bli regnet som et administrativt rettighetstap etter fvl. § 45, slik at reglene om administrative sanksjoner i lovens kapittel IX gjelder for omgjøringssaken.

Reglene om omgjøring har betydning på to måter. De tjener både som rettsgrunnlag for omgjøring, og som begrensning for adgangen til å omgjøre. Etter forvaltningsloven har forvaltningsorganet ingen plikt til å behandle en begjæring eller søknad om omgjøring, men en slik plikt kan følge av særlovgivningen.2

25.2.2 Forvaltningsloven § 35 – oversikt

Reglene i forvaltningsloven § 35 kan inndeles i tre grupper. For det første har § 35 regler om adgangen et forvaltningsorgan har til å omgjøre sine egne vedtak (første ledd). For det annet har den regler om overordnete organers adgang til å omgjøre et vedtak truffet av et underordnet organ (annet til fjerde ledd). Endelig viser paragrafen til andre rettsgrunnlag for omgjøring, medregnet vedtaket selv (femte ledd).

Forvaltningsloven § 35 tar sikte på enkeltvedtak. Forskrifter kan omgjøres fritt, med det forbehold som ligger i forbudet mot å gi lover og forskrifter tilbakevirkende kraft (Grunnloven § 97). Andre avgjørelser – som avgjørelser om saksbehandlingen i den enkelte sak – kan som utgangspunkt omgjøres uten hinder av fvl. § 35. Kontraktsrettslige regler vil stort sett være til hinder for at et forvaltningsorgan omgjør – går fra – privatrettslige avtaler som det har inngått, hvis ikke avtalemotparten har vesentlig misligholdt sine forpliktelser.

25.2.3 Vedtaksorganets omgjøringsadgang

Vedtaksorganet kan etter fvl. § 35 første ledd omgjøre sitt vedtak i tre tilfeller.

Det første gjelder omgjøring «som ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser» (bokstav a). Etter dette alternativet er det fri adgang til å omgjøre til gunst for partene i saken. Det er tilstrekkelig at omgjøring vil virke nøytralt overfor parten. Slik bestemmelsen er formulert, kan omgjøring skje selv om det er til skade for en part hvis dette er en part som vedtaket ikke retter seg mot eller direkte tilgodeser. Det har betydning for omgjøring av vedtaket i en klagesak, der vedkommende har fått partsstilling i klagesaken bare ved å klage på grunnlag av rettslig klageinteresse.3

Det andre tilfellet gjelder omgjøring der «underretning om vedtaket ikke er kommet fram til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort» (bokstav b). Vedtaksorganet kan altså omgjøre sitt vedtak både der underretning ennå ikke er sendt til parten, og der underretningen ennå ikke er kommet frem. Med elektronisk sending vil det i praksis ikke bli noen forskjell på disse to tidspunktene. Det er ikke adgang til å omgjøre vedtaket bare fordi parten ennå ikke har gjort seg kjent med det. På den annen side er omgjøringsadgangen i behold så lenge underretningen ikke er kommet frem til parten, selv om parten er blitt kjent med vedtaket på annen måte, f.eks. fra et åpent møte i vedtaksorganet eller gjennom en pressemelding.

For det tredje kan omgjøring skje der «vedtaket må anses ugyldig». Rekkevidden av dette alternativet beror på reglene om når et vedtak er ugyldig, jf. kapittel 33. Iblant kan det by på tvil om et vedtak er ugyldig, og en domstol kan da komme til at det opprinnelige vedtaket var gyldig selv om forvaltningsorganet har ansett det ugyldig og derfor omgjort det.

25.2.4 Overordnete organers og klageinstansers adgang til å omgjøre

Et forvaltningsorgan som er overordnet vedtaksorganet, har som hovedregel samme adgang til å omgjøre vedtaket som vedtaksorganet selv (fvl. § 35 annet ledd).

I tillegg har overordnet forvaltningsorgan en generell adgang innen korte frister til å omgjøre et vedtak til skade for en part dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det (fvl. § 35 tredje ledd). Her gjelder det et dobbelt sett frister: Det må sendes melding til parten innen tre uker om at vedtaket vil bli overprøvd, og underretning om omgjøringsvedtaket må sendes innen tre måneder. Er det et vedtak i klagesak som blir omgjort, er den sistnevnte fristen tre uker. Utgangspunktet for alle disse fristene er det tidspunkt da underretning om det opprinnelige vedtaket ble sendt.

Om et forvaltningsorgan er overordnet et annet og derfor kan omgjøre vedtak etter § 35 annet og tredje ledd, må bedømmes ut fra plasseringen i forvaltningsorganisasjonen og det aktuelle sakområdet. Et forvaltningsorgan som har delegert myndighet til eller har instruksjonsmyndighet overfor et annet organ, vil være overordnet dette. Både det nærmest overordnete organ og forvaltningsorganer som er overordnet dette, har adgang til å omgjøre. Enkelte forvaltningsorgan har forskjellige overordnete organer avhengig av sakområdet – fylkesmannen er et eksempel på dette. Hvilket organ som skal regnes som overordnet etter fvl. § 35, vil da avhenge av hvilket sakområde vedtaket gjelder.

Bestemmelsene om overordnete organers omgjøringsadgang har i hovedsak sin betydning i statsforvaltningen. Statlige organer er ikke generelt overordnet kommuner og fylkeskommuner og kan derfor bare omgjøre (fylkes)kommunale vedtak som er truffet i kraft av myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan.4 Den enkelte kommune og fylkeskommune regnes som ett organ, og kommunestyret og fylkestinget har derfor ikke den utvidete omgjøringsadgangen som overordnete organer i statsforvaltningen har etter fvl. § 35 tredje ledd. Derimot kan kommunestyret og fylkestinget omgjøre vedtak truffet av andre folkevalgte organer eller administrasjonen i (fylkes)kommunen, jf. kommuneloven § 22-1 tredje ledd. Denne omgjøringsadgangen svarer til den som i statsforvaltningen følger av fvl. § 35 annet ledd.

En klageinstans kan omgjøre vedtak på grunnlag av fvl. § 35 annet og tredje ledd selv om den hverken har delegert myndighet til eller har instruksjonsmyndighet over vedtaksorganet. Annerledes stiller det seg for klageinstanser for kommunale vedtak etter fvl. § 28 annet ledd første og annet punktum, som ikke kan omgjøre (§ 35 fjerde ledd). En statlig klageinstans kan likevel omgjøre ugyldige vedtak som kommunestyret eller fylkestinget har truffet. Gjelder det vedtak som (fylkes)kommunen har truffet i henhold til delegering fra et statlig forvaltningsorgan, eller etter en særlov som fastsetter at et statlig organ er klageinstans, har den statlige klageinstansen samme adgang til å omgjøre etter § 35 som overordnete organer har generelt.

25.2.5 Omgjøring etter ulovfestede regler

Det er en begrenset adgang til å omgjøre et vedtak på grunnlag av alminnelige ulovfestede forvaltningsrettslige regler (jf. fvl. § 35 femte ledd). Denne omgjøringsadgangen beror på en avveining av de interesser og hensyn som taler for og mot omgjøring, og forutsetter at det foreligger en markert interesseovervekt til fordel for omgjøring. Det vil særlig ha betydning om tungtveiende allmenne hensyn tilsier at vedtaket bør endres, og om forholdene har endret seg på noen vesentlig måte siden vedtaket ble truffet. I vurderingen vil det videre spille inn hvor omfattende endring det er tale om å gjøre i vedtaket, om den private part blir kompensert på noen måte, og om parten på noen måte har forårsaket behovet for omgjøring. Både vedtaksorganet selv og overordnete organer kan omgjøre et vedtak på grunnlag av den alminnelige ulovfestede omgjøringsregelen.

Forvaltningsloven forutsetter også at et forvaltningsorgan kan ha adgang til å ta forbehold om omgjøring i vedtaket selv (§ 35 femte ledd). Det er noe uklart hvor langt omgjøringsadgangen kan utvides på denne måten. I prinsippet må et slikt forbehold ligge innenfor de rammer som gjelder for adgangen til å sette vilkår i forvaltningsvedtak. Et generelt forbehold vil neppe ha særlig betydning ved siden av de alminnelige omgjøringsreglene, men det kan stille seg annerledes ved mer spesifiserte forbehold eller ved en særlig risikofylt tillatelse. Et forbehold om at retten til en løpende ytelse bortfaller eller kan omgjøres hvis lovens vilkår for ytelsen ikke lenger er til stede, vil være lovlig.

25.2.6 Særlige lovbestemmelser

Det finnes en lang rekke lovbestemmelser om omgjøring i særlovgivningen, som presiserer eller utvider adgangen til omgjøring. De fleste bestemmelsene gjelder omgjøring av tillatelser eller andre vedtak som var til gunst for parten. Lovgrunnen og det nærmere innhold av slike regler varierer, både når det gjelder omgjøringsgrunnen og omfanget av omgjøringen. På forskjellig måte kan omgjøringsadgangen etter bestemmelser i særlovgivningen være knyttet til nye opplysninger om de faktiske forholdene eller til endringer i rettslige eller faktiske forhold. Noen eksempler skal nevnes:

For tillatelser til næringsvirksomhet gjelder det etter flere lover at de kan omgjøres hvis det viser seg at vilkårene for å få tillatelse ikke var oppfylt, eller hvis det er inntrådt forhold som gjør at de ikke lenger er oppfylt. Et vanlig grunnlag for omgjøring er at virksomheten har brutt regler eller vilkår for den. At tillatelsen ikke blir tatt i bruk, eller at virksomheten opphører, kan gi grunnlag for omgjøring (f.eks. verdipapirfondloven 25. november 2011 nr. 44 § 11-5 og vaktvirksomhetsloven 5. januar 2001 nr. 1 § 7).

