28 Iverksetting av vedtak og andre avgjørelser

28.1 Innledning

Et enkeltvedtak er bindende for forvaltningsorganet når parten har fått underretning om det. Da har ikke forvaltningsorganet fri adgang til å omgjøre vedtaket til skade for parten, jf. fvl. § 35 første ledd bokstav b og utk. § 61 første ledd bokstav b. Som utgangspunkt er vedtaket bindende for en part fra det er truffet. Men om parten opptrer i strid med vedtaket før underretning er kommet frem til vedkommende eller vedtaket er kunngjort offentlig, kan det ikke rettes sanksjoner mot parten. Derimot kan vedtaket legges til grunn i andre sammenhenger straks det er truffet. Iblant fastsetter vedtaket selv at det først trer i kraft på et senere tidspunkt. Et typisk eksempel er utnevning i embeter, men senere ikrafttreden forekommer også ellers ved både påbud, forbud, fritak og tillatelser. Hvis ikke noe annet følger av vedtaket selv eller regelverket som det bygger på, kan man nok se det slik at vedtaket trer i kraft straks det er truffet.

Med iverksetting eller gjennomføring sikter man gjerne til tiltak for å bringe de faktiske forholdene i samsvar med vedtaket. I noen tilfeller er dette helt opp til parten selv når det er gitt en tillatelse som parten står fritt til å benytte, og i andre tilfeller er de faktiske forholdene fra før i samsvar med vedtaket. Da trenger ikke vedtaket noen særskilt iverksetting. Uttrykket iverksetting brukes ofte helst om tiltak i den første tiden etter at vedtaket ble truffet. Blir det senere spørsmål om å sikre etterlevelse av vedtaket, enten fordi det blir brutt etter at det har vært etterlevd en periode, eller fordi det aldri har vært oppfylt, blir ofte uttrykket håndheving brukt i stedet. Denne betegnelsen blir også brukt i en videre mening, som omfatter bruk av sanksjoner mot manglende etterlevelse.

Spørsmål om iverksetting melder seg når vedtaket pålegger en part plikter som vedkommende ikke oppfyller, eller når det gir en part en rettighet som andre motsetter seg (f.eks. ved ekspropriasjon). Da oppstår det spørsmål om hvilke midler som kan brukes til å sikre etterlevelse, hvem som kan bruke slike midler, og når det kan skje. Iverksetting kan forutsette forskjellige avgjørelser, og det reiser spørsmål om hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for dem.1

Spørsmål om iverksetting kan også melde seg for vedtak som etter vedtaket selv skal gjennomføres av det offentlige. Eksempler kan være løyvepliktig rotenonbehandling eller forebygging av vassdrag. Slike spørsmål om den praktiske gjennomføringen eller iverksetting som en offentlig oppgave holder utvalget utenfor drøftelsen.

I tråd med mandatet trekker utvalget et skille mellom iverksetting og administrative sanksjoner (se forvaltningsloven kapittel IX). Utvalget behandler derfor ikke spørsmål om administrative sanksjoner, selv om de indirekte kan påvirke etterlevelsen av forvaltningsvedtak, men kommer i kapittel 33 kort tilbake til håndheving gjennom forvaltningssanksjoner.

Utvalget har først og fremst for øye iverksetting av enkeltvedtak, men tilsvarende spørsmål kan også oppstå ved gjennomføring av plikter som følger direkte av lov eller forskrift. Det samme gjelder for enkelte avgjørelser som treffes under saksbehandlingen, som gransking og beslag. Derimot holder utvalget utenfor spørsmål som gjelder gjennomføring av avtaler og eierrådighet.

28.2 Gjeldende rett

I dagens forvaltningslov er hovedbestemmelsen om iverksetting § 2 tredje ledd, som fastsetter at avgjørelser om bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak skal anses som enkeltvedtak.

