11 EØS-rettslige rammer for ny forvaltningslov

Christoffer C. Eriksen og Halvard H. Fredriksen

11.1 Om utredningsoppdraget

Temaet for denne utredningen er EØS-rettens rammer for utformingen av en ny norsk forvaltningslov. Forvaltningslovutvalget har gitt følgende føringer for oppdraget:

«Utredningen skal avgrenses i to retninger:

For det første skal utredningen bare behandle spørsmål som har betydning for utformingen av en mulig ny forvaltningslov. I mandatet beskrives rammene for den nye loven slik:

«Utvalget skal ta utgangspunkt i at forvaltningsloven i hovedsak skal forbli en lov som regulerer forvaltningens saksbehandling. Utvalget kan likevel vurdere om det er aktuelt å supplere loven med visse bestemmelser om grunnleggende ulovfestede forvaltningsrettslige regler av annen art (bl.a. læren om myndighetsmisbruk), ut fra pedagogiske hensyn.»

Det følger av dette at det først og fremst er regler som stiller krav til saksbehandlingen, som står sentralt. Også regler som utelukkende stiller krav til eventuelle bestemmelser av materiell karakter, bør nevnes, men omtalen av slike regler bør være kortfattet.

For det annet skal utredningen konsentrere seg om EØS-rettens alminnelige forvaltningsrett. Både reglenes virkeområde og nærere innhold må behandles. Det spiller ingen rolle om de aktuelle reglene er traktatfestet eller har et annet rettslig grunnlag, for eksempel EØS-rettens generelle prinsipper. Regler i sekundærlovgivningen som ikke er sektorovergripende, skal omtales bare så langt de har betydning for den alminnelige forvaltningsrett eller for større eller praktisk viktige forvaltningsområder (for eksempel fordi de gjelder på områder med masseforvaltning).

I denne sammenheng bør utredningen også omtale regler i sekundærretten av betydning for digital saksbehandling eller som stiller krav om avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer.

For så vidt gjelder regler om utveksling av informasjon skal utredningen ikke behandle personvernforordningen (eller det nå gjeldende personopplysningsdirektivet).»

Det følger av dette at tyngdepunktet i utredningen vil ligge på de krav som EØS-avtalen stiller til forvaltningens saksbehandling. Som den videre fremstillingen vil vise, er omfanget av det rettskildematerialet som må gjennomgås for å kartlegge EØS-rettens føringer for forvaltningens saksbehandling, så omfattende at det innenfor rammene av dette utredningsoppdraget ikke er rom for å se på EØS-rettens betydning for andre sider ved forvaltningens virksomhet eller norsk forvaltningsrett i videre forstand.1 Dels for å plassere utredningen i en større sammenheng og dels i håp om å anspore til interesse også for EØS-rettens betydning for andre sider av norsk forvaltningsrett, vil vi likevel bruke noe plass i kapittel 2 til å omtale noe nærmere enkelte av de problemstillinger som fremstillingen avgrenses mot.

Av de føringene som Forvaltningslovutvalget har gitt, følger det at utredningen «skal konsentrere seg om EØS-rettens alminnelige forvaltningsrett». Med dette siktes det til de generelle føringer for nasjonal forvaltningsrett som utledes av det som i EU-rettslig sammenheng omtales som EUs primærrett – traktatene og uskrevne EU-rettslige prinsipper av samme rang som traktatene.2 EØS-avtalen etablerer ikke noe tilsvarende hierarki mellom avtalen hoveddel og generelle prinsipper på den ene side og de bestanddelene av EUs sekundærrett – direktiver, forordninger og allmenngyldige beslutninger – som er tatt inn i avtalens vedlegg og protokoller på den annen.3 Også i EØS-rettslig sammenheng gir det likevel god mening å avgrense fremstillingen til de føringer for norsk forvaltningsrett som følger av EØS-avtalens hoveddel og de generelle EU-rettslige prinsipper som må betraktes som del av EØS-avtalen. Det er først og fremst de generelle føringene for nasjonal forvaltningsrett som interesserer når man skal utarbeide en ny norsk forvaltningslov.

Betegnelsen «EØS-rettens alminnelige forvaltningsrett» må imidlertid ikke forstås dithen at EØS-avtalen gir opphav til et fiks ferdig sett med forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler som forvaltningen kan gripe til i EØS-relaterte saker – det finnes ingen EØS-rettslig «konkurrent» til den norske forvaltningsloven. I fravær av nærmere regler i EØS-relevant sekundærrett er EØS-rettens utgangspunkt tvert i mot at det er opp til nasjonal rett å regulere hvordan forvaltningen skal håndtere EØS-relaterte saker. Det vi i denne sammenheng omtaler som EØS-rettens alminnelige forvaltningsrett består «bare» av de ytre rammene som EØS-avtalens hoveddel og relevante EU-rettslige prinsipper stiller opp for de nasjonale saksbehandlingsreglene. Det er i denne sammenheng grunn til å understreke at vår fremstilling av EØS-rettens føringer for nasjonal forvaltningsrett ikke må forveksles med den «interne» forvaltningsretten i EU/EØS som regulerer EU/EØS-institusjonenes myndighetsutøvelse.4 Saksbehandlingen internt i EU/EØS-institusjonene reguleres helt og fullt av EU/EØS-retten og reiser derfor ikke de samme spørsmål om forholdet mellom nasjonal og overnasjonal rett.5

Som den videre fremstillingen vil vise, er imidlertid EØS-rettens overordnede føringer av forholdsvis beskjeden praktisk betydning for et generelt velregulert norsk forvaltningsapparat – saksbehandlingsreglene i den eksisterende forvaltningsloven må som hovedregel antas å oppfylle EØS-rettens krav.6 Samtidig er det fare for at denne overordnede konklusjonen kan gi et feilaktig inntrykk av EØS-avtalens betydning for norsk forvaltningsrett. For det første kan de overordnede EØS-rettslige føringene tenkes å få større praktisk betydning for saker som ikke gjelder enkeltvedtak eller annen utøving av offentlig myndighet i henhold til gjeldende forvaltningslov.7 For det annet, i motsetning til forvaltningslovens regler, kan ikke de ulovfestede EU/EØS-rettslige saksbehandlingskravene uten videre fravikes i særlovgivningen.8

For det tredje og kanskje aller viktigst, det er nemlig ikke først og fremst gjennom videreutvikling av primærretten at EU griper stadig sterkere inn i medlemsstatenes håndtering av EU-relaterte saker – dette skjer i all hovedsak gjennom ny sektorspesifikk sekundærrett (direktiver, forordninger og allmenngyldige beslutninger). For myndigheter, rettsforskere og andre som måtte sette seg fore å fremstille EØS-rettens betydning for nasjonal forvaltningsrett byr dette på betydelige utfordringer. Omfanget av saksbehandlingsrelaterte regler i sekundærretten er simpelthen så stort at de færreste, om noen, kan påstå at de har oversikt. Flesteparten av rettsaktene har et begrenset saklig anvendelsesområde og klassifiseres derfor i norsk sammenheng som «spesiell forvaltningsrett», som i praksis overlates til ekspertene på de ulike rettsområdene.9 Viktige eksempler er alt EØS-regelverket som håndteres av Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Direktoratet for byggkvalitet, Finanstilsynet, Fiskeridirektoratet, Forbrukerombudet, Helsetilsynet, Jernbanedirektoratet/Statens jernbanetilsyn, Konkurransemyndighetene, Kystverket, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Luftfartstilsynet, Mattilsynet, Medietilsynet, Miljødirektoratet, Lotteritilsynet, NAV, Norges vassdrags- og energidirektorat, Petroleumstilsynet, Politiet, Tolletaten, Utdanningsdirektoratet, Utlendingsmyndighetene og Vegtilsynet, men listen kunne med enkelthet vært gjort enda mye lenger.10 Selv EØS-regelverk med bredere nedslagsfelt, slik som statsstøtteregelverket, notifiseringsforpliktelsene nedfelt i EØS-høringsloven og personvernreglene, oppfattes som spesiell forvaltningsrett som lett går under radaren til generalister som prøver å holde rede på EØS-rettens innvirkning på norsk forvaltningsrett. Det er nærliggende å anta at dette er mye av forklaringen på hvorfor det forvaltningsrettslige fagmiljø i Norge i liten grad synes å ha tatt inn over seg hvor stor innvirkning EØS-retten etter hvert har fått for forvaltningsmyndighetenes virksomhet på en lang rekke områder.

For norske forvaltningsmyndigheter er mangelen på en helhetlig analyse av utviklingen i sekundærretten en utfordring. For det første er det ofte slik at løsninger inntatt i et direktiv eller en forordning på et område, også gjenfinnes i sekundærretten på andre rettsområder. EUs lovgivende myndigheter etterstreber best mulig indre sammenheng i sekundærretten11 og når man har funnet løsninger som fungerer på ett område, kopieres de gjerne i andre sammenhenger.12 For nasjonale myndigheter som skal gjennomføre og deretter anvende regelverket, kan det derfor være mye å hente på se hen til hvordan liknende bestemmelser i andre deler av sekundærretten blir fortolket og praktisert. Kjennskap til utviklingstrekkene i sekundærretten kan også legge til rette for mer robust gjennomføring av ny EU-lovgivning – i mange tilfeller er det mulig å forutse hvilke senere endringer som kan påregnes og sørge for en nasjonal gjennomføring som tar høyde for dette.

For det annet er det klart nok at utviklingen i sekundærretten over tid kan påvirke innholdet i primærretten, dels i form av kildegrunnlag for EU-domstolens videreutvikling av generelle EU-rettslige prinsipper og dels fordi stadig tettere samarbeid mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter skaper behov for koordinering også i typetilfeller som ikke er nærmere regulert i sekundærretten. Et godt eksempel på sistnevnte er EU-domstolens videreutvikling av prinsippet om gjensidig tillit («mutual trust») mellom medlemsstatenes forvaltningsorganer, som EU-domstolens plenum i 2014 løftet opp som et konstitusjonelt prinsipp av grunnleggende betydning for EU-retten.13 Et mulig eksempel på førstnevnte kan være EU-lovgivers vektlegging i nyere tid av det såkalte «once only-prinsippet» når det gjelder ulike former for dokumentasjon som private må levere inn til offentlige myndigheter i EU/EØS-området – selv om prinsippet for tiden er begrenset til de typetilfeller som er omfattet av de rettsaktene som viser til det, kan det neppe utelukkes at dette med tiden kan få EU-domstolen til å kreve en nærmere begrunnelse fra nasjonale forvaltningsmyndigheter som på andre områder krever fremlagt dokumentasjon som allerede er innlevert til forvaltningsmyndighetene i en annen EU/EØS-stat.14

Noen helhetlig analyse av de forvaltningsrettslige konsekvensene av utviklingen i sekundærretten er det ikke mulig å gi innenfor rammene av denne utredningen. I tråd med Forvaltningslovutvalgets føringer vil vi likevel gi et lite bidrag i form av en nærmere omtale av EØS-relevant sekundærrett som stiller krav om avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer, samt bestemmelser i sekundærretten av betydning for digital saksbehandling (kapittel 12 og 13 nedenfor). I tillegg vil vi også gi en nærmere omtale av forholdet mellom rettsakter med sektorovergripende nedslagsfelt og forvaltningsloven – blant annet regelverket om offentlige anskaffelser og statsstøtte, tjenestedirektivet, og EØS-regelverket om notifiseringsplikt for tekniske regler (kapittel 9 og 10). Endelig må vi også omtale ett av de aller viktigste utviklingstrekkene i EU-forvaltningsretten de senere år – integreringen av nasjonale forvaltningsorganer i overnasjonale tilsynsstrukturer under ledelse av Kommisjonen/ESA og/eller ulike EU-byråer (kapittel 11).

11.2 Avgrensninger

En følge av avgrensningen av utredningen til de krav som EØS-avtalen stiller til forvaltningens saksbehandling er at vi ikke vil se nærmere på EØS-rettslige føringer for det materielle innholdet av de lover og regler som norske forvaltningsmyndigheter er satt til å håndheve. Det er velkjent at disse føringene er omfattende – det får i herværende sammenheng være tilstrekkelig å vise til det generelle forbudet mot nasjonalitetsbaserte forskjellsbehandling i EØS-avtalen artikkel 4, hovedreglene om fri bevegelighet av varer, personer, tjenester og kapital («de fire frihetene») og statsstøtteregelverket.15 Vi nøyer oss med å tilføye at EØS-retten kan legge føringer ikke bare for det materielle innholdet av norsk forvaltningsrett på nær sagt alle rettsområder, men etter omstendighetene også for utformingen,16praktiseringen og kontrollen av regelverket. Et eksempel med hensyn til utformingen av forvaltningsrettslige lover og forskrifter som griper inn i de fire friheter er EU-domstolens oppfatning av at det nasjonale regelverket må være klart, presist og forutberegnelig dersom restriksjonene skal kunne rettferdiggjøres. Særlig viktig i forvaltningsrettslig sammenheng er det at EØS-retten med dette legger begrensninger på hvor mye handlingsrom som kan overlates til forvaltningsmyndighetenes skjønn.17 Et eksempel med hensyn til praktiseringen av forvaltningsrettslige lover og forskrifter som griper inn i de fire friheter er EU-domstolens krav om konsistens i den nasjonale praktiseringen av reglene for å akseptere restriksjonene som egnede og nødvendige for å ivareta nærmere angitte legitime formål.18 Dette er imidlertid spørsmål som vanskelig kan reguleres generelt i en eventuell ny forvaltningslov, og vi lar dem derfor ligge i denne sammenheng.

En annen følge av avgrensningen til spørsmål som har betydning for utformingen av en mulig ny forvaltningslov er at vi ikke vil se nærmere på EØS-rettens føringer for nasjonale bevisregler utover det som er nødvendig for å presentere hovedtrekk i EØS-rettens krav til forvaltningens utredning av avgjørelsesgrunnlag. I tilfeller hvor forvaltningen griper inn i EØS-baserte rettigheter, krever EØS-retten som utgangspunkt og hovedregel at myndighetene fører bevis for at inngrepene forfølger legitime formål og er egnede, nødvendige og forholdsmessige. Etter omstendighetene, for eksempel i saker hvor det gjør seg gjeldende føre-var-betraktninger, kan imidlertid EØS-rettens føringer for nasjonale bevisregler avvike fra dette utgangspunktet.19 I tilfeller hvor brudd på EØS-relaterte regler sanksjoneres av forvaltningen i form av bøter, overtredelsesgebyr mv., vil beviskravene kunne måtte skjerpes.20 Til dette kommer tilfeller hvor ulike bevisspørsmål er særregulert gjennom sekundærretten – eksempelvis i form av omvendte bevisbyrder, legalpresumsjoner eller nærmere føringer for innhenting og vurdering av ulike bevis. Et særlig kjent eksempel er EU-domstolens storkammeravgjørelse i forente saker C-148/13 til C-150/13 A m.fl. mot Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie fra 2014, hvor det ble slått fast at det såkalte statusdirektivet (2004/83/EF), lest i lys av grunnrettighetspaktens artikkel 7 om retten til privatliv, er til hinder for at utlendingsmyndighetene foretar utførlige utspørringer om en asylsøkers seksuelle atferd eller krever dokumentasjon for «homoseksuelle handlinger» for å akseptere homoseksualitet som beskyttelsesgrunn.21 Det er heller ikke anledning til å legge avgjørende vekt på at en asylsøker ikke ved første anledning anførte at han var homoseksuell – spørsmålets følsomme karakter tilsier at det må tas høyde for at enkelte asylsøkere først på et senere tidspunkt føler seg bekvemme med «at afsløre intime aspekter i sit liv».22 Statusdirektivet er ikke en del av EØS-avtalen, men via flyktningkonvensjonen vil EU-domstolens tilnærming også kunne få betydning for troverdighetsvurderingene som norske utlendingsmyndigheter må foreta i såkalte LGBT-saker. Vi antar imidlertid at det er uaktuelt å forsøke å lovfeste generelle bevisregler i en eventuell ny forvaltningslov og vi lar derfor EU-rettens føringer for forvaltningens bevisvurderinger ligge i denne sammenheng.

Ytterligere en følge av avgrensningen til de krav som EØS-avtalen stiller til forvaltningens saksbehandling er at vi ikke vil drøfte nærmere spørsmål knyttet til domstolprøving av forvaltningsvedtak som hevdes å være i strid med EØS-rettslige forpliktelser. Det er velkjent at EØS-retten legger føringer for domstolenes håndtering av EØS-relaterte saker og at disse i hvert fall langt på vei har samme opphav som føringene som gjelder for forvaltningens saksbehandling – lojalitetsplikten nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3 og prinsippene om ekvivalens og effektivitet som EU-domstolen har utledet av den tilsvarende bestemmelsen som nå gjenfinnes i EU-traktaten artikkel 4 nr. 3.23 Utredningen vil av denne grunn trekke inn praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen som gjelder nasjonal prosessrett, men bare i den utstrekning dette er relevant for EØS-rettens krav til forvaltningens saksbehandling.

Av kapasitetsmessige årsaker ser vi oss også nødt til å avgrense mot EØS-rettens krav til nasjonal forvaltningsrett i tilfeller hvor det i ettertid blir klart at forvaltningen har kommet i skade for å treffe vedtak som strider mot EØS-rettslige forpliktelser. Noen korte bemerkninger om forvaltningens plikt til å gjøre alt innenfor dens kompetanse for å rette opp slike brudd – herunder omgjøring av rettsstridige vedtak – følger likevel som ledd i den generelle omtalen av lojalitetsplikten nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3, se kapittel 5 nedenfor. De særlige rettsvirkningene av brudd på EØS-baserte notifiseringsforpliktelser omtales også kort i kapittel 10.3. For øvrig er det velkjent at brudd på EØS-rettslige forpliktelser på nærmere angitte vilkår kan utløse erstatningsansvar for det offentlige.24

En siste avgrensning som kan synes temmelig selvsagt, men som likevel fortjener en kort omtale, er avgrensningen mot de deler av EU-retten som faller utenfor EØS-avtalen. Som fremhevet av Europautredningen utgjør nemlig EØS-avtalen i dag bare en del av det folkerettslige lappeteppet av avtaler som knytter Norge til ulike deler av EU-retten.25 For norske forvaltningsmyndigheter er særlig Schengen-avtalen og Dublin-avtalen viktige tilbygg, men listen over forvaltningsrettslig relevante tilknytningsavtaler er etter hvert blitt lang. Fra et EU-rettslig perspektiv omfatter avtalene som Norge har med EU ulike deler av ett helhetlig rettssystem. De generelle EU-rettslige føringene for nasjonal forvaltningsrett som vi omtaler i det følgende, vil derfor i utgangspunktet ha gyldighet også for Norges øvrige tilknytningsavtaler med EU. Vårt oppdrag er imidlertid begrenset til EØS-retten og vi vil av den grunn ikke gå nærmere inn på eventuelle særtrekk ved de øvrige avtalene, heri innbefattet sekundærrett som omfattes av disse.

11.3 Forholdet mellom EØS-rettens og EU-rettens krav til nasjonal forvaltningsrett

Som utgangspunkt og klar hovedregel kan man gå ut fra at EØS-avtalen innebærer at de krav til nasjonal forvaltningsrett som EU-domstolen har utviklet i EU-rettslig sammenheng, gjelder tilsvarende for de tre EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge. Grunnlaget for dette standpunktet er EØS-avtalens overordnede målsetning om et ensartet («homogent») EØS med like konkurransevilkår, jf. EØS-avtalen artikkel 1. Det er velkjent at EFTA-domstolen har trukket vidtrekkende slutninger av denne målsetningen, blant annet da domstolen i sak E-9/97 Sveinbjörnsdóttir tok til ordet for at EØS-avtalen rommer et uskrevet statlig erstatningsansvar for brudd på EØS-rettslige forpliktelser som tilsvarer det erstatningsansvaret som EU-domstolen har utviklet i EU-rettslig sammenheng.26 Andre uttrykk for denne virkningsorienterte tilnærmingen til homogenitetsmålsetningen er de nasjonale domstolenes plikt til å gjøre sitt ytterste for å tolke og anvende nasjonal rett i overensstemmelse med EØS-rettslige forpliktelser27 og, viktigere i herværende sammenheng, nasjonale forvaltningsorganers plikt til å gjennomføre saksbehandlingen av EØS-relaterte saker på en slik måte at den ikke forringer de individuelle rettigheter som utledes av EØS-avtalen.28 I sak E-18/11 Irish Bank sammenfattet EFTA-domstolen sin forståelse av homogenitetsmålsetningen som følger:

«The objective of establishing a dynamic and homogeneous European Economic Area can only be achieved if EFTA and EU citizens and economic operators enjoy, relying upon EEA law, the same rights in both the EU and EFTA pillars of the EEA.»29

EFTA-domstolens virkningsorienterte tilnærming har vunnet tilslutning både fra EU-domstolen30 og fra de nasjonale domstolene i EFTA-statene.31 I Rt. 2005 s. 597 [A] Allseas Marine Contractors tok riktignok Høyesterett et lite forbehold for at det man omtalte som EU-domstolens «effektivitetsdoktrine» på enkelte områder kunne tenkes å ha noe forskjellig rekkevidde innenfor henholdsvis EU- og EØS-retten,32 men denne reservasjonen har trolig bare praktisk betydning for så vidt gjelder EU-rettens prinsipp om direkte virkning (som også EFTA-domstolen har erkjent at ikke er en del av EØS-avtalen33). I Rt. 2005 s. 1365 [P] Finanger II argumenterte staten for at det måtte gjelde et lempeligere erstatningsansvar for uriktig direktivgjennomføring innen EØS enn i EU ved å vise til at ansvaret særlig er begrunnet i effektivitetshensyn, et hensyn som etter statens oppfatning måtte ha en mer begrenset rekkevidde i EØS enn etter EU-retten. En samlet Høyesterett avviste imidlertid dette og uttalte at det burde legges «avgjørende vekt på homogenitetshensynet».34 Det ville virke «lite rimelig» om borgerne i EØS og EU skulle ha en ulik rettsstilling når det gjaldt vernet for deres rettigheter. Etter Høyesteretts syn måtte derfor erstatningsansvaret innen EØS ha samme omfang og ligge på samme nivå som ansvaret innen EU.35

EFTA-domstolens og Høyesteretts tilnærming til homogenitetsmålsetningen gir grunn til å anta at det i herværende sammenheng heller ikke spiller noen særlig rolle at EUs pakt om grunnleggende rettigheter ikke er innlemmet i EØS-avtalen. EFTA-domstolen har lenge anerkjent grunnleggende rettigheter som en del av EØS-retten og i den anledning blant annet vist til at samtlige EØS-stater er parter til EMK.36 Av bestemmelsene i pakten som kan få betydning i for forvaltningens saksbehandling, korresponderer de fleste med bestemmelser i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).37 I sak E-15/10 Posten Norge gav EFTA-domstolen uttrykk for at paktens artikkel 47 og EMK artikkel 6 «bare» er to uttrykk for de samme grunnleggende prinsipper om effektiv klageadgang og rettferdig rettergang.38 En liknende parallell trakk EFTA-domstolen i sak E-4/11 Clauder mellom paktens artikkel 7 og EMK artikkel 8 om privatlivets fred.39 Selv i tilfeller hvor grunnrettighetspakten synes å gå lenger enn EMK, må det antas at EFTA-domstolen vil strekke sin forståelse av EU/EØS-rettens generelle prinsipper meget langt for å sikre rettsenhet mellom EU-retten og EØS-retten.40

Den eneste bestemmelsen i grunnrettighetspakten som direkte gjelder forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler er artikkel 41 om rett til god forvaltning. Ordlyden i artikkel 41 retter seg imidlertid bare mot EUs institusjoner og EU-domstolen erkjente i sak C-349/07 Sopropé at bestemmelsen av denne grunn ikke kan påberopes overfor nasjonale forvaltningsmyndigheter.41 Innholdet i paktens artikkel 41 nr. 1 og 2 fremstår imidlertid langt på vei bare som en kodifisering av EU-domstolens rettspraksis knyttet til EUs interne forvaltningsrett. Selv om paktens artikkel 41 ikke får direkte anvendelse overfor medlemsstatene, har EU-domstolen i flere saker kommet til at elementer i det som er omfattet av retten til god forvaltning i realiteten er uttrykk for alminnelig rettsgrunnsetninger som også binder medlemsstatens forvaltningsorganer når de håndterer EU-relaterte saker. Dette fulgte til dels allerede av rettspraksis lenge før pakten ble utformet, men det er en interessant utvikling at retten til å bli hørt før det treffes et potensielt ufordelaktig enkeltvedtak, som nå er nedfelt i paktens artikkel 41 nr. 2 bokstav a) for så vidt gjelder den «interne» EU-forvaltningsretten, nå oppfattes av EU-domstolen som en alminnelig rettsgrunnsetning som også binder medlemsstatene forvaltningsmyndigheter.42

Selv om man som klar hovedregel kan gå ut fra at det er sammenfall mellom EU-rettens og EØS-rettens generelle føringer for nasjonale forvaltningsmyndigheter, er det klart at dette utgangspunktet etter omstendighetene kan måtte fravikes. Eksempler kan være tilfeller hvor fraværet at et EØS-rettslig prinsipp om direkte virkning får betydning for forvaltningens håndtering av en sak, eller tilfeller hvor EØS-avtalens topilarstruktur og/eller EFTA-statenes motvilje mot å avgi suverenitet til ESA, Kommisjonen eller ulike EU-byråer har fremtvunget særlige tilpasningstekster i EØS-komiteens vedtak.

En annen potensiell utfordring følger av EFTA-statenes oppfatning av at harmonisering av nasjonal prosess- og strafferett som utgangspunkt og hovedregel faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde.43 Dette er riktignok en utfordring som primært må håndteres av EU og EFTA-statene som ledd i diskusjonene om EØS-relevansen av ny sekundærrett, men spørsmålet har også en side til det EØS-rettslige virkeområdet for de generelle EU-rettslige prinsippene – det vil naturlig nok være kontroversielt å utlegge for eksempel effektivitetsprinsippet slik at det legger føringer for nasjonale forvaltningsmyndigheters eller domstolers håndtering av EØS-relaterte som helt eller delvis tilsvarer de føringer som følger av sekundærrett som ikke er tatt inn i EØS-avtalen.44 Den prinsipielle motstanden mot sekundærrett som harmoniserer nasjonal prosessrett har imidlertid ikke hindret at det med årene er tatt inn en rekke rettsakter i EØS-avtalen som inneholder krav til nasjonal prosessrett.45 Motstanden synes dessuten å være på vikende front – kanskje ut fra en erkjennelse av at utviklingen i EU-retten gjør det vanskelig å avgrense mot prosessuelle regler uten å sette hele EØS-avtalen i fare. Et eksempel med en viss forvaltningsrettslig relevans er knyttet til forbrukervernrettens område, hvor direktiv 2013/11/EU om alternativ tvisteløsning i forbrukersaker og forordning (EU) nr. 524/2013 om nettbasert tvisteløsning i forbrukersaker begge ble tatt inn i EØS-avtalen i 2016.46 Vi nøyer oss derfor med å gjøre oppmerksom på problematikken, med den tilføyelse at det ikke er gitt at EFTA-statene vil vurdere eventuelle fremstøt fra EU for generell harmonisering av nasjonal (forvaltnings-)prosessrett som EØS-relevant.

I det følgende vil vi ta opp slike særegne utfordringer i tilfeller hvor de gjør seg gjeldende, men for øvrig kan leseren gå ut fra at det er fullt sammenfall mellom EU-rettens og EØS-rettens krav til forvaltningens saksbehandling.

11.4 EØS-forpliktelsenes anvendelsesområde

11.4.1 «Anvendelse» av EØS-rett

I mandatet er det bedt særskilt om en redegjørelse for anvendelsesområdet for krav som EØS-avtalen stiller til forvaltningens saksbehandling. I utgangspunktet har dette spørsmålet et klart svar: De EØS-rettslige føringene kommer til anvendelse i alle tilfeller hvor forvaltningen håndterer saker som materielt sett hører inn under EØS-avtalens anvendelsesområde.