Ved autorisasjoner eller løyver til å utøve bestemte yrker er det ofte gitt adgang til tilbakekall når de personlige forutsetningene for å utøve yrket svikter (f.eks. helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 § 57 og lov 15. juni 2001 nr. 75 om veterinærer og annet dyrehelsepersonell § 35). Dør løyvehaveren, går løyvehaveren konkurs, eller åpner offentlig akkordforhandling, kan dette medføre at tillatelsen bortfaller uten videre (som etter verdipapirfondloven § 11-5 første ledd) eller tilbakekalles (f.eks. yrkestransportlova 21. juni 2002 nr. 45 § 29 annet ledd).

Noen omgjøringsregler i særlovgivningen er ganske generelt utformet, som havenergilova 4. juni 2010 nr. 21 § 10-7 og utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 126 annet ledd (tilbakekall av hensyn til «grunnleggende nasjonale interesser»).

En del bestemmelser tar sikte på både endring og tilbakekall for å fremme lovens formål. Forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 18 synes å ha dannet modell for flere slike bestemmelser, f.eks. havne- og farvannsloven 17. april 2009 nr. 18 § 61, naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr. 100 § 67 og mineralloven 19. juni 2009 nr. 101 § 65.

Enkelte bestemmelser tar særlig sikte på omgjøring av vedtak der nye faktiske opplysninger – eventuelt også rettslige vurderinger – viser at det opprinnelige vedtaket var uriktig. Som eksempler kan nevnes tolloven 21. desember 2007 nr. 119 §§ 12-10 til 12-13, som dessuten har frister for omgjøring og fastsetter en plikt til å omgjøre uriktige tollvedtak når det vil være til gunst for den private part, og skatteforvaltningsloven 27. mai 2016 nr. 14 § 12-1.

Plan- og bygningslovens regler om endring av arealplaner innebærer en helt fri omgjøringsadgang for reguleringsplaner (lov 27. juni 2008 nr. 71 § 12-14).

Vassdragslovgivningen har forskjellige omgjøringsregler, som er begrenset til endringer i konsesjonsvilkår (vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 9, vannressursloven 24. november 2000 nr. 82 § 28). Vassdragsreguleringsloven har i tillegg regler om systematisk revisjon av konsesjonsvilkårene med visse lange intervaller (vassdragsreguleringsloven § 8).

For vedtak truffet av kommuner og fylkeskommuner har kommuneloven enkelte alminnelige regler om adgang til omgjøring. Kommunestyret eller fylkestinget kan omgjøre vedtak truffet av andre folkevalgte organer eller administrasjonen hvis disse selv kunne ha omgjort vedtaket (§ 22-1). Ved lovlighetskontroll av vedtak i folkevalgte organer eller administrasjonen skal departementet – eller, etter delegering, fylkesmannen – omgjøre vedtak som er ugyldige (§ 27-3). En slik lovlighetskontroll kan komme i stand etter krav fra tre medlemmer av kommunestyret, fylkestinget eller representantskapet i et interkommunalt politisk råd, eller eventuelt av departementet på eget initiativ (§ 27-1).

25.3 Nordisk rett

25.3.1 Dansk rett

I dansk forvaltningsrett skiller man mellom retting («beriktigelse»), remonstrasjon og tilbakekall. Med beriktigelse menes det å rette opp åpenbare skrive- og regnefeil mv., uten at avgjørelsens innhold endres. Remonstrasjon taler man om når en part anmoder forvaltningen om å gjenoppta og treffe ny avgjørelse i en forvaltningssak. Tilbakekall er det tale om når forvaltningen av eget tiltak endrer eller opphever et gyldig vedtak. Ved både remonstrasjon og tilbakekall er det vedtaksorganet som treffer et eventuelt nytt vedtak i saken. Dette skiller disse formene for administrativ kontroll fra for eksempel klage, som behandles og avgjøres av et overordnet organ eller en særlig klagenemnd.

Den danske forvaltningsloven har ingen bestemmelser om retting eller omgjøring, hverken om remonstrasjon eller tilbakekall.

Det er imidlertid antatt at forvaltningen har samme adgang til retting i forvaltningsavgjørelser som domstolene har til å rette rettsavgjørelser. Forvaltningsorganet kan derfor rette rene skrivefeil, regnefeil og forglemmelser, men rettingen må ikke innebære noe endret standpunkt til sakens materielle spørsmål.5

Særlovgivningen inneholder flere bestemmelser om remonstrasjon – at vedtaksorganet etter anmodning vurderer saken på ny og eventuelt treffer ny avgjørelse. I tillegg er det på enkelte områder fastsatt at klage skal sendes til det organ som traff den avgjørelse som klagen gjelder. Vedtaksorganet vil da ha plikt til å vurdere om det er grunnlag for å gjenoppta saken.

Utenfor disse tilfellene vil det bero på ulovfestet rett om den private part har krav på ny realitetsbehandling av saken. Det kan være tilfellet der parten fremlegger nye faktiske opplysninger som kunne ha reell betydning for avgjørelsen, uten at parten kan bebreides for at opplysningene ikke er kommet frem tidligere. Det kan også gi en part krav på ny realitetsbehandling at det er gjort saksbehandlingsfeil av betydning, eller at rettsgrunnlaget for avgjørelsen er blitt endret.6

Regler om tilbakekall – endring eller oppheving av vedtaket – finnes i særlovgivningen eller kan følge av ulovfestet rett. Adgangen til å omgjøre gyldige vedtak etter ulovfestet rett beror på en konkret avveining av (a) hvilke hensyn som begrunner tilbakekallet, (b) om tilbakekall er til gunst eller skade for parten og partens forhold for øvrig, og (c) om avgjørelsen er lovbundet eller skjønnsmessig. Forvaltningen kan ikke trekke tilbake ytelser som den private part har krav på.7

Det er en viss adgang til å utvide omgjøringsadgangen ved å ta forbehold i det enkelte forvaltningsvedtaket, også uten lovhjemmel. Forutsetningen er at forbeholdet har en konkret, vesentlig og saklig begrunnelse. Er forbeholdet spesifisert, vil det lettere utvide adgangen til omgjøring. Et generelt forbehold om tilbakekall vil neppe ha noen betydning utover å virke som en henvisning til de alminnelige ulovfestede regler om tilbakekall.8

25.3.2 Svensk rett

Den svenske förvaltningslagen har regler om retting og omgjøring i 36 til 39 §§.

Vedtaksorganet kan etter 36 § rette åpenbare feil som skyldes skrivefeil, regnefeil eller lignende forsømmelse. Loven krever ikke – til forskjell fra den tidligere förvaltningslagen – at parten som hovedregel må få uttale seg først.

Reglene om omgjøring gjelder bare for omgjøring av vedtaksorganet selv. De skiller mellom adgangen til å omgjøre og vedtaksorganets plikt til å omgjøre.

Förvaltningslagen 37 § gir som utgangspunkt forvaltningsorganet en alminnelig adgang til å omgjøre sine avgjørelser. Denne adgangen er sterkt begrenset når det gjelder omgjøring av begunstigende vedtak – f.eks. en tillatelse eller en ytelse – til skade for en part. Da kan omgjøring bare skje i tre situasjoner. Den ene er at vedtaket er blitt uriktig fordi parten har gitt feilaktige eller villedende opplysninger. Den andre er at tvingende sikkerhetshensyn tilsier at vedtaket blir endret straks. Den tredje er at vedtaket selv eller rettsgrunnlaget for det – lov eller forskrift – angir at vedtaket kan omgjøres under visse forutsetninger. Det synes imidlertid forutsatt at det av hensyn til rettssikkerhet og forutberegnelighet for parten ikke kan tas helt generelle forbehold om omgjøring i vedtaket.9 Disse begrensningene gjelder bare der vedtaket etter sin art er begunstigende (fordelaktig) for parten, og de gjelder derfor ikke for vedtak om å begrense et pålegg.10

Et forvaltningsorgan har etter 38 § i visse tilfeller plikt til å omgjøre et vedtak. Slik er det hvis det anser at vedtaket er åpenbart feilaktig på noe vesentlig punkt og endringen kan skje raskt og enkelt og uten å være til skade for en part. Det er uten betydning hva som er årsaken til at vedtaket anses feilaktig. Det kan skyldes at de faktiske forholdene har endret seg siden vedtaket ble truffet, men det kan også være at vedtaket var uriktig da det ble gjort.

Når et vedtak er påklaget, er vedtaksorganets adgang til å endre vedtaket etter 39 § begrenset til de tilfellene hvor det har plikt til å endre vedtaket etter 38 §, og omgjøring må i tilfelle skje før vedtaksorganet har sendt saken til klageinstansen.

25.3.3 Finsk rett

Den finske förvaltningslagen har regler om retting og omgjøring i 7 og 8 kap. Skillet mellom «rättelse» (8 kap.) og «omprövning» (7 a kap.) faller ikke sammen med skillet mellom retting og omgjøring etter norsk rett. Som retting («rättelse») regnes både korrigering av skrivefeil o.l. og endring fordi det er gjort feil i saksbehandlingen eller i vedtakets innhold.

Etter 51 § skal vedtaksorganet rette åpenbare skrive- og regnefeil og andre klare feil i vedtaket. Retting kan ikke skje etter denne bestemmelsen hvis det vil gi et urimelig resultat for en part og feilen ikke skyldes denne parten. Parten skal få uttale seg først om det ikke er unødvendig. Retting skjer ved en korrigering av det opprinnelige vedtaksdokumentet uten at det treffes noe nytt vedtak, og parten skal få tilsendt det korrigerte vedtaket (52 §).