Et enkeltvedtak kan settes i verk så snart det er trådt i kraft. En hensynsfull forvaltning tilsier at forvaltningsorganet normalt ikke foretar iverksetting før vedkommende part er underrettet om vedtaket. Forvaltningsloven § 42 gir regler om utsatt iverksetting (såkalt oppsettende virkning) ved klage eller søksmål. Bestemmelsen gir underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ adgang til å beslutte at et vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort, eller til det foreligger endelig dom. Det samme gjelder der en part eller en annen med rettslig klageinteresse har brakt eller skal bringe saken inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Forvaltningsorganet kan beslutte utsatt iverksetting av eget tiltak eller etter anmodning fra en part. Paragrafen gir ingen rett til å få utsatt iverksettingen, men må forstås slik at en part har krav på å få vurdert sin anmodning om utsatt iverksetting. Slike anmodninger skal avgjøres snarest mulig.

Avgjørelser som tar stilling til utsatt iverksetting, regnes ikke som enkeltvedtak. Men etter fvl. § 42 annet ledd skal avslag på en anmodning grunngis samtidig med avslaget. Blir utsetting gitt, kan det settes vilkår. Det er ikke adgang til å klage over avslag, men det er ikke noe i veien for at parten fremmer en ny anmodning direkte for klageinstansen.

Hva iverksettingen innebærer, vil bero på den aktuelle avgjørelsen sammenholdt med hjemmelsgrunnlaget og de faktiske forholdene. Iverksetting av et pålegg om riving etter plan- og bygningsloven vil forløpe annerledes enn iverksetting av et utvisningsvedtak etter utlendingsloven.

Forvaltningsloven har ikke regler om hvilke tvangsmidler et forvaltningsorgan kan bruke til å få iverksatt en avgjørelse. Dette beror på den enkelte særlov.

Tvangsmulkt kan bare ilegges når det er fastsatt i lov, jf. fvl. § 51. Formålet med tvangsmulkt er å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Tvangsmulkten kan fastsettes som en løpende mulkt eller som et beløp som forfaller ved hver overtredelse. Tvangsmulkt påløper ikke dersom etterlevelse blir umulig og årsaken til dette ikke ligger hos den ansvarlige. Forvaltningsorganet kan i særlige tilfeller redusere eller frafalle påløpt mulkt. Tvangsmulkt tilfaller statskassen.2 Det er vanlig at tvangsmulkt fastsettes i samband med pålegg når en overtredelse blir oppdaget, men fvl. § 51 er ikke til hinder for å fastsette tvangsmulkt i det opprinnelige vedtaket med virkning fra eventuell overtredelse. Enkelte lover peker uttrykkelig på denne muligheten (f.eks. forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 73 annet ledd).

En avgjørelse om å ilegge tvangsmulkt er et enkeltvedtak og kan dermed påklages etter lovens alminnelige regler. Etter fvl. § 51 femte ledd kan forhold knyttet til ileggelsen av tvangsmulkt påklages særskilt. Med dette siktes det til «de forholdene forvaltningen må ta stilling til for å konstatere om betingelsene for å ilegge tvangsmulkten er oppfylt».3 Dette innebærer for det første at klagen kan gjelde spørsmål om hvordan vedtaket er å forstå, og om det faktisk er etterlevd. Siden det er et vilkår for iverksetting at det underliggende vedtaket er gyldig, må klagen også kunne gjelde gyldigheten av dette vedtaket, hvis ikke klageren allerede har fått prøvd dette ved en tidligere klage over vedtaket eller ved søksmål.

I særlovgivningen finnes det flere bestemmelser om direkte gjennomføring av pålegg som retter seg mot en part. Et eksempel på det er naturmangfoldloven § 71, som gir forvaltningen kompetanse til selv å sørge for «iverksetting av tiltakene». Tilsvarende bestemmelser finnes i forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 74, vannressursloven 24. november 2000 nr. 82 § 61, svalbardmiljøloven 9. desember 2016 nr. 89 § 97 og havne- og farvannsloven 17. april 2009 nr. 19 § 36. Slike bestemmelser gir forvaltningsorganet adgang til å utføre det pålagte tiltaket selv eller engasjere noen til å gjøre det. Utgiftene kan kreves dekket av den som var forpliktet etter pålegget, til dels slik at kravet er tvangsgrunnlag for utlegg og følgelig kan inndrives uten søksmål.