For så vidt gjelder EU-rettens grunnleggende rettigheter, uttrykte EU-domstolen dette som følger i storkammeravgjørelsen i sak C-617/10 Åkerberg Fransson fra 2013:

«Eftersom de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, følgelig skal efterleves, når en national lovgivning falder ind under EU-rettens anvendelsesområde, findes der ikke situationer, som henhører under EU-retten, uden at de grundlæggende rettigheder finder anvendelse. Den omstændighed, at EU-retten finder anvendelse, indebærer, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse.»47

Med denne dommen avklarte EU-domstolen at formuleringen «når de [medlemsstatene] gennemfører EU-retten» i artikkel 51 i EUs pakt om grunnleggende rettigheter ikke medførte noen innskrenking av EU-domstolens tidligere (nokså ekspansive) rettspraksis knyttet til anvendelsesområdet for EU-rettens grunnleggende rettigheter.48 Dette var ikke en opplagt konklusjon og noe av årsaken til at dommen i Åkerberg Fransson ble møtt med til dels svært kraftig kritikk.49 Hovedårsaken til kontroversene var likevel at EU-domstolen i Åkerberg Fransson fulgte opp med en temmelig vid forståelse av hva som er EU-rettens anvendelsesområde: Alene den omstendighet at EU-retten harmoniserer medlemsstatenes merverdiavgiftsregler, var tilstrekkelig til at en straffesak knyttet til flere brudd på svenske skatte- og merverdiavgiftsregler kunne betegnes som et ledd i svenske myndigheters gjennomføring av EU-retten.50

Et hovedpunkt i kritikken mot Åkerberg Fransson går ut på at EU-domstolens tilnærming etterlot lite rom for medlemsstatenes forfatningsrettslige tradisjoner på grunnrettighetenes område – i ytterste konsekvens kunne man se for seg en utvikling hvor EUs pakt om grunnleggende rettigheter langt på vei fortrengte den nasjonale grunnrettighetsjussen. Den mektige tyske forfatningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, svarte umiddelbart med en dom hvor man gjorde meget det klart at tysk lovgivning om lagring og utveksling av personopplysninger som ledd i arbeidet med å bekjempe internasjonal terrorisme, ikke kunne anses som gjennomføring av EU-rett og at det derfor alene var den tyske grunnlovens regler om retten til privatliv som kom til anvendelse ved prøving av denne lovgivningen.51

Kritikken mot tilnærmingen i Åkerberg Fransson synes å ha vunnet et visst gehør i EU-domstolen. I senere praksis har EU-domstolen riktignok fastholdt at det er sammenfall mellom spørsmålet om når medlemsstatene gjennomfører EU-rett og spørsmålet om EU-rettens anvendelsesområdet, men i den nærmere vurderingen av hvilke forhold som faller inn under dette anvendelsesområdet har domstolen utvist langt større forsiktighet enn antydet i Åkerberg Fransson.52 Som en følge av dette utsettes EU-domstolen nå (også) for kritikk for å være for restriktiv i sin forståelse av grunnrettighetenes anvendelsesområde.53

Detaljene i EU-domstolens forståelse av anvendelsesområdet for EU-rettens grunnleggende rettigheter faller langt utenfor rammene for denne utredningen. Vi nøyer oss med å påpeke at EU-domstolens forståelse av grunnrettighetspakten artikkel 51 tilsier at det er sammenfall mellom spørsmålet om paktens anvendelsesområde og spørsmålet om anvendelsesområdet til de generelle EU-rettslige prinsipper som legger føringer for nasjonale forvaltningsmyndigheters saksbehandling – likhetstegnet mellom formuleringen «når de [medlemsstatene] gennemfører EU-retten» i paktens artikkel 51 og spørsmålet om EU-rettens anvendelsesområdet tilsier at rettspraksis knyttet til grunnrettighetspakten vil ha direkte overføringsverdi til spørsmålet om anvendelsesområdet for de generelle krav som EU-retten stiller til forvaltningens saksbehandling. I lys av EFTA-domstolens vektlegging av EØS-avtalens homogenitetsmålsetning, er det videre all mulig grunn til å anta at den prinsipielle tilnærmingen vil være den samme i EØS-rettslig sammenheng.

11.4.2 Myndighetsutøvelse vs annen anvendelse av EØS-retten

Av drøftelsene i punkt 4.1 av hva som regnes som «anvendelse» av EØS-rett fremgår det forutsetningsvis at EØS-rettens føringer for norsk forvaltningsrett ikke er begrenset til «myndighetsutøvelse» i forvaltningslovens forstand. Dette bekreftes av EU-domstolens avgjørelser i saker som C-470/03 AGM, C-429/09 Fuß og C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw, som alle gjelder medlemsstatenes erstatningsansvar for brudd på EU-retten. 54 I AGM bestod bruddet i en faktisk handling i form av en finsk tjenestemanns direktivstridig fremsatte advarsel mot billøftere produsert av et italiensk selskap. Av foreleggelsen fremgikk det at dette var en handling som i henhold til finsk rett ikke kunne anses som myndighetsutøvelse, men for EU-domstolen var dette uten betydning for vurderingen av om finske myndigheter kunne holdes erstatningsansvarlig for selskapets omsetningstap.55 I Fuß ble lagt til grunn at prinsippet om statlig erstatningsansvar for brudd på EU-retten kom til anvendelse i en situasjon hvor myndighetene i den tyske byen Halle – i egenskap av arbeidsgiver – hadde pålagt ansatte i brannvesenet en direktivstridig vaktplan.56 Og i Combinatie Spijker Infrabouw slo EU-domstolen fast at de alminnelige vilkårene for statenes erstatningsansvar gjelder også i tilfeller hvor myndighetene overtrer EU-retten i egenskap av innkjøper av varer og tjenester.57 EU-domstolen følger samme linje i saker som gjelder rekkevidden av prinsippet om direktivers direkte virkning – det følger her av fast rettspraksis at det er uten betydning «i hvilken egenskab staten har handlet, dvs. som arbejdsgiver eller som offentlig myndighed».58 Begrunnelsen er besnærende enkel: «Det er nemlig i begge tilfælde væsentligt at hindre, at staten kan forbedre sin retsstilling ved ikke at efterkomme EU-retten».59

Den omstendighet at EU/EØS-rettens generelle prinsipper gjelder i alle tilfeller hvor forvaltningen anvender EU/EØS-rett, betyr imidlertid selvfølgelig ikke at alle prinsippene er like relevante i alle typetilfeller. Flesteparten av de konkrete utslagene av disse prinsippene som vi omtaler nærmere nedenfor i kapittel 8, er først og fremst relevante for saker som i norsk forvaltningsrett anses som myndighetsutøvelse.

For så vidt gjelder forvaltningsrettslige regler i sekundærretten, sier det seg selv at deres anvendelsesområde avhenger av anvendelsesområdet til de aktuelle rettsaktene. Et viktig eksempel utenfor myndighetsutøvelsens område er EU/EØS-rettens utførlige regler om offentlige anskaffelser, jf. noe nærmere i kapittel 9.2.

11.4.3 EØS-rettens saklige anvendelsesområde

I den nærmere avgrensningen av EØS-avtalens anvendelsesområde kan det sondres mellom krav til statisk og dynamisk tilknytning til EØS.60Varer må være blant de produkter som avtalen omfatter og dessuten ha opprinnelse i EØS.61 Arbeidstagere må ha statsborgerskap i et EØS-land.62 For å nyte godt av etableringsretten må selvstendig næringsdrivende ha statsborgerskap, og juridiske personer må være hjemmehørende, i et EØS-land.63 For at tjenestefriheten skal gjelde, må en tjenesteyter som er en fysisk person, ha statsborgerskap i et EØS-land, mens en tjenesteyter som er en juridisk person, må være hjemmehørende i EØS.64 Kapital må tilhøre en fysisk person som er bosatt i en EØS-stat, eller en juridisk person som er hjemmehørende i EØS.65

Til dette kommer kravet til et grenseoverskridende aspekt. En vare må krysse en landegrense mellom EØS-land for å omfattes av EØS-retten. En arbeidstager må søke arbeid i et annet EØS-land, eller eventuelt ha en arbeidsgiver som har gjort det.66 For etableringsretten er det den selvstendig næringsdrivende eller den juridiske personen som søker å gjøre bruk av retten, som må krysse en grense.67 Med hensyn til tjenestefriheten er det tilstrekkelig at enten tjenesteyter eller tjenestemottager, eller bare selve tjenesten, krysser en grense. Det siste kan eksempelvis tenkes ved at tjenesten ytes over telefon eller over Internett.68 Også kapital må krysse en EØS-grense for at kapitalfriheten skal komme til anvendelse.

Innen konkurranseretten og statsstøtteregelverket gjenfinnes forutsetningen om et grenseoverskridende aspekt i form av krav til påvirkning av samhandelen mellom medlemsstatene, jf. EØS-avtalen artikkel 53, 54 og 61.

Velkjente eksempler fra norsk rettspraksis på saker som faller utenfor EØS-rettens anvendelsesområde er Rt. 2004 s. 834 [A] Vannscooter og Rt. 2005 s. 607 [A] Samuelsen. Den førstnevnte saken gjaldt ulovlig kjøring med en vannscooter som viste seg å være produsert i Canada og hvor Høyesterett derfor kort slo fast at EØS-avtalens regler om fri vareflyt ikke kom til anvendelse. I Rt. 2005 s. 607 [A] Samuelsen avviste Høyesterett anførsler om at norske bopliktregler var i strid med EØS-avtalen artikkel 40 om fri kapitalflyt med at saken dreiet seg om et rent internt forhold, uten noe grenseoverskridende aspekt som kunne bringe EØS-retten til anvendelse.

Det kan tilføyes at en sak også kan falle utenfor EØS-avtalens anvendelsesområde av geografiske årsaker: EØS-avtalen gjelder ikke på Svalbard og dens anvendelse i norsk økonomisk sone er omstridt.69

De forutsetninger for EØS-avtalens anvendelse som er fremstilt her, gjelder imidlertid bare i mangel av særregulering av spørsmålet. I praksis vil svært mye av sekundærretten som er tatt inn i EØS-avtalen ha et videre anvendelsesområde, typisk ved at et direktiv eller en forordning harmoniserer nasjonal rett med virkning også for arbeidstakere, forbrukere, leverandører mv. som ikke selv oppfyller kravet til grenseoverskridende element. De rettigheter som EØS-retten i slike tilfeller gir til private som ikke selv gjør bruk av de fire frihetene, er på sett og vis «avledet» av EUs arbeid med å realisere et indre marked med like konkurransevilkår. Dette er likevel uten betydning i herværende sammenheng – EØS-rettens krav til forvaltningens saksbehandling gjelder generelt ved gjennomføring av EØS-rettslige forpliktelser.

Begrensningene i EØS-avtalens anvendelsesområde åpner for det som i litteraturen ofte omtales som «omvendt diskriminering». Det kan argumenteres for at norsk rett etter omstendighetene begrenser adgangen til dette,70 men Rt. 2004 s. 834 [A] og Rt. 2005 s. 607 [A] tyder unektelig på at Høyesterett anser EØS-rettslig begrunnet forskjellsbehandling som saklig og derfor rettmessig.

11.5 Forvaltningens status som adressat for lojalitetsplikten nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3

Før vi fremstiller EØS-rettens rammer for utformingen av en ny norsk forvaltningslov finner vi grunn til å knytte noen bemerkninger til EØS-rettens krav til forvaltningsmyndighetenes bruk av den kompetanse som nasjonal rett til enhver tid tillegger dem. Selv om dette ikke er et spørsmål om EØS-rettslige krav til utformingen av nasjonal forvaltningsrett, er det like fullt noe som lovgivende myndigheter må ha in mente. EØS-retten pålegger nemlig alle deler av forvaltningen en selvstendig plikt til å utnytte alt det handlingsrom som nasjonal forvaltningsrett gir, for slik å sikre etterlevelsen av EØS-rettslige forpliktelser. Et illustrerende eksempel er en mye omtalt plenumsavgjørelse fra 2004, Kühne & Heitz, hvor EU-domstolen påla nederlandske forvaltningsmyndigheter å gjenoppta en forvaltningsavgjørelse som i ettertid viste seg å være basert på en uriktig forståelse av EU-retten, forutsatt at det forelå omgjøringsadgang i henhold til nasjonal rett.71 Liknende eksempler på at nasjonale «kan-regler» blir til «skal-regler» i EØS-relaterte saker finnes også på prosessrettens område.72

Grunnlaget for denne tilnærmingen er den generelle lojalitetsplikten, som i EU-rettslig sammenheng nå er nedfelt i EU-traktaten artikkel 4 nr. 3. Ifølge fast rettspraksis retter denne plikten seg ikke bare mot medlemsstatene som sådanne, men også direkte mot «samtlige medlemsstaternes myndigheder» som derfor «inden for rammerne af deres respektive kompetence» skal sikre etterlevelse av EU-rettslige forpliktelser.73 Som påpekt i kapittel 4 ovenfor har EFTA-domstolen anlagt en virkningsorientert tilnærming til EØS-avtalens homogenitetsmålsetning og i den anledning gjort det klart at lojalitetsplikten nedfelt i avtalens artikkel 3 ikke bare retter seg mot lovgiver, men også mot forvaltningen (og de nasjonale domstolene).

Forvaltningens status som adressat for lojalitetsplikten nedfelt i EØS-avtalen artikkel 3 medfører kort fortalt at forvaltningsorganer på alle nivåer plikter å utnytte alle de muligheter som gjeldende norsk forvaltningsrett til enhver tid gir dem for å sikre etterlevelse av EØS-regler gjennomført i norsk rett.

Særlig viktig er det at forvaltningen på eget initiativ plikter å håndheve det fortrinn som EØS-loven § 2 gir gjennomførte EØS-regler fremfor andre norske lovregler.74 Selv om lovgiver i kjølvannet av ny og uventet rettspraksis fra EU-domstolen og/eller EFTA-domstolen må innrømmes rimelig tid til å områ seg og foreta nødvendige tilpasninger i norsk lov,75 kan ikke forvaltningsmyndighetene i mellomtiden fortsette å håndheve en klart EØS-stridig regulering som om ingenting er hendt. Høyesterett var inne på dette i Rt. 2010 s. 1500 [A] Edquist, der det ble påpekt at spørsmålet om statens erstatningsansvar for EØS-stridige ligningsvedtak måtte knyttes til tidspunktet da ligningen for det enkelte år ble endelig: «Avklares det i tiden frem til dette tidspunkt på tilstrekkelig kvalifisert måte at tidligere praksis ikke kan opprettholdes, kan ligningen ikke gjennomføres uten å ta hensyn til dette».76 Om ligningsmyndighetene skulle være i villrede i kjølvannet av uventet rettspraksis fra EU-domstolen eller EFTA-domstolen, synes det nærliggende å stille gjennomføringen av ligningen i bero i påvente av en avklaring fra lovgiverhold. Forvaltningen kan i hvert fall ikke treffe klart EØS-stridige vedtak bare fordi lovgiver bruker tid på å finne ut hvordan man mer generelt skal tilpasse lovgivningen til EØS-rettens krav.

I tilfeller der det å stille behandlingen av en sak i bero ikke er noe reelt handlingsalternativ, kan det imidlertid by på betydelige utfordringer for forvaltningen å foreta midlertidige tilpasninger av en EØS-stridig regulering på en måte som samtidig, så langt EØS-retten og norsk forfatnings- og forvaltningsrett tillater, ivaretar de presumptivt legitime hensynene som ligger til grunn for regelverket. Usikkerheten som knytter seg til rettsstillingen i etterkant av en rettsavgjørelse som gjør det klart at et eksisterende reguleringsregime ikke lenger kan opprettholdes, var trolig en medvirkende faktor da staten reagerte så hurtig på EFTA-domstolens dom i saken om den norske ordningen med hjemfall for vannkraftverk (sak E-2/06 ESA mot Norge): Seks uker etter at dommen ble avsagt, vedtok regjeringen en provisorisk anordning med umiddelbar ikrafttredelse som tok sikte på å bringe norsk rett i samsvar med EØS-retten (provisorisk anordning 10. august 2007 nr. 949 om offentlig eierskap til vannkraften). I saker som står for EU-domstolen er det i ekstraordinære tilfeller mulig å få domstolen med på å begrense prejudikatvirkningen av en dom til fremtidige rettsforhold, men terskelen for å nå frem med en slik anmodning er meget høy.77 På miljørettens område har EU-domstolen også åpnet for at nasjonale domstoler, etter å ha innhentet EU-domstolens vurdering, i spesielle tilfeller kan fortsette å anvende nasjonale regler som ikke er fullt ut i samsvar med EU-rettens krav, jf. sak C-379/15 [SK] Association France Nature Environnement, EU:C:2016:603. Kriteriene er imidlertid strenge og overføringsverdien til andre tilfeller usikker, særlig dersom det «bare» skulle være statens økonomiske interesser som står på spill. For EFTA-statene er det uansett et problem at EØS-avtalens domstolsordning gjør at muligheten til å innhente EU-domstolens syn er temmelig begrenset, og at det nok er tvilsomt om EFTA-domstolen på egen hånd vil innvilge norske myndigheter «overgangsordninger» i et tvilstilfelle.

Uavklart er også forvaltningens kompetanse og eventuelle plikt, i henhold til norsk rett, til å etterleve EØS-rettslige forpliktelser som ikke er korrekt gjennomført i norsk rett. Den omstendighet at EØS-avtalen ikke krever direkte virkning av EU-rettsakter innlemmet i EØS-avtalen, hindrer jo ikke at norsk rett kan sikre EØS-retten slikt gjennomslag. I tilfeller hvor lovgiver har introdusert generelle folkerettsreservasjoner – slik som i utlendingsloven § 3 – beror svaret på en tolkning av disse reservasjonenes rekkevidde. I litteraturen har imidlertid flere forfattere gjort gjeldende at ikke-gjennomført EØS-rett også i andre tilfeller gir opphav til rettigheter som norske forvaltningsmyndigheter må respektere.78 Vi nøyer oss i denne sammenheng med å påpeke problematikken, med den lille tilføyelse at dette er et spørsmål om norsk rett og følgelig noe som lovgiver har det i sin makt å avklare.

11.6 Litteratur om EU/EØS-rettens krav til nasjonal forvaltningsrett – en oversikt

Forholdet mellom EU/EØS-rett og nasjonal forvaltningsrett har blitt analysert i rettsvitenskapelige litteratur i flere tiår, både i EU-rettslig litteratur og i den nasjonale forvaltningsrettslige litteraturen.

Den EU-rettslige litteraturen om forholdet mellom EU-rett og nasjonal forvaltningsrett vokste frem som analyser av den nasjonale forvaltningsrettens påvirkning på det som i dag er EUs egen forvaltningsrett, det vil si reglene for Kommisjonen og andre organer med utøvende myndighet i de europeiske fellesskapene. I denne litteraturen ble nasjonal forvaltningsrett studert som kilde til en ny form for europeisk forvaltningsrett som gjaldt for nye europeiske institusjoner.79

I kjølvannet av en rettsutvikling i de europeiske fellesskapene som ikke bare tolket de europeiske reglene dynamisk og utvidende, men også utviklet krav til medlemsstatenes gjennomføring av de europeiske fellesskapenes regler ble det også nødvendig å analysere disse kravene og virkningene av dem, for blant annet medlemsstatenes nasjonale forvaltningsrett. Fra første halvdel av 1980-tallet har det blitt presentert en rekke slike analyser av fellesskapsreglenes krav til reglene for medlemsstatens forvaltning.80

I tillegg til EU-rettens litteratur har også litteraturen om nasjonal alminnelig forvaltningsrett analysert forholdet mellom EU-rett og nasjonal forvaltningsrett. Disse analysene har blitt presentert som del av de enkelte lands alminnelige forvaltningsrett og finnes derfor i like mange versjoner som det er medlemsland i EU. Det faller utenfor rammene av dette oppdraget å gå inn på hele bredden av denne litteraturen.

I løpet av det siste tiåret har det vært en massiv vekst i forskningen på reglene for EUs interne forvaltningsrett og rammene for medlemsstatenes forvaltning av EU-rett. Blant annet ble det i 2007 etablert et eget tidsskrift Review of European Administrative Law (REALaw) og en bokserie European Administrative Law Series på forlaget Europa Law Publishers. Både tidsskriftet og bokserien springer ut av et nederlandsk forskningsmiljø, men publiserer analyser fra hele Europa. I 2009 ble det i tillegg etablert et eget internasjonalt nettverk for forskning på EU forvaltningsrett som ser både på EUs egen forvaltningsrett og på rammene for medlemsstatens forvaltning av EU-rett, Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL).81

For dette oppdragets formål er det i tillegg til den relevant europeiske litteraturen først og fremst den norske litteraturen om EØS-rett og alminnelig forvaltningsrett som er relevant.82 I tillegg ser vi også på dansk litteratur om EU-rett og dansk forvaltningsrett, både fordi den danske forvaltningsretten har flere likhetstrekk med norske forvaltningsrett, og fordi den danske litteraturen bidrar til å komplimentere en sparsom norsk forvaltningsrettslige litteratur om EØS-rettens innflytelse.83

11.7 Oversikt over EØS-rettens krav til nasjonale saksbehandlingsregler

11.7.1 Innledning

Som den store hovedregel håndheves EU/EØS-retten nasjonalt, som en integrert del av medlemsstatenes nasjonale rett. De overnasjonale kontrollorganene (først og fremst Kommisjonen og ESA, men etter hvert også et stigende antall selvstendige EU-byråer) er primært opptatt med å assistere og kontrollere nasjonale myndigheter, for å hindre at den desentraliserte håndhevelsen av EU/EØS-retten leder til rettsulikhet på det indre marked. Hverken EU-traktatene eller EØS-avtalens hoveddel har bestemmelser som stiller generelle krav til den nasjonale forvaltningens organisering og saksbehandling.

Denne desentraliserte forvaltningsmodellen har vært et sentralt premiss for etterkrigstidens europeiske integrasjon. Ved etableringen av de europeiske fellesskapene på 1950-tallet og gjennom de etterfølgende tiår med stadig tettere integrasjon har utgangspunktet hele tiden vært at det er medlemsstatene selv som er ansvarlig for å håndheve de forpliktelser som etableres gjennom det europeiske samarbeidet. Dette er fortsatt utgangspunktet etter at Lisboa-traktaten trådte kraft 1. desember 2009. Snarere enn å bygge opp et omfattende, overnasjonalt forvaltningssystem, har EU/EØS-retten gjort bruk av de eksisterende strukturer i medlemsstatene på en måte som har vist seg meget effektiv: I et europarettslig perspektiv fungerer nasjonale forvaltningsmyndigheter som EU/EØS-organer.

Statenes ansvar for selv å regulere den nasjonale håndhevingen av EU/EØS-rett er kjernen i det som ofte omtales som prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi. Prinsippet innebærer blant annet at det ikke stilles særskilte krav til organiseringen av forvaltningsapparatet i den enkelte stat eller til dette forvaltningsapparatets saksbehandling ved anvendelse av EU/EØS-regler.

Selv om verken EU-traktatene eller EØS-avtalens hoveddel ikke har bestemmelser som stiller uttrykkelig krav til den nasjonale forvaltningens organisering og saksbehandling, er det likevel klart at det gjennom sekundærrett kan gis regler som stiller slike krav. Prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi har ikke vært sett på som skranke for den kompetanse EUs organer har til å fastsette sekundærrett med et innhold som også kan regulere saksbehandlingen for medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter. Det har etter hvert også blitt vedtatt en til sammen temmelig omfattende sekundærrett som stiller en rekke krav både til organisering av og saksbehandling som foretas av forvaltningsmyndigheter i EUs medlemsstater.

Fordi sekundærretten som regel er sektorspesifikk, er også regulering av medlemsstatens forvaltningsmyndigheters saksbehandling stort sett sektorbestemt.84 Selv om EUs lovgivende myndigheter generelt har nøyd seg med sektorspesifikk regulering av de nasjonale forvaltningsmyndighetenes saksbehandling, er det rettslig grunnlag i TEUV for å gi generelle regler for medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter.85

I tillegg til at sekundærretten kan begrense statens prosessuelle og organisatoriske autonomi, følger det av EU-domstolen praksis at EU-retten rommer en rekke uskreven rettsprinsipper som stiller krav også til nasjonale forvaltningsmyndigheters saksbehandling i EU-relaterte saker, jf. nærmere i punkt 7.3 nedenfor. Som påpekt i kapittel 3 er det klare utgangspunkt at disse prinsippene får tilsvarende anvendelse i EØS-rettslig sammenheng.

11.7.2 Rettslig utgangspunkt – medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi

Prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi gjelder gjennomføring og håndheving av forpliktelser som bygger både primærrett og sekundærrett. For direktiver følger det av ordlyden i TEUV artikkel 288 at det er opp til medlemsstatene å bestemme formen og midlene for gjennomføringen av direktivet. Men det er etter EU-retten klart at medlemsstatene også har prosessuell og organisatorisk autonomi ved gjennomføring av forpliktelser i de grunnleggende traktatene og forordninger.86 EU-domstolens klassisk formulering av prinsippet på prosessrettens område gjelder også for forvaltningens saksbehandling:

«i mangel af fællesskabsbestemmelser på dette område tilkommer det derfor hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte procesreglerne for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens direkte virkning afføder for de retsundergivne».87

EFTA-domstolen har også bekreftet at det i EØS gjelder et prinsipp om prosessuell og organisatorisk autonomi. Ett eksempel er EFTA-domstolen avgjørelse i Fokus Bank saken.88 Saken gjaldt blant annet et spørsmål om skattemyndighetenes kunne endre ligning for et selskap på grunnlag en vurdering av utenlandske aksjonærers eierposisjon, uten å varsle eller gi andre partsrettigheter til de utenlandske aksjonærene. På spørsmål fra Frostating lagmannsrett om det var i overensstemmelse med EØS-avtalen at Norge alene forholdt seg til selskapet og ikke de utenlandske aksjonærene da ligningen ble endret, uttalte EFTA-domstolen:

«EFTA-domstolen bemerker innledningsvis at EØS-avtalen i utgangspunktet ikke inneholder spesielle bestemmelser for den forvaltningsmessige saksbehandlingen i EØS-statenes interne rettsordener.».89

EU-domstolens begrep om prosessuell og organisatorisk autonomi forutsetter en sondring mellom på den ene siden rettigheter og plikter som følger av EU-retten, den materielle EU-retten («substantive law»), og på den andre siden gjennomføringen og håndhevelsen av den materielle retten innad i medlemsstatene («enforcement»). Medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi gjelder gjennomføringen og håndhevelsen av den materielle EU-retten i medlemsstatene.

Som alt nevnt og nærmere utdypet nedenfor er det flere unntak fra prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi, både som følge av sekundærretten og EU-domstolens utvikling av EU-rettens generelle prinsipper. I litteraturen har enkelte forfattere tatt til orde for at begrensningene i medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi samlet sett har blitt så omfattende at det ikke står tilbake noe prinsipp å snakke om.90 Det er imidlertid en diskusjon som har mer akademisk interesse enn relevans for regulering av den norske forvaltningens saksbehandling. For denne utredningens formål er det ikke nødvendig å ta stilling til om det fortsatt gir mening å snakke om et «prinsipp» om organisatorisk og prosessuell autonomi. Utgangspunktet er fortsatt at det er opp til medlemsstatene å avgjøre hvordan deres nasjonale forvaltningsapparat skal organiseres og fastlegge forvaltningens saksbehandlingsregler – det er unntakene fra dette utgangspunktet som må begrunnes.

11.7.3 Prinsipper som begrenser medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi

11.7.3.1 Oversikt

EU-domstolen stiller krav til medlemsstatenes gjennomføring og håndheving EU-rett som griper inn i statenes prosessuelle og organisatoriske autonomi. Langt på vei kan disse kravene sees som utslag av generelle prinsipper i EU-retten. I det følgende presenterer vi de mest sentrale prinsipper for de krav som sekundærretten og EU-domstolen har stilt til medlemsstatens forvaltningsmyndigheter. Nedenfor i kapittel 8 gjennomgår vi de enkelte krav til medlemsstatenes gjennomføring og håndheving EU-rett.

Det er først og fremst EU-domstolen som har ført an i utviklingen av generelle prinsipper i EU-retten. Prinsippene er likevel tett forbundet med traktatene og sekundærretten. Prinsippene som EU-domstolen har formulert er utledet fra et bredt rettskildemateriale, inkludert traktatene og sekundærrett. Og ved revisjoner av traktatene er det blitt tatt inn bestemmelser som kodifiserer domstolskapte prinsipper. Endelig har også sekundærretten bygget på, anvendt og konkretisert generelle prinsipper formulert i traktatene og av EU-domstolen. Blant annet fordi de generelle prinsippene i EU-retten er så integrert i EUs rettsorden vil disse prinsippene også måtte legges til grunn i EØS-retten.