Vedtaksorganet kan etter 50 § sette til side et uriktig vedtak og treffe nytt vedtak i fire tilfeller: når det opprinnelige vedtaket bygger på en uriktig eller mangelfull utredning, når det bygger på en lovanvendelse som åpenbart er uriktig, når det er skjedd en feil i saksbehandlingen («förfarandet»), eller det er kommet nye opplysninger som har vesentlig betydning for avgjørelsen. I siste fall kan omgjøring bare skje til gunst for parten. I de tre andre tilfellene kan omgjøring også skje til skade for en part som samtykker, eller hvis det foreligger en åpenbar feil som parten selv er årsak til. Omgjøring etter 50 § betegnes i loven som «rättelse av sakfel» og krever en ny behandling av saken (52 §).

Både retting etter 51 § og omgjøring etter § 50 kan skje av eget tiltak eller etter begjæring fra en part, og spørsmålet må tas opp innen fem år fra vedtaket ble truffet (52 §). Blir en begjæring avslått, kan ikke avslaget påklages (53 §).

Omprövning etter 7 a kap. innebærer at vedtaksorganet foretar en ny vurdering av saken. Det kan bare skje når det er fastsatt særskilt i lov. Omprövning kommer da i stedet for klage («besvär»), men utfallet av omprövningen kan påklages. Både den som er direkte berørt av det opprinnelige vedtaket, og forvaltningsorganer som ivaretar allmenne interesser, kan kreve omprövning (49 b §). Fristen for å kreve omprövning er 30 dager fra vedkommende mottok underretning om vedtaket (49 c §). Som utgangspunkt kan vedtaket ikke settes i verk hvis det er begjært omprövning (49 f §).

25.3.4 Sammenfatning

Reglene om retting og omgjøring er forskjellige i de nordiske land både i lovfesting, oppbygging og innhold.

Svensk og finsk rett har lovfestede regler om plikt til å rette skrivefeil og andre åpenbare feil. Dansk og finsk rett har regler om rett til ny vurdering av vedtaksorganet, til dels avhengig av at dette er bestemt i særlovgivningen. Forvaltningens adgang til av eget tiltak å omgjøre vedtak til skade for en part varierer og er til dels begrenset. Etter svensk rett har vedtaksorganet i visse tilfeller plikt til å omgjøre sitt vedtak. Ingen av landene har lovfestet alminnelige regler om overordnete forvaltningsorganers omgjøringsadgang.

25.4 Konstitusjonelle skranker og folkerettslige føringer

25.4.1 Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 bestemmer: «Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.» I omgjøringssammenheng kan tilbakevirkningsspørsmål oppstå på to måter: For det første vil det kunne oppstå spørsmål om tilbakevirkning der hjemmelsgrunnlaget for omgjøringen ble vedtatt etter det vedtaket som skal omgjøres. Dette spørsmålet vil kunne komme opp etter vedtakelsen av ny forvaltningslov eller på særlovområder hvor det blir vedtatt nye omgjøringsregler. For det annet vil det oppstå spørsmål om tilbakevirkning der omgjøringsvedtaket tar sikte på å endre det opprinnelige vedtaket med tilbakevirkende kraft. Dette er mer praktisk, f.eks. der forvaltningsorganet vil kreve tilbake hele eller deler av en løpende ytelse som parten har forledet forvaltningen til å utbetale uten at det var grunnlag for det. I begge tilfeller blir spørsmålet om Grunnloven § 97 setter grenser for adgangen til å treffe vedtak om omgjøring.

Det er på det rene at forbudet mot tilbakevirkning vil sette grenser for adgangen til å anvende lov- eller forskriftsbestemmelser om omgjøring med tilbakevirkende kraft. Slike spørsmål må løses på samme måte som andre tilbakevirkningsspørsmål, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på det her.

Omgjøringsvedtak faller derimot utenfor bestemmelsens anvendelsesområde.11 Hvorvidt det i et tilbakebetalingstilfelle eller i andre lignende situasjoner er adgang til å endre et enkeltvedtak med tilbakevirkende kraft, vil bero på en tolking av det aktuelle rettsgrunnlaget for omgjøring.

I den senere tid er det reist spørsmål ved om disse utgangspunktene er holdbare, og om Grunnloven § 97 også må gis anvendelse for enkeltvedtak.12 Det vil ikke stemme med Grunnlovens ordlyd. Utvalget er ikke kjent med praksis fra Høyesterett som gir grunnlag for å fravike tradisjonell lære, og kan heller ikke se at det er behov for å gi tilbakevirkningsforbudet anvendelse i slike tilfeller. Rekkevidden av forvaltningens kompetanse til å treffe omgjøringsvedtak vil som nevnt bero på en tolking av hjemmelsgrunnlaget.

I omgjøringssaker ivaretas hensynet til den som rammes, både av de grenser som gjelder for adgangen til å anvende lov- eller forskriftsbestemmelser om omgjøring med tilbakevirkende kraft, og av de begrensninger i omgjøringsadgangen som normalt vil være fastsatt der. At forvaltningsloven § 35 fastsetter at omgjøring bare kan skje på nærmere angitte vilkår, innebærer motsetningsvis at det ikke er adgang til omgjøring der disse vilkårene ikke er oppfylt. Også dette gir en viss beskyttelse mot ensidige endringer fra forvaltningens side.

25.4.2 Grunnloven § 113

Grunnloven § 113 bestemmer: «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.» Denne grunnlovfestingen av legalitetsprinsippet ble vedtatt som en del av grunnlovreformen i 2014.

Omgjøring av forvaltningsvedtak til skade for den enkelte kan bli betraktet som et «inngrep» overfor vedkommende. Denne synsvinkelen er trolig mest nærliggende hvis en omgjøring skulle oppheve en generell rettighetsposisjon som er kommet i stand f.eks. ved konsesjon til erverv eller bevilling til skilsmisse. Den er ikke like nærliggende hvis det gjelder en tillatelse til å drive en potensielt skadevoldende virksomhet på visse vilkår og tillatelsen trekkes tilbake eller vilkårene skjerpes for å sikre mot skadevirkninger.

Før grunnlovreformen i 2014 var det sikker rett at det ulovfestede legalitetsprinsippet ikke var til hinder for omgjøring til skade i henhold til de alminnelige ulovfestede regler som ble ansett gjeldende. Forarbeidene til grunnlovreformen drøfter ikke om § 113 skulle medføre noen endring i dette, eller om den henvisning til ulovfestede regler som i dag finnes i fvl. § 35 femte ledd vil være tilstrekkelig til å oppfylle lovkravet i Grunnloven. Tvert om synes grunnlovvedtaket å bygge på at det ikke skulle medføre noen rettsendring.

Utvalget legger etter dette til grunn at Grunnloven § 113 ikke er til hinder for en alminnelig ulovfestet omgjøringsadgang i samsvar med det som har vært gjeldende rett, men finner at det vil stemme godt med § 113 å forankre den i loven på den måten som utvalget foreslår.

25.4.3 EMK P1-1

EMK har ingen bestemmelser som direkte begrenser adgangen til å treffe vedtak om omgjøring,13 selv om EMD noen ganger viser til «berettigede forventninger» i avgjørelser i tilknytning til de enkelte rettighetsbestemmelsene. Den bestemmelsen som lettest kan sette visse indirekte grenser for omgjøringsadgangen, er EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P1-1) om vern av eiendomsretten:

«Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.»

Bestemmelsen inneholder tre regler, som gjerne blir betegnet som prinsippregelen (første ledd første punktum), avståelsesregelen (første ledd annet punktum) og kontrollregelen (annet ledd).

Prinsippregelen i P1-1 første ledd første punktum slår fast at enhver har krav på å få nyte sine «possessions» i fred. Uttrykket «possessions» er vidtrekkende og omfatter mer enn det som vi til vanlig oppfatter som ‘eiendom’ etter norsk rett.14 Bestemmelsen kan som utgangspunkt også gi vern for forventningen om å kunne utnytte sine rettigheter og for interesser som utgjør en økonomisk verdi.15

Tilbakekall av en offentlig tillatelse til å utøve virksomhet av økonomisk betydning for løyvehaveren kan bli ansett som et slikt inngrep i «the peaceful enjoyment of his possessions» som prinsippregelen beskytter mot. Det avgjørende kriteriet er om tilbakekall vil stride mot vedkommendes berettigete forventninger («legitimate expectations»). Etter EMDs praksis må forventningen være «based on a reasonably justified reliance on a legal act which has a sound legal basis and which bears on property rights».16

Vernet etter EMK P1-1 er ikke ubegrenset. Etter P1-1 første ledd annet punktum (avståelsesregelen) kan statene på nærmere vilkår gi pålegg om å avstå eiendom mv. i fellesskapets interesse. Og etter P1-1 annet ledd (kontrollregelen) kan statene kontrollere utøvelsen av eiendomsrett mv., gi regler om eiendomsskatt og mer til. Et inngrep vil ikke utgjøre noen krenkelse av P1-1 dersom det bygger på et rettslig grunnlag, tjener et av de angitte formålene og ikke går lenger enn nødvendig.17 Ved denne vurderingen har statene en vid skjønnsmargin.

EMK P1-1 er følgelig ikke til hinder for å gi regler om omgjøring. Men bestemmelsen kan sette grenser for adgangen til omgjøring i enkelttilfeller. I slike tilfeller vil den utgjøre en skranke for forvaltningens skjønnsmessige adgang til å treffe avgjørelse om omgjøring etter fvl. § 35 og andre omgjøringsgrunnlag.