De fleste bestemmelsene om direkte gjennomføring er generelle på den måten at de ikke anviser bestemte gjennomføringstiltak. Det finnes også bestemmelser som gjelder bestemte konkrete gjennomføringstiltak, f.eks. om fratakelse av førerkort, kjennemerker og vognkort etter vegtrafikkloven 18. juni 1965 nr. 4 § 33 nr. 3 og § 38 nr. 3.

Beslutninger om direkte gjennomføring etter slike bestemmelser er neppe å regne som enkeltvedtak, trass i fvl. § 2 tredje ledd.4 Etter noen lover skal det treffes særskilt vedtak som grunnlag for at forvaltningsorganet kan foreta direkte gjennomføring. Et eksempel er reglene om forelegg i brann- og eksplosjonsvernloven og plan- og bygningsloven. Forelegget er et gjentatt pålegg som får virkning som rettskraftig dom hvis det ikke blir reist søksmål mot forelegget innen en bestemt frist (30 dager). Forelegget kan da både gi grunnlag for at forvaltningsorganet selv sørger for iverksettingen, og for at namsmyndighetene står for dette etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven 26. juni 1992 nr. 86 kapittel 13.5

En særlig form for direkte gjennomføring foreligger der det offentlige inndriver et pengekrav ved å foreta motregning overfor en part i et krav som parten har. Det skjer gjennom en ensidig erklæring fra det offentlige og er ikke betinget av samtykke eller noen annen form for medvirkning fra partens side.

Hvis forvaltningsorganet ikke har adgang til å iverksette vedtaket i medhold av slike regler som nevnt, må iverksetting av pålegg skje etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Slik tvangsfullbyrding forutsetter et tvangskraftig tvangsgrunnlag og gjennomføres av namsmyndighetene. Hovedregelen er at forvaltningsvedtak ikke er tvangsgrunnlag, slik at forvaltningsorganet må reise søksmål for å få dom for pålegget. Foreleggsordningen etter plan- og bygningsloven og enkelte andre lover tjener her som et middel til å legge søksmålsbyrden på den som er forpliktet etter pålegget. Det finnes også en del lovbestemmelser som gjør enkeltvedtak til særlig tvangsgrunnlag (jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e). Vanligst er bestemmelser om at vedtak om pengekrav mot en privat part er tvangsgrunnlag for utlegg. Det er sikker rett at beslutninger som et forvaltningsorgan tar for å få iverksatt et vedtak etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, ikke regnes som enkeltvedtak.

Noen enkeltvedtak gir en privat part krav mot det offentlige. Det kan reise spørsmål om hvordan parten kan få iverksatt eller gjennomført dem hvis ikke det offentlige oppfyller sin plikt i samsvar med vedtaket. Utgangspunktet er at parten da må reise søksmål og få dom for kravet. Pengekrav mot det offentlige kan ikke tvangsfullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, jf. lovens § 1-2. Den private partens adgang til å inndrive sitt pengekrav ved motregning vil i praksis være begrenset, jf. særlig om motregning i skattekrav skattebetalingsloven 17. juni 2005 nr. 67 kapittel 13. Heller ikke andre krav mot staten kan gjennomføres etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Krav på tjenester eller andre naturalytelser overfor en kommune eller fylkeskommune, kan derimot tvangsfullbyrdes. Praktisk sett vil dette skje ved at det offentlige pålegges en løpende mulkt for hver dag eller uke som går uten at handleplikten blir oppfylt, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 første ledd.

28.3 Nordisk rett

Den danske forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelser om iverksetting av avgjørelser.