Innholdet i og grunnlaget for de generelle prinsippene i EU/EØS-retten reiser en rekke rettsmetodiske, rettsdogmatiske og rettsteoretiske spørsmål som vi ikke kan gå inn på innenfor rammene av denne utredningen. Fordi prinsippene har vesentlig betydning for de mer konkrete krav som EU/EØS-retten stiller til medlemsstatens forvaltning vil vi i det følgende gi en kort presentasjon av noen hovedelementer i de prinsippene som er relevante for nasjonal gjennomføring og håndheving av EU/EØS-rett.

11.7.3.2 Lojalitetsprinsippet

Et første, grunnleggende «prinsipp» i så vel EU-retten som EØS-retten er lojalitetsprinsippet, nedfelt i henholdsvis EU-traktaten artikkel 4 nr. 3 og EØS-avtalens artikkel 3. Prinsippet er alt omtalt ovenfor i kapittel 5, men da med tanke på dets betydning for nasjonale forvaltningsmyndigheters bruk av det handlingsrom som gjeldende nasjonal forvaltningsrett til enhver tid gir dem. Lojalitetsprinsippet har imidlertid også en side til utformingen av den nasjonale forvaltningsretten, og det er dette som interesserer oss her.

Ordlyden i EU-traktaten artikkel 4 nr. 3 og EØS-avtalens artikkel 3 kan umiddelbart tyde på at lojalitetsprinsippets føringer for utformingen av nasjonal forvaltningsrett er svært omfattende – bestemmelsene pålegger medlemsstatene å treffe «alle generelle eller særlige tiltak» som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger av EU/EØS-retten. Det er imidlertid klart at lojalitetsprinsippet ikke gir EU-domstolen (eller EFTA-domstolen) noen generalfullmakt til å harmonisere nasjonal forvaltningsrett for å «optimalisere» håndhevingen av EU/EØS-retten på nasjonalt plan. I EU-rettslig sammenheng må legalitetsprinsippet lese i lys av så vel prinsippet om myndighetstildeling (EU-traktaten artikkel 4 nr. 1, jf. artikkel 5) og EUs plikt til å respektere medlemsstatenes nasjonale særtrekk, inkludert deres politiske og konstitusjonell grunnstrukturer (EU-traktaten artikkel 4 nr. 2), og via homogenitetsmålsetningen vil dette sette skranker også for utlegningen av EØS-avtalens artikkel 3. Lojalitetsprinsippet detaljstyrer derfor ikke utformingen av nasjonal forvaltningsrett, men utgjør – sammen med generelle betraktninger om EU-rettens effektivitet (effet utile) – grunnlaget for et overordnet krav om at nasjonal forvaltnings- og prosessrett ikke må gjøre det «umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt» for private å hevde deres EU-baserte rettigheter for nasjonale forvaltningsorganer og/eller domstoler. Dette omtales vanligvis som «effektivitetsprinsippet», jf. nærmere i punkt 7.3.4 nedenfor.

Lojalitetsprinsippet har også en side til prinsippene om gjensidig anerkjennelse og gjensidig tillit, og bidrar slik til å legitimere en temmelig vidtrekkende forståelse av disse, se nærmere i punkt 7.3.7 nedenfor.

Med Lisboa-traktaten har formuleringen av lojalitetsprinsippet i EU-retten fått et tillegg som ikke gjenfinnes i EØS-avtalen artikkel 3: I henhold til EU-traktaten artikkel 4 nr. 3 første ledd skal Unionen og medlemsstatene, i henhold til prinsippet om lojalt samarbeid, respektere hverandre og bistå hverandre under utførelsen av de oppgaver som følger av traktatene. Noen utfordring for homogenitetsmålsetningen er dette likevel ikke – det er i realiteten bare snakk om en presisering av lojalitetspliktens betydning for grenseoverskridende administrativt samarbeid mellom EU-institusjonene og medlemsstatenes nasjonale forvaltningsorganer («vertikalt»), og mellom forvaltningsmyndighetene i ulike medlemsstater («horisontalt»).91 Det følger dessuten allerede av EØS-avtalen artikkel 3 annet ledd at avtalepartene skal «lette samarbeidet innen rammen av denne avtale».

11.7.3.3 Forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering

Et annet traktatfestet utgangspunkt for EU/EØS-rettens føringer for forvaltningens saksbehandling er det generelle forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering, jf. TEUV artikkel 18 og EØS-avtalen artikkel 4. Dette forbudet retter seg både mot lovgivende myndigheter ved utforming av nasjonal forvaltningsrett og mot nasjonale forvaltningsorganer og domstoler ved praktiseringene av denne. Både direkte og indirekte («rettslig» og «faktisk») diskriminering av EØS-utlendinger rammes. Forbudets krever i all enkelthet at sammenlignbare situasjoner ikke behandles forskjellig, og at forskjellige situasjoner ikke behandles på samme måte med mindre slik behandling er objektivt begrunnet.92

Et illustrerende eksempel på prinsippets rekkevidde for nasjonale saksbehandlingsprosedyrer, men også på begrensningene i dets gjennomslagskraft, er spørsmålet om tilgang til digital samhandling med forvaltningen for brukere hjemmehørende i andre EØS-stater. Direkte diskriminering er nok lite aktuelt, men det er lett å tenke seg at det kreves opplysninger som i praksis vanskeliggjør tilgangen for EØS-utlendinger – typisk felt som krever et nasjonalt telefonnummer eller et nasjonalt postnummer, nasjonale betalingsløsninger eller nasjonale e-signaturløsninger. Krav som dette vil klart innebære en form for indirekte diskriminering, men det hjelper lite dersom forskjellsbehandlingen er objektivt begrunnet – eksempelvis fordi det ikke finnes pålitelige overnasjonale e-signaturløsninger. I et slikt tilfelle vil forbudet mot indirekte diskriminering av EØS-utledninger først få gjennomslag når EU-lovgiver får fjernet grunnlaget for forskjellsbehandlingen – som f.eks. ved forordning (EU) 910/2014 om elektronisk identifikasjon og tillitstjenester til bruk for elektroniske transaksjoner på det indre marked. Med denne løsningen på plass, kan EU-lovgiver følge opp med forslag til ny lovgivning som sikrer at ikke-diskriminerende tilgang til eksisterende digitale prosedyrer.93

En viktig side ved forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering er at det, sammen med det ovennevnte lojalitetsprinsippet og generelle betraktninger om EU-rettens effektivitet, har gitt opphav til et overordnet krav om at nasjonal forvaltnings- og prosessrett ikke må gjøre det vanskeligere å håndheve EU/EØS-baserte rettigheter enn liknende rettigheter utledet av nasjonal rett, jf. det såkalte «ekvivalensprinsippet» som omtales nærmere straks nedenfor. Forskjellen mellom forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering og ekvivalensprinsippet, og årsaken til at det særlig er sistnevnte som får betydning for utformingen av nasjonal forvaltnings- og prosessrett, er at ekvivalensprinsippet ikke stiller krav om at den som påberoper seg EU/EØS-rettigheter selv er en EØS-utlending. Ekvivalensprinsippet forbyr ufordelaktig håndtering av EU/EØS-baserte rettigheter helt uavhengig av hvem det er som gjør rettighetene gjeldende.

11.7.3.4 Prinsippene om ekvivalens og effektivitet

Lojalitetsprinsippet og forbudet mot nasjonalitetsbasert diskriminering utgjør, sammen med generelle betraktninger om EU-rettens effektivitet, grunnlaget for ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet.94 Prinsippene innebærer i korthet at saksbehandlingsregler for nasjonal anvendelse av EU-rett ikke må være mindre gunstig for berørte borgere og virksomheter enn de som gjelder for sammenlignbare situasjoner etter nasjonal rett (ekvivalensprinsippet), og heller ikke gjør det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettigheter som EU-retten beskytter. I sak C-349/07 Sopropé, en sak som blant annet gjaldt spørsmålet om nasjonale fristregler for å imøtegå et varsel om etteroppkreving av importtoll var i strid med retten til forsvar, uttrykte EU-domstolen dette som følger:

«Hvad angår [...] særligt fristerne for udøvelse af retten til forsvar bemærkes, at når disse som i hovedsagen ikke er fastsat i fællesskabsretten, henhører de under national ret, for så vidt som de for det første er af samme varighed som de frister, borgere og virksomheder har i sammenlignelige situationer under national ret, og de for det andet ikke gør det praktisk talt umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve den ret til forsvar, der tillægges ved Fællesskabets retsorden.»95

Selv om både effektivitetsprinsippet og ekvivalensprinsippets begrenser medlemsstatenes prosessuelle og organisatoriske autonomi, er det vesensforskjeller mellom prinsippene. Ekvivalensprinsippet legger opp til en sammenligning av regler og hvorvidt det er mindre gunstig enn for andre lignende forhold i den interne rettsordenen. Effektivitetsprinsippet kan derimot også ses på som et krav, og ikke bare en begrensning, som forplikter medlemsstatene til å sikre en effektiv håndhevelse av EU-retten.

For EØS-avtalens del har EFTA-domstolen lagt til grunn av ekvivalens- og effektivtetsprinsippet begrenser prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi også i EØS-retten.96 Også Høyesterett ser ut til å ha akseptert at prinsippene som en del av EØS-retten.97

Selv om de EU-rettslige prinsippene om ekvivalens og effektivitet ble utviklet som krav til medlemsstatens prosessregler, er det klart at begge prinsippene også får betydning medlemsstatenes forvaltningsrett. Tilsvarende gjelder også i EØS-retten. Selv om EFTA-domstolen i den ovennevnte Fokus Bank saken viste til EØS-avtalen i utgangspunktet ikke inneholder noen spesielle bestemmelser for den forvaltningsmessige saksbehandlingen i EØS-statenes interne rettsordener, føyde EFTA-domstolen i saken uttrykkelig til at det også kan stilles EØS-rettslig krav til saksbehandlingen i EFTA-statens i forvaltningsapparat:

«However, such proceedings must be conducted in a manner that does not impair the individual rights flowing from the EEA Agreement. Such an obligation on the Contracting Parties follows from Article 3 EEA, the provision mirroring Article 10 EC.»98

Uttrykket «saksbehandlingen» er ikke skarpt definert og må saklig sett kunne omfatte alle deler av forvaltningens saksbehandling; fra forberedelsesstadiet til det treffes vedtak, herunder eventuell klageomgang og omgjøring. Fokus Bank gjaldt ligningsmyndighetenes saksbehandling, men de kravene til forvaltningens saksbehandling som kan utledes av lojalitsplikten og effektivitetsprinsippet må i utgangspunktet gjelde ethvert forvaltningsorgan som utøver myndighet eller annen virksomhet med en EØS-tilknytning.

Selv om ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet stiller krav til nasjonale forvaltningsmyndigheter, innebærer ikke noen plikt til harmonisering av verken prosessrett eller forvaltningsrett. Derimot vil effekten av prinsippene ha ulik betydning innad i de ulike rettsordener, avhengig av hvordan den interne retten sikrer EU-rettslig likebehandling og effektivitet. De rettslige konsekvensene av de to prinsippene vil derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat.

11.7.3.5 Prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse

I praksis fra EU-domstolen har prinsippene om prosessuell likebehandling og effektivitet blitt satt i sammenheng med prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse.99 Slik prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse er formulert av EU-domstolen innebærer det at rettssubjekter skal ha en mulighet til å få håndhevet rettigheter som følger av EU-retten i medlemsstatene.100 Og prinsippet har av EU-domstolen blitt kategorisert som en «fundamental right».101 Retten til effektiv rettsbeskyttelse er nå også omfattet av EUs pakt om grunnleggende rettigheter, artikkel 47 der det følger at «[e]nhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol». Prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse er nå også nedfelt TEU artikkel 19 nr 1 andre ledd: «Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.» Det fremgår allerede av ordlyden at dette prinsippet retter seg til medlemsstatene.

Verken TEU artikkel 19 eller EUs pakt om grunnleggende rettigheter er omfattet av EØS-avtalen, men som vist i kapittel 3 tilsier både homogenitetsmålsetningen og EØS-statenes felles forpliktelser i henhold til EMK at dette er av liten praktisk betydning for så vidt gjelder prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse.

Det kan diskuteres om EU-domstolens utvikling av prinsippet om effektiv gjennomføring av EU-rett i medlemsstatenes rettsordener er et utslag av prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse, eller om effektivitetsprinsippet er forskjellig fra prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse.102 Spørsmålet er om det er rettighetshavernes rettssikkerhet eller EU-rettens gjennomslagskraft som er det primære formålet bak EU-domstolens praksis vedrørende effektivtetsprinsippet. I EU-domstolens avgjørelse i Pontin fremholder EU-domstolen at likebehandlings- og effektivitetsprinsippet er «udtryk for medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til fællesskabsretten».103 Tilsvarende presiseres i avgjørelsen Impact der det uttales at prinsippene er «udtryk for medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til fællesskabsretten».104 Dette taler for at formålet bak effektivitetsprinsippet (og likebehandlingsprinsippet) er å sikre effektiv rettsbeskyttelse av de individuelle rettighetene som følger av EU-retten. Prinsippene kan dermed ses som utslag av prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse.

Det er likevel gode grunner for å skille mellom effektivtetsprinsippet og prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse på et analytisk nivå. Dels har EU-domstolen selv har skilt mellom retten til effektiv rettsbeskyttelse og effektivitetsprinsippet.105 Dels er det klart at effektivitetsprinsippet ikke nødvendigvis virker til gunst for borgerne. 106 Som fremholdt av Fenger vil en sammensmeltning av begrepene føre til en tildekking av to forskjellige formål.107 Selv om det i praksis kan være vanskelig å skille mellom effektivitetsprinsippet og prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse vil vi i denne utredningen likevel referer til effektivitetsprisnippet og prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse som to ulike prinsipper.

11.7.3.6 Proporsjonalitetsprinsippet

Etter inspirasjon fra blant annet tysk rett har EU-domstolen etablert proporsjonalitetsprinsippet som et overordnet prinsipp som gjennomsyrer hele EU-retten. I tilfeller hvor offentlige myndigheter, det være seg EU-institusjonene eller medlemsstatene, griper inn i EU-baserte rettigheter, krever proporsjonalitetsprinsippet at så ikke skjer i større utstrekning enn nødvendig for å ivareta allmenne hensyn som EU-retten anerkjenner.108 Med tanke på EU-rettens vern av grunnleggende rettigheter er prinsippet nå generelt uttrykk i grunnrettighetspakten artikkel 52 nr. 1:

«Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.»

Proporsjonalitetsprinsippet har nok størst betydning som materiell skranke for inngrep i EU/EØS-baserte rettigheter, men det ikke vanskelig å se for seg saksbehandlingsregler som utgjør restriksjoner på den frie bevegeligheten av varer, tjenester, personer og kapital og som derfor må underkastes en proporsjonalitetsvurdering. Det er for eksempel grenser for hvor grundig forvaltningen kan utrede en sak, hvor mye informasjon som kan kreves fremlagt, hva slags dokumentasjon som kan kreves osv.109

Et konkret utslag av denne tilnærmingen finnes i tjenestedirektivet (direktiv 2006/123) artikkel 5 nr. 3:

«Når medlemsstaterne kræver, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal fremlægge et certifikat, en attest eller ethvert andet dokument som bevis for opfyldelsen af et krav, accepterer de ethvert dokument fra en anden medlemsstat, der tjener samme formål, eller hvoraf det fremgår, at det pågældende krav er opfyldt. De kan ikke kræve dokumenter fra en anden medlemsstat i form af originaler, bekræftede kopier eller bekræftede oversættelser, undtagen i tilfælde, der er omhandlet i andre fællesskabsinstrumenter, eller i tilfælde, som er begrundet i et tvingende alment hensyn, herunder den offentlige orden og sikkerhed.»110

Et annet utslag av proporsjonalitetsprinsippets føringer for nasjonal forvaltningsrett er EU/EØS-rettens krav til at eventuelle gebyr må være rimelige og ikke overstige kostnadene ved saksbehandlingen.111

Et tredje eksempel gir Kommisjonens nye forslag til digitalisering av samhandlingen mellom private og nasjonale forvaltningsmyndighet i visse nærmere angitte typetilfeller, som inneholder følgende snevre unntaksbestemmelse:

«Hvis formålet med en bestemt procedure som omhandlet i stk. 2 ikke kan opfyldes uden at kræve, at den pågældende bruger giver personligt fremmøde for den kompetente myndighed i en fase af proceduren, begrænser medlemsstaterne en sådan fysisk tilstedeværelse til, hvad der er strengt nødvendigt og objektivt begrundet, og sikrer, at de andre faser af proceduren helt kan gennemføres online.»

Et viktig spørsmål knyttet til proporsjonalitetsprinsippet er forvaltningens adgang til å anføre administrative hensiktsmessighetsbetraktninger i et forsøk på å rettferdiggjøre forvaltningsregler som utgjør restriksjoner på EU/EØS-rettens hovedregler om fri bevegelighet. EU-domstolen er i utgangspunktet meget skeptisk til slike fremstøt.112 I storkammeravgjørelsen i sak C-110/05 Kommisjonen mot Italia anerkjente imidlertid EU-domstolen medlemsstatenes behov for å kunne stille opp generelle og praktikable regler. Saken gjaldt et generelt italiensk forbud mot mopedtilhengere, noe EU-domstolen aksepterte under henvisning til at «medlemsstaterne ikke kan afskæres fra muligheden for at nå et formål som trafiksikkerhed ved at indføre almene og simple regler, som førerne let kan forstå og anvende, og som de kompetente myndigheder nemt kan forvalte og håndhæve».113 Rekkevidden av denne uttalelsen er ikke helt klar, men dommen tilsier at administrative hensyn i hvert fall må kunne anføres som et støtteargument der også andre grunner tilsier at en restriksjon er rettferdiggjort.114 Dette har nok størst betydning for det materielle innholdet av forvaltningsrettslige reguleringer, men det kan vel etter omstendighetene også få betydning for utforming og anvendelse av saksbehandlingsregler.

Når det gjelder saksbehandling som griper inn i grunnleggende rettigheter, har EU-domstolen i flere avgjørelser understreket at grunnrettigheter som retten til kontradiksjon ikke skal betraktes som absolutte rettigheter. Det er tale om rettigheter som i følge EU-domstolen kan:

«underlægges begrænsninger, forudsat at disse er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder. Blandt de mål, som kan berettige en begrænsning,er bl.a. beskyttelsen af den offentlige sundhed (jf. i denne retning dom af 8.4.1992, sag C-62/90, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2575, præmis 23, og af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 55).»115

Fra et nasjonalt perspektiv er det nærliggende å spørre om proporsjonalitetsprinsippet også kan virke «omvendt», altså som en øvre begrensning av hvor mye tid og krefter man må bruke på å håndheve EU/EØS-regler som man kanskje ikke synes er viktige nok til å legge beslag på mer enn en temmelig begrenset del av forvaltningens budsjetter.116 Fra et EU/EØS-perspektiv er imidlertid dette ikke et spørsmål om anvendelse av proporsjonalitetsprinsippet, men derimot et spørsmål om medlemsstatene kan anføre manglende ressurser for å rettferdiggjøre nedprioritering av EU/EØS-relaterte forvaltningsoppgaver. Svaret på dette spørsmålet er ikke overraskende et klart nei, i hvert fall i typetilfeller hvor EU/EØS-retten pålegger nasjonale forvaltningsmyndigheter konkrete handleplikter eller resultatforpliktelser. I tilfeller hvor det aktuelle EU/EØS-regelverket ikke pålegger forvaltningen konkrete forpliktelser, vil prioriteringsspørsmålet bli regulert av lojalitetsprinsippet, som konkretisert gjennom ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet. Så lenge EU/EØS-relaterte forvaltningsoppgaver ikke nedprioriteres sammenlignet med sammenlignbare nasjonale oppgaver, gir dette medlemsstatene et visst handlingsrom.117 Noe utslag av det EU/EØS-rettslige proporsjonalitetsprinsippet er dette imidlertid ikke.

11.7.3.7 Prinsippene om gjensidig anerkjennelse («mutual recognition») og gjensidig tillit («mutual trust»)

I EU-retten er gjensidig anerkjennelse og gjensidig tillit grunnleggende prinsipper som er nært forbundet. Begge prinsippene har spilt en rolle ved utformingen av konkrete krav til nasjonale forvaltningsmyndigheter saksbehandling innenfor EU/EØS-rettens virkeområde.

Prinsippet om gjensidig anerkjennelse ble utviklet av EU-domstolen med utgangspunkt i reglene om fri bevegelse av varer. Ved tolkningen av forbudet mot tiltak som har tilsvarende virkninger som kvantitative importrestriksjoner (TEUV artikkel 34/EØS-avtalen artikkel 11) har EU-domstolen helt siden sak 120/78 Cassis de Dijon fremholdt at den enkelte medlemsstat i utgangspunktet er forpliktet til å anerkjenne produkter som er lovlig fremstilt og markedsført i enhver annen medlemsstat. I den konkrete saken betød det at tyske myndigheter måtte anerkjenne fransk solbærlikør med lavere alkoholinnhold enn tysk likør. I følge EU domstolen kan ikke myndigheter i en medlemsstat:

«forhindre, at alkoholholdige drikkevarer, der er lovligt fremstillet og bragt i omsætning i en medlemsstat, indføres til de andre medlemsstater, og der kan ikke mod disses produkters afsætning gøres et lovforbud gældende, hvorefter det er ulovligt at sælge drikkevarer med et lavere alkoholindhold end foreskrevet i national ret»118

Kravet om at medlemsstatene må anerkjenne produkter som lovlig kan markedsføres i andre medlemsstater har blitt gjentatt av EU-domstolen i en rekke saker på flere områder, og er blant annet også kommet til uttrykk som et sentralt prinsipp i sekundærlovgivning innlemmet i EØS-avtalen. Det heter i forordning (EF) 764/2008 om prosedyrer for anvendelsen av nasjonale tekniske forskrifter på produkter som markedsføres lovlig i en annen medlemsstat at:

«Princippet om gensidig anerkendelse, som udspringer af Domstolens retspraksis, er et af midlerne til sikring af fri bevægelighed for varer inden for det indre marked. Gensidig anerkendelse finder anvendelse på produkter, som ikke er omfattet af fællesskabslovgivning om harmonisering, eller på produktområder, der falder uden for anvendelsesområdet herfor. I henhold til dette princip kan en medlemsstat ikke forbyde salg på sit område af produkter, som markedsføres lovligt i en anden medlemsstat, selv om de er fremstillet efter tekniske forskrifter, der afviger fra dem, som indenlandske produkter skal opfylde. De eneste undtagelser fra dette princip er restriktioner, som er begrundet i hensyn, der er beskrevet i traktatens artikel 30, eller i andre tvingende almene hensyn, og somstår i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.»119

Prinsippet om gjensidig anerkjennelse er ikke begrenset til reglene om fri vareflyt – det står også helt sentralt for eksempel på tjenestevirksomhetens område.120 Et illustrerende eksempel er den alt omtalte bestemmelsen i tjenestedirektivet (direktiv 2006/123) artikkel 5 nr. 3:

«Når medlemsstaterne kræver, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal fremlægge et certifikat, en attest eller ethvert andet dokument som bevis for opfyldelsen af et krav, accepterer de ethvert dokument fra en anden medlemsstat, der tjener samme formål, eller hvoraf det fremgår, at det pågældende krav er opfyldt.»

For nasjonale forvaltningsmyndigheter innebærer kravet til gjensidig anerkjennelse at man som utgangspunkt ikke kan duplisere krav til dokumentasjon eller operere med andre trinn i saksbehandlingen som bare gjentar undersøkelser allerede foretatt i andre EØS-stater.

Et klassisk eksempel er Sak 42/82 Kommisjonen mot Frankrike, ECLI:EU:C:1982:83, hvor EU-domstolen gjorde det klart at franske forvaltningsmyndigheter ikke kunne ignorere den omstendighet at italienske forvaltningsmyndighetene allerede hadde kontrollert at et parti vin overholdt EUs regler for å beskytte forbrukere og menneskers liv og sunnhet.121

Prinsippet om gjensidig anerkjennelse forutsetter gjensidig tillit mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter.122 I nyere rettspraksis har EU-domstolen løftet frem gjensidig tillit som et helt grunnleggende prinsipp for EUs rettsorden.123 I vurderingen av et forslag til en avtale om EUs tiltredelse til EMK uttalte domstolen at EU-retten er basert på den grunnleggende premiss at hver medlemsstat ikke bare anerkjenner de verdier som EU er bygget på (TEU artikkel 2), men også at disse verdiene er anerkjent av alle andre medlemsstater. I følge domstolen forutsetter og begrunner denne premissen at det foreligger en «gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til anerkendelsen af disse værdier og dermed under iagttagelse af EU-retten, der gennemfører disse.»124 Domstolen utdypet at:

«princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne er af grundlæggende betydning i EU-retten, idet det muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser. For så vidt angår bl.a. et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed pålægger dette princip imidlertid hver af medlemsstaterne at lægge til grund, medmindre der er tale om helt særlige omstændigheder, at samtlige andre medlemsstater overholder EU-retten og navnlig de i denne ret anerkendte grundlæggende rettigheder»125

I følge EU-domstolen innebærer prinsippet om gjensidig tillit at medlemsstatene ikke bare kan, men er forpliktet til å legge til grunn at samtlige medlemsstater overholder grunnleggende rettigheter, slik det hverken er mulig for dem å kreve et høyere beskyttelsesnivå eller, unntatt i særlig tilfeller, kontrollere om en annen medlemsstat i et konkret tilfelle rent faktisk lever opp til EU-rettens krav.126

Foreløpig er det først og fremst på områder av EU-retten som ikke omfattes av EØS-avtalen at prinsippet om gjensidig tillit har fått oppmerksomhet – EUs asylregler (Dublin-regimet); det strafferettslige samarbeidet (særlig den europeiske arrestordren) og gjensidig anerkjennelse og fullbyrdelse av rettsavgjørelser (Brussel I-forordningen) er tre eksempler. Det er like fullt klart nok at prinsippet om gjensidig tillit har generell anvendelse i EU-retten og også vil kunne få praktisk betydning for utviklingen av samarbeidet mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter som finner sted innenfor EØS-avtalens virkeområdet. Et eksempel kan være EUs arbeid med digitalisering av dette forvaltningssamarbeidet, som bl.a. forutsetter at EU/EØS-statene har tillit til at retten til vern av personopplysninger ivaretas av alle medlemsstatene. Og når det gjelder fri bevegelse av varer på tvers av landegrenser har EU-domstolen lagt til grunn at nasjonale forvaltningsmyndigheter i en medlemsstat må «udvise gensidig tillid» til den kontroll av varer som er foretatt av en annen medlemsstat.127 For øvrig innebærer Norges tilknytningsavtaler til EUs asylpolitikk (Dublin-avtalen); til deler av det strafferettslige samarbeidet (bl.a. Schengen-avtalen)128 og til deler av det sivilprosessuelle samarbeidet (Lugano-konvensjonen) at EU-domstolens utlegning av prinsippet om gjensidig tillit vil ha direkte relevans for norsk forvaltning på disse rettsområdene.

En mulig utfordring for Norge og de øvrige EFTA-statene er at det ikke er gitt at EU-domstolen vil pålegge EUs medlemsstater å ha tillit også til dem. Dette kan synes paradoksalt ut fra den betraktning at grunnrettighetsvernet i Norge neppe står tilbake fra det som tilbys i EUs medlemsstater, men fra et strengt rettslig perspektiv er det en kjensgjerning at EUs pakt om grunnleggende rettigheter ikke binder norske myndigheter og at EØS-avtalen (og i enda mindre grad Norges øvrige tilknytningsavtaler til EU) ikke har like effektive kontrollmekanismer som dem som finnes i EU-retten. Vi lar imidlertid denne problematikken ligge i denne sammenheng.