25.4.4 EØS-retten

I EU-retten gjelder et alminnelig prinsipp om beskyttelse av en parts «berettigete forventninger». Det vil gjelde på samme måte i forvaltningssaker som faller innenfor EØS- avtalens område. I slike saker har det betydning for adgangen til omgjøring, siden det opprinnelige forvaltningsvedtaket typisk gir grunnlag for forventninger fra partens side til at vedtaket blir stående. Hvorvidt slike forventninger anses som berettigete etter EU/EØS-retten, vil imidlertid bero på en bredere vurdering. I denne vurderingen kan både de allmenne interesser og andre grunner som taler for omgjøring, få betydning, ikke minst hvis de var synbare for parten. Av samme grunn kan det også få betydning for vurderingen om regelgrunnlaget eller vedtaket gir beskjed om muligheten for omgjøring i angitte tilfeller.

EU-rettens prinsipp om berettigede forventninger har spilt en rolle ved utarbeidingen av reglene om omgjøring i den svenske förvaltningslagen 2018. Det går frem av proposisjonen at den har lagt vekt på å utforme omgjøringsreglene slik at prinsippet blir respektert.18

25.5 Bør loven inneholde regler om retting?

Som nevnt i punkt 25.1 siktes det med retting til korrigering av klare feil i vedtaket som gjør at det ikke stemmer med vedtaksorganets mening. Da forvaltningsloven ble forberedt, la man til grunn at et forvaltningsorgan kunne rette sine vedtak etter analogi fra tvistemålslovens regler om adgang for domstolene til å rette sine avgjørelser (nå tvisteloven § 19-8).19 Også ved revisjonen i 1977 la man til grunn at det var unødvendig å lovfeste en regel om dette.20

Spørsmålet er om det nå er grunn til å lovfeste en regel om forvaltningsorganets adgang til å rette en avgjørelse.

Det har nærmest vært betraktet som en selvfølge at et forvaltningsorgan kan rette klare feil i sin avgjørelse, og at det derfor er unødvendig å ta med en slik regel i loven. I de senere år er det likevel kommet inn flere bestemmelser om retting i særlovgivningen. Utvalget mener at det kan være nyttig å lovfeste en alminnelig regel om retting. Muligheten for å gjenbruke opplysninger i en digital forvaltning gjør at det er større grunn til å rette uriktige opplysninger i et vedtak. Rettspedagogisk vil det være en fordel for saksbehandlere med ulik faglig bakgrunn at loven fastslår både at det er adgang til retting, og hvilke feil som kan rettes uten noen ny saksbehandling, slik det må skje ved omgjøring av et vedtak.

Rettingsadgangen bør bare gjelde for avgjørelser som forvaltningsorganet selv har truffet. Feil i klageinstansens avgjørelse må i tilfelle rettes av klageinstansen selv, ikke av underinstansen.

Det naturlige utgangspunktet er at rettingsadgangen bare bør gjelde klare feil. En adgang til retting som går lenger, kan lede til at parten får inntrykk av at avgjørelsen blir endret til skade for ham eller henne uten noen nærmere saksbehandling, og det kan gi grunnlag for svekket tillit til forvaltningen.

Det bør være uten betydning hva feilen består i – både skrivefeil, regnefeil, utelatelser, innskudd og andre feil bør kunne rettes hvis de er klare. En feil er klar hvis den gjør den aktuelle teksten meningsløs eller selvmotsigende, hvis den strider mot sikre fakta (f.eks. en uriktig paragrafhenvisning), eller hvis den innebærer en åpenbart oppsiktsvekkende løsning. Hvis det ikke er samsvar mellom vedtakets konklusjon og begrunnelsen for vedtaket, bør retting kunne skje uansett om det var konklusjonen eller begrunnelsen som ga korrekt uttrykk for organets standpunkt. Er det ellers usikkert hva som skal settes i stedet for det uriktige, bør forvaltningsorganet være varsom med retting og heller endre vedtaket i samsvar med omgjøringsreglene. Det bør likevel være noe større adgang til å endre begrunnelsen enn konklusjonen i vedtaket, også slik at retting innebærer at forvaltningsorganet angir et annet rettsgrunnlag for vedtaket enn det opprinnelig gjorde. Forutsetningen er da at forvaltningsorganet har foretatt de vurderinger som er relevante for forvaltningsskjønnet etter den nye hjemmelen.

Bør forvaltningsorganet også ha plikt til å rette klare feil i en avgjørelse? Utvalget mener at en generell plikt til å rette vil føre for langt. Mange feil, f.eks. feilstavinger, er for trivielle til at det bør være en lovfestet plikt til å rette dem. Annerledes kan det stille seg hvis en part ønsker å få rettet feil i vedtaket. Da vil det skape klarhet og fremme tillit til forvaltningen om forvaltningsorganet må følge opp partens anmodning om få foreta retting. Muligheten for gjenbruk kan tilsi retting, og gjelder det personopplysninger, medfører personvernforordningen artikkel 16 en slik plikt til å rette når parten krever det. Utvalget foreslår derfor at forvaltningsorganet skal ha plikt til å foreta retting når parten ber om det, og at parten alltid skal få tilsendt det rettede vedtaket.

25.6 Omgjøring i vedtaksorganet

25.6.1 Innledning

Iblant er det behov for å omgjøre et forvaltningsvedtak uten at noen part har klaget over vedtaket. Det kan vise seg at situasjonen på vedtakstidspunktet var annerledes enn det forvaltningsorganet la til grunn. I andre tilfeller har det inntrådt omstendigheter etter vedtakstidspunktet som gir grunn til å endre eller oppheve vedtaket. Det kan også være at forvaltningen ombestemmer seg, uten at dette har sammenheng med endringer i de faktiske forholdene som ligger til grunn for vedtaket. Det kan for eksempel være situasjonen etter et stortingsvalg med ny regjering, eller dersom Norge har påtatt seg nye internasjonale forpliktelser som skal oppfylles.

Omgjøring kan være mer eller mindre omfattende. En endring i vedtaket kan bestå i at vedtakets rekkevidde blir begrenset eller utvidet,21 eller at vilkår blir endret, frafalt eller supplert. En omgjøring kan også gå ut på et fullstendig tilbakekall eller oppheving av vedtaket. En oppheving av vedtaket kan være kombinert med et nytt vedtak med delvis samme innhold som det opphevete.

En bestemmelse om omgjøring vil ha to sider: For første gir den adgang til omgjøring så langt den rekker. For det annet setter den genser for omgjøringsadgangen. Når man skal ta stilling til hvilke avgjørelser som bør omfattes av omgjøringsbestemmelsen, må man ha begge aspekter for øye.

Når det er adgang til å omgjøre et forvaltningsvedtak etter reglene som utvalget foreslår her i punkt 25.6, er det utvalgets syn at vedtaket må kunne omgjøres av vedtaksorganet selv. Det er vedtaksorganet som har stått for saksbehandlingen og truffet vedtak i saken, og som derfor kjenner saken best. Det gjør at det gjennomgående er vedtaksorganet som lettest vil kunne se om det er behov for omgjøring, for eksempel som en følge av at det fremkommer ny informasjon om situasjonen på vedtakstidspunktet som tilsier at saken skulle vært avgjort annerledes, eller at det senere skjer noe som tilsier at vedtaket nå bør endres eller oppheves. Der forvaltningen mottar en begjæring om omgjøring, vil det dessuten være ressursbesparende om den kan avgjøres direkte av vedtaksorganet.

Spørsmålet om et vedtak bør kunne omgjøres av andre forvaltningsorganer enn vedtaksorganet selv, reiser seg først og fremst for overordnete organer – se punkt 25.7. Man kunne tenke seg at bare et overordnet organ, ikke vedtaksorganet selv, får adgang til å omgjøre vedtaket. Det ville sannsynligvis heve terskelen for omgjøring, men være upraktisk for saksbehandlingen. Av grunner som nevnt ovenfor går utvalget ikke inn for en slik ordning.

Et underordnet organ (som ikke selv har truffet det opprinnelige vedtaket) kan ikke omgjøre vedtaket uten at det har fått delegert myndighet til det. En slik delegering til å gjøre mindre endringer forekommer på noen forvaltningsområder, og den kan skje generelt for sakstypen eller for det enkelte vedtaket.

25.6.2 Behov for omgjøring og mothensyn

Gode grunner taler for at et forvaltningsvedtak bør bli stående når det først er truffet. Både rettssikkerhetshensyn og effektivitetshensyn kan tale for det. Omgjøring til skade for parter eller andre direkte berørte svekker forutberegneligheten og kan virke hardt hvis de allerede har innrettet seg etter vedtaket. For forvaltningens arbeid kan det være lite effektivt om ikke en avgjort sak også er en avsluttet sak.

Hovedgrunnene for en adgang til omgjøring er hensynet til materielt riktige avgjørelser og samfunnsmessige hensyn, særlig at forvaltningens avgjørelser skal bidra til å nå samfunnsmessige mål. Forvaltningens internkontroll har også en viss betydning som argument for at et forvaltningsorgan bør ha adgang til å omgjøre egne vedtak, siden det er vanlig at vedtak treffes av underordnete ansatte i medhold av intern delegering i organet.

Hensynet til materielt riktige avgjørelser gjør seg gjeldende der det viser det seg at situasjonen på vedtakstidspunktet var annerledes enn det forvaltningen la til grunn. Iblant kan det skyldes at saken ikke var tilstrekkelig utredet før vedtak ble truffet, men det trenger ikke være tilfellet. Også avgjørelser uten saksbehandlingsfeil kan bygge på uriktige faktiske forutsetninger, for eksempel der parten forsettlig har villedet forvaltningen for å motta ytelser han eller hun ikke har krav på. Der feilen har virket inn på avgjørelsens innhold, bør avgjørelsen kunne omgjøres. Dette gjelder både der feilen leder til at lovens vilkår likevel ikke var oppfylt, og der feilen gjorde at forvaltningsskjønnet ga saken et annet utfall enn den ellers ville ha fått.

Samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende både der faktum på vedtakstidspunktet var annerledes enn det forvaltningen la til grunn, og der det inntrer omstendigheter etter vedtakstidspunktet som gir grunn til å endre eller oppheve vedtaket. Endrete forhold ved den virksomheten som vedtaket gjelder, eller i samfunnet ellers, kan gjøre at vedtaket ikke lenger er godt egnet til å nå de mål som lå bak det. Det samme kan være tilfellet når man får ny kunnskap om relevante forhold for vedtaket, for eksempel om mulige skadevirkninger av et tiltak. Det kan også være at forutsetningene bak vedtaket svikter, som der parten ikke overholder vilkårene i en tillatelse, for eksempel om rensing av utslipp. En omgjøringsadgang vil i den enkelte sak bidra til å sikre de hensyn som de aktuelle vilkårene er satt for å ivareta. I tillegg må det antas at en omgjøringsadgang vil kunne ha en viss allmennpreventiv virkning.

Hensynet til forvaltningens behov for intern kontroll har nær sammenheng med den hierarkiske organiseringen av forvaltningsapparatet. De fleste avgjørelser som treffes av forvaltningen, blir ikke påklaget. Uten omgjøringsregler vil overordnet organ være avskåret fra å rette opp eventuelle feil ved rettsanvendelsen eller skjønnsutøvelsen som måtte være begått av førsteinstansen. I tillegg vil overordnet organ være avskåret fra å sikre at skjønnsutøvelsen også ellers er i samsvar med regjeringens, fylkestingets eller kommunestyrets politikk.

Avveiningen av disse hensynene kan falle forskjellig ut, alt etter hva slags avgjørelser det gjelder, og hvor omfattende omgjøring det er tale om. Det er mer betenkelig med omgjøring som rokker ved en etablert rettslig posisjon, som for eksempel eiendomsrett etter ervervskonsesjon, autorisasjon til å utøve et yrke eller bevilling til skilsmisse eller adopsjon, enn omgjøring av en tillatelse til løpende virksomhet som kan ha skadevirkninger for andre interesser, for eksempel en tillatelse til forurensende utslipp. Det som især kan tale mot en omgjøringsadgang, eller som iallfall taler for at den ikke bør være for vidtrekkende, er hensynet til parten og andre berørte som kan ha innrettet seg etter avgjørelsen. I det følgende forutsetter utvalget at det er tale om omgjøring til skade for parten. Omgjøring til gunst vil normalt være uproblematisk, selv om andre interesser etter omstendighetene kan bli berørt.

Når man skal ta standpunkt til hvor stor vekt hensynet til parten og andre berørte skal tillegges, er det grunn til å skille mellom gyldige og ugyldige avgjørelser. Skulle det være helt fri adgang til å omgjøre gyldige avgjørelser, vil tilliten til forvaltningen lett kunne forvitre, og det kan oppstå stor rettsusikkerhet.

For andre individuelle avgjørelser enn vedtak – f.eks. avgjørelser om saksbehandlingen – bør adgangen til omgjøring være vid. Slike avgjørelser gir en part normalt ikke samme grunnlag for å innrette seg som realitetsavgjørelsen i saken, og avgjørelser om saksbehandlingen bør kunne omgjøres hvis de ikke lenger viser seg hensiktsmessige for den videre behandlingen av saken.

Utvalget ser behov for å videreføre regler om hvilken adgang et forvaltningsorgan har til å omgjøre sine egne vedtak. Det er lite hensiktsmessig med en alminnelig regel som ville gjøre at vedtak om omgjøring måtte gjøres av et overordnet organ, selv om det kunne tjene til å gi en ekstra beskyttelse mot omgjøring.

Andre forvaltningsavgjørelser enn vedtak bør det – som nå – i stor grad være fri adgang til å omgjøre, særlig når det gjelder avgjørelser om saksbehandlingen. Utvalget anser det unødvendig å lovfeste regler om dette. Privatrettslige avtaler som forvaltningen inngår, kan bare omgjøres etter kontraktrettslige regler. Forskrifter er det fri adgang til å omgjøre, så lenge det ikke innebærer en grunnlovstridig tilbakevirkning eller kommer i strid med folkerettslige forpliktelser.

25.6.3 Hvor vidtrekkende bør omgangsadgangen være?

25.6.3.1 Omgjøring av ugyldige vedtak

Forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c gir adgang til omgjøring der «vedtaket må anses ugyldig», uansett om omgjøring vil være til gunst eller skade for parten. Utvalget mener at denne bestemmelsen bør videreføres. Et vedtak som er ugyldig, har ikke rettsvirkninger etter sitt eget innhold, og omgjøring vil derfor først og fremst bidra til å skape klarhet om hva som gjelder. Rett nok er det antatt at en part kan bygge rett på et ugyldig vedtak inntil det omgjøres av forvaltningen, men det er en tilfeldig fordel som ikke kan oppveie de hensyn som taler for omgjøring. En part som har innrettet seg i tillit til det ugyldige vedtaket og påføres et økonomisk tap som følge av omgjøringen, vil etter omstendighetene kunne kreve erstatning av det offentlige. I tillegg vil hensynet til parten inngå som et ledd i vurderingen av hvorvidt vedtaket er ugyldig. Etter utvalgets mening er hensynet til parten godt nok ivaretatt med dette.

Spørsmålet om når et vedtak er ugyldig, løses i dag etter fvl. § 41 og de ulovfestede reglene om ugyldighet22 – se nærmere kapittel 33.

Et spørsmål for seg er om omgjøringsadgangen for ugyldige vedtak bør være tidsbegrenset. Forvaltningsloven setter ingen tidsgrense. Etter utvalgets syn bør betydningen av tidsforløpet heller trekkes inn i vurderingen av om vedtaket skal opprettholdes selv om det er ugyldig, se punkt 33.4. Hvis det er på det rene at vedtaket må anses ugyldig, kan dette bli fastslått av domstolene, og det har lite for seg om forvaltningsorganet skulle være forhindret fra å gjøre det samme og dermed fra å omgjøre vedtaket.

Et annet spørsmål er om forvaltningen bør være forpliktet til å omgjøre et ugyldig vedtak, eller om dette spørsmålet bør høre under forvaltningens skjønn. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 33.4.2.2.

25.6.3.2 Omgjøring av gyldige vedtak

Mens det bør være fri adgang til å omgjøre ugyldige vedtak, må som nå adgangen til å omgjøre gyldige vedtak være begrenset.

Utvalget mener at et forvaltningsorgan – som etter fvl. § 35 første ledd bokstav b – fritt bør kunne omgjøre sitt vedtak så lenge underretning om vedtaket ikke er sendt, eller ikke er kommet frem til parten. En slik regel får imidlertid mindre betydning når underretning om vedtaket skjer digitalt, enn når den skjer ved vanlig post. Også det problem at parten i noen saker blir kjent med vedtaket ved at det behandles i åpent møte eller sendes ut pressemelding, får mindre betydning når underretning skjer digitalt.

Er underretning om vedtaket kommet frem til parten, må det skilles mellom omgjøring til gunst og omgjøring til skade.

Utvalget mener at det – som nå etter fvl. § 35 første ledd bokstav a – bør være vid adgang til omgjøring til gunst for parten. Det betyr i og for seg at når forvaltningsorganet helt eller delvis har avslått en søknad, kan det senere innvilge den ved å omgjøre avslaget. Forvaltningsorganet kan imidlertid velge å kreve en ny søknad, og bør normalt gjøre det dersom det er gått noe tid etter vedtaket. Utvalget antar at praksis stort sett er i tråd med dette. Hvis en omgjøring til gunst for en part berører andre private eller allmenne interesser, vil kravene til saksbehandlingen i utgangspunktet bli de samme enten saken behandles som en omgjøringssak eller en helt ny sak. Er det tale om å gå lenger i å imøtekomme parten enn bare å innvilge søknaden, må saken behandles som en ny sak.

Er det flere parter i saken, bør det være fri adgang til å omgjøre bare hvis omgjøringen ikke vil være til skade for noen av partene.

I dag kan forvaltningsorganet omgjøre et enkeltvedtak så sant «endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser». Den personkretsen som er beskyttet mot omgjøring på denne måten, svarer ikke helt til dem som er parter etter definisjonen i fvl. § 2 første ledd bokstav e. Forskjellen mellom avgrensningene av personkretsen i fvl. § 2 første ledd bokstav e og fvl. § 35 første ledd bokstav a er at alternativet «ellers direkte gjelder» i partsdefinisjonen er erstattet med «direkte tilgodeser» i omgjøringsbestemmelsen.

Forskjellen var tilsiktet og innebærer at de som har fått partsstilling i en klagesak bare i kraft av rettslig klageinteresse,23 ikke er beskyttet mot omgjøring til gunst for andre parter. For øvrig ble den nærmere avgrensning av personkretsen overlatt til praksis. I andre sammenhenger kan det tenkes at uttrykket i fvl. § 35 første ledd bokstav a favner noe videre, ved at en person kan være «direkte tilgodesett» uten at saken «direkte gjelder» vedkommende.24Utvalget mener at dette gjør loven unødig komplisert og ser små betenkeligheter ved en regel om at omgjøring etter dette alternativet ikke må være til skade for noen part, og heller ikke for en som har brukt sin klagerett og fått partsstilling i klagesaken uten å være part i saken for underinstansen. Vil en omgjøring til gunst for parten være til ulempe for andre som ikke har partsstilling (f.eks. en omgjøring som går ut på å forlenge en frist for å treffe avbøtende tiltak), må forvaltningsorganet ta det i betraktning når det vurderer å bruke omgjøringsadgangen.

Når det gjelder omgjøring til skade for en part, taler både hensynet til parten og hensynet til tilliten til vedtak generelt for at omgjøringsadgangen bør være snever. Parten bør som hovedregel kunne innrette seg etter et gyldig vedtak. Det bidrar til å øke rettssikkerheten.