Den svenske förvaltningslagen 35 § fastsetter at en beslutning som hovedregel ikke kan iverksettes før etter utløpet av klagefristen. Formålet med denne bestemmelsen – som ikke hadde noe motstykke i forvaltningsloven fra 1986 – er å beskytte private mot at klageretten reelt sett blir uthult ved at vedtaket blir gjennomført. Det ble også vist til at umiddelbar iverksetting kan føre til at det offentlige pådrar seg ekstra arbeid og utgifter når det er vanskelig å gjenopprette eller avbøte virkningene av et vedtak som allerede er gjennomført.6 Fra dette utgangspunktet er det flere unntak: Avgjørelser som ikke kan påklages, kan iverksettes straks. Det er ikke sagt uttrykkelig i bestemmelsen, men følger motsetningsvis av at den gjelder «beslut som får överklagas inom en viss tid». Bestemmelsen gjør videre unntak for ansettelsessaker, midlertidige avgjørelser og de tilfeller hvor kretsen av dem med klagerett er så vid eller ubestemt at det ikke lar seg gjøre å avklare når klagefristen utløper. I slike tilfeller kan iverksetting skje straks. Forvaltningen har en skjønnsmessig adgang til å bestemme at iverksetting skal skje straks der viktige allmenne eller private interesser tilsier det, og det ikke er tilstrekkelig grunn til å avvente utfallet av klagebehandlingen.

Den finske förvaltningslagen 49 f § fastsetter at en beslutning som hovedregel ikke kan iverksettes før etter utløpet av klagefristen. Hovedregelen er dermed den samme som i svensk rett. Unntak gjelder der det følger av lov, der avgjørelsen etter sin «natur» bør iverksettes straks, og der allmenne interesser gjør umiddelbar iverksetting nødvendig. Forvaltningen har i tillegg en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksetting.

28.4 Lovgivningspolitiske overveielser

28.4.1 Innledning

Iverksetting av forvaltningsavgjørelser reiser spørsmål om når iverksetting kan skje, hvilke midler som kan brukes til det, hvem som kan stå for iverksettingen, og hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde for beslutninger i iverksettingsfasen. Forvaltningsloven har noen regler om dette, og utvalget mener at loven fortsatt bør ha visse regler om iverksetting av avgjørelser. Iverksetting er i de fleste tilfeller saksbehandlingens sluttpunkt, og regler om iverksetting vil dermed utgjøre en naturlig forlengelse av de reglene som er drøftet i de foregående kapitlene

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå alminnelige regler om at forvaltningsvedtak er tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven, eller regler om at de generelt kan gjennomføres på annen måte enn tvangsfullbyrdelsesloven anviser. Dette er spørsmål som bør vurderes på de enkelte forvaltningsområder i lovgivningen der. Bestemmelsene om iverksetting i forskjellige lover reiser imidlertid enkelte tverrgående spørsmål som det kan være grunn til å avklare i forvaltningsloven.

I det følgende vil utvalget drøfte om loven bør gi regler om iverksettingens innhold (punkt 28.4.2), om iverksetting skal eller kan utsettes ved klage og søksmål (punkt 28.4.3), og om loven bør gi regler om tvangsmulkt, direkte gjennomføring eller tvangsfullbyrding (punkt 28.5).

I noen tilfeller kan det være vanskelig å trekke grensen mellom hva som er iverksetting, og hva som eventuelt må anses som et nytt vedtak. Dette kommer lettest på spissen der vedtaket må forstås slik at det etterlater et visst slingringsmonn ved iverksettingen. Et eksempel fra praksis gjelder merking av snøscooterløyper etter forskrift 15. mai 1988 nr. 356 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag § 4 a.7 Utgangspunktet her må antakelig være at så langt iverksettingen bygger på de fastsatte løypekartene, kan ubetydelige avvik ikke anses som et nytt vedtak. I slike tilfeller må merkingen ses under synsvinkelen iverksetting. Dersom merkingen i stedet følger en helt ny trasé, vil iverksettingen mangle grunnlag i løypevedtaket. Den kan likevel ikke anses som et nytt løypevedtak, fordi mannskapene som står for merkingen, ikke har myndighet til å omgjøre det opprinnelige vedtaket. Den som kjører snøscooter i en slik løype, vil dermed kjøre ulovlig. En annen sak er at vedkommende ikke vil kunne straffes for overtredelsen, siden vedkommende normalt ikke vil ha utvist skyld, jf. straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 §§ 22 og 25.