11.7.3.8 Prinsippet om retten til forsvar

EUs pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 48 nr. 2 bygger på en forutsetning om respekt for den enkeltes forsvarsrettigheter. Bestemmelsen lyder:

«Respekt for retten til et forsvar er sikret enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse»

Selv om grunnrettighetspakten ikke spesifiserer hva denne retten til forsvar innebærer, er det klart at det langt på vei er tale om en EU-rettslig parallell til EMK artikkel 6 nr. 3. Konkret inkluderer dette rett til å bli underrettet om anklager, retten til å forberede forsvaret, rett til et effektivt forsvar, rett til å stille spørsmål til vitner, og rett til tolk og oversettelse.129

EU-domstolen har lenge anerkjent at private har visse forvarsrettigheter også overfor EUs organer i forvaltningssaker. Et tidlig uttrykk er generaladvokat Warners forslag til avgjørelse i sak 17/74 Transocean Marine Pain. Ved vurdering av om Kommisjonen hadde hørt et selskap før det ble fattet vedtak gikk generaladvokat uttalte Warner gjennom hovedtrekk i retten til forsvar i medlemsstatene og konkluderte med

«at retten til at blive hørt udgør en af de rettigheder,som omfattes af den «lov og ret», der ifølge traktatens artikel 164 skal værnes, og som det følgelig er Domstolens pligt at sikre overholdelse af.»130

I avgjørelsen av saken anvendte ikke EU-domstolen den samme formulering som i forslaget til avgjørelse, men kom likevel til at retten til å bli hørt gjaldt uavhengig av om det fulgte ordlyden i den aktuelle sekundærretten. 131 Det er i senere rettspraksis vist til forsvarsrettigheter i en rekke avgjørelser, og domstolen har ved flere anledninger understreket at forsvarsrettighetene utgjør generelle rettsprinsipper i EUs rettsorden. For eksempel i sak C-395/00 Cipriani kom EU-domstolen til at en fristregel i et direktiv var ugyldig fordi fristen ikke ga parten mulighet for å uttale seg, før det ble truffet et vedtak blant annet om en administrativ sanksjon. I saken var det tale om en frist for å dokumentere forskriftsmessig omsetning. Anvendt på de konkrete forholdene i saken medførte ordlyden i direktivet at fristen var utløpt før den avgiftspliktige fikk eller kunne fått kjennskap til at omsetningen ikke hadde vært forskriftsmessig. I saken uttalte EU-domstolen seg blant annet om mulighet for kontradiksjon og retten til å bli hørt:

«Retten til kontradiktion under enhver procedure, der iværksættes over for en person, og som kan munde ud i en bebyrdende retsakt, især en procedure, der kan føre til pålæggelse af sanktioner, er — som Domstolen gentagne gange har fastslået — et grundlæggende fællesskabsretligt princip. Det indebærer, at adressater for en beslutning, der i væsentlig grad påvirker deres interesser, skal have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende»132

I Cipriani kom EU-domstolen til at fristregelen i det aktuelle direktivets var ugyldig for den ikke ga mulighet for kontradiksjon og rett til å bli hørt. Avgjørelsen viser med dette at EU-rettens generelle prinsipper, herunder også dem som legger føringer for nasjonal forvaltningsrett, er en del av EUs primærrett. Sekundærrett som ikke lar seg tolke i tråd med primærretten, må settes til side.

For EUs egen forvaltningsrett er elementer av retten til å bli hørt også nedfelt i pakten om grunnleggende rettigheter, som en del av retten til god forvaltning. Det fremgår av artikkel 41 (2) a at retten til god forvaltning blant annet omfatter: «retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt».133

Selv om det er klart at forsvarsrettigheter har blitt anerkjent som et grunnleggende prinsipp og rettighet har det vært betydelig usikkerhet om hvor langt prinsippet rekker, og hva prinsippets konkrete innhold er.134 Blant annet var det lenge uklart om den EU-rettslige beskyttelsen av retten til et forsvar også gjaldt når medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter anvendte EU-rett.135 Denne tvilen er nå ryddet av veien gjennom en rekke avgjørelser i løpet av det siste tiåret hvor EU-domstolen har lagt til grunn at retten til å bli hørt er en grunnleggende rettighet som også medlemsstatene må respekterer innenfor EU-rettens anvendelsesområde.136 Den første klare avgjørelsen i denne retningen var sak C-349/07 Sopropé, hvor EU-domstolen konkluderte med at medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter ved innkreving av tollavgift måtte overholde det generelle EU-rettslige prinsipp om retten til forsvar:

«Overholdelsen af retten til forsvar udgør et generelt princip i fællesskabsretten, som finder anvendelse, så snart myndighederne over for en person påtænker at træffe en for vedkommende bebyrdende retsakt.»137

11.8 Generelle EØS-rettslige krav til forvaltningens alminnelige saksbehandling

11.8.1 Innledning

Dette kapittelet presenterer hovedtrekkene i EU/EØS-rettens krav til saksbehandling når medlemsstatens forvaltningsmyndigheter anvender av EU/EØS regler. Vi legger hovedvekten på de kravene som er utviklet i rettspraksis, i første rekke EU-domstolens praksis – men vil også vise til sekundærrett for å illustrere og utdype enkelte saksbehandlingskrav.

Vi ser nedenfor nærmere på EU-rettslige krav om at nasjonal forvaltning må sikre retten til å bli hørt og mulighet for kontradiksjon, og gi tilstrekkelig veiledning, samt sørge for at avgjørelsesgrunnlaget er tilstrekkelig utredet, at saksbehandlingstiden ikke er for lang, at myndighet utøves uavhengig av kommersielle interesser, og at avgjørelser blir tilstrekkelig begrunnet.138

Som allerede fremhevet ovenfor i kapitel 7 er EU/EØS-rettens krav til medlemsstatens forvaltning bygget på flere generelle prinsipper. Disse prinsippene er rammer også for norske forvaltningsorganer som anvender EØS-rettslige regler. De enkelte krav som fremstilles nedenfor er i all hovedsak konkretiseringer av disse kravene, og må også forstås nettopp som konkretiseringer. Det er tale krav som ikke er statiske men dynamiske, i den forstand at innholdet i kravene utvikles over tid. Ved tvil om rekkevidden av de enkelte krav til saksbehandlingen som har vært stilt i rettspraksis eller som stilles i sekundærrett, kan prinsippene i mange tilfeller gi mer veiledning enn tidligere rettspraksis og sekundærrettens ordlyd.

De krav som EU-domstolens har stilt til den saksbehandlingen som foretas av medlemsstatenes forvaltning er stort sett formulert i temmelig generelle og knappe uttalelser i domspremisser. På det grunnlag er det ofte vanskelig å si med sikkerhet hvor langt kravene rekker.

Niels Fengers bok Forvaltning og Fællesskab: Om EU-rettens betydning for den almindelige forvaltningsret: Konfrontation og frugtbar sameksistens gir en svært detaljert og grundig gjennomgang av EU-rettens krav til nasjonale forvaltningsmyndigheters saksbehandling og deres betydning for dansk forvaltningsrett.139 Boken ble utgitt i 2004 og ga på det tidspunkt et oppdatert bilde av rettstilstanden både etter EU-retten og den danske forvaltningsretten. På grunn av likhetstrekkene mellom dansk og norsk forvaltningsrett er Fengers analyser nyttige også for fremstilling av EØS-rettens krav til norsk forvaltningsrett. Mer enn 10 år etter Fengers analyse er det likevel klart at det har foregått en rettsutvikling, både gjennom EU-domstolen praksis og i sekundærretten. Deler av denne praksisen er omtalt og beskrevet i Niels Fengers kommentarutgave til den danske forvaltningsloven,140 og i 2. utgave av boken EU-rettens påvirkning av dansk forvaltningsrett.141 Det er likevel flere aspekter ved de siste 10 års praksis som Fenger ikke analyserer i de to sistnevnte bøkene. På den bakgrunn bygger fremstillingene som gis nedenfor langt på vei på Fengers arbeider når det gjelder det eldre rettskildematerialet, men fremstillingen av det nyere rettskildematerialet for en stor del må bygge på nye analyser.

Fenger har gitt uttrykk for at EU-domstolens krav til saksbehandlingen i medlemsstatens forvaltning stort sett ikke går lenger enn de krav som allerede gjelder for dansk forvaltningsrett i kraft av den danske forvaltningsloven.142 Som gjennomgangen nedenfor viser, er det ikke grunn til å anta at situasjonen er vesensforskjellig i Norge. Generelt synes ikke EØS-retten å stille krav til norsk forvaltnings saksbehandling som går lenger enn de krav som allerede følger av forvaltningsloven. Dette er likevel bare et utgangspunkt som må presiseres i flere retninger.

For det første, et allment trekk ved de krav som EU-domstolen har stilt til saksbehandlingsprosessen i medlemsstatens forvaltningsorganer er at disse kravene ikke nødvendigvis er begrenset til behandling av det som den norske forvaltningsloven definerer som «enkeltvedtak». Kravene er ikke nødvendigvis avgrenset til avgjørelser, men kan også gjelde faktiske handlinger – og kravene gjelder ikke bare utøvelse av offentlige myndighet, de kan også gjelde andre disposisjoner, og kravene angår heller ikke bare det som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer.

For det andre, i motsetning til den norske forvaltningslovens krav til saksbehandlingen kan ikke EU/EØS-rettens krav til saksbehandlingen uten videre fravikes i særlovgivningen. Enkelte EU/EØS-rettslig krav til saksbehandlingen er nærmest av ufravikelig karakter, mens andre kan fravikes forutsatt at det kan gis en tilfredsstillende begrunnelse for å fravike saksbehandlingskravene.

For det tredje, forskjeller mellom den rettslige argumentasjonen i EU/EØS-retten og norsk intern rett kan medføre at EU-rettens krav vil strekke seg noe lenger i konkrete situasjoner enn kravene etter norsk rett.

For det fjerde, for å kunne fastslå med noen grad av sikkerhet at EU/EØS-retten ikke stiller strengere krav til saksbehandlingen enn den norske forvaltningsloven forutsettes det i realiteten en temmelig detaljert komparativ analyse av innholdet i saksbehandlingsreglene. Normteoretisk er de fleste saksbehandlingsregler pliktnormer som retter seg mot forvaltningen, i den forstand at de som regel fastsetter påbud om at forvaltningen blant annet skal utrede saker, og forhåndsvarsle og begrunne avgjørelser. Men for å redegjøre for innholdet i pliktregler og ikke minst for å kunne sammenligne innholdet i to sett av pliktregler er det nødvendig å kartlegge konkret både hvem som er pliktsubjekter, i hvilke situasjoner plikten oppstår (situasjonsbetingelser), og innholdet i den enkelte plikt. Vi har ikke foretatt noen detaljert sammenligning av det normative innholdet i hvert enkelt element i EU/EØS-rettens saksbehandlingsregler og den norske forvaltningsloven. Heller ikke Fengers grundige analyse av EU-rettens betydning for den alminnelige danske forvaltningsrett, som i omfang er på mer enn 1000 sider, presenterer en slik detaljert normteoretisk strukturert sammenligning. Der heller ikke opplagt at en slik sammenligning lar seg gjennomføre på et detaljert nivå. De EU/EØS-rettslig kravene til saksbehandlingen har frem til nå hatt en dynamisk karakter. Det er derfor fortsatt uklart hvor langt kravene egentlig går. På den bakgrunn har vi nedenfor konsentrert oss om å gi en oversikt over hovedelementer i EU/EØS-rettens krav til nasjonale forvaltningsmyndigheters saksbehandling og kort peke på noen områder hvor det kan være forskjeller mellom de enkelte EU/EØS-rettslig krav og den norske forvaltningslovens krav.

11.8.2 Kontradiksjon og retten til å bli hørt – forhåndsvarsling og uttalerett

I EU-retten har mulighet for kontradiksjon og retten til å bli hørt lenge blitt sett som grunnleggende elementer i den enkeltes forsvarsrett. Som nevnt overfor om prinsippet om retten til et forsvar har prinsippets anvendelsesområde blitt utvidet fra EUs egen forvaltningsrett, til også å gjelde situasjoner hvor medlemsstatens forvaltningsmyndigheter anvender EU-rett. Det innebærer blant annet at medlemsstatenes forvaltningsmyndigheter uavhengig av nasjonal rett må respektere den enkeltes rett til kontradiksjon og høring når EU-regler anvendes. I Sopropé som gjaldt nasjonale forvaltningsmyndigheter innkreving av tollavgift, formulerte EU-domstolen det slik at retten til forsvar innebærer at:

«adressater for beslutninger, som i væsentlig grad påvirker deres interesser, skal have mulighed for at gøre deres synspunkter gældende med hensyn de forhold, myndighederne påtænker at lægge til grund for deres beslutning»143

Tilsvarende er gjentatt i en rekke saker hvor medlemsstatens forvaltningsmyndigheter har anvendt EU-rett.144 For eksempel i sak C-383/13 M.G. og N.R sier domstolen uttrykkelig:

«Pligten til at respektere retten til forsvar for adressaterne for afgørelser, som kan berøre de pågældendes interesser på en følsom måde, hviler således principielt på medlemsstaternes administrative myndigheder, når de vedtager foranstaltninger, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.»145

Selv om de to ovennevnte avgjørelsene isolert sett gjelder områder som ligger utenfor EØS-avtalen (tollunionen og området for frihet, sikkerhet og rettferdighet) er de siterte delene av avgjørelsene formulert så generelt at uttalelsene også er relevante for medlemsstatens forvaltning av andre deler av EU-retten, også reglene om indre markedet. Sett i sammenheng med EØS-avtalens homogenitetsmålsetningen innebærer dette at de generelle formuleringene av kravene til medlemsstatene forvaltning i de to avgjørelsene også må legges til grunn i EØS-retten, og for EFTA-statens forvaltning av sine EØS-rettslige forpliktelser.

I følge EU-domstolen er formålet med retten til å bli hørt av medlemsstatens forvaltningsmyndigheter blant annet å sikre kvaliteten i avgjørelsesgrunnlaget. Domstolen har i flere saker uttrykt det slik at adgangen for berørte til å gjøre synspunkter gjeldende vil medføre at forvaltningsmyndighetene settes i stand til å ta hensyn til alle relevante forhold.146 Innenfor EU-rettens anvendelsesområder er derved nasjonale forvaltningsmyndigheters plikt til å høre berørte parter nært forbundet med myndighetenes plikt til å sørge for sakens opplysning.147 Videre skal retten til å bli hørt i følge domstolen sikre at berørte personer kan rette feil, elle gjøre forhold vedrørende sin personlige situasjon gjeldende overfor medlemsstatens forvaltningsorganer som taler for at avgjørelse treffes, ikke treffes eller treffes med et nærmere bestemt innhold.148

Selv om EU-domstolen pålegger medlemsstatenes å respektere retten til å bli hørt har domstolen i flere saker presisert at denne forpliktelsen ikke bygger på EUs pakt om grunnleggende rettigheter, men på det forhold at retten til å bli hørt er et prinsipp integrert i EUs rettsorden.149

EU-domstolen har i flere saker presisert at medlemsstatene plikt til å respektere retten til å bli hørt også gjelder i tilfeller hvor gjeldende EU-regler eller nasjonale regler ikke fastsetter en uttrykkelig adgang til å bli hørt.150 Og dersom det er nasjonale regler som gir berørte rett til å bli hørt må reglene tilfredsstille ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet.151

Selv om retten til å bli hørt anses som en integrert del av EUs rettsorden er det ikke tale om en absolutt rettighet. Rettigheten kan begrenses forutsatt at begrensningene er nødvendige for å ivareta allmenne hensyn, og at begrensningene ikke innebærer uforholdsmessig angrep på det sentrale innholdet i rettigheten.152

I EU-domstolens praksis er det konkrete innholdet i retten til å bli hørt utpenslet gjennom avgjørelser i foreleggelsessaker. Det innebærer at domstolen ikke kan gi annet enn rammer for nasjonale domstolers vurdering av om retten til å bli hørt er oppfylt i de enkelte saker. Slik EU-domstolen har formulert disse rammene har de vært nært knyttet opp til de aktuelle EU-reglene som medlemsstatens forvaltningsmyndigheter skal anvende. Det er på den bakgrunn få generelle uttalelser om hva retten til å bli hørt omfatter. Basert på praksis er det likevel mulig å identifisere enkelte typetilfeller som gir noen holdepunkter for å trekke grensene for hva retten til å bli hørt omfatter.

Basert på avgjørelsen i Sopropé er det klart at retten til å bli hørt forutsetter at berørte parter må ha en tilstrekkelig frist for å gjøre bemerkninger gjeldende.153 Det kan ikke stilles særlige strenge krav til hvor lang fristen skal være, men fristene kan ikke gjøre det praktisk talt umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve retten til forsvar. I Sopropé gikk domstolen temmelig konkret til verks for å veilede den nasjonale domstolen om retningslinjer for vurderingen av fristreglers lovlighet:

«Herved bemærkes, at når en national lovgivning eller bestemmelse, som det er tilfældet med den lovgivning, der finder anvendelse i hovedsagen, fastsætter en frist til at indhente bemærkninger fra de berørte inden for et tidsinterval, tilkommer det den nationale ret at sikre, at den frist, som myndighederne således fastsætter individuelt, svarer til den pågældende persons eller virksomheds særlige situation, og at det er dem muligt at udøve deres ret til forsvar under overholdelse af effektivitetsprincippet. Det påhviler i dette tilfælde den nationale ret at tage behørigt hensyn til de i sagen foreliggende oplysninger.»154

Videre fremhevet domstolen at det ved vurderingen av fristens lovlighet også skal tas hensyn til omstendigheter som gjør det mulig å fastslå om den aktuelle virksomhet har blitt hørt under fullt kjennskap til omstendighetene.155

EU-domstolen har også uttalt seg om hvordan retten til å bli hørt kan oppfylles i saker som angår samme faktiske forhold, men som gjelder ulike regelsett og følger ulike saksbehandlingsspor. I sak C-277/11 M. kom domstolen til at retten til å bli hørt ikke var tilstrekkelig oppfylt for en utlending som søkte om opphold. Etter å ha blitt nektet asyl, søkte vedkommende opphold på et subsidiært grunnlag, og spørsmålet var om retten til å bli hørt kunne oppfylles bare ved behandling av asylsøknaden eller om retten til å bli hørt også måtte ivaretas ved behandling av søknad om opphold på subsidiært grunnlag. I følge domstolens resonnement må en medlemsstat som har opprettet to separate prosedyrer for behandling av visse søknader, sørge for at søkerens rett til å bli hørt – sett hen til den grunnleggende betydningen av denne rettigheten – garanteres fullt ut innenfor rammen av hver av de to prosedyrer.156

Men i saker om opphold på subsidiært grunnlag medfører ikke retten til å bli hørt at den berørte har rett til å innkalle eller kryssforhøre vitner i forbindelse med behandling av søknaden om opphold. Retten til å bli hørt innebærer ikke:

«at en person, der ansøger om subsidiær beskyttelse, har en ret til at indkalde eller krydsforhøre vidner i forbindelse med en eventuel samtale inden for rammerne af behandlingen af vedkommendes ansøgning».157

Det er videre klart at retten til å bli hørt ikke omfatter alle forberedende skritt i en saksbehandlingsprosess.158 Domstolen har blant annet kommet til at det i skattesaker må sondres mellom på den ene siden undersøkelsesfasen hvor det kan innhentes opplysninger – også fra andre medlemsstater – uten at det oppstår rett til å bli hørt, og på den andre siden den kontradiktoriske fase mellom skattemyndigheten og den skattepliktige person., hvor retten til å bli hørt gjelder.159 Denne sondringen innebærer at skattemyndigheter kan innhente opplysninger fra andre, uten nødvendigvis å ha en plikt til å underrette den skattepliktige eller innhente den skattepliktige sitt synspunkt.160

I norsk forvaltningsrett er hovedhensynene bak retten til å bli hørt og de kontradiksjonsmulighetene denne retten gir langt på vei ivaretatt av gjennom forvaltningsloven regler, særlig bestemmelsene om forhåndsvarsling (§ 16) og uttalerett (§ 17 annet og tredje ledd). Det kan likevel være at den EU/EØS-rettslige retten til å bli hørt går noe lenger enn forvaltningslovens regler. Blant annet er ikke retten til å bli hørt nødvendigvis betinget av at det foreligger et enkeltvedtak eller at en avgjørelse retter seg mot en part i den norske forvaltningslovens forstand. Den EU/EØS-rettslige retten til å bli hørt gjelder for enhver avgjørelse som vil kunne påvirke noens interesser negativt innenfor EU/EØS-rettens virkeområde. Videre ser det ut til at retten til å bli hørt har en kjerne som ikke uten særskilt begrunnelse kan fravikes i spesiallovgivning. Det gir retten til å bli hørt en form for semikonstitusjonell status som reglene i forvaltningsloven ikke har.

11.8.3 Utredningsplikt

11.8.3.1 Innledning

EU-retten pålegger medlemsstatens forvaltningsmyndigheter en alminnelig utredningsplikt og setter noen grenser for hvor omfattende utredningen kan være. Innenfor EU-rettens anvendelsesområde skal den utredning som foretas av medlemsstatens forvaltningsorganer være av visst omfang, men ikke være for omfattende. Som Niels Fenger viser er det altså tale om en nedre og en øvre grense for hvor utredningens omfang.161 I det følgende fremstilles først hovedtrekk i reglene for minimumskravene til utredningen (den nedre grensen), deretter hovedtrekk reglene om rammene for utredningens omfang (den øvre grensen).162 Til slutt kommenteres kort forholdet mellom EU/EØS-regler om utredning og den norske forvaltningslovens bestemmelse om utredningsplikt.

Regler for utredningens øvre og nedre grense reiser en rekke særlige spørsmål om blant annet bevisbyrde, beviskrav, krav til sannsynlighet mv. I og med at regler for bevis og sannsynlighet ikke er regulert i forvaltningsloven vil denne fremstillingen heller ikke gå inn i detaljene i EU-reglenes krav til bevis og sannsynlighet. Dersom det i en ny forvaltningslov skal gis lovbestemmelser om bevisbyrde, beviskrav, krav til sannsynlighet mv. kan det være hensiktsmessig å foreta en mer detaljert vurdering av innholdet i slike bestemmelser opp mot de relevante EU-reglene.

11.8.3.2 Utredningens nedre grense

Medlemsstatens forvaltningsmyndigheter har en alminnelig plikt til å utrede saker som faller inn under EU-rettens anvendelsesområde. Dette ble antydet i EU-domstolens praksis allerede tidlig på 1970-tallet, og har senere blitt understreket og konkretisert i flere avgjørelser.163 Lenge så det ut til at EU-domstolen utledet utredningsplikten for medlemsstatens forvaltningsmyndigheter fra medlemsstatens lojalitetsplikt, men i enkelte nyere saker har utredningsplikten også blitt sett som et element av den enkeltes forsvarsrett.

Et tidlig uttrykk for en alminnelig utredningsplikt for medlemsstatens forvaltningsmyndigheter er EU-domstolens avgjørelse i sak 6/71 Rheinmülen. Her uttalte domstolen blant annet at medlemsstatens forvaltningsmyndigheters vurdering av om det hadde foregått eksport til et tredjeland måtte avgjørelses av medlemsstatens regler, forutsatt at medlemsstatene ikke aksepterte «utilstrækkelige indicier».164 Selv om utredningen av det faktiske grunnlaget hørte inn under medlemsstatenes prosessuelle autonomi kunne ikke medlemsstatene akseptere hva som helst.

Grunnlaget for og omfanget av medlemsstatenes utredningsplikt ble ytterlige konkretisert i forente saker 205-215/82 Deutsche Milchkontor. Sakene gjaldt tyske myndigheters krav om tilbakebetaling av støtte til fremstilling av melkepulver. Støtten var gitt av EU-midler på grunnlag av sekundærrett som spesifiserte hvilke krav melkepulveret måtte oppfylle for at fremstillingen skulle være støtteberettiget. Krav fra tyske myndigheter om tilbakebetaling av støtten utløste rettssaker hvor det ble reist flere spørsmål både om tyske myndigheters plikt til å kontrollere om melkepulveret som ble fremstilt på grunnlag av støtten faktisk oppfylt kravene stilt i EUs sekundærrett, og hvilke regler om bevisbyrde som gjaldt i saker om tilbakebetaling av EU-midler.

Det var klart at sekundærretten ikke påla tyske forvaltningsmyndigheter plikt til å kontrollere om det aktuelle melkepulveret faktisk oppfylte kravene stilt i sekundærretten. Det var derfor i utgangspunktet overlatt til medlemsstatens prosessuelle autonomi å avgjøre hvor godt utredet avgjørelsen om utbetaling av støtte skulle være. EU-domstolen kom likevel til at medlemsstatene hadde plikt til å gjennomføre en passende kontroll for å etterprøve om melkepulveret oppfylte relevante EU-rettslige krav, slik at det ikke blir utbetalt EU-midler til produkter som ikke er støtteberettigede. I domstolens begrunnelse for dette standpunktet ble det vist til annen sekundærrett som fastsatte en kontrollplikt på andre områder, og at det uansett fulgte av den alminnelige lojalitetsplikten i EF-traktatens artikkel 5 (nå TEU artikkel 4 (3)) at medlemsstatene er forpliktet til å utføre en viss kontroll for å sikre overholdelse av EU-retten.165

På spørsmålet om hvilke regler om bevisbyrde som gjaldt i saker om tilbakebetaling av de EU-midlene det var tale om i saken viste domstolen til at spørsmålet om bevisbyrde bare ville oppstå i begrenset omfang. Dette begrunnet domstolen slik:

«De nationale myndigheder skal først ex officio udtømme alle bevismuligheder med hensyn til, om de i fællesskabsbestemmelserne forudsatte faktiske omstændigheder foreligger i den enkelte sag. Kun i de tilfælde, hvor det er umuligt at fastslå, hvorvidt disse omstændigheder foreligger, kan der opstå spørgsmål om, hvem der bærer risikoen for denne umulighed, og om de nationale myndigheder desuagtet kan retsforfølge den pågældende virksomhed.»166

Kravet om at de nationale myndigheder skal «udtømme alle bevismuligheder med hensyn til, om de i fællesskabsbestemmelserne forudsatte faktiske omstændigheder foreligger» ble langt på vei gjentatt i sak C-254/85 Irish Grain. Saken gjaldt blant annet en kompensasjonsordning for valutasvingninger (monetære utlikningsbeløb) som ble utløst ved visse former for eksport av varer. Et av spørsmålene i saken var om en medlemsstat kunne nekte utbetaling av denne kompensasjonen dersom det ble fremlagt et formelt bevis for at varer hadde blitt eksportert til det bruk reglene forutsatte. Etter å ha konstatert at EU-retten ikke inneholdt regler om formelle bevis for utbetaling av den aktuelle kompensasjonen uttalte EU-domstolen seg om kravet til det faktiske grunnlaget for nasjonale forvaltningsmyndigheters avgjørelse av om kompensasjonen skulle utbetales:

«Det må fremhæves dels, at det er forvaltningens opgave at gennemføre denne administrative undersøgelse med al mulig omhu for at fjerne foreliggende tvivl, dels at eksportøren er forpligtet til at samarbejde under undersøgelsen og herved at fremlægge alle de oplysninger, som han er i stand til at give. Spørgsmålet om bevisbyrden melder sig først, efter at det ikke ved denne undersøgelse har kunnet fastslås, hvorledes den omhandlede vare er blevet anvendt.»167

I likhet med avgjørelsen i Deutsche Milchkontor fremgår det altså av Irish Grain at forvaltningsmyndigheter som forvalter EUs regler i medlemsstatene skal foreta egne undersøkelser av de faktiske forhold før det oppstår spørsmål om hvem som skal bære risikoen for at noe ikke er bevist. Selv om formuleringene av forvaltningens utredningsplikt går temmelig langt i Deutsche Milckkontor og Irish Grain («ex officio udtømme alle bevismuligheder», «med al mulig omhu for at fjerne foreliggende tvivl») er det som Fenger fremholder neppe grunnlag for å tolke uttalelsene helt bokstavelig. 168 Begge avgjørelsene gjaldt saker hvor partene var uenige om faktum. Avgjørelsene kan derfor ikke tas til inntekt for et standpunkt om at forvaltningen alltid skal uttømme alle bevismidler eller med all mulig omhu fjerne foreliggende tvil i avgjørelsesgrunnlaget. I tillegg er uttalelsene både i Deutsche Milchkontor og Irish Grain gitt i foreleggelsessaker hvor domstolen kun skal veilede den nasjonale domstolen om tolkning av EU rettens regler, ikke anvende generelle rettssetninger på konkrete forhold. Av den grunn blir uttalelsene også formulert mer prinsipielt, uten de konkretiseringer og spesifiseringer som en konkret anvendelse av prinsipputtalelsene krever.169

Selv om EU-domstolens uttalelser i Deutsche Milchkontor og Irish Grain ikke kan tolkes helt bokstavelig er det likevel klart at det ved forvaltning av EU-rett stilles et reelt krav om at medlemsstatens forvaltningsmyndigheters sørger for sakens opplysning, og at dette følger av EU-domstolens tolkning og anvendelse av traktatens lojalitetsprinsipp. Dette har også blitt understreket av domstolen i flere saker, blant annet i sak C-202/97 FTS:

«Ifølge princippet om loyalt samarbejde, der er fastslået i EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), påhviler det den kompetente institution at foretage en korrekt bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der er relevante ved anvendelsen af reglerne om bestemmelse af, hvilken social sikringslovgivning der skal anvendes, og følgelig at indestå for rigtigheden af oplysningerne i E 101-attesten.»170

I flere nyere avgjørelser har EU-domstolen kommet til at medlemsstatens har en utredningsplikt ikke bare på grunnlag av den alminnelige lojalitetsplikten, men også som et element i den enkeltes grunnleggende forsvarsrett. Illustrerende er EU-domstolens avgjørelse i sak C-277/11 M. om prosessuelle regler for behandling av søknad om subsidiær beskyttelse av en utledning som ikke hadde fått innvilget status som flyktning. Om utlendingens forsvarsrett uttalte domstolen blant annet at forvaltningen skal ta hensyn til fremlagte bemerkninger og «med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag».171

I sak C-249/13 Boudjlida som gjaldt tilbakesending av utledning blir utredningsplikten også fremhevet som et formål med retten til å bli hørt, i det formålet med høringsretten i følge generaladvokatens forslag er:

«dels at gøre det muligt at forberede sagsakterne og fastlægge de faktiske omstændigheder så korrekt og præcist som muligt, dels at sikre den berørte part en effektiv beskyttelse [note 23]. Denne bestemmelse har bl.a. til formål at sikre, at enhver afgørelse, der påvirker en person negativt, træffes med fuldt kendskab til sagen»172

Selv om begge de nevnte avgjørelsene om sammenheng mellom utredningsplikt og forsvarsretten gjelder regelverk på området for frihet, sikkerhet og rettferdighet, er de siterte delene av avgjørelsene formulert så generelt at uttalelsene også er relevante for andre deler av EU-retten, blant annet reglene for det indre markedet. I samsvar med målsettingen om homogenitet mellom EØS-rett og EU-rett må derfor utgangspunktet etter EØS-retten være at forsvarsretten innebærer at også EFTA-statene «med omhu og upartiskhed» skal «undersøge alle de relevante elementer» innenfor EØS-rettens virkeområde.