Samfunnsmessige styringshensyn gjør seg imidlertid også gjeldende. Det er derfor situasjoner hvor tungtveiende samfunnsmessige hensyn taler for at hensynet til parten bør vike. Det kan f.eks. være at ny kunnskap eller endrete forhold viser at skadevirkningene av en tillatt virksomhet er større enn opprinnelig antatt eller kan motvirkes med lavere kostnader enn tidligere antatt. Det kan videre være at lovens ordning legger opp til en gradvis skjerping av kravene i de enkelte vedtak for å realisere lovens formål bedre etter hvert. I enkelte tilfeller kan demokratihensyn tale for at vedtak bør kunne omgjøres, som der det rett før et valg er truffet vedtak i en omstridt sak og motstanderne av vedtaket vinner flertall ved valget.

Også sakens eller vedtakets karakter vil ha betydning når man vurderer i hvilken grad det bør åpnes for omgjøring til skade for en part. Vedtak som har karakter av tvisteløsning eller etablerer en generell rettsposisjon må normalt ligge fast, mens det kan være større rom for å omgjøre vedtak som tar sikte på å regulere fremtidig virksomhet. Det spiller videre en viktig rolle hvor omfattende omgjøring det er tale om, og om den vil belaste parten mye eller lite. I den sammenheng kan det ha betydning om parten blir kompensert på annen måte, f.eks. ved å få dekket utgifter som parten har pådratt seg i tillit til vedtaket.

Etter gjeldende rett innebærer den alminnelige regelen om omgjøring til skade for en part at omgjøring kan skje for å ivareta tungtveiende allmenne hensyn, når de etter en samlet vurdering veier vesentlig tyngre enn de hensyn som taler mot. Regelen bygger på praksis og juridisk teori, og den er ikke lovfestet utover henvisningen til «alminnelige forvaltningsrettslige regler» i fvl. § 35 femte ledd.

Utvalget mener at den gjeldende regelen om omgjøring til skade for en part bør videreføres. Det er ønskelig å gi den et klarere uttrykk i loven enn den har i dag, men det er vanskelig å se at en generell bestemmelse kan utformes annerledes enn ved å peke på den grunnleggende avveiningen som må finne sted. Utvalget forutsetter at denne avveiningen kan overprøves fullt ut av domstolene. En nærmere presisering av situasjoner som skal gi grunnlag for omgjøring til skade, får heller skje i de lovene hvor slik omgjøring er aktuelt i praksis. Til dels er det skjedd i lovgivningen i dag, jf. punkt 25.2.6 foran.

Et særskilt spørsmål gjelder omgjøring for å oppfylle (nye) folkerettslige forpliktelser. Omgjøring av denne grunn var ikke fremme da forvaltningsloven ble vedtatt, men er mer aktuelt nå og blir ventelig mer aktuelt i tiden fremover. Når det er spørsmål om hvordan nye folkerettslige forpliktelser skal oppfylles, kan det være lite rimelig om virksomhet med eksisterende tillatelser skal være fritatt for å bidra. Det kan også være behov for å omgjøre et forvaltningsvedtak når det etter vedtaket viser seg at forvaltningsskjønnet er utøvd i strid med folkerettslige forpliktelser. På denne bakgrunn kan det være spørsmål om å nevne folkerettslige forpliktelser som et særskilt grunnlag for omgjøring. Det kan imidlertid ofte være uklart nøyaktig hva en folkerettslig konvensjon forplikter til, og i en del situasjoner kan det være mulig å oppfylle konvensjonens krav på annen måte enn ved omgjøring av forvaltningsvedtak. Det siste taler for at det bør gjøres en bredere vurdering når det er aktuelt. Utvalget er etter dette blitt stående ved ikke å foreslå internasjonale forpliktelser som et eget omgjøringsgrunnlag, men vil samtidig peke på at det kan være et viktig moment i den helhetsvurdering som skal foretas etter utvalgets forslag.

25.6.3.3 Vedtaksorganets omgjøringsadgang når et overordnet organ har behandlet saken

Bør vedtaksorganet (underinstansen) fortsatt kunne omgjøre et vedtak selv om et overordnet organ eller en klageinstans har tatt stilling til det?25 Forvaltningsloven har ingen bestemmelse om dette. Den svenske förvaltningslagen innebærer (39 §) at underinstansen ikke kan endre vedtak som en klageinstans har tatt eller hatt til behandling.

Gjelder omgjøringen et spørsmål der det overordnete organet inntok et annet standpunkt enn underinstansen, kan overinstansens standpunkt betraktes som en instruks til underinstansen i saken. Det vil iallfall være lite lojalt av underinstansen å endre det vedtaket som en klageinstans eller overordnet organ har truffet, hvis det betyr å legge til grunn et synspunkt som det overordnete organet har tatt avstand fra.

Når overinstansen treffer et nytt vedtak som tar selvstendig stilling til saken og kommer i stedet for underinstansens vedtak, kan man dessuten strengt logisk si at det ikke lenger foreligger noe vedtak av underinstansen som den kan omgjøre i medhold av reglene om omgjøring av eget vedtak. Men hvis klageinstansens vedtak går ut på at klagen ikke tas til følge, enten det sies slik at klagen blir forkastet eller at underinstansens vedtak blir stadfestet, lar det seg fortsatt si at det i realiteten er underinstansens vedtak som fastslår rettsstillingen.

Spørsmålet kan i praksis lettest oppstå der omgjøring blir aktuelt på grunn av endrete forhold etter at klagesaken ble avgjort. I slike tilfeller, og særlig hvis det gjelder vedtak som ble stadfestet av klageinstansen eller spørsmål som klageinstansen ikke gikk nærmere inn i, vil underinstansens omgjøring ikke ha preg av en overprøving av klageinstansens standpunkt. Det kan være lite hensiktsmessig om det forhold at en klageinstans eller overordnet myndighet har behandlet og avgjort saken, alltid skal gjøre at denne instansen må ta stilling til omgjøring på grunn av endrete forhold. Det er ikke nødvendigvis praktisk å gjøre underinstansens omgjøringsadgang i slike tilfeller avhengig av at det overordnete organet i sitt vedtak har delegert slik myndighet til underinstansen, også fordi en slik delegering kan bli misoppfattet som en oppfordring til å benytte omgjøringsreglene. I de tilfellene hvor det overordnete organet bare har behandlet en enkelt side av vedtaket, behøver ikke det ses som noe hinder for at underinstansen kan omgjøre (endre) andre sider av vedtaket.

Utvalget er blitt stående ved at disse spørsmålene fortsatt kan overlates til praksis.

25.6.3.4 Bør omgjøringsadgangen kunne utvides i det enkelte vedtaket?

Etter dagens lov kan et vedtak omgjøres når endringsadgangen følger «av vedtaket selv», jf. forvaltningsloven § 35 femte ledd og punkt 25.2.3 foran. I praksis skjer dette på forskjellige måter. En variant er at vedtaket fastsetter at det kan eller vil bli endret – eller falle bort, se nærmere punkt 25.10 – dersom bestemte forutsetninger inntrer. En annen variant er at vedtaket tar et generelt forbehold om at det senere vil kunne omgjøres. I praksis er det ofte en glidende overgang mellom disse variantene.

Et slikt forbehold må regnes som et vilkår i forvaltningsvedtaket. I prinsippet er forbeholdet bare lovlig når det oppfyller de krav som følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler om adgangen til å sette vilkår – nemlig at det har en saklig sammenheng med vedtaket, og at det ikke virker uforholdsmessig tyngende. I praksis kan det være vanskelig å foreta disse vurderingene for et forbehold om omgjøring, siden det er usikkert om forbeholdet vil bli benyttet en gang i fremtiden. Det er også usikkert hvilken betydning et generelt forbehold vil ha for omgjøringsadgangen, og det kan henge sammen med hvor strenge vilkår man setter for omgjøring til skade etter ulovfestede regler. Et generelt forbehold er i seg selv lite egnet til å klargjøre for parten hvilken adgang det er til omgjøring, og samfunnsmessige hensyn kan bli skadelidende om man i praksis gjør omgjøringsadgangen avhengig av at forvaltningsorganet har vært forutseende nok til å ta forbehold i vedtaket da det ble truffet.

Utvalget ser at forvaltningsorganet iblant kan ha grunn til å ta spesifiserte forbehold om adgang til omgjøring i visse situasjoner. Det gjelder f.eks. hvis det gis tillatelse til en virksomhet som i seg selv er ønskelig, men der man er usikker på skadevirkningene eller tiltak for å motvirke dem. Et forbehold om omgjøring kan da være mindre inngripende enn en tidsbegrensning av tillatelsen. For avtaler som er enkeltvedtak, vil det gjerne være tatt inn bestemmelser om oppsigelse. Slike bestemmelser må anses som omgjøringsvilkår i vedtaket, jf. kapittel 27.

Et spesifisert forbehold kan klargjøre og utvide omgjøringsadgangen, men en omgjøring som skjer i medhold av forbeholdet, må likevel ikke fremstå som et klart uforholdsmessig tiltak. Generelle forbehold om omgjøring har etter utvalgets syn mindre for seg. På områder som er regulert av EØS-retten, kan et generelt forbehold likevel ha betydning når det skal vurderes om parten har en «berettiget forventning» om at vedtaket blir stående uendret. På denne bakgrunn er utvalget blitt stående ved at henvisningen til omgjøring med grunnlag i vedtaket selv bør videreføres i loven i den form den har i dag.