28.4.2 Bør det gis regler om iverksettingens innhold – hjemmel og rammer?

Utvalget anser det uaktuelt i en rettsstat å gi helt alminnelige regler om at forvaltningsorganer selv kan iverksette sine vedtak, om nødvendig med bruk av tvang. Behovet for slike regler for å unngå en tidkrevende og kanskje ineffektiv iverksetting etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven må vurderes på det enkelte lovområdet og i lys av hva slags vedtak det der er tale om.

Utvalget foreslår derfor ikke i forvaltningsloven en alminnelig hjemmel for forvaltningsorganer til å fastsette tvangsmulkt som middel til å gjennomføre forvaltningsvedtak, og viser til at spørsmålet ble vurdert ved vedtakelsen av forvaltningsloven kapittel IX i 2016.8 Derimot ser utvalget grunn til at forvaltningsloven bør ha noen felles standardregler for forvaltningsmessig tvangsmulkt som er hjemlet i forskjellige lover, slik at reglene for tvangsmulkt ikke varierer unødig mellom de forskjellige lovområdene.

Utvalget foreslår heller ikke noen alminnelig hjemmel for direkte gjennomføring av forvaltningsvedtak. Ved direkte gjennomføring beror innholdet av iverksettingen på den avgjørelse som skal iverksettes, sammenholdt med hva som følger av lovgivningen på vedkommende saksfelt og de foreliggende faktiske forholdene. Hvilke tiltak det kan bli tale om, vil variere og er derfor ikke egnet for generell regulering i forvaltningsloven. Iverksetting av et pålegg om riving reiser andre spørsmål enn iverksetting av et vedtak om utvisning. Likevel kan det tenkes å være grunn til å ha noen felles regler i forvaltningsloven for direkte gjennomføring etter forskjellige lover. En vurdering av dette forutsetter en nærmere gjennomgåelse av de ulike lovområdene, og utvalget nøyer seg derfor med å peke på spørsmålet.

Mer aktuelt kan det være å fastsette en alminnelig regel om at vedtak om pengekrav fra det offentlige bør være særlig tvangsgrunnlag overfor den private skyldneren. Da vil det offentliges pengekrav kunne inndrives etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, jf. for staten også lov 11. januar 2013 nr. 3 om Statens innkrevingssentral (SI-loven), uten å gå veien om søksmål og dom, og innsigelser som den private parten har mot kravet, kan bli prøvd under tvangsfullbyrdingen og eventuelt overført til behandling som vanlig søksmål. Som nevnt finnes det slike bestemmelser i en rekke lover. Utvalget viser imidlertid til at det offentliges pengekrav – også når det bygger på enkeltvedtak – er av forskjellig art, og at det også her bør skje en nærmere gjennomgåelse før man eventuelt overveier å foreslå at vedtak om pengekrav er særlig tvangsgrunnlag etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.

Selv om iverksettingens innhold vil variere, kan det spørres om forvaltningsorganet bør ha en skånsomhetsplikt eller en plikt til å sikre at iverksettingen ikke må utgjøre et uforholdsmessig tiltak overfor den gjennomføringen retter seg mot. Lovgivningen har flere slike bestemmelser, især i tilfeller hvor forvaltningen har adgang til å bruke makt mot personer (f.eks. psykisk helsevernloven 2. juli 1999 nr. 62 § 4-6 tredje ledd, politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 6 annet ledd, tolloven 21. desember 2007 nr. 119 § 13-8 første ledd og tvangsfullbyrdelsesloven § 5-10).9 Et lignende spørsmål kan oppstå hvis iverksettingen kan påvirke andre interesser eller hensyn, f.eks. hensynet til naboer eller allmenne interesser.