EU-domstolens generelle uttalelser om utredningsplikt knyttet til forsvarsretten ser ikke ut til å gå lenger enn den utredningsplikt EU-domstolen har utviklet gjennom tolkning av den alminnelige lojalitetsplikten. Men ved å knytte utredningsplikten til forsvarsretten understreker EU-domstolen at det ved medlemsstatens forvaltning av EU-rett er grunnlag for å stille krav til utredningen av avgjørelsesgrunnlaget.

Uavhengig av hva som er det rettslige grunnlaget for utredningsplikten gir EU-domstolens generelle uttalelser få holdepunkter for å spesifisere minimumskravene til den utredning medlemsstaten må foreta ved forvaltning av EU-regler. Det synes likevel klart at EU-domstolen ikke vil akseptere enhver begrunnelse for ikke å gjennomføre utredninger, dersom det får negative konsekvenser for grensekryssende økonomisk virksomhet. Det kan for eksempel være i strid med reglene om de fire friheter å legge opp til saksbehandlingsprosesser for at forvaltningen skal spare ressurser på ikke å foreta utredninger, men som får negative virkninger for samhandelen i det indre markedet. I sak 104/75 som gjaldt parallellimport av legemidler uttalte domstolen seg generelt om lovgivning eller praksis som begrunnes i hensynet til sparing av administrative byrder eller offentlige utgifter. I følge domstolen vil ikke slik lovgivning eller praksis være forenelig med EU-retten dersom den begrenser samhandelen, med mindre de administrative byrdene eller utgiftene uten lovgivningen eller praksisen klart ville overskride grensene for hva som med rimelighet kan forlanges.173

Sekundærretten stiller også krav om konsekvensutredninger som skjerper kravet til medlemsstatenes utredningsplikt. I dag er det viktigste reglene samlet i miljøinnvirkningsdirektivet.174Direktivet bestemmer blant annet at medlemsstatene skal treffe vedtak for å sikre at det kreves tillatelse for prosjekter som kan forventes å få vesentlig innvirkning på miljøet, og at prosjekters innvirkning på miljøet skal vurderes før det gis tillatelse.175 Direktivet stiller også krav til hvordan prosjekters innvirkning på miljøet skal utredes. Miljøkonsekvensvurderingen skal, blant annet bestå i å på passende måte påvise, beskrive og vurdere et prosjekts direkte og indirekte virkninger på mennesker, fauna og flora, jordbunn, vann, luft, klima, landskap, materielle goder og kulturarv, og samspillet mellom faktorene.176 Selv om direktivet ikke pålegger medlemsstaten selv å foreta utredninger, gir det medlemsstatene en rekke detaljerte regler ikke bare for hvilke opplysninger en tiltakshaver skal fremlegge, men også om høring av offentlige organer og offentligheten,177 og plikt til å gjøre relevant informasjonen tilgjengelig for tiltakshaver.178 Tilsammen er det tale om temmelig omfattende prosedyrer for å sørge for utredning av større prosjekters innvirkning på miljøet.

Miljøinnvirkningsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen,179 og gjennomført ved forskrift om konsekvensutredninger fastsatt 26. juni 2009. EFTAs overvåkningsorgan har ved flere anledninger tatt opp manglende implementering av direktivet og har avgitt en reasoned opinion om manglende implementering.180

11.8.3.3 Utredningspliktens øvre grense

EU-retten pålegger ikke bare medlemsstatens forvaltningsmyndigheter en alminnelig utredningsplikt, men setter som nevnt også noen grenser for hvor omfattende utredningen kan være. EU-rettens rammer for omfanget av forvaltningens utredninger er først og fremst et utslag av reglene om de fire friheter. Det er klart at utredninger som går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta allmenne hensyn kan hindre grensekryssende bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital. For eksempel kan ønologisk kontroll av importert vin vanskeliggjøre og fordyre importen. Slik kontroll er også av EU-domstolen ansett som tiltak med tilsvarende virkninger som kvantitative importrestriksjoner og som derfor er forbudt, med mindre tiltakene faller inn under EU-rettens unntaksregler.181

Dersom retten til fri bevegelse av varer, personer, tjenester eller kapital er betinget av søknad om tillatelse, er det grenser for hvor hvilke opplysninger og undersøkelser forvaltningen kan innhente før utredningen anses som en uforholdsmessig restriksjon. For forvaltningens egne tiltak for opplysning av saken er det særlig lengden på saksbehandlingen som er relevant – dersom opplysningsskrittene tar for lang kan det utgjøre en uforholdsmessig hindring (se nedenfor om saksbehandlingstid).

Det er klart at medlemsstatens forvaltningsorganer også innenfor området for de fire friheter kan foreta egne undersøkelser for å ivareta legitime almene hensyn, men undersøkelsene kan ikke føre til uforholdsmessige begrensninger på grensekryssende økonomisk virksomhet. Undersøkelser som rammer utenlandske interesser hardere enn andre interesser vil allerede etter prinsippet om ikke-diskriminering være forbudt. Omfanget av undersøkelsene må også stå i forhold til mistanke om uregelmessigheter.182 Og store svingninger i omfanget av undersøkelsene vil også kunne kreve særskilt begrunnelse.183 Det har også betydning for vurderingen undersøkelsenes forholdsmessighet om de hensyn undersøkelsene er ment å ivareta allerede er forsøkt ivaretatt i sekundærretten. Er formålet med undersøkelsen ivaretatt gjennom harmoniserte krav vil undersøkelsen i utgangspunktet være uforholdsmessig.184

Dersom en forvaltningsmyndigheter i en annen medlemsstat har foretatt utredninger eller vurderinger av faktiske forhold er det grenser for hvilke skritt forvaltningsmyndigheter i en annen medlemsstat kan ta, for å opplyse saken.185 Har forvaltningsmyndighetene i en annen medlemsstat ført kontroll for å sikre at vin overholder EUs regler for å beskytte forbrukere og menneskers liv og sunnhet, har forvaltningsmyndighetene i en annen medlemsstat plikt til å ta den utførte kontrollen med i sine overveielser.186 Og selv om det kan være lovlig etter reglene om fri bevegelse av varer å forby omsetning av biocid produkter uten forutgående tillatelse står ikke myndighetene som gir tillatelse helt fritt med hensyn til hvilke undersøkelser som kan foretas dersom produktets egenskaper er undersøkt i en annen medlemsstat. De kompetente myndigheter kan ikke med mindre det er nødvendig «kræve udført tekniske eller kemiske analyser eller laboratorieforsøg, som i forvejen er foretaget i en anden medlemsstat, når myndighederne har adgang til resultaterne heraf, eller på begæring kan få stillet dem til rådighed.»187

Fordi forvaltningsmyndigheter i en medlemsstat et stykke på vei må legge utredninger foretatt i en annen medlemsstat forutsetter reglene om fire friheter et stykke på vei et prinsipp om gjensidig tillit mellom forvaltningsmyndigheter på tvers av landegrenser.188

I tillegg til at domstolens kan sette grenser for utredning er det også eksempler på at sekundærretten i forskjellige sektorer regulerer hva som skal anses som tilstrekkelig dokumentasjon eller bevis.189 Dette kan også sette grenser for hvor langt forvaltningen kan gå i å utrede avgjørelsesgrunnlaget ved forvaltning av sekundærretten. I tråd med avgrensningene for denne utredningen går vi ikke inn i den sektorspesifikke reguleringen som setter grenser for i hvilket omfang forvaltningen selv kan opplyse saken.

11.8.3.4 Forholdet mellom EU/EØS-rettens regler om utredning og forvaltningsloven

Den norske forvaltningslovens bestemmelse om utredningsplikt vil langt på vei ivareta de samme hensyn som EU/EØS-rettens minimumskrav til utredning. I utgangspunktet tilsvarer kravet om at forvaltningen skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig i forvaltningsloven § 17 det som synes å være EU-domstolens forventning til utredningsplikten, slik denne for eksempel er formulert i sak C-277/11 M.: Medlemsstatens skal «med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag».190

Det er likevel flere forskjeller mellom den EU/EØS-rettslige utredningsplikten og utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17, både for utredningspliktens nedre og øvre grense.

For utredningspliktens nedre grenser er det klart at EU/EØS-retten krav om utredning gjelder uavhengig av om det er tale om enkeltvedtak (så lenge det er innenfor EU/EØS-rettens virkeområde), i motsetning til forvaltningsloven § 17. Videre kan særlovgivningen begrense den utredningsplikten som bygger på forvaltningsloven, men ikke den EU/EØS-rettslige utredningsplikten. Og hensyn til tilgjengelig offentlig ressurser vil sannsynligvis ha noe større vekt vurdering av hva som skal anses som tilstrekkelig utredning etter forvaltningsloven § 17 enn etter den EU/EØS-rettslige utredningsplikten. Videre er det klart at miljøinnvirkningsdirektivet stiller langt strengere krav til forvaltningens utredningsplikt enn det som fremgår av forvaltningsloven, men en slik strengere utredningsplikt på miljøområdet følger for så vidt også av den norske særlovgivningen.

For utredningspliktens øvre grense er det etter ordlyden i forvaltningsloven § 17 første ledd ingen rettslig begrensninger på det enkelte forvaltningsorgan utredningsplikt. Det følger heller ikke av bestemmelsen at norske forvaltningsorganer plikter å ta hensyn til utredninger som er foretatt av andre forvaltningsmyndigheter i EØS-området. Det er likevel klart at det ikke nødvendigvis foreligger noen motstrid mellom forvaltningsloven § 17 og EØS-rettslig forpliktelse til at utredningen ikke skal være for omfattende. Bestemmelsen i § 17 kan opplagt tolkes slik at et forvaltningsorgan plikt til å sørge for at saken skal være så godt opplyst som mulig stopper når utredingen blir en uforholdsmessig restriksjon på grensekryssende økonomisk virksomhet i EØS-området og når andre EØS-stater har foretatt relevante utredninger.

11.8.4 Saksbehandlingstid

EU-retten stiller også visse krav til saksbehandlingstiden i medlemsstatens forvaltningsorganer. Som det fremgår nedenfor, korresponderer disse kravene i all hovedsak med kravene til saksbehandlingstid i forvaltningsloven § 11a. Av den grunn presenteres her kun noen kortfattede hovedtrekk i de EU/EØS-rettslig kravene, for det alt vesentlige bygget på Fengers analyse.191

Et tidlig uttrykk for det EU-domstolens krav til forvaltningsmyndighetenes saksbehandlingstid er avgjørelsen i sak 42/82 om franske myndigheters kvalitetskontroll av importert italiensk vin. Her uttalte domstolen at det er grenser for hvor lang tid fransk forvaltning kan bruke for å kontrollere importert vin og tilhørende importdokumenter.192 I den aktuelle saken gikk domstolen konkret til verks og satte en frist på 21 dager for vinkontrollen, og fremholdt at kontrollen av dokumentene skulle stå i et passende formål med kontrollen. Kun i de tilfeller hvor dokumentene inneholdt vesentlig feil var de franske myndigheter berettiget til hindre fri omsetning av vin, og dersom de forelå vesentlige feil som begrunnet stopp i omsetningen, krevde domstolen at de franske myndighetene «straks» skulle underrette italienske myndigheter. 193 Oppfylte dokumentene regelverkets krav skulle franske myndigheter «straks» sørge for at den importerte vinen kunne omsettes uten hindringer.194

Etter EU-retten kan forsinkelser i saksbehandlingstiden likevel forsvares når det utføres kontroll som ikke går enger enn nødvendig, og berørte parter varsles om behov for å forbedre kvalitet på det som blir kontrollert. I sak 35/84 hadde Kommisjonen anlagt traktabruddsøksmål mot italienske myndigheter for blant annet å ha brukt for lang tid, både på kontroll av importert av tykkmelk og på å gi beskjed om avslag på tillatelse til import. EU-domstolen avviste søksmålet og la blant annet til grunn at forsinkelsene var begrunnet i hensynet til beskyttelse av menneskers sunnhet.195

Ved EU-domstolens vurdering av saksbehandlingstiden har det også vært lagt vekt på den aktuelle bransje og den private partens interesse i å få en rask avgjørelse. I sak 132/80 ble et krav om et detaljert skriftlig varsel minst 24 timer før innførsel av fisk for ikke å stemme overens med den hurtighet, som handel og transport skal foregå med når det gjelder varer som har en lett fordervelig karakter. Slike krav som gjør import vanskeligere kan kun være begrunnet i den grad det kan dokumenteres at de er objektivt nødvendige av hensyn til organiseringen av arbeid med sunnhetskontroll. 196

Selv om forvaltningen har behov for lang saksbehandlingstid på grunn av budsjett eller ressursspørsmål er ikke det nødvendigvis relevant etter EU-retten. I sak 145/85 Denakvit anførte Belgia at brudd på saksbehandlingsfrist i sekundærretten skyldes «force majure» når budsjettinnskrenkninger hadde ført til at det disponible personalet ikke kunne håndtere økning i antall søknader om en utjevningsstøtte innenfor fristen. EU-domstolen avviste standpunktet og mente at staten selv var ansvarlig for budsjettinnskrenkningene som hadde ført til personalmangel.197

Sekundærretten kan også fastsette særlige regler for frister for saksbehandlingstid. Et meget interessant og viktig eksempel er tjenestedirektivet. Direktivets artikkel 13 nr. 3 bestemmer blant annet at søknader skal behandles så hurtig som mulig, og innenfor en rimelig svarfrist som er fastsatt og offentliggjort på forhånd. Videre bestemmer direktivet at er grenser for forvaltningens adgang til å forlenge fristen – fristen kan bare forlenges en gang. Og av direktivets artikkel 13 nr. 4 reguleres også virkningen av forvaltningen oversitter sin egen frist. Ved fristoversittelse skal tillatelsen betraktes som gitt. Annen ordning kan kun fastsettes hvis det er begrunnet i tvingende allmenne hensyn. Den norske tjenesteloven som gjennomført direktivet regulerer fristene slik:

§ 11. Saksbehandlingsfrister og gebyr mv.

Saksbehandlingsfristen for tillatelsesordningen regnes fra den dagen da nødvendig dokumentasjon har kommet inn til ansvarlig myndighet. Fristen kan forlenges én gang dersom sakens kompleksitet gjør det nødvendig. Fristforlengelsen skal begrunnes, og den skal meddeles søkeren før den opprinnelige fristen er ute.

Er fristen ute, anses tillatelse gitt, om ikke annet er fastsatt i eller med hjemmel i lov.

Etter å ha mottatt søknad med nødvendig dokumentasjon skal ansvarlig myndighet så raskt som mulig gi søkeren et foreløpig svar. Det foreløpige svaret skal opplyse om den frist som gjelder for saksbehandlingen, at tillatelse skal anses gitt dersom søknaden ikke er avgjort før fristens utløp, i de tilfellene dette får anvendelse, og klageadgang. Mangler nødvendig dokumentasjon fra søkeren, skal denne så snart som mulig oppfordres til å gi fullstendig dokumentasjon og opplyses om at saksbehandlingsfristen først løper fra det er gjort.

Gebyr for saksbehandlingen skal være rimelig og ikke overstige kostnadene ved saksbehandlingen.

Videre fremgår det av tjenesteloven § 12 at flere av forvaltningsloven bestemmelser ikke gjelder for tillatelser gitt fordi forvaltningen har oversittet sin egen tidsfrist.

§ 12. Forholdet til forvaltningsloven ved søknad om tillatelse

For tillatelse som anses gitt i henhold til § 11 annet ledd, gjelder ikke forvaltningsloven §§ 23, 24, 25, 27 og 35 første ledd bokstav b. Frist for å sende meldinger etter forvaltningsloven § 35 tredje ledd annet punktum løper fra tidspunktet tillatelsen anses gitt.

Fristforlengelse i medhold av § 11 første ledd annet punktum er ikke enkeltvedtak.

Forvaltningsloven § 11 a annet og tredje ledd gjelder ikke ved søknad om tillatelse.

I den grad tjenestedirektivets fristregler er symptomatiske for den fremtidige utvikling av sekundærretten, vil EU/EØS-retten etter hvert kunne få betydelige konsekvenser for eventuelle regler om saksbehandlingstid i en ny forvaltningslov.

Basert på EU-domstolens praksis per i dag ser det likevel ikke ut til at bestemmelsen om saksbehandlingstid i forvaltningslovens § 11a stiller noe annet krav til saksbehandlingstid enn det krav som følger av den ulovfestede EU/EØS-retten. Kravet om at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold svarer i all hovedsak til de krav EU-domstolen har stilt til saksbehandlingstiden. Men også på dette området vil hensynet til tilgjengelig offentlig ressurser sannsynligvis ha noe større vekt ved vurdering av hva som skal anses akseptabel saksbehandlingstid etter forvaltningsloven § 11 a enn etter EU/EØS-retten. Og blir tjenestedirektivet et mønster for annen sekundærrett og for EU-domstolens krav vil forskjellene mellom EU/EØS-retten og regelen i forvaltningsloven § 11 a kunne bli betydelige.

11.8.5 Veiledningsplikt

Det er antatt at EU-retten neppe inneholder noe generelt prinsipp som forplikter medlemsstatens forvaltningsmyndigheter til å veilede borgere i saker av EU-rettslig karakter.198 I saker som gjelder søknader om tillatelse eller konsesjon kan det likevel ikke utelukkes at EU-retten vil pålegge medlemsstatens forvaltning en viss veiledningsplikt.

I saker som gjelder søknader om tillatelse eller konsesjon har EU-domstolen stilt krav om at medlemsstatens saksbehandling skal være «lett tilgjengelig». Kravet om lett tilgjengelige søknadsordninger kan bety at regelverket skal være lett å sette seg inn i, og at forvaltningen skal gjøre regelverket lett tilgjengelig i kommunikasjon med søkere. Etter vårt syn kan det på grunnlag av medlemsstatens lojalitetsplikt og for å sikre effektiviteten av de individuelle rettighetene som EU-retten beskytter, stilles visse krav til kommunikasjonen mellom medlemsstaten forvaltning og søkere. Basert på EU-domstolens praksis må det kunne kreves at forvaltningen gjør regelverk for behandling av søknader om tillatelser eller konsesjoner lett tilgjengelig i kommunikasjon med søkere. For tjenester som er regulert av tjenestedirektivet følger en slik veiledningsplikt av direktivets artikkel 7. Den aktuelle bestemmelsen lyder i den danske autentiske teksten slik:

«Medlemsstaterne påser, at tjenesteydere og tjenestemodtagere efter anmodning kan få bistand fra de kompetente myndigheder i form af oplysninger om, hvordan de i stk. 1, litra a), omhandlede krav almindeligvis fortolkes og anvendes. Denne rådgivning omfatter om nødvendigt en enkel trin-for-trin-vejledning. Oplysningerne gives i et tydeligt og forståeligt sprog.»

Selv om det kreves at forvaltningen gjør regelverk for behandling av søknader om tillatelser eller konsesjoner lett tilgjengelig i kommunikasjon med søkere, er det ikke holdepunkter for at et slikt krav om veiledning vil være særlig omfattende. For eksempel fremgår av det uttrykkelig av tjenestedirektivet artikkel 7 nr. 6 at veiledningsplikten er temmelig begrenset:

«De kompetente myndigheders forpligtelse til at bistå tjenesteydere og tjenestemodtagere indebærer ikke, at disse myndigheder skal yde juridisk rådgivning i enkeltsager, men blot, at de skal give generelle oplysninger om, hvordan kravene almindeligvis fortolkes og anvendes.»

Så langt vi kjenner til er det ikke holdepunkter for at EU-domstolen pr i dag vil stille strengere krav til forvaltningens alminnelige veiledningsplikt enn det som fremgår av tjenestedirektivet. Det er heller ikke holdepunkter for at et krav om at forvaltningen må gi generelle opplysninger om hvordan krav til søknader alminneligvis fortolkes og anvendes vil gå lenger enn de krav som stilles til forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11.

11.8.6 Språkkrav

EU-retten gir pr i dag ikke grunnlag for å stille et alminnelig krav til språket i kommunikasjonen mellom medlemsstatenes forvaltning og private parter. Den situasjon at private parter må forholde seg til et forvaltningsorgan i en medlemsstat på det språk medlemsstaten krever kan riktignok anses som en restriksjon på fri bevegelse, men denne restriksjonen må som regel likevel kunne forsvares som et forholdsmessig tiltak begrunnet i tvingende allmenne hensyn.

EU-domstolens avgjørelse i sak C-490/04, Kommisjonen mot Tyskland viser også at private parter må være forberedt på å forholde seg til et forvaltningsorgan i en medlemsstat på det språk medlemsstaten krever. Saken gjaldt tyske regler som krevet at også byggefirmaer som opererte i Tyskland måtte ha blant annet arbeidskontrakter, lønnsslipper, og opptegnelse om arbeidstid tilgjengelig på tysk. Kommisjonen mente at kravet om å ha dokumentasjon av arbeidsforholdene på tysk var en ulovlig restriksjon på fri bevegelse av tjenester. Men i et traktatbruddsøksmål som Kommisjonen anla mot Tyskland fikk ikke Kommisjonen medhold. EU-domstolen var likevel enig med Kommisjonen om at språkkravet var en restriksjon på tjenestefriheten:

«For det første må det konstateres, at nævnte bestemmelse ved at stille krav om, at de omhandlede dokumenter oversættes, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.

Denne forpligtelse medfører nemlig ekstra udgifter og ekstra administrative og økonomiske byrder for virksomheder etableret i en anden medlemsstat, således at disse virksomheder i konkurrencemæssig henseende ikke er på lige fod med arbejdsgivere etableret i værtsmedlemsstaten, hvilket kan indebære, at de afholdes fra at udbyde tjenesteydelser i denne medlemsstat.»199

Men domstolen fant at denne restriksjon var begrunnet i et tvingende allment hensyn; sosial beskyttelse av arbeidstakere. Videre mente domstolen at kravet om oversettelse blant annet arbeidskontrakter og lønnsslipper heller ikke gikk utover det som var nødvendig for å ivareta hensyn til sosial kontroll med arbeidstakere.200

Selv om EU-domstolen i sak C-490/04 kom til at kravet om tysk språk var lovlig, viser resonnementet at slike krav også kan bli ansett som ulovlige. Dersom private parter selv må bekoste oversettelse av dokumenter til det språk forvaltningsmyndighetene i en medlemsstat krever, og dette ikke kan begrunnes i et tvingende allment hensyn eller er av et slikt omfang at det går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta et tvingende hensyn vil språkkravet kunne bli ansett for å være uforenlig med EU/EØS-retten.

For øvrig er det klart at EU-retten innenfor området frihet, sikkerhet og rettferdighet også stiller særskilte krav til bruk av tolk og oversettelse i straffesaker.201 Tilsvarende kan det på grunnlag av EMK i visse tilfeller kan kreves at kommunikasjonen mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter og individer skal oversettes og tolkes.

11.8.7 Uavhengighet – habilitet

Det fremgår av EU-domstolens praksis at det stilles særlige krav om uavhengighet til organer eller andre juridiske personer med kompetanse til å fastsette krav til produkter eller tjenester, og som samtidig utøver virksomhet i et marked. Dette kravet til uavhengighet bygger på EUs konkurranseregler, forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling og de særlige regler som traktaten fastsetter for foretak med særlige eller eksklusive rettigheter jf. TEUV artikkel 102 og artikkel 106.202 Tilsvarende bestemmelser er også inntatt i EØS-avtalen artikkel 54 og artikkel 59.

Kravet om uavhengighet har blitt stilt i saker hvor et organ eller en juridisk person som har en dominerende stilling på et marked, også har diskresjonær kompetanse til å fastsette krav til produkter eller tjenester på markedet eller kontrollere slik krav. EU-domstolen har i flere saker fastslått at slik sammenblanding av regulerings- eller kontrollkompetanse med markedsaktivitet er i strid med konkurransereglenes forbudt mot utilbørlig utnyttelse dominerende stilling.

Et eksempel er EU-domstolens avgjørelse i sak 18/88 som gjaldt et belgisk selskap som var gitt enerett til å opprette og drive det offentlige telenettet. Selskapet hadde myndighet til å godkjenne hvilke telefonapparater og andre produkter som kunne tilsluttes telenettet, og solgte også selv godkjente telefonapparater i konkurranse med andre leverandører. På spørsmål om det var forenlig med EU retten at et selskap både hadde kompetanse til å godkjenne telefonapparater og selge telefonapparater i konkurranse med andre uttalte EU-domstolen blant annet:

«En ordning som den i Traktaten omhandlede, der skal sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, forudsaetter, at de erhvervsdrivende har lige muligheder. Saafremt en virksomhed, der saelger terminaludstyr, tillaegges befoejelse til saavel at fastsaette de specifikationer, som terminaludstyret skal opfylde – og kontrollere disses overholdelse – som at godkende apparaterne, er det ensbetydende med at give virksomheden mulighed for at udoeve et vilkaarligt skoen over hvilket terminaludstyr, der kan tilsluttes det offentlige net, og derved at give virksomheden en aabenbar fordel i forhold til dens konkurrenter (jf. foernaevnte dom i sag C-202/88, praemis 51). Herefter er det noedvendigt af hensyn til en effektiv konkurrence og hensynet til gennemskuelighed, at saavel fastsaettelsen af de tekniske specifikationer – og kontrollen med disses overholdelse – som godkendelsen foretages af et organ, der er uafhaengigt af offentlige eller private virksomheder, som udbyder varer eller tjenesteydelser paa telekommunikationsomraadet... »203

Det kravet til uavhengighet som EU-domstolen har oppstilt på grunnlag av konkurransereglene betyr at det i en rekke tilfeller må skilles mellom markedsaktiviteter og utøvelse av offentlig myndighet.

Kravet om adskilles mellom myndighetsutøvelse og markedsaktiviteter bidrar til å sikre uavhengighet i myndighetsutøvelse og har på den måten likhetstrekk med habilitetsreglene. Det krav om uavhengighet som EU-domstolen har bygget på konkurransereglene er likevel forskjellig fra de krav om uavhengig myndighetsutøvelse som springer ut av habilitetsreglene i den norske forvaltningsloven. EU-domstolens krav om uavhengig myndighetsutøvelse gjelder organenes uavhengighet, ikke den enkelte tjenestemann eller andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan.