25.7 Omgjøring av overordnet forvaltningsorgan og klageinstanser

25.7.1 Alminnelige synspunkter

Etter forvaltningsloven § 35 kan et vedtak omgjøres av et overordnet organ. Denne regelen henger sammen med den hierarkiske oppbygging av offentlig forvaltning. Dette trekket er tydeligst i statsforvaltningen og har der grunnlag i Grunnloven § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen. I kommunene må kommunestyret (i fylkeskommunene fylkestinget) regnes som overordnet andre folkevalgte organer og administrasjonen i kommunen, jf. kommuneloven § 22-1. Forvaltningens behov for intern kontroll med sine underordnete organer tilsier at overordnete organer iallfall bør ha samme omgjøringsadgang som vedtaksorganet. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende rett.

Om et organ er overordnet et annet, må avgjøres i lys av sakstypen det gjelder. Enkelte forvaltningsorganer kan ha ulike overordnete organer med tilsvarende adgang til å omgjøre, avhengig av sakstypen. Et eksempel er fylkesmannen, som har forskjellige departementer som overordnet organ, avhengig av sakstypen.

Noen vedtaksorganer har ingen overordnete organer med omgjøringskompetanse, se kapittel 32 om uavhengige forvaltningsorganer. Der behandler utvalget også spørsmålet om et overordnet forvaltningsorgan bør kunne omgjøre vedtak som en særskilt klagenemnd har truffet i en klagesak.

25.7.2 Bør overordnet organ ha større adgang til å omgjøre enn vedtaksorganet selv?

I dag har overordnet forvaltningsorgan en større adgang til omgjøring enn vedtaksorganet har. Det fremgår av forvaltningsloven § 35 tredje ledd at klageinstansen eller annet overordnet organ innen bestemte tidsfrister kan omgjøre et vedtak dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det».

Selv om omgjøring må skje innenfor forholdsvis snevre tidsfrister, er ikke omgjøringsadgangen betinget av at det foreligger noen kvalifisert interesseovervekt. Det er nok at de grunner som taler for omgjøring, veier tyngre enn de som taler mot. En part må derfor vente tre uker før han eller hun risikofritt kan innrette seg etter vedtaket, også i tilfeller hvor ingen andre kan påklage vedtaket.

Det er hensynet til en effektiv etatsstyring som begrunner bestemmelsen. En utvidet omgjøringsadgang gir overordnet organ mulighet til bringe et vedtak i samsvar med praksis eller til å legge om praksis der det måtte være behov for det, uavhengig av om de vedtak det er tale om, er påklaget eller ikke.

Utvalgets flertall – medlemmene Fimreite, Halvorsen, Hæreid, Kjørholt, Selle og Sollie – antar at det reelt sett er grunn til å tro at bestemmelsen har begrenset betydning, og at den har vært lite brukt i praksis. Det er uheldig at regelen i prinsippet medfører tre ukers usikkerhet for en privat part som har fått innvilget en søknad. Fristene gjør at det kan være vanskelig for et overordnet organ å bli kjent med saken og vurdere behovet for omgjøring tidsnok til at omgjøring kan skje. Disse medlemmene antar at behovet for omgjøring også for et overordnet organ kan dekkes av den foreslåtte regelen om omgjøring der sterke samfunnsinteresser taler for, og foreslår derfor at den særskilte omgjøringsadgangen for overordnete organer sløyfes. Det vil også bidra til å forenkle loven.

Mindretallet – lederen Backer og medlemmene Abeler, Fagernæs og Innjord – går inn for å opprettholde den særlige omgjøringsadgangen innen korte frister som i dag følger av fvl. § 35 tredje ledd. En omgjøringsadgang er et prinsipielt viktig element i styringen av underordnete organer og kan være et effektivt virkemiddel der vedtaksorganet forfølger sitt eget syn på tvers av lovens formål eller retningslinjer, instrukser eller praksis fra det overordnete organet. Digital kommunikasjon vil gjøre det lettere for det overordnete organet å få kunnskap til å gjøre de nødvendige vurderingene innenfor lovens frister. Klagefristen for andre klageberettigete vil uansett gjøre at det i mange saker går tre uker før parten kan basere seg fullt ut på vedtaket.

25.7.3 Særlig om omgjøringsadgang for klageinstansen

I forvaltningsloven § 35 annet ledd er det sagt uttrykkelig at klageinstansen kan omgjøre vedtak i samme utstrekning som vedtaksorganet selv. Det dekkes av den alminnelige regelen om at overordnete organer har samme omgjøringsadgang som vedtaksorganet, når klageinstansen i samsvar med hovedregelen i fvl. § 28 er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet vedtaksorganet.

Noen klageinstanser er ikke generelt overordnet vedtaksorganet. Slik er det med særskilte klagenemnder, enten disse er fastsatt i særlovgivningen eller oppnevnt av kommunestyret og fylkestinget etter fvl. § 28 annet ledd første punktum. Det samme gjelder departementet som klageinstans over fylkestingets eller kommunestyrets vedtak. Heller ikke der et statlig organ er klageinstans etter særlovgivningen, eller fordi det har delegert myndighet til kommunalt nivå, kan man snakke om et generelt overordningsforhold. I alle disse tilfellene oppstår spørsmålet om klageinstansen likevel bør ha adgang til å omgjøre førsteinstansens vedtak av eget tiltak, men det stiller seg noe forskjellig i de ulike tilfellene.

Særskilte klagenemnder er oppnevnt med den oppgave å avgjøre klagesaker. De har ikke ansvar for å føre en løpende kontroll med myndighetsutøvingen hos vedtaksorganet og vil derfor heller ikke ha oversikt over andre vedtak enn dem som blir brakt inn for den ved klage. Hensynet til forvaltningens egenkontroll har derfor ikke samme vekt som der klager avgjøres av overordnet forvaltningsorgan. Hensynet til materielt riktige avgjørelser og samfunnsmessige hensyn som taler for en omgjøringsadgang, er ivaretatt gjennom den omgjøringsadgang som tilkommer vedtaksorganet og overordnet forvaltningsorgan, og er ikke tilstrekkelig til å begrunne en omgjøringsadgang for særskilte klagenemnder. Blir klagenemnda oppmerksom på vedtak hvor det kan være grunn til å vurdere omgjøring, får den gjøre overordnet organ oppmerksom på det.

Der klageinstansen har full kompetanse, vil en omgjøringsadgang åpne for å omgjøre vedtak som det rettslig sett ikke er noe i veien med, men hvor klagenemnda har et annet syn på skjønnsutøvingen. Det vil være særlig uheldig om en klagenemnd med uavhengig stilling gis adgang til å stake opp en selvstendig kurs i rent politiske spørsmål, kanskje på tvers av de retningslinjer fra overordnet organ som vedtaksorganet har avgjort saken i lys av.

Utvalget foreslår etter dette at særskilte klagenemnder ikke skal ha adgang til å omgjøre vedtaksorganets avgjørelser av eget tiltak. Dette er i tråd med det som i dag gjelder for (fylkes)kommunale klagenemnder etter fvl. § 35 fjerde ledd, jf. § 28 annet ledd første punktum.

For statlige klageinstanser som overprøver (fylkes)kommunale vedtak, varierer omgjøringsadgangen med klageordningens grunnlag. Når et statlig organ er klageinstans for vedtak som kommunestyret og fylkestinget treffer (fvl. § 28 annet ledd annet punktum), er klageinstansens omgjøringsadgang begrenset til å oppheve ugyldige vedtak (fvl. § 35 fjerde ledd).

Der kommunestyret eller fylkestinget har truffet vedtak, taler hensynet til kommunalt selvstyre tungt for at den statlige klageinstansen ikke bør ha adgang til å omgjøre (fylkes)kommunens vedtak. Er vedtaket ugyldig, kan det imidlertid bli opphevet av fylkesmannen og departementet ved lovlighetskontroll etter krav fra minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget, eller eventuelt av eget tiltak hvis særlige grunner tilsier det (kommuneloven kapittel 27). En gyldighetsprøving av eget tiltak kan komme i stand etter henvendelse fra berørte privatpersoner, men tar nok mest sikte på å skape ro i kommunen der det har oppstått spenning etter et omstridt vedtak.26Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende rett om at et statlig organ som er klageinstans over kommunestyrets og fylkestingets vedtak (jf. fvl. § 28 annet ledd annet punktum), ikke kan omgjøre vedtaket på annen måte enn ved å oppheve et ugyldig vedtak.

Er et statlig organ klageinstans i medhold av særlovgivningen eller fordi det har delegert myndighet til (fylkes)kommunen (fvl. § 28 annet ledd tredje punktum), har det samme omgjøringsadgang som klageinstanser ellers har etter fvl. § 35 annet ledd, jf. første ledd. Utvalget foreslår å videreføre denne regelen.

Når det gjelder den utvidete omgjøringsadgangen som overordnete organer i statsforvaltningen i dag har etter fvl. §35 tredje ledd, har utvalgets flertall – medlemmene Fimreite, Halvorsen, Hæreid, Kjørholt, Selle og Sollie – i punkt 25.7.2 gått inn for å sløyfe den. Flertallet anser det klart at det samme må gjelde når det er spørsmål om en utvidet omgjøringsadgang for statlige klageinstanser over kommunale vedtak, hvor i tillegg hensynet til kommunalt selvstyre gjør seg gjeldende, og viser også til at en omgjøringsadgang etter en ganske fri avveining, selv innen korte frister, stemmer dårlig med den begrensning av hensyn til det kommunale selvstyret som gjelder når en statlig klageinstans overprøver kommunale vedtak etter klage.

Utvalgets mindretall – lederen Backer og medlemmene Abeler, Fagernæs og Innjord – mener likevel at hensynet til berørte privatpersoner og til å oppfylle nasjonale mål som skal ivaretas, kan tale for at den statlige klageinstansen bør ha samme adgang til å omgjøre som klageinstanser i statsforvaltningen i sin alminnelighet vil ha. Mindretallet mener dette bør være avgjørende når det er tale om kommunale vedtak truffet i medhold av myndighet delegert fra statsforvaltningen, og foreslår her å videreføre gjeldende rett (fvl. § 35 tredje ledd) når det gjelder den utvidete omgjøringsadgangen for statlige klageinstanser. Lederen Backer mener det samme når det gjelder myndighet som i lov er lagt direkte til kommunen med en statlig klageinstans, mens medlemmene Abeler, Fagernæs og Innjord mener at hensynet til kommunalt selvstyre her bør veie tyngst.