Etter utvalgets syn har en slik begrensning gode grunner for seg. Forvaltningen bør så langt råd er, være hensynsfull når den griper inn overfor enkeltpersoner eller private virksomheter. Dette kan ha betydning for opptreden og fremgangsmåte ved iverksettingen. Dersom en avgjørelse kan iverksettes på flere måter, bør forvaltningsorganet velge den fremgangsmåten som er minst mulig til ulempe for borgeren, samtidig som det må kunne ta hensyn til at iverksettingen bør være effektiv. Det er vanskelig å se noen grunn til at forvaltningen skal kunne påføre borgerne større ulemper enn det avgjørelsens innhold gjør nødvendig. Når det lar seg gjøre, bør iverksettingen også skje på en måte som tar rimelig hensyn til andre som kan bli berørt (f.eks. nabolaget) eller allmenne interesser. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en alminnelig regel om at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tillater (utk. § 75 tredje ledd).

28.4.3 Tidspunktet for iverksetting. Særlig om utsatt iverksetting ved klage eller søksmål

Et viktig spørsmål er om et vedtak bør kunne iverksettes straks det er truffet og parten er underrettet, eller om iverksetting bør utstå til klagefristen er ute eller utsettes ved klage eller søksmål.

Det første spørsmålet som oppstår, er om forvaltningen som hovedregel bør være avskåret fra å iverksette vedtak og andre avgjørelser mens klagefristen løper. Svensk og finsk rett bygger på en slik løsning, jf. punkt 28.3. Utvalget har vurdert om hensynet til å sikre at klageretten blir reell, taler for at det bør oppstilles en tilsvarende regel i norsk forvaltningsrett, men har kommet til at det vil rekke for langt. Når man tar hensyn til at de fleste avgjørelser ikke angripes, ville det innebære et unødig innhugg i forvaltningens effektivitet om iverksettingen alltid skulle måtte utsettes i tre uker. For en part som har fått tillatelse, vil en slik regel bety at parten må vente med å benytte tillatelsen til klagefristen er ute (iallfall i tre uker). Et utgangspunkt om at iverksetting ikke kan skje før klagefristen er ute, vil gjøre det nødvendig med regler om foreløpige avgjørelser eller en adgang til ved behov å beslutte iverksetting før klagefristens utløp.

Når avgjørelsen er påklaget eller bragt inn for domstolene, blir behovet for å sikre at overprøvingen kan få reell betydning, mer fremtredende. Utvalget foreslår likevel at forvaltningsloven fortsatt skal ha som utgangspunkt at klage eller søksmål ikke uten videre gir krav på at iverksettingen utsettes. I motsatt fall ville en part eller en annen med klagerett kunne trenere saker hvor klagen eller søksmålet ikke har noen rimelig utsikt til å føre frem.

Forvaltningen bør derimot ha adgang til å treffe beslutning om utsatt iverksetting, uavhengig av om avgjørelsen er angrepet eller ikke. Mest praktisk vil det nok være å beslutte utsatt iverksetting når avgjørelsen er angrepet, men det kan også være aktuelt å beslutte det på forhånd når det er grunn til å regne med at avgjørelsen vil bli påklaget eller bragt inn til rettslig prøving. Det kan tale for å utsette iverksettingen om avgjørelsen fremstår som tvilsom, eller om den er omstridt og en bred aksept kan være avhengig av en reell overprøving.

Iblant vil gjennomføringen være irreversibel, f.eks. ved avliving av dyr. Det samme kan til dels sies ved iverksetting av større fysiske inngrep. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende der iverksetting kan utgjøre en reell risiko for partens liv eller helse, f.eks. ved utsending av en asylsøker til et område hvor vedkommende mener at han eller hun kan være i livsfare.