11.8.8 Begrunnelsesplikt

EU-domstolen har i flere avgjørelser slått fast at medlemsstatenes forvaltningsorganer har plikt til å begrunne avgjørelser som griper inn i de rettighetene EU-retten gir private parter.204

I en tidlig fase, fra siste halvdel av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet gjaldt flere av avgjørelsene saker om avslag på søknad om godkjenning av utenlandsk eksamensbevis eller andre kvalifikasjonskrav for arbeid eller næringsvirksomhet.205 Når søknadene ble gitt avslag mente EU-domstolen at medlemsstatenes forvaltningsorganer hadde plikt til å begrunne avslagene.. I nyere rettspraksis på 2000-tallet har EU-domstolen også oppstilt krav om begrunnelse ved avslag på forhåndsgodkjennelse av retten til fri bevegelse av tjenester.206

EU-domstolen har utledet plikten til å begrunne avslag på søknader fra hensynet til et effektivt vern av fri bevegelse av arbeidskraft og etableringsfrihet, og effektiv domstolskontroll med tiltak som kan hindre fri bevegelse på tvers av det indre markedet. Hensynet til effektiv domstolskontroll har også ledet EU-domstolen til å kreve at medlemsstatene også begrunner inngrep i rettigheter som følger av direktiver,207 og at forvaltningsorganer også begrunner hvorfor miljøvurderinger ikke blir foretatt, når direktiver pålegger medlemsstatene å foreta slike vurderinger.208

I de siste årene har begrunnelsesplikt for forvaltningsmyndigheter i medlemsstatene ikke bare blitt begrunnet med effektivitet og domstolskontroll, men også i seg selv blitt ansett for å være en alminnelig rettsgrunnsetning i EU-retten. Et nylig forslag til avgjørelse fra generaladvokat Kokott i en sak som blant annet gjaldt begrunnelse for fastsettelse av tollverdi etter EUs tollforordning viser at begrunnelsesplikten nå hviler på flere rettsgrunnlag:

«Desuden påhviler der de nationale myndigheder en begrundelsespligt, når de gennemfører EU-retten. Ganske vist gælder artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder ikke direkte ved medlemsstaternes gennemførelse af EU-retten [fotnote 36]. Den heri sikrede ret til god forvaltningsskik afspejler imidlertid en almindelig retsgrundsætning i EU-retten, som også medlemsstaternes myndigheder skal tage hensyn til ved anvendelsen af EU-retten.

Desuden er en rimelig begrundelse også nødvendig for at overholde princippet om en effektiv retsbeskyttelse, som udgør en konkret udformning af effektivitetsprincippet. Derudover sætter en begrundelsespligt den enkelte borger – der er informeret om alle omstændigheder – i stand til at vurdere, om det kan betale sig for ham at gå for retten. Ligeledes er en tilstrækkelig begrundelse nødvendig for, at domstolene kan prøve en myndigheds beslutning om at nægte en ret, som er sikret ved EU-retten.» 209

EU-domstolens har uttrykkelig avgrenset begrunnelsesplikten til endelige avgjørelser, og at den uttrykkelig ikke gjaldt i forbindelse med uttalelser med videre som ledd i sakens forberedelse og opplysning.210 Slik EU-domstolens praksis har utviklet seg de siste tiårene kan dett likevel ikke utelukkes at også prosessledende avgjørelser som har vesentlig negativ innvirkning på berørte parter etter omstendighetene kan være underlagt en begrunnelsesplikt.

Det er uklart hvor omfattende krav EU-domstolen vil stille til begrunnelsens innhold. Noen generelle uttalelser kan tyde på at det er tale om temmelig omfattende krav, som kan gå lenger enn at begrunnelsen skal nevne hvilke regler og eventuelle retningslinjer vedtak bygger på.

Et eksempel er EU-domstolens avgjørelse i Watts-saken som blant annet gjaldt spørsmålet om det var forenelig med EU-retten å ha en ordning med forhåndsgodkjenning av kjøp av utenlandske helsetjenester. Her uttalte EU-domstolen seg om EU-rettens krav til begrunnelse av avslag på slik forhåndsgodkjenning. Domstolen slo fast en ordning med tillatelse blant annet skal være basert på et prosessuelt system som er lett tilgjengelig og egnet til å sikre berørte at deres søknader blir behandlet objektivt og upartisk innenfor en rimelig frist, i det eventuelle avslag på tillatelser dessuten skal kunne angripes ved søksmål. På den bakgrunn tilføyde EU-domstolen videre at avslagene på tillatelse eller uttalelse som eventuelt ligger til grunn for avslagene skal:

«henvise til de specifikke bestemmelser, der er hjemmel for afslaget, og de skal være behørigt begrundede i forhold til disse bestemmelser…»211

Det er altså ikke tilstrekkelig å bare vise til hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, men det skal også gis en begrunnelse av vedtak i forhold til bestemmelsene. Hva det innebærer at begrunnelsen i forhold til de relevante bestemmelsene skal være «behørig» er ikke opplagt. I og med at det kreves noe mer enn bare at de relevante bestemmelsene skal nevnes kan det tyde på at forvaltningens har en plikt til å i hvert fall nevne innholdet av bestemmelsene. Det er også mulig at kravet til «behørigt begrunnelse i forhold til disse bestemmelser» kan bety at forvaltningen også må begrunne hvordan de relevante bestemmelsene er tolket, det vil si hvordan bestemte normer er utledet fra de relevante bestemmelsene (rettsanvendelse), subsumsjonen av det konkrete saksforhold i forhold de relevante normene, og eventuelt hvilke momenter som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen.212

Formålet med den begrunnelsesplikten EU-domstolen har oppstilt for medlemsstatens forvaltningsorganer, å legge til rette for søksmål mot avslag på tillatelse kan tilsi at det ikke er tilstrekkelig å nevne innholdet av de bestemmelsene og eventuelle retningslinjer som vedtaket bygger på. Det vil opplagt legge mer til rette for søksmål mot eventuelle avslag dersom forvaltningen også må begrunne rettsanvendelsen, subsumsjonen og eventuell skjønnsutøvelse. På den annen side vil slike omfattende krav begrunnelsens innhold kunne være arbeidskrevende for forvaltningen og vil i realiteten medføre at EU-domstolen har tatt et langt skritt i harmonisering av medlemsstatenes forvaltningsrett på de områder hvor EU-retten gir private parter rettigheter. For å ha holdepunkter for at EU-domstolen har tatt et slikt skritt er det grunn til å kreve en noe klarer uttalelse fra domstolen enn at medlemsstatenes forvaltning ikke bare skal henvise til de spesifikke bestemmelser som er hjemmel for et avslag men også gi «behørigt begrundede i forhold til disse bestemmelser».

Selv om EU-domstolen kan se ut til å formulere temmelig omfattende krav til innhold i begrunnelsesplikten for medlemsstatenes forvaltningsorganer, mener Fenger at domstolens krav ikke går lenger enn allerede gjeldende krav etter dansk rett. Fenger skriver i kommentarutgaven til den danske forvaltningsloven at «de uskrevene EU-rettslige grundsetninger om nasjonale forvaltningsmyndigheters begrunnelsesplikt verken med hensyn til kravene til begrunnelsen detaljeringsgrad eller i forhold til hvilke parter og eventuelle tredjemend der har krav på begrunnelse at gå videre enn dansk rett».213

Vår vurdering er at det fortsatt er uklart hvor omfattende krav EU-domstolen stiller begrunnelsesplikten for medlemsstatens forvaltningsorganer. Vi mener på det grunnlag at det ikke kan utelukkes at disse kravene kan være mer omfattende enn de krav som den norske forvaltningsloven § 25 stiller til begrunnelsespliktens innhold.

11.9 Sektorovergripende sekundærrett av særlig betydning for forvaltningens markedsvirksomhet og myndighetsutøvelse

11.9.1 Innledning

Som påpekt i kapittel 7 er det klart at prinsippet om prosessuell og organisatorisk autonomi ikke hindrer at det i sekundærretten stilles generelle, sektorovergripende krav til nasjonale forvaltnings saksbehandling eller organiseringen av det nasjonale forvaltningsapparatet. EU har imidlertid i liten grad gjort bruk av denne muligheten – EU-lovgiver har ikke fastsatt noen alminnelige saksbehandlingsregler for medlemsstatens forvaltningsmyndigheter som ligner på nasjonale forvaltningslover.

Det er likevel deler av sekundærretten som får betydning for saksbehandlingen på tvers sektorer. Fra et norsk perspektiv kan det systematisk skilles mellom sektorovergripende sekundærrett som gjelder behandling av enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og den lovgivningen som gjelder behandling av andre saker, enten det er tale om myndighetsutøvelse som ikke er enkeltvedtak eller forvaltningens forretningsmessige disposisjoner. Sekundærrett i begge kategorier har etter EØS-avtalens ikrafttredelse supplert reglene i dagens forvaltningslov, i og med at loven gjelder virksomhet som drives av forvaltningsorganer, inkludert behandling av saker som gjelder enkeltvedtak, saker som innebærer myndighetsutøvelse som ikke er enkeltvedtak, og forvaltningens forretningsmessige disposisjoner.

I den grad en ny norsk forvaltningslov skal ha samme anvendelsesområde som dagens forvaltningslov vil det ved utformingen av loven ikke bare være relevant å ta hensyn til sektorovergripende sekundærrett som gjelder behandling av enkeltvedtak, men også sektorovergripende sekundærrett som legger føringer for behandling av andre saker.

11.9.2 Sektorovergripende regler om behandling av saker som ikke gjelder enkeltvedtak

For behandling av saker som ikke gjelder myndighetsutøvelse etter gjeldende norsk forvaltningsrett, er særlig den omfattende EØS-rettslige reguleringen av offentlige anskaffelser av stor praktisk betydning. Også EØS-rettens utførlige saksbehandlingsregler knyttet til statsstøtte kan etter omstendighetene få betydning også i saker som ikke regnes som myndighetsutøvelse i henhold til gjeldende norsk forvaltningsrett.

Både anskaffelsesregelverket og statsstøtteregelverket er omfattende og detaljert og har stor praktisk betydning for en forvaltning som utfører en rekke oppgaver i markeder, enten markedsaktiviteten drives av forvaltningsorganene selv eller i en eller annen form for samarbeid med andre aktører.

I utgangspunktet gjelder reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte for forvaltningsmyndigheter som selv utøver økonomisk virksomhet, eller som støtter, samarbeider eller inngår avtale med noen som driver slik virksomhet, i EU/EØS-rettens forstand. Statsstøttereglene gjelder uttrykkelig bare for «foretak», men slik begrepet er definert av EU-domstolen er enhver som utøver økonomisk virksomhet ved å tilby varer eller tjenester på et marked å anse som et foretak i EU/EØS-rettslig forstand.214 Dette innebærer at reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte får anvendelse ikke bare på forvaltningens kontrakter med markedsaktører, men også når forvaltningen selv driver virksomhet i et marked, enten det er tale om marked for helsetjenester eller busstransport.

Også konkurranseretten vil etter omstendighetene komme til anvendelse overfor det offentlige, herunder også offentlige organer som i henhold til norsk rett er underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Forutsetningen er at vedkommende forvaltningsmyndighet opptrer som en aktør på markedet, jf. EU-domstolens vide utlegning av foretaksbegrepet i konkurranseretten. Av EØS-rettens markedsregler er det likevel først og fremst regelverket om offentlige anskaffelser og statsstøtte som omfatter regler om saksbehandlingen rettet mot forvaltningen.

Noen nærmere omtale av de omfattende saksbehandlingsreglene som finnes i EU/EØS-regelverket om offentlige anskaffelser vil ikke bli gitt i denne sammenheng. Vi nøyer oss med å vise til de tre direktivene for henholdsvis forsyningssektoren (vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester),215 for de aller fleste andre sektorer (klassisk sektor),216 og det særlige direktivet for tildeling av konsesjonskontrakter.217 Regelverket er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved lov om offentlige anskaffelser, med forskrifter. Det kan imidlertid tilføyes at EU/EØS-rettens generelle prinsipper og overordnede føringer for forvaltningens saksbehandling er relevant også på anskaffelsesrettens område – de prinsippene som styrer tolkningen og anvendelsen av anskaffelsesreglene218 er langt på vei bare varianter av de generelle prinsippene som gjelder for myndighetenes anvendelse av EU/EØS-retten.219

Regelverket om statsstøtte fastsetter også omfattende saksbehandlingsregler for forvaltningen, blant annet til å notifisere EFTAs overvåkningsorgan (ESA) om en rekke støtteordninger, jf. nærmere i kapittel 10.2.

For myndighetsutøvelse som ikke er knyttet til enkeltvedtak, kan både EØS-rettens stadig flere krav til offentlige planer (særlig på miljø- og klimarettens område) og de vidtfavnende kravene til å sende utkast til «tekniske regler» på EØS-høring nevnes.220

Det er klart at den sektorovergripende sekundærretten om offentlige anskaffelser og statsstøtte ikke krever ytterligere gjennomføring i en ny norsk forvaltningslov. For brukere av loven kan det likevel bidra til bedre oversikt over relevante regler dersom en ny norsk forvaltningslov, som også skal gjelde saksbehandling i andre saker enn enkeltvedtak, får frem at lovens regulering av forvaltningens forretningsmessige virksomhet og forvaltningens myndighetsutøvelse som ikke gjelder enkeltvedtak må utfylles av sektovergripende markedsregler.

11.9.3 Sektorovergripende regler om behandling av saker som gjelder enkeltvedtak

Når det gjelder sektorovergripende sekundærrett som fastsetter regler for behandling av saker som gjelder enkeltvedtak, er EØS-avtalen mindre omfattende. Deler av regelverket om offentlig støtte og regelverket for offentlige anskaffelser gjelder riktignok også for enkeltvedtak.221 Og det er også noe sektorovergripende sekundærrett om blant annet tjenester og tidsfrister som også får betydning for behandling av saker som gjelder enkeltvedtak. 222

Regelverket om tjenester er samlet i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF av 12. desember 2006 om tjenester i det indre marked («tjenestedirektivet»). Direktivet gjelder enhver tjenesteytelse med mindre det er tale om sektorer som er positivt unntatt fra direktivets bestemmelser. Det pålegger nasjonal forvaltning en rekke forpliktelser som har betydning for saksbehandlingen, blant annet plikt til å forenkle saksbehandling for godkjenning, av tjenestevirksomhet, gjøre krav til tjenestevirksomhet enkelt tilgjengelig, sørge for at all kommunikasjon om adgangen til og utøvelsen av tjenestevirksomhet enkelt kan avvikles elektronisk og over avstand. Videre stiller direktivet også krav til blant annet fremgangsmåte når det gis tillatelse til tjenestevirksomhet og materielle krav til tillatelsesordninger.

Endelig er også regler om fristberegning ved anvendelse av alle EUs rettsakter et eksempel på sektorovergripende sekundærregler som får betydning også for forvaltningens behandling av saker som gjelder enkeltvedtak. EUs regler om tidsfrister er fastsatt i Rådets forordning Nr. 1182/71 av 3. juni 1971 om fastsettelse av regler om tidsfrister, datoer og tidspunkter.223 Forordningen ble gitt fordi en rekke av EUs rettsakter ikke bare fastsetter tidsfrister, datoer eller tidspunkter men også bruker begreper om arbeidsdager og helligdager ved angivelse av tidsfristenes lengde. For å sikre en ensartet anvendelse av reglene i medlemsstatene var det nødvendig å fastsette alminnelige regler om tidsfrister, datoer, tidspunkter, og hva som skal anses som arbeidsdag og helligdag.224 Selv om EUs regler om fristberegning har et temmelig bredt virkeområde er det ikke tale om et dypt hugg i statenes prosessuelle og organisatoriske autonomi. Det fremgår nemlig av den nevnte forordningen at nasjonale fristregler stort sett skal legges til grunn også ved anvendelse av EUs rettsakter, men det er likevel visse begrensninger.

På tross av noen sektorovergripende regler i EUs sekundærrett er likevel det aller meste av EUs sekundærrett sektorspesifikk lovgiving. Denne sektorspesifikke reguleringen stiller temmelig omfattende krav både til hvordan medlemsstatens forvaltningsmyndigheter skal behandle saker og hvordan forvaltningsmyndighetene skal være organisert. Sekundærretten som er gjennomgått i kapittel 10 til 12 nedenfor kan tjene som eksempler.

11.10 Forvaltningens plikt til å melde ulike tiltak til EFTAs overvåkningsorgan

11.10.1 Innledning

Et utviklingstrekk i EU-retten som fortjener særskilt, om enn i denne sammenheng kortfattet, omtale, er det økende antall rettsakter som pålegger nasjonale forvaltningsmyndigheter å melde («notifisere») ulike tiltak til Kommisjonen for å få avklart om de er forenlige med EU-retten. Gjennom EØS-avtalen er de EØS-relevante meldepliktene gjort gjeldende også for EFTA-statene, men med den tilpasning at det er EFTAs overvåkningsorgan (ESA) som mottar og, i hvert fall formelt sett, behandler notifikasjoner fra Island, Liechtenstein og Norge. Det er ikke ubetydelige forskjeller mellom de ulike meldepliktene, men de har til felles at de bidrar til å gi utvalgte deler av EU/EØS-retten større gjennomslag på nasjonalt plan. Særlig gjelder dette hvor brudd på meldeplikten sanksjoneres ved at utbetalt støtte uten vider anses som ulovlig eller at for øvrig forskriftsmessig vedtatte nasjonale regler settes til side som uanvendelige. Fra en konstitusjonell synsvinkel innebærer de sistnevnte ordningene reelt sett en form for suverenitetsavståelse – nasjonale myndigheter står ikke fritt til å vedta og umiddelbart sette i kraft nasjonale regler som omfattes av meldepliktene.225 Selv om meldepliktene er begrenset til nærmere angitte tiltak og rettsområder, er fremveksten av dem et trekk ved EU-rettens utvikling som fortjener oppmerksomhet. Det er neppe en dristig spådom at meldepliktenes omfang og betydning vil fortsette å øke i tiden fremover – fra Kommisjonens perspektiv er det klart at utvidet forhåndskontroll med nasjonale myndigheters håndheving og etterlevelse av EU-retten er et effektivt virkemiddel.226

11.10.2 Notifisering av statsstøtte

En praktisk meget viktig meldeplikt som har vært med EØS-avtalen helt fra begynnelsen av, er plikten til å notifisere nye offentlige støtteordninger som omfattes av EØS-avtalens artikkel 61. I henhold til ODA protokoll 3 artikkel 1 nr. 3 må nye støtteordninger forhåndsgodkjennes av ESA. For visse former for støtte er det gjort unntak for meldeplikten – herunder for støtte som faller inn under det såkalte gruppeunntaket for støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning, støtte som faller inn under regelverket for bagatellmessig støtte («de minimis»-unntaket) eller mindre økninger i eksisterende støtteordninger.227 I norsk rett er det Nærings- og Fiskeridepartementet som melder meldepliktige støtteordninger til ESA. Dette er det lagt til rette for gjennom Lov om offentlig støtte § 2, som pålegger enhver støttegiver å melde offentlige støttetiltak som faller innenfor virkeområdet av EØS-avtalen artikkel 61 til departementet før støttetiltaket kan settes i verk. Dersom nasjonale myndigheter iverksetter en meldepliktig støtteordning uten å avvente ESAs godkjenning, vil dette i seg selv gjøre støtten ulovlig, helt uavhengig av om ordningen som sådan skulle være i samsvar med EØS-avtalens materielle føringer for offentlig støtte. Støtten må i så tilfelle kreves tilbakeført, noe det i norsk rett er åpnet for gjennom Lov om offentlig støtte § 5.

11.10.3 EØS-høring av «tekniske forskrifter»

Av sektorovergripende betydning er også meldeplikten som følger av direktiv 98/34/EF om en informasjonsprosedyre for standarder og tekniske forskrifter samt regler for informasjonssamfunnstjenester.228 EØS-høringsloven (lov 17. desember 2004 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler) gjennomfører direktivet i norsk rett.229 Direktivet innebærer at forslag til nasjonale «tekniske forskrifter» må meldes til Kommisjonen/ESA og sendes på såkalt EØS-høring før reglene kan vedtas og settes i kraft. For EFTA-statene skal melding sendes til ESA, som deretter distribuerer den til de andre EFTA-statene og Kommisjonen. Kommisjonen distribuerer meldingen videre til EU-statene, slik at både ESA, Kommisjonen og samtlige EØS-stater får anledning til å kommentere forslagene.230 Internt i EU er direktivet nå erstattet av direktiv (EU) 2015/1535. Dette direktivet er i skrivende stund ikke innlemmet i EØS-avtalen, formentlig fordi det kreves EØS-tilpasninger som det erfaringsmessig tar tid å få på plass.231 Den praktiske betydningen er imidlertid beskjeden ettersom direktiv 2015/1535 ikke innebærer noen realitetsendring i meldepliktenes omfang eller virkning.232

Betydningen av EØS-høringsloven er større enn betegnelsen «tekniske forskrifter» umiddelbart kan gi inntrykk av. Direktivets definisjon er svært vid – meldeplikten gjelder alle nasjonale krav som rettslig eller faktisk må følges for å kunne bringe i omsetning eller bruke et produkt. Meldeplikten gjelder dessuten også nasjonale regler som gjelder såkalte informasjonssamfunnstjenester – tjenester som formidles elektronisk og på individuell anmodning fra tjenestemottager, som for eksempel spill på Internett. Meldeplikten omfatter dessuten ikke bare lover og (mer praktisk) forskrifter – den gjelder også for vilkår i avtaler med det offentlige om overholdelse av tekniske spesifikasjoner eller andre krav, samt økonomiske tiltak som påvirker forbruket av produkter eller informasjonssamfunnstjenester ved å motivere til å følge slike krav.

Etter meldingen inntrer som hovedregel en stillstandsplikt på tre måneder, jf. direktivets artikkel 9 og EØS-høringslovens §§ 6-8. I denne perioden kan ESA, Kommisjonen og de øvrige EØS-statene gi kommentarer som norske myndigheter må ta hensyn til ved den endelige utformingen av regelverket. Dette betyr ikke at direktivet som sådan forplikter norske myndigheter til å endre forslaget i tråd med kommentarene – direktivet innfører ingen vetorett for hverken ESA, Kommisjonen eller de andre EØS-statene mot nasjonal lovgivning. I EU kan imidlertid Kommisjonen og de andre EU-landene følge opp med en såkalt utførlig uttalelse som utvider stillstandsplikten til seks måneder (fire måneder for informasjonssamfunnstjenester). I EFTA-pilaren gjelder ikke dette fullt ut, men disse tilpasningene vil trolig bli fjernet når direktiv 98/34/EF erstattes av direktiv 2015/1535.233 Selv om nasjonale myndigheter kan velge å stå på sitt og vedta de foreslåtte reglene etter utløpet av stillstandsperioden, må det forventes at ESA vil reagere med traktatbruddssak dersom ESAs innvendinger ignoreres.

Brudd på meldeplikten (eller stillstandsplikten) innebærer at for øvrig lovlig vedtatte nasjonale regler blir uanvendelige – og det uavhengig av om reglene materielt sett er i overensstemmelse med EØS-retten eller ikke. Dette fremgår ikke av ordlyden i direktiv 98/34/EF (eller direktiv 2015/1535), men er slått fast av EU-domstolen.234 I EØS-høringsloven § 9 har lovgiver tatt konsekvensen av dette i form av en egen bestemmelse som slår fast at brudd på meldeplikten innebærer at tekniske regler ikke kan «anvendes eller påberopes» dersom dette vil kunne hindre eller vanskeliggjøre (a) produksjon, import, omsetning eller (b) bruk av et produkt, eller ytelse, omsetning, etablering eller bruk av informasjonssamfunnstjenester. Disse forutsetningene vil nok normalt være oppfylt, slik at § 9 som hovedregel leder til uanvendelighet av for øvrig lovlig vedtatte regler.

11.10.4 Meldeplikt for nasjonale krav til utøvelse av tjenestevirksomhet

Et praktisk viktig eksempel på at EU-lovgiver innfører lignende meldeplikter på nye områder gir tjenestedirektivet (2006/123/EF). Direktivets artikkel 15(7) og 39(5) etablerer meldeplikt til Kommisjonen/ESA for nærmere angitte nasjonale krav til utøvelse av tjenestevirksomhet, samt særlige krav som stilles til tjenesteytere fra andre EØS-stater.235 I norsk rett er disse forpliktelsene gjennomført ved et eget kapittel i EØS-høringsloven (kapittel 6, §§ 16 til 18). Meldingen til Kommisjonen/ESA skal demonstrere at det ikke foreligger direkte eller indirekte forskjellsbehandler på grunnlag av statsborgerskap eller etableringsstat, at forslaget forfølger hensyn som EU/EØS-retten anerkjenner som legitime og at det dessuten er egnet til og nødvendig for å oppnå dette formålet. Til denne meldeplikten er det ikke knyttet noen stillstandsplikt, men ESA videreformidler den mottatte informasjonen til EFTA-statenes faste komité og til Kommisjonen som i sin tur videreformidler den til alle EUs medlemsstater. Innen tre måneder etter at meldingen er mottatt, skal ESA undersøke om de meldte kravene er forenlige med EØS-retten, og eventuelt gjøre vedtak om å anmode staten om å avstå fra å vedta dem, eller om å oppheve dem hvis de alt er vedtatt. Dette er ikke like slagkraftig som stillstandsplikt, men ordningen tvinger nasjonale myndigheter til å vurdere om forslag til nye regler er i samsvar med tjenestedirektivet, og det legger forholdene til rette for at ESA kan innlede en traktatbruddssak hvis ESA mener at så ikke er tilfellet.

11.10.5 Andre meldeplikter knyttet til generell regulering

Ytterligere eksempler finnes blant annet i matinformasjonsforordningen (forordning (EU) nr. 1169/2011 om matinformasjon til forbrukerne) artikkel 45236 og produktsikkerhetsdirektivet (2001/95/EF) artikkel 12.

11.10.6 Meldeplikt om enkeltsaker

Ut over tilfellene hvor myndighetene må melde inn forslag om nye nasjonale reguleringer, inneholder en rekke direktiver og forordninger en plikt til å underrette ESA/Kommisjonen om enkeltsaker hvor nasjonale forvaltningsmyndigheter vurderer å gripe inn i EU/EØS-baserte rettigheter. Tjenestedirektivet kan tjenes som eksempel også her – i henhold til dets artikkel 18 kan forvaltningen i visse unntakstilfeller gripe inn ovenfor en tjenesteleverandør, men først etter å ha varslet både myndighetene i leverandørens hjemstat og Kommisjonen/ESA. Direktivets artikkel 35 nr. 5 pålegger Kommisjonen/ESA og undersøke «hurtigst mulig» om inngripenen er forenlig med EU/EØS-retten. Listen over rettsakter som inneholder liknende varslingsplikter er meget lang – det er regelen snarere enn unntaket at direktiver og forordninger som åpner for at nasjonale forvaltningsmyndigheter i særlige tilfeller kan gripe inn overfor markedsaktører som i utgangspunktet har papirene i orden, må varsle Kommisjonen/ESA i forkant eller senest samtidig som man gjør bruk av slike unntaksbestemmelser. Et eksempel er produktsikkerhetsdirektivet (2001/95/EF) artikkel 11. Et annet er maskindirektivet (direktiv 2006/42/EF) artikkel 11. Et tredje er leketøydirektivet (direktiv 2009/48/EF) artikkel 42. Et fjerde eksempel er det kontroversielle GMO-utsettingsdirektivet (direktiv 2001/18/EF), som etter langvarige forhandlinger ble tatt inn i EØS-avtalen i 2007 med den tilpasning at en EFTA-stat som hevder at en godkjent GMO utgjør en fare for menneskers eller dyrs helse eller for miljøet og som av denne grunn begrenser eller forbyr bruk og/eller salg av den på sitt territorium, må notifisere samtlige avtaleparter gjennom EØS-komiteen.237

11.10.7 Meldeplikt i saker som gjelder nasjonal håndhevelse av EØS-rett

En annen form for meldeplikt finnes i en del tilfeller hvor nasjonale forvaltningsmyndigheter håndhever EU/EØS-retten. Her er det følgelig ikke snakk om forhåndskontroll av nasjonale tiltak som griper inn i EU/EØS-baserte rettigheter, men derimot meldeplikter som skal sikre at nærmere angitte EU/EØS-regler tolkes og anvendes likt i hele EØS. Det fremste eksempelet er konkurranseretten, hvor plikt til å varsle Kommisjonen/ESA fulgte med da håndhevelsen av konkurransereglene ble desentralisert ved forordning 1/2003.238 Med tiden er imidlertid liknende meldeplikter kommet til også på andre områder, slik som «konsultasjonsprosedyren» nedfelt i direktiv 2002/21/EF om felles rammeregler for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester (rammedirektivet) artikkel 7 nr. 3 til 6. Ordningen, som er gjennomført i norsk rett ved ekomloven § 9-3, innebærer en form for forhåndsgodkjenning av nasjonale myndigheters håndhevelse av det som i realiteten er spesielle konkurranseregler, slik som visse pålegg til tilbydere med sterk markedsstilling.