25.8 Saksbehandlingen i somgjøringssaker

Etter gjeldende rett har forvaltningsorganet som hovedregel ikke plikt til å behandle et krav om omgjøring hvis det ikke foreligger en plikt til å omgjøre vedtaket (se punkt 25.9). En annen løsning kan i enkelte tilfeller føre til en endeløs saksbehandling som også blir til hinder for å iverksette vedtaket. I en del tilfeller kan partens interesser tilgodeses like godt ved å sende en ny søknad som grunnlag for ny sak. Utvalget mener at effektivitetshensyn tilsier at denne regelen blir opprettholdt, og at en annen regel blir fastsatt i særlovgivningen hvis viktige hensyn tilsier det. Forvaltningsorganet må derfor kunne la være å realitetsbehandle en begjæring om omgjøring. Etter omstendighetene kan veiledningsplikten tilsi at parten må orienteres om muligheten til å sende en ny søknad.

Når forvaltningsorganet lar være å behandle en begjæring om å omgjøre et vedtak, må den gi vedkommende beskjed om det. Kommer det stadig nye begjæringer, må forvaltningsorganet likevel kunne sette en sluttstrek ved å si at ytterligere henvendelser ikke vil bli besvart. Viser begjæringen at det kan være et aktuelt alternativ for parten å sende en ny søknad med sikte på behandling som ny sak, bør forvaltningen veilede parten om det. På enkelte forvaltningsområder kan parten måtte betale nytt behandlingsgebyr for en ny søknad. Hvis det ikke er noe behandlingsgebyr for omgjøringssaker, gir det parten et insentiv til å fremme sin sak ved en begjæring om omgjøring i stedet for som ny søknad. At en omgjøringssak er gebyrfri, bør imidlertid ikke være en grunn til å ta en anmodning om omgjøring opp til realitetsvurdering.

Et vedtak om omgjøring av et enkeltvedtak er et nytt enkeltvedtak. Det gjelder hva enten omgjøringen bare endrer det opprinnelige vedtaket eller opphever det helt. En sak om omgjøring må derfor behandles i samsvar med lovens regler om enkeltvedtak og kan påklages, jf. forvaltningsloven kapittel IV–VI.

Blir imidlertid begjæringen om omgjøring avslått etter en realitetsvurdering, bør det etter utvalgets syn ikke regnes som et selvstendig enkeltvedtak som kan påklages. Det samme bør gjelde der vedtaket blir opphevet fordi det anses ugyldig, jf. punkt 33.4.

Hvor omfattende saksbehandlingen i omgjøringssaken blir, vil variere – særlig med hvor omfattende omgjøring det er tale om. Små endringer vil sjelden kreve stor saksbehandling. Dette har betydning både med hensyn til reglene om utredningsplikt og reglene om høring, og etter omstendighetene også for hvor omfattende begrunnelsen for omgjøringsvedtaket må være.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett om saksbehandlingen i omgjøringssaker. Til forskjell fra for klagesaker har loven i dag ikke noen bestemmelse om at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak også gjelder ved omgjøring. Utvalget foreslår av pedagogiske grunner en slik bestemmelse, med unntak for avslag på begjæringer om omgjøring og oppheving av ugyldige vedtak, jf. utk. § 64 første ledd.

25.9 Plikt til omgjøring?

Forvaltningsloven § 35 regulerer forvaltningens adgang til å omgjøre vedtak. Den lar det stå åpent om forvaltningen i visse tilfeller har plikt til å omgjøre. Det kan eventuelt følge av særskilte lovbestemmelser. For øvrig må det skilles mellom omgjøring av gyldige og ugyldige vedtak. Hvilke regler som bør gjelde ved ugyldige vedtak, kommer utvalget tilbake til i kapittel 33.

Her i punkt 25.9 vil utvalget drøfte spørsmålet om plikt til å omgjøre gyldige vedtak. En plikt kan utformes slik at den gjelder å vurdere omgjøring eller å foreta omgjøring. I punkt 25.8 har utvalget frarådd en alminnelig regel om plikt til å vurdere anmodninger om omgjøring.

Partene vil normalt ha en klar forventning om å kunne innrette seg etter et gyldig og endelig vedtak i saken. Skal det være en plikt til omgjøring, må det begrunnes ut fra de hensyn som taler for at saken likevel bør få et annet utfall. Det bør her skilles mellom omgjøring til gunst og omgjøring til skade.

Det er vanskelig å se at forvaltningen bør ha plikt til å omgjøre et gyldig vedtak til gunst for parten. I slike tilfeller vil forvaltningen etter lovforslaget ha fri adgang til omgjøring, jf. punkt 25.6.3.2. Det bør være opp til forvaltningens skjønn om omgjøringsadgangen skal benyttes innenfor skjønnsfrihetens rammer. Selv om omgjøring er til gunst for parten, kan andre hensyn tale imot.

Omgjøring til ugunst kan etter forslaget bare foretas der sterke grunner taler for det og disse veier tyngre enn motstående hensyn, jf. punkt 25.6.3.2. I slike tilfeller vil lovens inngangsvilkår langt på vei konsumere den etterfølgende skjønnsmessige vurderingen av hvorvidt omgjøringsadgangen bør benyttes. Kommer forvaltningsorganet i en konkret sak til at tungtveiende grunner taler for omgjøring, har det indirekte tatt standpunkt til spørsmålet om det bør bruke omgjøringsadgangen. En plikt til omgjøring vil da ha liten praktisk betydning. Men det kan finnes tilfeller hvor de beste grunner taler for å la vedtaket bli stående inntil videre, for eksempel i en sak hvor det over tid kan være mer å oppnå ved samarbeid enn konflikt med parten. I så fall vil en ubetinget plikt til omgjøring kunne være uheldig. Siden avveiningen kan falle ulikt ut fra sak til sak, bør denne vurderingen overlates til forvaltningsorganet. Lovens inngangsvilkår vil uansett være en retningslinje for den skjønnsutøving som her må foretas.

På denne bakgrunn finner utvalget det klart at forvaltningsloven ikke bør pålegge en plikt til å omgjøre et gyldig vedtak. Behov for å vurdere omgjøring, f.eks. en oppdatering av konsesjonsvilkår, bør i stedet ivaretas gjennom bestemmelser i særlovgivningen. Det kan også skje ved at loven tidsbegrenser varigheten av et vedtak, slik at det må vurderes på ny på helt eller delvis fritt grunnlag om det skal gjelde videre i henhold til et nytt vedtak.

25.10 Bortfall

Et gyldig vedtak kan falle bort eller opphøre å gjelde fordi dette følger av lov eller forskrift, eller av vedtaket selv. Det kan skyldes at vedtaket bare gjelder for begrenset tid, eller at det er avhengig av at bestemte omstendigheter foreligger eller ikke inntrer. Bortfallet kan skyldes at lovens vilkår for en ytelse eller en annen fordel ikke lenger er til stede, eller det skyldes at det er inntruffet en begivenhet som etter vedtaket medfører at det bortfaller.

Slikt bortfall eller opphør skjer uten at forvaltningen treffer noe særskilt vedtak om det. Bortfall kan tenkes både for vedtak som gir fordeler (tillatelser eller ytelser), og for vedtak som pålegger plikter. For eksempel bestemmer serveringsloven 13. juni 1997 nr. 55 §§ 22 til 25 at en serveringsbevilling bortfallet ved død, konkurs, overdragelse av serveringsstedet eller manglende drift i ett år. Det kan også forekomme at en lov bestemmer at en tillatelse faller bort uten videre hvis lovens vilkår for å få tillatelse ikke lenger er til stede.

Reglene for omgjøring gjelder ikke for bortfall. Vedtaket selv eller regelverket som det bygger på, angir uttømmende kriterier for bortfall. Som oftest er de så klare at de ikke skaper nevneverdig tvil om at vedtaket er falt bort. Er de mindre klare, kan det være naturlig å forstå dem som grunnlag for vedtak om omgjøring hvis de ikke sier uttrykkelig at de utløser automatisk bortfall.

Siden bortfall skjer uten at forvaltningsorganet treffer noe vedtak om det, kan bortfallet komme som en ubehagelig overraskelse for parten, særlig hvis det er en løpende ytelse eller andre fordeler som faller bort. Viser vedtaket som tilstår ytelsen, at den bortfaller på et visst tidspunkt eller av en annen grunn som parten er nærmest til å kjenne til, er det lite behov for å underrette parten om bortfallet. Annerledes kan det stille seg hvis bortfallet skyldes informasjon som forvaltningsorganet har fått fra andre kilder enn parten selv. Hvis bortfallskriteriene er slik at de forutsetter en nærmere vurdering for å konstatere at vedtaket er falt bort, vil det i realiteten innebære en saksbehandling i forvaltningsorganet. Når en tillatelse bortfaller, betyr det i realiteten at parten kan rammes av det underliggende forbudet (eventuelt straffeloven § 167).

Utvalget mener at bestemmelser om bortfall i særlovgivningen og enkeltvedtak bør være så klare at de gir parten grei informasjon om når et vedtak opphører å gjelde. Hvis bortfallsgrunnen er mer sammensatt eller skjønnsmessig, eller bygger på forhold som ikke parten selv er nærmest til å innse, bør det i stedet overveies å utforme den som en særskilt hjemmel for omgjøring av vedtaket, eller sørge for særskilt underretning til parten om bortfallet.