I slike tilfeller er det spørsmål om forvaltningsorganet bør være forpliktet til å treffe beslutning om utsatt iverksetting dersom avgjørelsen først angripes, iallfall hvis parten ber om det. Partens adgang til å påklage et vedtak og til å bringe vedtaket inn for domstolene til rettslig prøving er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Dersom forvaltningen også i slike tilfeller skulle stå fritt til å gjennomføre en avgjørelse som er angrepet, vil det bidra til en uthuling av det vernet som adgangen til å kreve etterfølgende administrativ eller rettslig prøving av forvaltningens avgjørelser tar sikte på å gi. I miljøsaker kan Århuskonvensjonens rett til tilfredsstillende og effektive rettsmidler («adequate and effective remedies») tilsi at iverksettingen må utsettes til det foreligger en endelig avgjørelse.10

Hensynet til parten må avveies mot hensynet til en effektiv myndighetsutøving. En klage eller et søksmål kan være grunnløst selv om iverksettingen er irreversibel eller kan ha store personlige konsekvenser for parten. Isolert sett vil det være uheldig om parten i slike tilfeller kan trenere saken, særlig der samfunnsmessige hensyn taler for rask iverksetting. I en sak om avliving av dyr kan man eksempelvis se for seg at en utsettelse av iverksettingen innebære fare for spredning av sykdom e.l.

Utvalget har kommet til at hensynet til klage- og søksmålsrettens realitet taler for å lovfeste en begrenset plikt til å beslutte utsatt iverksetting der gjennomføringen er irreversibel eller har store personlige konsekvenser for parten. Samtidig bør det gjelde unntak der sterke samfunnsmessige hensyn taler for at avgjørelsen iverksettes før klagesaken eller søksmålet er endelig avgjort, eller der klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst, jf. utk. § 75 annet ledd.

Reglene om utsatt iverksetting i fvl. § 42 er knyttet opp mot forvaltningsklage, klage til Sivilombudsmannen eller sivilt søksmål for domstolene. Forvaltningsorganet kan beslutte utsatt iverksetting også i andre tilfeller, f.eks. hvis et vedtak eller en dom blir bragt inn for internasjonale menneskerettsorganer. Hvis utsatt iverksetting vil være til skade for en part, kan det i mangel av en særskilt lovhjemmel – som fvl. § 42 – bare skje etter reglene for omgjøring. Da fvl. § 42 ble endret i 1995, ble det under høringen tatt opp om regelen også bør gjelde ved klage til det daværende Likestillingsombudet. Forslaget ble ikke fulgt opp av departementet.11Utvalget mener at for organene etter diskrimineringsombudsloven (lov 19. juni 2017 nr. 50) er dette et spørsmål som ikke bare gjelder forvaltningsvedtak, men som reiser seg mer generelt ved diskriminerende tiltak, og viser for Diskrimineringsnemnda til diskrimineringsombudsloven § 11 tredje ledd. Utvalget foreslår derfor ikke noe endring i gjeldende ordning på dette punktet.

28.5 Saksbehandlingsregler om iverksetting

Når det gjelder saksbehandlingen ved iverksetting, antar utvalget at forvaltningslovens alminnelige regler stort sett vil være tilstrekkelige. Hvis hver enkelt beslutning skulle regnes som et enkeltvedtak, vil det gjøre en effektiv iverksetting vanskelig. Det ville bli til skade for allmenne interesser og svekke borgernes tillit til at forvaltningen følger opp vedtak som den har truffet.