Også i en rekke andre tilfeller inneholder sekundærretten forpliktelser til å varsle Kommisjonen/ESA og/eller berørte forvaltningsmyndigheter i andre EØS-stater om verserende enkeltsaker som reiser spørsmål om fortolkning og anvendelse av EU/EØS-regler som nasjonale tilsynsmyndigheter er satt til å håndheve. Dette er en utvikling som henger sammen med fremveksten av stadig mer overnasjonalt forvaltningssamarbeid i EU/EØS og som vi omtaler nærmere i neste kapittel.

11.11 Overnasjonalt forvaltningssamarbeid i EØS

11.11.1 Innledning

Et utviklingstrekk i EU-retten som fortjener særskilt omtale er fremveksten av rettslig forpliktende administrativt samarbeid mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter, ofte institusjonalisert i form av nettverk og under ledelse av egne EU-byråer og/eller Kommisjonen. De rettslige rammene for samarbeidet varierer i betydelig grad fra en del av EU-retten til en annen, men på stadig flere områder har ulike EU-byråer og/eller Kommisjonen fått tildelt myndighet til å treffe vedtak som er rettslig bindende for de nasjonale forvaltningsorganene – typisk i tilfeller av konflikt mellom nasjonale tilsynsorganer fra to eller flere medlemsstater. I noen tilfeller er denne kompetansen bygget ut med myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning overfor private markedsaktører – fortrinnsvis i unntakstilfeller hvor de nasjonale forvaltningsorganene ikke reagerer med tilbørlig hurtighet på vedtak adressert til dem. Viktige eksempler fra de senere år er kompetansen tillagt EUs Databeskyttelsesråd (European Data Protection Board – EDPB); EU-byrået for samarbeid mellom energiregulatorer (Agency for the Cooperation of Energy Regulators – ACER); EUs jernbanebyrå (ERA) og EUs finanstilsynsmyndigheter – Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA).

På noen områder er også den primære vedtakskompetansen tillagt EU-byråer og/eller Kommisjonen. På konkurranserettens og, i hvert fall i praksis, statsstøtterettens område har overnasjonal håndheving med direkte virkning overfor private markedsaktører vært en del av EU-retten helt siden begynnelsen.239 De seneste 10–15 år har imidlertid også myndighet til å treffe visse avgjørelser på andre saksfelt hvor det er særlig viktig med ensartet håndhevelse av EU-retten blitt sentralisert i ulike EU-byråer. Viktige, EØS-relevante eksempler er vedtakskompetansen tillagt Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA); Det europeiske legemiddelbyrået (EMA); Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) og Det europeiske mattilsynet (EFSA).

For EFTA-statene har det budt på betydelige utfordringer å få EU med på tilpasninger som gjør det mulig for EØS-avtalen å holde tritt med denne utviklingen, og som samtidig lar seg forene med den norske (og islandske) grunnlovens bestemmelser om myndighetsoverføring. I denne sammenheng skal vi la de statsrettslige sidene ved denne problematikken ligge.240 De løsninger som EFTA-statene og EU har forhandlet seg frem til, har imidlertid også forvaltningsrettslige følger og disse fortjener noe nærmere omtale.

11.11.2 Nasjonale «kopivedtak»

I en del tilfeller har EFTA-statene «løst» de konstitusjonelle utfordringene knyttet til EU-byråenes overnasjonale beslutningsmyndighet gjennom folkerettslige lovnader om å reprodusere nærmere angitte beslutninger. To eksempler gir EØS-komiteens tilpasninger ved gjennomføringen av forordning (EF) nr. 1907/2006 om kjemikalier (REACH-forordningen) og forordning (EF) nr. 726/2004 om legemidler for mennesker og dyr. Når omsetning av kjemikalier og legemidler godkjennes i EU, skal EFTA-statenes kompetente myndigheter ganske enkelt innen 30 dager treffe tilsvarende beslutninger. Den relevante delen av tilpasningsteksten i beslutningen om innlemmelse av forordning (EF) nr. 726/2004 lyder som følger (vår understrekning):

«Når det gjøres vedtak om godkjenning av legemidler i Fellesskapet etter framgangsmåtene fastsatt i europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 726/2004, europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/83/EF, som endret ved europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/27/EF, og europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/82/EF, som endret ved europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/28/EF, skal EFTA-statene samtidig og innen 30 dager fra Fellesskapets vedtak gjøre tilsvarende vedtak på grunnlag av de aktuelle rettsaktene. EØS-komiteen skal underrettes, og den skal jevnlig offentliggjøre oversikter over slike vedtak i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.»241

I norsk rett er dette gjennomført ved legemiddelforskriften § 4-9:

«Når vedtak i tvisteløsningsprosedyre som nevnt i § 4-7 er truffet av EU-kommisjonen i samsvar med direktiv 2001/83/EF som endret ved direktiv 2003/63/EF, direktiv 2004/24/EF og direktiv 2004/27/EF, eller direktiv 2001/82/EF som endret ved direktiv 2004/28/EF, fatter Statens legemiddelverk tilsvarende vedtak innen 30 dager.»

En lignende, om enn ikke helt identisk, løsning finnes på personvernrettens område, hvor EØS-komiteens beslutning om innlemmelse av personverndirektivet (direktiv 95/48/EF) pålegger EFTA-statene å gjennomføre nærmere angitte vedtak fra Kommisjonen knyttet til vurderingen av beskyttelsesnivået i tredjeland.242 Et utslag av dette er bestemmelsen i personopplysningsforskriftens § 6-2 tredje ledd, som ganske enkelt slår fast at dersom Kommisjonen eller andre medlemsstater har innsigelser mot Datatilsynets beslutning om å tillate overføring av personopplysninger til en behandlingsansvarlig i et tredjeland, og Kommisjonen treffer tiltak, så skal Datatilsynet «sørge for» at Kommisjonens beslutning «etterleves».

Nyere eksempler som tyder på at løsningene med nasjonale «kopivedtak» brer om seg, er EØS-tilpasningene knyttet til EUs tredje energimarkedspakke. EFTA-statene fikk i dette tilfellet EU med på at det er EFTAs overvåkningsorgan, ikke EU-byrået for samarbeid mellom energiregulatorer (ACER), som skal ha myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder EFTA-statene og, og viktigere i herværende sammenheng, at ESAs vedtak bare skal rette seg mot nasjonale myndigheter, ikke mot private.243

Ut fra en rent formell betraktningsmåte er ikke disse konstruksjonene i seg selv nødvendigvis grunnlovsstridige, dersom man forutsetter at EØS-komiteens tilpasningstekster bare pålegger norske myndigheter en folkerettslig forpliktelse til å etterleve EU-beslutningene – altså slik at det ikke er snakk om direkte virkning i grunnloven § 115s forstand.244 Fra et forvaltningsrettslig perspektiv etterlater imidlertid det folkerettslige pålegget om å reprodusere eller etterleve nærmere angitte forvaltningsavgjørelser flere ubesvarte spørsmål. Selv om EØS-komiteen neppe har ment at EFTA-statenes myndigheter skal etterprøve de beslutninger som de er forpliktet til å etterleve, så tilsier hensynet til reell og likeverdig rettsbeskyttelse i EFTA-pilaren av EØS at det innfortolkes en forutsetning om dette. Heller ikke fra et norsk stats- og forvaltningsrettslig perspektiv synes det akseptabelt at forvaltningsrettens ordinære rettssikkerhetsgarantier settes til side under henvisning til at myndighetene er folkerettslig forpliktet til å treffe et bestemt vedtak. Dersom norske forvaltningsmyndigheter reproduserer en EU-beslutning som lider av feil som tilsier at et hypotetisk ugyldighetssøksmål i henhold til TEUV artikkel 263 ville ført frem, må dette derfor betraktes som en saksbehandlingsfeil som kan gjøres til gjenstand for forvaltningsklage245 og etterprøving i norske domstoler. At norske forvaltningsmyndigheter med dette kan komme til å hefte for feil begått av Kommisjonen og/eller uavhengige EU-byråer, må betraktes som en omkostning knyttet til de konstruksjonene som EFTA-statene selv har fremforhandlet for å unngå formell myndighetsoverføring til EU.

Selv med en slik forutsetning gjenstår imidlertid det problem at norske domstoler per i dag står uten mulighet til å be EU-domstolen vurdere spørsmålet om gyldigheten qua EU-rett av den underliggende EU-beslutningen. I praksis skal det nok mye til før en norsk domstol på egen hånd vil underkjenne det nasjonale «kopivedtaket» under henvisning til at EU-beslutningen lider av feil som tilsier at et hypotetisk ugyldighetssøksmål i henhold til TEUV artikkel 263 ville ført frem. Det kan derfor hevdes at kopivedtaksløsningene ivaretar formelle betraktninger om EFTA-statenes suverenitet på bekostning av den reelle rettsbeskyttelse som tilbys private. At dette er forenlig med EMK artikkel 6 og/eller Grunnloven § 95, er ikke opplagt.246

I tilfeller hvor den beslutningen som forplikter norske myndigheter er truffet av Kommisjonen eller et EU-byrå, har norske myndigheter (men neppe private) direkte søksmålsadgang for EU-domstolen (Underretten) i henhold til TEUV artikkel 263 fjerde ledd. I prinsippet kan norske forvaltningsmyndigheter med dette avhjelpe noen av svakhetene ved kopivedtaksmodellen, men i praksis skal det trolig mye til før man vil gå til et slikt skritt. En annen variant for å ivareta privates rettssikkerhet i disse tilfellene vil være å åpne opp for at en norsk domstol som må ta stilling til gyldigheten av et norsk kopivedtak, kan be EU-domstolen ta stilling til gyldighetene qua EU-rett av den underliggende EU-beslutningen, jf. EØS-avtalen artikkel 107. Av politiske årsaker er imidlertid dette neppe særlig aktuelt. I tilfeller hvor den beslutningen som forplikter norske myndigheter er truffet av ESA, er rettstilstanden noe bedre ettersom både myndighetene og private som er direkte og personlig berørt vil ha søksmålsadgang for EFTA-domstolen i henhold til ODA artikkel 36. I tilfeller hvor ESAs vedtak bare er avskrift av et forslag fra Kommisjonen eller et EU-byrå, vil imidlertid EFTA-domstolen i realiteten være henvist til å vurdere om forslaget lider av feil som tilsier at et hypotetisk ugyldighetssøksmål i henhold til TEUV artikkel 263 ville ført frem. Om EFTA-statene og eventuelt private som er direkte og personlig berørt av ESAs vedtak alternativt kan angripe det underliggende EU-forslaget direkte for Underretten i henhold til TEUV artikkel 263 fjerde ledd, er i beste fall usikkert.

11.11.3 Myndighetsoverføring til EFTAs overvåkningsorgan, Kommisjonen og/eller EU-byråer

De EØS-tilpasningene til Kommisjonens og/eller EU-byråenes økte beslutningsmyndighet som har fått størst oppmerksomhet i norsk sammenheng, er tilfellene hvor EFTA-statene har måttet gå med på at enten ESA eller ulike EU-byråer får kompetanse til å treffe vedtak som binder private markedsaktører, og hvor etterfølgende domstolskontroll hører under EFTA-domstolen eller EU-domstolen. All oppmerksomheten skyldes at det er snakk om myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand og at oppfatningene i litteraturen er delte om hvilke skranker Grunnloven § 115 stiller opp for dette.247 Fra et forvaltningsrettslig perspektiv er imidlertid disse sakene mindre problematiske enn kopivedtakstilfellene – så lenge selve myndighetsoverføringen er i tråd med Grunnloven, er resultatet at de aktuelle forvaltningsavgjørelsene løftes ut av norsk rett. Saksbehandlingen i ESA og/eller de involverte EU-byråene reguleres av den «interne» EU/EØS-forvaltningsretten og markedsaktørenes krav på effektiv klageadgang/domstolskontroll ivaretas forutsetningsvis av EFTA-domstolen eller EU-domstolen. Tilfellene hvor EFTAs overvåkningsorgan i praksis bare er ment å strø sand på vedtaksforslag mottatt fra Kommisjonen og/eller ulike EU-byråer reiser riktignok en rekke vanskelige spørsmål, blant annet knyttet til forholdet mellom ESA og Kommisjonen/EU-byråene og til så vel norske myndigheters som privates mulighet for reell domstolskontroll med ESAs vedtak. Dette er imidlertid ikke spørsmål om nasjonal forvaltningsrett og vi lar dem derfor ligge i denne sammenheng.248

11.11.4 Nærmere om norske forvaltningsorganers deltakelse i det overnasjonale forvaltningssamarbeid i EØS

De pragmatiske løsningene som er funnet i tilfeller hvor EØS-relevant sekundærrett tillegger ulike EU-byråenes myndighet til å treffe bindende vedtak, har muliggjort norsk deltagelse i det stadig tettere overnasjonale forvaltningssamarbeidet i EU på tilnærmet samme vilkår som dem som gjelder for EUs medlemsstater. Det er imidlertid en meget viktig prinsipiell forskjell: EU har kategorisk avvist å gi EFTA-statenes representanter i EU-byråenes besluttende organer stemmerett. I det foreløpig siste eksempelet, EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 om innlemmelse av EUs tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen, ble EFTA-statenes deltakelse i ACER regulert som følger:

«The national regulatory authorities of the EFTA States shall participate fully in the work of the Agency for the Cooperation of Energy Regulators, hereinafter referred to as ‘the Agency’, and all preparatory bodies, including working groups, committees and task forces of the Agency, the Administrative Board and the Board of Regulators, without the right to vote.»249

Dette er i samsvar med den løsningen som i 2010–2016 ble fremforhandlet med tanke på EFTA-statenes tilknytning til EUs finanstilsynsmyndigheter.250 Norske myndigheter synes å ha erkjent at det ikke er mulig å få EU med på å gi EFTA-statenes representanter stemmerett, slik at «[f]ull deltakelse uten stemmerett» nå gjennomgående er målet for norsk tilknytning til EØS-relevante EU-byråer.251 Det er derfor grunn til å anta at blant annet de pågående diskusjonene om EFTA-statenes tilknytning til EUs Databeskyttelsesråd (European Data Protection Board – EDPB) villede til samme resultat. EFTA-statene arbeider også for å oppnå tilsvarende deltakerrettigheter i EUs ekom-byrå BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications).252

Selv om Kommisjonen og/eller de ulike EU-byråenes kompetanse til å treffe bindende vedtak på stadig flere områder er prinsipielt viktige, utgjør de bare «riset bak speilet» i fremvoksende overnasjonale tilsynsstrukturer hvor målsetningen er at ensartet fortolkning og anvendelse av EU/EØS-regelverket skal som hovedregel sikres gjennom tett samarbeid mellom nasjonale tilsynsorganer. På viktige områder er det fremdeles slik at Kommisjonens og/eller EU-byråenes rolle er begrenset til å koordinere samarbeidet mellom nasjonale myndigheter, altså slik at de ikke har myndighet til å avgjøre konflikter med bindende virkning. Det er imidlertid nokså klart at Kommisjonen ønsker å endre på dette – nye forslag om videreutvikling av eksisterende forvaltningssamarbeid inneholder regelmessig forslag om å styrke Kommisjonens og/eller EU-byråenes rolle, og da særlig med tanke på grenseoverskridende tilsynskonflikter.253 I hvor stor grad, og på hvilke områder, Kommisjonen vil få gjennomslag i Europaparlamentet og Rådet for disse fremstøtene, gjenstår det å se.

Et annet sentralt element i EU-lovgivers utvikling av det overnasjonale forvaltningssamarbeid i EU er innføring av såkalte «one stop shop»-mekanismer. Et fremtredende eksempel er EUs nye personvernforordning (forordning (EU) 2016/679), som utpeker det nasjonale Datatilsynet i den medlemsstat der databehandleren eller den databehandlingsansvarlig har sin hovedvirksomhet eller eneste etablering til «ledende tilsynsmyndighet»254 og som inneholder detaljerte regler for hvordan denne ledende tilsynsmyndigheten skal forholde seg til «berørte tilsynsmyndigheter» fra andre medlemsstater.255 Eventuelle konflikter mellom den ledende og den eller de berørte tilsynsmyndighetene, avgjøres av EUs Databeskyttelsesråd (EDPB).256 Innføringen av «one stop shop»-mekanismer har åpenbare fordeler for markedsaktørene, som i utgangspunktet bare trenger å forholde seg til én tilsynsmyndighet i hele EU (derav navnet på mekanismen). Utviklingen er imidlertid ikke uomstridt, blant annet fordi «one stop shop»-mekanismer som utpeker tilsynsorganene i den medlemsstat hvor en markedsaktør har sin hovedvirksomhet, i praksis muliggjør «forum-shopping» blant de nasjonale tilsynsorganene og kan lede til at kontrollen med store, multinasjonale markedsaktører sentraliseres i noen få store og, av ulike årsaker, populære medlemsstater.

«One stop shop»-mekanismen i personvernforordningen har for øvrig likhetstrekk med den generelle EU/EØS-rettslige tilnærmingen til grenseoverskridende tjenestevirksomhet. Utgangspunktet er at det er forvaltningsmyndighetene i hjemstaten (den EØS-stat der tjenesteyteren er etablert) som skal påse at tjenesteyteren oppfyller så vel de relevante EU/EØS-rettslige krav som de nasjonale krav som vedkommende hjemstat stiller til den aktuelle kategori av tjenesteytere. Forvaltningsmyndighetene i vertsstaten kan ikke stille opp ytterligere vilkår, med mindre disse er nødvendige for å ivareta EU/EØS-rettslig legitime hensyn som forutsetningsvis ikke allerede er ivaretatt i tilstrekkelig grad av hjemstatens regulering (prinsippet om gjensidig anerkjennelse). Dette utgangspunktet følger allerede av hovedreglene om fri bevegelighet i TEUV og EØS-avtalens hoveddel,257 men er nå nærmere regulert gjennom tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF). Direktivet etablerer ikke noe nettverk av nasjonale myndigheter – det er jo ikke ett enkelt forvaltningsorgan som har ansvar for å føre tilsyn med all tjenestevirksomhet i et land –, men det inneholder detaljerte reglene for administrativt samarbeid mellom de ansvarlige myndighetene i en hjemstat og en vertsstat, se artikkel 28 til 36. I norsk rett er disse bestemmelsene, som tilpasset ved EØS-komiteens beslutning om å ta direktivet inn i EØS-avtalen, gjennomført i tjenesteloven §§ 24 til 26 og den tilknyttede tjenesteforskriften.258 Vi går ikke nærmere inn på tjenestedirektivets krav til det administrative samarbeidet i denne sammenheng, men minner om meldeplikten i henhold til direktivets artikkel 18, som alt er nevnt i punkt 10.6 ovenfor og som legger til rett for inngripen fra Kommisjonen/ESA i tilfeller av konflikt mellom forvaltningsmyndighetene i hjemstaten og versstaten.

Det hører også med at etterfølgende utvikling i sektorspesifikk sekundærrett som f.eks. direktiv 2014/67/EU om håndhevelse av direktiv 96/71/EF om utstasjonering av arbeidstagere som ledd i utveksling av tjenesteytelser, tilsier at den form for tett og forpliktende samarbeid som tjenestedirektivet legger opp til, med tiden vil gjenfinnes på stadig flere områder.

11.11.5 Oppsummering

Som fremstillingen i dette kapitlet vil ha vist, går utviklingen i EU-retten i retning av stadig tettere og stadig mer rettslig forpliktende samarbeid mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter, ofte institusjonalisert i form av nettverk og under ledelse av egne EU-byråer og/eller Kommisjonen.259 De rettslige rammene for samarbeidet varierer imidlertid i betydelig grad fra en del av EU-retten til en annen – dels som følge av at utviklingen på enkelte områder er kommet lenger enn på andre, men også dels fordi forskjeller mellom de ulike rettsområdene tilsier at det uansett ikke er grunnlag for noen «one size fits all»-tilnærming.

Utviklingen av det overnasjonale forvaltningssamarbeid i EU for øvrig har klar sammenheng med sekundærrettens stadig flere og strengere krav til at visse forvaltningsavgjørelser må tas av nasjonale forvaltningsorganer som er uavhengige av medlemsstatenes politiske myndigheter, og som dertil må utrustes med tilstrekkelige menneskelige, finansielle og tekniske ressurser til å utføre de oppgaver som EU-retten pålegger dem.260

For EU er utviklingen av det overnasjonale forvaltningssamarbeidet en vinn-vinn-situasjon: Samarbeid med de nasjonale tilsynsorganene avlaster Kommisjonen og gjør at man unngår å måtte bygge opp et stort overnasjonalt forvaltningsapparat, samtidig som Kommisjonen sikres en langt mer fleksibel og effektiv kontroll enn hva som er tilfellet på områder underlagt tradisjonell nasjonal håndhevelse (der Kommisjonens eneste formelle reaksjon er å anlegge traktatbruddssøksmål for EU-domstolen etter TEUV artikkel 258). For medlemsstatene kan nok dette fortone seg annerledes – utviklingen representerer unektelig en utfordring for etablerte nasjonale forvaltningshierarkier261 og forårsaker dertil en vekst i de nasjonale byråkratiene som nasjonale politikere ofte kritiserer og forsøker å begrense.262 I realiteten finansieres mestepartene av kostnadene med å forvalte EU/EØS-retten over medlemsstatenes nasjonale budsjetter.

For Norge og de øvrige EØS/EFTA-statene er det primært den siste «omdreiningen» i utviklingen av det overnasjonale forvaltningssamarbeid i EU som byr på problemer – tilfellene hvor ulike EU-byråer og/eller Kommisjonen får tildelt myndighet til å treffe vedtak som er rettslig bindende for de nasjonale forvaltningsorganene og/eller private markedsaktører. De konstitusjonelle problemene som dette har ført til, fikk Europautredningen til å foreslå at det burde vurderes å endre Grunnloven § 115.263 Manglende politisk vilje til å følge opp dette forslaget har fremtvunget ulike varianter av «kopivedtak»-løsninger som kanskje er statsrettslig akseptable, men som har uheldige forvaltningsrettslige følger som bør utredes nærmere. Særlig gjelder dette spørsmål knyttet til privates klagemuligheter og adgang til reell domstolskontroll med kopivedtakene, jf. kapittel 11.2 ovenfor.

11.12 EØS-rettslige krav til at visse avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer

11.12.1 Innledning

I mandatet er det bedt særskilt om en omtale av regler i sekundærretten som stiller krav om at visse avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer. Med uavhengige forvaltningsorganer forstår vi i denne sammenheng alle forvaltningsorganer som på et eller annet vis ikke er fullt ut underlagt «vanlig» kontroll fra overordnede forvaltningsorganer – typisk i form av, men ikke begrenset til, begrensninger i instruksjonsadgangen.264 Ut over denne formen for uavhengighet stiller EU/EØS-retten tidvis også uttrykkelige krav om at myndighetsutøvelse skal være uavhengig av aktørene i et nærmere angitt marked. Dette er alt omtalt ovenfor i kapittel 8.7. I tilfeller hvor enkelte av aktørene på markedet er under statlig kontroll (slik som for eksempel Posten Norge og NSB i norsk sammenheng), vil imidlertid disse kravene til uavhengighet også ha følger for forholdet mellom tilsynsorganene og forvaltningen for øvrig, noe vi kort omtaler i punkt 12.2 nedenfor.

Utviklingen i sekundærretten de senere år har ledet til at det kan sondres mellom tre ulike typetilfeller av EU/EØS-rettslige krav om at visse avgjørelser må treffes av forvaltningsorganer som er uavhengige fra politiske myndigheter i medlemsstatene: Tilfeller hvor kravet til uavhengighet av offentlige myndigheter er en refleksvirkning av at det offentlige kontrollerer eller har eierinteresser i aktører på det aktuelle markedet (punkt 12.2 nedenfor); tilfeller hvor nasjonale tilsynsorganer integreres i en overnasjonal tilsynsstruktur, i de fleste tilfeller under overoppsyn av Kommisjonen og/eller et EU-byrå (punkt 12.3 nedenfor) og forvaltningsorganer med domstolslignende oppgaver (klagenemnder mv.) (punkt 12.4). En mulig tredje kategori er EU/EØS-rettens krav til at representanter fra nasjonale forvaltningsmyndigheter som i den egenskap møter som medlemmer i ulike EU-byråer, skal være uavhengige av hjemstaten. I punkt 12.5 nedenfor omtaler vi kort også dette, selv om det kan hevdes at det strengt tatt handler om EU-byråenes uavhengighet snarere enn uavhengigheten til de nasjonale forvaltningsorganene som sender sine representanter til byråenes beslutningsorganer.

Før vi går nærmere inn på sekundærretten er det grunn til å fremheve at kravene til uavhengige forvaltningsorganer representerer unntak fra hovedregelen om nasjonal kontroll med organiseringen av forvaltningsapparatet. At medlemsstatene i utgangspunktet selv avgjør hvordan forvaltningsapparatet skal organiseres, herunder hvilke adgang overordnede organer skal ha til å instruere eller på annet vis kontrollere underordnede organer, betyr imidlertid selvfølgelig ikke at denne kontrollen kan (mis)brukes for å begrense den materielle EU/EØS-rettens gjennomslag i nasjonal rett. De generelle kravene til nasjonale forvaltningsmyndigheter som utledes av medlemsstatenes lojalitetsforpliktelser innebærer for eksempel at overordnede forvaltningsorganer ikke kan gi instrukser – hverken generelt eller vedrørende enkeltsaker – som går ut over privates muligheter til å håndheve EU/EØS-baserte rettigheter, det være seg overfor det offentlige eller overfor andre private. På tilsvarende vis er det klart i strid med lojalitetsplikten å «sultefore» forvaltningsorganer som har til oppgave å håndheve EU/EØS-regelverk, eventuelt å legge føringer for ressursbruken som gjør at det i praksis ikke er rom for å prioritere de EU/EØS-relaterte sakene. At EU-lovgiver i enkelte tilfeller har sett seg nødt til å vedta regler som pålegger medlemsstatene å stille nødvendige ressurser til disposisjon og for øvrig avstå fra politisk innblanding, tyder imidlertid på at ikke alle medlemsstater har vært like gode til å etterleve de generelle kravene som følger av lojalitetspliktene.

Samtidig er det klart nok at reglene i sekundærretten om at visse avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer går lenger enn bare å kodifisere den generelle lojalitetsplikten. I tilfeller hvor det er berettiget tvil om hvilke føringer den materielle EU/EØS-retten legger for nasjonal rett, må overordnede forvaltningsorganer kunne bruke sin instruksjonsmyndighet uten at det kan betraktes som illojal begrensning av EU/EØS-rettens gjennomslag.265 I utgangspunktet må det også være temmelig vide rammer for statens fordeling av de ressursene som man bevilger til forvaltningen – lojalitetsplikten krever ikke at EU/EØS-relaterte arbeidsoppgaver må prioriteres fremfor alt annet. Sekundærrettens krav til uavhengige forvaltningsorganer representerer derfor en reell begrensning i medlemsstatenes autonomi på forvaltningsrettens område. Den er tett forbundet med fremveksten av overnasjonale tilsynsstrukturer på stadig flere områder, noe som er en utvikling som reiser særskilte problemer for EFTA-statene i EØS.266

11.12.2 Krav til uavhengighet fra aktører på markedet

Fra et forvaltningsrettslig perspektiv er de minst inngripende EØS-rettslige kravene til uavhengige forvaltningsorganer dem som nøyer seg med å kreve uavhengighet fra aktørene på et nærmere angitt marked. I disse tilfellene krever EØS-retten strengt tatt bare uavhengighet fra offentlige myndigheter dersom det offentlige på et eller annet vis opptrer som en aktør på markedet. I det følgende omtaler vi noen eksempler på slike krav til uavhengighet, og den norske etterlevelsen av dem.