Spørsmålet er likevel om enkelte avgjørelser om iverksetting har en slik betydning for parten at det bør gjelde nærmere saksbehandlingsregler, eventuelt ved at avgjørelsen regnes som enkeltvedtak. Som utgangspunkt medfører ikke avgjørelser om iverksetting noen ny ulempe eller byrde for parten, men betyr bare at det opprinnelige vedtaket blir realisert. Det gjelder også for avgjørelser om tvangsmulkt, siden tvangsmulkten ikke kan begynne å løpe før parten har hatt tilstrekkelig tid, regnet fra underretningen om vedtaket om tvangsmulkt, til å oppfylle det opprinnelige pålegget. På den annen side kan det være forskjellige grunner til at parten ikke har etterlevd vedtaket i første omgang, også at underretningen ikke er kommet frem. Etter omstendighetene kan parten oppleve det som lite hensynsfullt at det neste – unntaksvis det første – møtet med forvaltningsorganet blir i samband med tvangsgjennomføring av avgjørelsen. Det er ønskelig å legge til rette for frivillig etterlevelse av forvaltningsvedtak, også av hensyn til forholdet mellom forvaltningen og publikum allment. Ønsket om en hensynsfull forvaltning taler derfor for at parten bør få et varsel om den iverksettingen som vil skje.

Tvangsmulkt kan bli fastsatt som del av det opprinnelige vedtaket eller særskilt på et senere tidspunkt, da vanligvis når en overtredelse er oppdaget. I siste fall kan det være kombinert med et pålegg om retting, som i alle tilfeller vil være et enkeltvedtak. Etter gjeldende rett gjelder saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak også for en særskilt avgjørelse om tvangsmulkt, jf. fvl. § 2 tredje ledd.12 Også forelegg etter plan- og bygningsloven regnes som enkeltvedtak, men loven bestemmer samtidig at det ikke kan påklages.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett når det gjelder vedtak om tvangsmulkt. Det kan virke lite hensynsfullt om en avgjørelse om tvangsmulkt kommer på parten uten noe varsel, særlig i tilfeller der parten mener å ha oppfylt vedtaket. I slike tilfeller er det også behov for at parten kan klage over avgjørelsen om tvangsmulkt. Det vil sjelden være vanskelig for forvaltningsorganet å gi en begrunnelse for tvangsmulkt i samsvar med reglene for enkeltvedtak – enten at vedtaket er overtrådt, eller at det er viktig med rettidig oppfyllelse.

Når det gjelder forelegg, er utvalget mer i tvil. Forelegget vil ikke i seg selv medføre nye plikter for parten, men tar bare sikte på å sikre gjennomføringen av et vedtak som allerede er truffet. Gjeldende regler om forelegg har med en uttrykkelig bestemmelse om at parten skal få uttale seg før forelegget blir utferdiget, mens klageadgangen er erstattet av en frist for parten til å bringe forelegget inn for domstolene. Det har liten hensikt med krav til særskilt begrunnelse for forelegg, som i realiteten bare er en gjentakelse av det underliggende vedtaket. Utvalget ser på denne bakgrunn ikke grunn til å foreslå at slike forelegg skal regnes som enkeltvedtak.

Heller ikke direkte gjennomføring påfører i prinsippet parten noen nye plikter, men gjennomføringen kan etter omstendighetene komme til å skje på et tidspunkt og på en måte som er til ulempe for parten. Det alminnelige kravet om hensynsfull iverksetting som utvalget foreslår, skal bidra til å dempe ulemper ved direkte gjennomføring. Utvalget foreslår også at parten skal varsles før iverksetting skjer, og gis anledning til å være til stede under iverksettingen, så langt det er praktisk mulig og ikke setter gjennomføringen av avgjørelsen i fare. Med slike regler ser utvalget ikke grunn til at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak skal gjelde for direkte gjennomføring.

Avgjørelser om inndriving av pengekrav til det offentlige regnes etter gjeldende rett ikke som enkeltvedtak. Utvalget ser ikke grunn til at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak skal gjelde for beslutninger om motregning. Når inndriving skjer gjennom utlegg etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, jf. også SI-loven, følger det av reglene der at parten vil få varsel før utlegg blir tatt.