Et eksempel er direktiv 2002/21/EF om rammebestemmelser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.267 Direktivets artikkel 3 pålegger medlemsstatene å opprette uavhengige tilsynsmyndigheter som skal utøve sin virksomhet «upartisk og transparent» (tredje ledd).

Direktivet inngikk i EUs arbeid for å åpne opp for full konkurranse i en sektor som tidligere var dominert av nasjonale monopoler, noe som kommer til uttrykk når det fremheves at de uavhengige tilsynsmyndighetene skal være «retligt adskilt fra og funktionelt uafhængige af alle organisationer, der udbyder elektroniske kommunikationsnet, elektronisk kommunikationsudstyr eller elektroniske kommunikationstjenester» (annet ledd).268 Direktivet illustrerer slik at EU-lovgivers hovedanliggende var å få på plass tilsynsmyndigheter som var uavhengige av markedsaktørene, ikke av medlemsstatenes politiske myndigheter.

I direktivets fortale understrekes det at kravet til uavhengige tilsynsorganer ikke berører prinsippet om medlemsstatenes institusjonelle autonomi.269

EU-lovgiver fremhevet samme sted at «[d]e nationale tilsynsmyndigheder bør råde over de nødvendige personale- og ekspertressourcer samt økonomiske midler til at udføre deres opgaver».

Direktivet er tatt inn i EØS-avtalen uten noen tilpasninger på dette punkt.270 I norsk rett er kravene til tilsynsmyndighetenes uavhengighet bl.a. sikret gjennom ekomloven § 10-2, som slår fast at Post- og teletilsynet (nå: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet – Nkom) ikke kan instrueres, verken generelt eller vedrørende den enkelte sak, på områder hvor uavhengighetskravet gjør seg gjeldende. Departementet har imidlertid beholdt funksjonen som klageorgan for klager over avgjørelser truffet av Nkom med hjemmel i eller i medhold av ekomloven.271

En bestemmelse med klare likhetstrekk til artikkel 3 i direktiv 2002/21/EF om rammebestemmelser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er artikkel 22(1) i EUs tredje postdirektiv (direktiv 2008/6/EF) (våre understrekninger):

«Hver medlemsstat udpeger en eller flere nationale forvaltningsmyndigheder for postsektoren, der er retligt selvstændige og driftsmæssigt uafhængige af postvirksomhederne. Medlemsstater, der bevarer ejerskab til eller kontrol over postbefordrende virksomheder, sikrer, at myndighedsopgaverne på effektiv måde er strukturelt adskilt fra de aktiviteter, der er knyttet til ejerskab eller kontrol.»

Tredje postdirektiv er fremdeles ikke tatt inn i EØS-avtalen, men det er likevel gjennomført i norsk rett ved den nye postloven av 2015. Postlovens § 52 annet ledd slår fast at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet ikke kan instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak, ved behandling av saker etter kapittel 4 om felles bruk av postnett. Av forarbeidene til postloven fremgår det uttrykkelig at begrensningen i instruksjonsadgangen skyldes statens eierinteresser i Posten Norge i et liberalisert postmarked.272 Også i dette tilfellet har departementet beholdt funksjonen som klageorgan for klager over avgjørelser truffet av Nkom.273

Ytterligere et eksempel på EØS-rettslige krav om uavhengighet fra aktørene på et liberalisert marked finnes i Direktiv 2009/12/EF om flyplassavgifter.274 Direktivets artikkel 11 slår fast at medlemsstatene skal opprette en uavhengig myndighet som skal forvalte EU-reglene om flyplassavgifter. Bestemmelsens tredje ledd lyder (våre understrekninger):

«Medlemsstaterne garanterer, at den uafhængige tilsynsmyndighed er uafhængig, ved at sikre, at den er retligt adskilt fra og funktionelt uafhængig af lufthavnsdriftsorganerne og luftfartselskaberne. Medlemsstater, som bevarer ejerskab til lufthavne, lufthavnsdriftsorganer eller luftfartsselskaber eller kontrol over lufthavnsdriftsorganer eller luftfartsselskaber, sikrer også, at de funktioner, der er knyttet til ejerskabet eller kontrollen, ikke overdrages til den uafhængige tilsynsmyndighed. Medlemsstaterne sikrer, at de uafhængige tilsynsmyndigheder udøver deres beføjelser på en upartisk og gennemskuelig måde.»

I direktivets fortale understrekes det at «[d]en uafhængige tilsynsmyndighed bør råde over de nødvendige personale- og ekspertressourcer samt økonomiske midler til at udføre sine opgaver».275

Direktivet er tatt inn i EØS-avtalen uten tilpasninger av relevans for Norge.276 I norsk rett er direktivet gjennomført ved Forskrift om avgifter for bruk av lufthavner drevet av Avinor av 17. desember 2014 nr. 1802, hvor det bl.a. i § 5 heter at Luftfartstilsynet plikter å utføre oppgavene sine på en upartisk og oversiktlig måte. Forskriften § 10 femte ledd gjør det dessuten klart at Luftfartstilsynets avgiftsvedtak ikke kan påklages, noe som medfører at gyldighetskontroll i domstolene er eneste reaksjonsmulighet. Dette er en interessant forskjell fra den norske gjennomføringen av ovenfor omtalte direktivt 2002/21/EF og 2008/6/EF. Ettersom det ikke finnes forarbeider til forskriften, er det et åpent spørsmål om departementet betraktet avskjæringen av klageadgangen som EØS-rettslig påkrevd.

Ytterligere eksempler på EØS-rettslige krav om uavhengighet fra aktørene på et liberalisert marked finnes EUs jernbaneregelverk. Etter endringer (senest ved direktiv 2016/2370) inneholder direktiv 2012/34/EU om opprettelse av et felles europeisk jernbaneområde utførlige krav til at nasjonale infrastrukturforvaltere (i Norge: Bane NOR) skal være uavhengig av markedsaktørene, se direktivets artikkel 7 flg.277

11.12.3 Krav til uavhengighet for tilsynsorganer som inngår i overnasjonale tilsynsstrukturer

11.12.3.1 Innledning

Strengere EU/EØS-rettslige krav om at avgjørelser må treffes av uavhengige forvaltningsorganer er særlig aktuelt i tilfeller hvor nasjonale forvaltningsmyndigheter er tillagt EU/EØS-rettslige tilsynsfunksjoner, og da først og fremst i tilfeller hvor de nasjonale tilsynsorganene integreres i en overnasjonal tilsynsstruktur under overoppsyn av Kommisjonen og/eller et EU-byrå.

I det følgende omtales noen praktisk viktige eksempler.

11.12.3.2 Energisektoren

På energirettens område vedtok EU i 2009 to direktiver som stiller (økte) krav til uavhengigheten til nasjonale regulatorer.

Artikkel 35 nr. 4 og 5 i direktiv 2009/72/EF (Elektrisitetsdirektiv III)278 lyder som følger (våre understrekninger):

• 4. Medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, at den optræder upartisk og gennemskueligt i udøvelsen af dens beføjelser. Med dette formål sikrer medlemsstaterne, at den regulerende myndighed under udførelsen af de reguleringsopgaver, som dette direktiv og dertil knyttede forskrifter pålægger den,

  • a) er juridisk adskilt fra og funktionelt uafhængig af enhver anden offentlig eller privat enhed

  • b) sikrer, at dens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse,

    • i) handler uafhængigt af enhver markedsinteresse, og

    • ii) ikke søger eller modtager direkte instrukser fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed under udførelsen af reguleringsopgaverne. Dette krav berører ikke et tæt samarbejde, når det er hensigtsmæssigt, med andre relevante nationale myndigheder eller overordnede politiske retningslinjer fra regeringen, som ikke vedrører de reguleringsopgaver og -beføjelser, der er omhandlet i artikel 37.

• 5. For at beskytte den regulerende myndigheds uafhængighed sikrer medlemsstaterne navnlig:

  • a) at den regulerende myndighed kan træffe selvstændige afgørelser uafhængigt af noget politisk organ og har separate årlige budgetbevillinger med autonomi i forbindelse med gennemførelsen af det tildelte budget og tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer til at varetage dens opgaver, og

  • b) at medlemmerne af den regulerende myndigheds bestyrelse eller, hvor der ikke findes en bestyrelse, af den regulerende myndigheds topledelse, udnævnes for en fast periode på fem til syv år, der kan forlænges én gang.

  Med hensyn til første afsnit, litra b), sikrer medlemsstaterne en passende rotationsordning for bestyrelsen eller topledelsen. Medlemmerne af bestyrelsen, eller hvor der ikke findes en bestyrelse, af topledelsen, kan kun afsættes i deres embedsperiode, hvis de ikke længere opfylder de betingelser, der er fastsat i denne artikel, eller er fundet skyldige i tjenesteforseelse i henhold til national ret.

Likelydende bestemmelser finnes i artikkel 39 i direktiv 2009/73/EF (Gassmarkedsdirektiv III).279

De temmelig utførlige kravene til de nasjonale regulatorenes uavhengighet representerer en klar utvikling fra de mer beskjedne kravene i de tidligere direktivene fra 2003.280

Begge direktivene ble besluttet innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017, etter at det omsider ble funnet en løsning på spørsmålet om EFTA-statenes tilknytning til ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators).

Selv om direktivene i skrivende stund ikke er gjennomført i norsk rett, synes det nokså klart at det er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som vil være den regulerende myndighet og som følgelig vil måtte sikres den uavhengighet som direktivene krever. Som ledd i gjennomføringen må det også opprettes en uavhengig klagenemnd som erstatning for departementets funksjon som klageorgan for avgjørelser truffet av NVE.

11.12.3.3 Jernbanesektoren

Bestemmelser med klare likhetstrekk til dem som gjelder for elektrisitets- og gassmarkedet finnes i direktiv 2012/34/EU om opprettelse av et felles europeisk jernbaneområde. Etter endringer (senest ved direktiv 2016/2370) inneholder direktiv 2012/34/EU utførlige krav til at nasjonale infrastrukturforvaltere (i Norge: Bane NOR) skal være uavhengig av markedsaktørene (se omtalen i punkt 1.2 ovenfor). I herværende sammenheng er det imidlertid direktivets krav til uavhengige tilsynsorganer som interesserer. Direktivets artikkel 55 har tittelen «Tilsynsorgan» og lyder som følger (våre understrekninger):

• 1. Hver medlemsstat opretter et enkelt nationalt tilsynsorgan for jernbanesektoren. Dette organ skal være en særskilt myndighed, som organisatorisk, funktionelt, hierarkisk og med hensyn til beslutningstagning er retligt adskilt fra og uafhængigt af enhver anden offentlig eller privat enhed, jf. dog stk. 2. Det skal også med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan og tildelingsorgan og enhver ansøger. Det skal desuden være funktionelt uafhængigt af enhver kompetent myndighed, der tager sig af tildelingen af en kontrakt om offentlig tjeneste.

• 2. Medlemsstaterne kan oprette tilsynsorganer, som er kompetente for flere regulerede sektorer, hvis disse integrerede tilsynsmyndigheder opfylder de krav om uafhængighed, der er nævnt i nærværende artikels stk. 1. Tilsynsorganet for jernbanesektoren kan også rent organisatorisk slås sammen med den nationale konkurrencemyndighed, jf. artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 101 og 102, den sikkerhedsmyndighed, der er oprettet i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004 om jernbanesikkerhed i EU, eller det licensudstedende organ, der er omhandlet i nærværende direktivs kapitel III, hvis det fælles organ opfylder de krav om uafhængighed, der er nævnt i nærværende artikels stk. 1.

• 3. Medlemsstaterne sikrer, at tilsynsorganet bemandes og forvaltes på en måde, der sikrer uafhængighed. De sikrer navnlig, at de personer, hvis ansvar det er at træffe beslutninger for tilsynsorganet i overensstemmelse med artikel 56, f.eks. medlemmer af bestyrelsen, hvor det er relevant, udpeges af den nationale regering eller det nationale ministerråd eller af en anden offentlig myndighed, som ikke direkte udøver ejerskabsrettigheder over regulerede virksomheder, i henhold til klare og gennemskuelige regler, der sikrer deres uafhængighed.

  Medlemsstaterne afgør, hvorvidt disse personer udpeges for en fast periode, som kan forlænges, eller på et permanent grundlag, som kun giver mulighed for afskedigelse af disciplinære årsager, der ikke vedrører deres beslutningstagning. De udvælges i en gennemsigtig procedure på grundlag af deres kvalifikationer, herunder passende kompetence og relevant erfaring, helst inden for jernbaneområdet eller andre netværksindustrier.

  Medlemsstaterne sikrer, at disse personer handler uafhængigt af eventuelle markedsinteresser med relation til jernbanesektoren og derfor ikke har nogen interesse eller noget forretningsforhold med nogen af de regulerede virksomheder eller enheder. Disse personer afgiver med henblik herpå en årlig loyalitetserklæring og en interesseerklæring, hvori de angiver enhver direkte eller indirekte interesse, der kan anses for at berøre deres uafhængighed og have indflydelse på udøvelsen af deres hverv. Disse personer afholder sig fra at træffe beslutninger i sager vedrørende en virksomhed, som de har haft direkte eller indirekte forbindelse med i løbet af det år, der gik forud for iværksættelsen af en procedure.

  De må ikke søge eller modtage instruktioner fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed, når de udfører tilsynsorganets funktioner, og de har fuld beføjelse til at ansætte og forvalte personalet i tilsynsorganet.

  Ved udløbet af perioden for deres udpegelse til tilsynsorganet må de ikke have nogen stilling eller noget ansvar i nogen af de regulerede virksomheder eller enheder i en periode på mindst ét år.

Direktivets artikkel 56 inneholder en lang liste over det uavhengige tilsynsorganet myndighet til å avgjøre saker hvor en markedsaktør mener at en infrastrukturforvalter (i Norge: Bane NOR) har opptrådt i strid med EU/EØS-regelverket.281

Av artikkel 56 nr. 5 følger det at «[t]ilsynsorganet skal have den nødvendige organisatoriske kapacitet med hensyn til menneskelige og materielle ressourcer, som skal stå i forhold til jernbanesektorens betydning i medlemsstaten».

Artikkel 56 nr. 9 og 10 gjør det videre klart at tilsynsorganets vedtak ikke kan påklages til eller på annet grunnlag omgjøres av overordnede forvaltningsmyndigheter: Eneste overprøvingsmulighet er i form av søksmål for en domstol.

Direktivets artikkel 57 følger opp med å etablere tett samarbeid mellom de nasjonale tilsynsorganene i medlemsstatene. Kommisjonen deltar i samarbeidet, men har formelt sett begrenset myndighet. Utviklingen på andre områder tilsier imidlertid at det nok kan ventes endringsforslag som vil gi Kommisjonen økt innflytelse, fortrinnsvis i grensekryssende saker hvor to eller flere nasjonale tilsynsorganer ikke klarer å bli enige.

Selv om direktivene i skrivende stund ikke er gjennomført i norsk rett, synes det nokså klart at det Statens jernbanetilsyn (SJT) som vil være tilsynsorgan og som følgelig må sikres den uavhengighet som direktivene krever.

11.12.3.4 Personvernområdet

På personvernområdet krever artikkel 28 i direktiv 95/46/EF (personverndirektivet)282 at medlemsstatene skal «udpeges en eller flere offentlige myndigheder, der har til opgave på dens område at påse overholdelsen af de bestemmelser, medlemsstaten vedtager til gennemførelse af dette direktiv.» I bestemmelsens annet ledd heter det at «[d]isse myndigheder udøver i fuld uafhængighed de funktioner, der tillægges dem». I EU-retten er kravene til uavhengige tilsynsmyndigheter også nedfelt i TEUV artikkel 16 nr. 2 og Grunnrettighetspaktens artikkel 8 nr. 3.

Det nærmere innholdet i personverndirektivets krav til uavhengige tilsynsmyndigheter er presisert av EU-domstolen i flere dommer. I sak C-518/07 Kommisjonen mot Tyskland slo EU-domstolen (storkammer) ned på tyske regler som etablerte en overordnet statlig tilsynsordning med de ulike datatilsynene som finnes i hver av de tyske delstatene. EU-domstolen kom i den anledning med følgende generelle fortolkning av direktivets krav til «fuld uafhængighed»:

«Denne uafhængighed udelukker ikke alene enhver påvirkning, der bliver udøvet af de kontrollerede organer, men også ethvert påbud og enhver anden ydre påvirkning – hvad enten denne er direkte eller indirekte – der kan skabe tvivl om udførelsen af de nævnte myndigheders opgave, der består i at skabe en ligevægt mellem beskyttelsen af retten til privatlivets fred og den frie udveksling af personoplysninger.»283

For EU-domstolen anførte Tyskland blant annet at en streng fortolkning av kravet til uavhengighet var problematisk med tanke på tilsynsordningens demokratiske legitimitet, men dette avviste EU-domstolen med følgende prinsipputtalelse:

«Dette princip [om demokratisk legitimitet] er ikke til hinder for offentlige myndigheder, der er placeret uden for en klassisk hierarkisk administration, og som er mere eller mindre uafhængige af regeringen. Tilstedeværelsen af og funktionsbetingelserne for sådanne myndigheder er omfattet af lovgivningen i medlemsstaterne, eller endog i visse medlemsstater af forfatningen og underlagt de kompetente retsinstansers kontrol. Sådanne uafhængige administrative myndigheder, som i øvrigt allerede findes i det tyske retssystem, har ofte en regulerende funktion eller udøver funktioner, som skal være unddraget enhver politisk påvirkning, mens de forbliver underlagt loven og de kompetente retsinstansers kontrol. Dette er netop tilfældet for tilsynsmyndighedernes funktioner på området for beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger.»

EU-domstolen fulgte opp i sak C-614/10 Kommisjonen mot Østerrike – også denne gang i storkammer. Under henvisning til sak C-518/07 Kommisjonen mot Tyskland slo EU-domstolen fast at det var uforenlig med direktivets krav til «fuld uafhængighed» at et av medlemmene av det østerrikske datatilsynet var en statstjenestemann som hadde sitt øvrige virke ved forbundskanslerens kontor, at tilsynets sekretariat var underlagt forbundskanslerens kontor og at kansleren hadde krav på å bli informert om tilsynets virksomhet. Den østerrikske regjeringens innvendinger knyttet til tjenestemannen var helt uavhengig i sitt verv som medlem av datatilsynet, ble avvist med at det ikke helt kunne utelukkes at hensynet til hans videre karriere i statsadministrasjonen kunne føre til en form for «forudgående lydighed».284

I sak C-288/12 Kommisjonen mot Ungarn fulgte EU-domstolen opp med en storkammeravgjørelse som slo ned på en omorganisering av det ungarske datatilsynet som bl.a. medførte at lederen av tilsynet ble skiftet ut før utløpet av åremålet hans. Ungarske myndigheter forsvarte seg med at utskiftningen var ledd i en større omstrukturering og at personverndirektivet hverken definerer organiseringen av tilsynsmyndighetene eller varigheten på åremålene til medlemmene, men dette førte ikke frem:

«Hvis en medlemsstat kunne bringe en tilsynsmyndigheds mandat til ophør før dets oprindeligt fastsatte udløb, uden at de regler og garantier, der er blevet opstillet med henblik herpå ved den gældende lovgivning, overholdes, ville truslen om et sådant ophør før tid, som en sådan myndighed ville blive udsat for i den periode, hvori den udøver sit mandat, kunne føre til en form for lydighed fra dennes side i forhold til den politiske magt, der er uforenelig med det nævnte krav om uafhængighed (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Østrig, EU:C:2012:631, præmis 51). Dette gælder, selv når mandatets ophør før tid skyldes en omstrukturering eller en ændring af en udformning, idet sådanne omstruktureringer eller ændringer skal være organiseret på en sådan måde, at de krav om uafhængighed, der er opstillet i den gældende lovgivning, overholdes.»285

Som et resultat av dommene i traktatbruddssakene mot Tyskland, Østerrike og Ungarn har ESA nå åpnet saker mot både Island og Norge.286 I brevet til Norge peker ESA blant annet på departementets årlige tildelingsbrev til Datatilsynet, hvor prioriteringene på personvernområdet blir presentert. Tildelingsbrevet blir sett på som retningslinjer for Datatilsynets arbeid det kommende året. Dette blir fulgt opp i årlige/halvårlige møter med Datatilsynet og Personvernnemda. ESA viser til at regjeringen kan ha spesielle interesser i forhold til, for eksempel, hvordan enkelte databaser opereres. Videre er det en risiko for at enkelte selskaper eller interesser som er økonomisk viktig for Staten, blir gitt utilbørlig prioritet. ESA mener også at Datatilsynets økonomi- og virksomhetsinstruks, som stiller krav til å informere departementet på forhånd, om for eksempel saker som kan skape offentlig oppmerksomhet, er i strid med kravet om uavhengighet. Det anføres også som problematisk at departementet foreslår budsjettet for tilsynsmyndighetene. Noe norsk svar på brevet er foreløpig ikke registrert i ESAs dokumentregister.

Uavhengig av den verserende ESA-saken vil kravene til uavhengige nasjonale forvaltningsmyndigheter skjerpes gjennom EUs nye personvernforordning (forordning (EU) 2016/679).287 Forordningen er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen – EØS-avtalens topilarstruktur og myndigheten til det nye Databeskyttelsesrådet (European Data Protection Board) byr på utfordringer for EFTA-statene. Forordningen er imidlertid klart EØS-relevant og man får anta at det kan oppnås enighet mellom EU og EFTA-statene om nødvendige tilpasningstekster. I herværende sammenheng er det uansett forordningens krav til uavhengige nasjonale tilsynsmyndigheter som interesserer, og på dette punkt er det liten grunn til å tro at EFTA-statene vil kunne bli hørt med eventuelle anmodninger om tilpasninger.

Forordningens artikkel 51 slår fast at medlemsstatene skal sikre at EUs personvernregler håndheves av uavhengige tilsynsmyndigheter. Kravene til uavhengighet er nærmere fastlagt i forordningens artikkel 52, som under overskriften «Uafhængighed» lyder som følger:

• 1. Hver tilsynsmyndighed udfører sine opgaver og udøver sine beføjelser i henhold til denne forordning i fuld uafhængighed.

• 2. Medlemmet eller medlemmerne af hver tilsynsmyndighed skal i forbindelse med udførelsen af deres opgaver og udøvelsen af deres beføjelser i henhold til denne forordning være frie for udefrakommende indflydelse, det være sig direkte eller indirekte, og må hverken søge eller modtage instrukser fra andre.

• 3. Et medlem eller medlemmer af den enkelte tilsynsmyndighed skal afholde sig fra enhver handling, der er uforenelig med deres hverv, og må ikke, så længe deres embedsperiode varer, udøve uforenelig lønnet eller ulønnet virksomhed.

• 4. Hver medlemsstat sikrer, at den enkelte tilsynsmyndighed råder over de nødvendige menneskelige, tekniske og finansielle ressourcer samt lokaler og infrastruktur til effektivt at kunne udføre sine opgaver og udøve sine beføjelser, herunder opgaver og beføjelser vedrørende gensidig bistand samt samarbejde med og deltagelse i Databeskyttelsesrådet.

• 5. Hver medlemsstat sikrer, at den enkelte tilsynsmyndighed vælger og råder over sit eget personale, der alene er under ledelse af medlemmet eller medlemmerne af den pågældende tilsynsmyndighed.

• 6. Hver medlemsstat sikrer, at den enkelte tilsynsmyndighed er underlagt finansiel kontrol, som ikke påvirker dens uafhængighed, og at den fører særskilte, offentlige årsbudgetter, der kan være en del af det samlede statsbudget eller nationale budget.

Tilsynsmyndighetens uavhengighet styrkes ytterligere av særskilte krav til utnevnelse og eventuell avskjed av tilsynsmyndighetens medlemmer: Forordningens artikkel 53 krever at medlemmene utnevnes «efter en gennemsigtig procedure» (første ledd) og stiller også opp visse kvalifikasjonskrav: «Hvert medlem skal have de kvalifikationer, den erfaring og den kompetence, navnlig på området beskyttelse af personoplysninger, der er nødvendige for at varetage dets hverv og udøve dets beføjelser» (annet ledd). Enda viktigere for tilsynsmyndighetenes uavhengighet er det at bestemmelsen også begrenser medlemsstatenes mulighet til å fjerne et medlem til tilfeller av «alvorligt embedsmisbrug», eller hvis medlemmet «ikke længere opfylder betingelserne for at varetage sit hverv» (fjerde ledd).

Ytterligere styrking av tilsynsmyndighetens uavhengighet følger av artikkel 54, som krever at medlemsstatene nedfeller reglene om opprettelsen av tilsynsmyndigheten – herunder også reglene for utnevnelse av medlemmene – i en egen lov. Bestemmelsens første ledd bokstav d) fastslår dessuten at embetsperioden for medlemmene må være på minst 4 år.

Forordningen inneholder ikke en bestemmelse som uttrykkelig avskjærer muligheten for omgjøring av tilsynsmyndighetenes vedtak (slik som f.eks. ovennevnte direktiv 2012/34/EU artikkel 56 nr. 9), men det følger klart av forordningens krav til uavhengighet at eneste mulighet for forvaltningsrettslige overprøving vil være i form av en uavhengig klagenemnd.

11.12.3.5 Konkurransemyndighetene (Konkurransetilsynet og Konkurranseklagenemnda)

Et siste eksempel som viser at EU-rettslige krav til uavhengige nasjonale forvaltningsmyndigheter ser ut til å bre om seg, er Kommisjonens forslag til nytt direktiv for å styrke nasjonale konkurransemyndigheter.288 Formålet med direktivet er å sikre effektiv håndheving av konkurransereglene i hele EU. Forslaget stiller blant annet krav om at de nasjonale konkurransemyndighetene skal være fullt ut uavhengige i håndhevelsen av EUs konkurranserett, jf. forslagets artikkel 4 nr. 1:

«Medlemsstaterne skal med henblik på at sikre de nationale administrative konkurrencemyndigheders uafhængighed ved anvendelse af traktatens artikel 101 og 102 sikre, at disse myndigheder varetager deres opgaver og udøver deres beføjelser på en uvildig måde og med henblik på at sikre en effektiv og ensartet håndhævelse af nævnte bestemmelser, under iagttagelse af rimelige krav til ansvarlighed og uden at dette berører det nære samarbejde mellem konkurrencemyndighederne i Det Europæiske Konkurrencenetværk.»

Det avsluttende forbeholdet for «det nære samarbejde mellem konkurrencemyndighederne i Det Europæiske Konkurrencenetværk» er viktig fordi det viser at Kommisjonens anliggende er å sikre de nasjonale konkurransemyndighetenes uavhengighet fra deres egne hjemstater.

Dette kommer også indirekte til uttrykk i de detaljerte kravene til medlemsstatene som følger i artikkel 4 nr. 2 (våre kursiveringer):

Medlemsstaterne sørger navnlig for, at:

• a) de ansatte i de nationale administrative konkurrencemyndigheder og medlemmerne af beslutningsorganerne kan varetage deres opgaver og udøve deres beføjelser ved anvendelse af traktatens artikel 101 og 102 uafhængigt af politisk eller anden udefrakommende indblanding

• b) de ansatte i de nationale administrative konkurrencemyndigheder og medlemmerne af beslutningsorganerne hverken søger eller modtager instrukser fra en regering eller en anden offentlig eller privat enhed ved varetagelsen af deres opgaver eller udøvelsen af deres beføjelser i forbindelse med anvendelse af traktatens artikel 101 og 102

• c) de ansatte i de nationale administrative konkurrencemyndigheder og medlemmerne af beslutningsorganerne afstår fra enhver handling, der er uforenelig med varetagelsen af deres opgaver eller udøvelsen af deres beføjelser med henblik på anvendelse af traktatens artikel 101 og 102

• d) medlemmerne af de nationale administrative konkurrencemyndigheders beslutningsorganer alene kan afskediges, hvis de ikke længere opfylder de nødvendige betingelser for at varetage deres opgaver, eller hvis de har gjort sig skyldige i alvorlige forseelser i henhold til national lovgivning. Afskedigelsesgrundene bør være fastlagt på forhånd i national ret. Medlemmerne må ikke blive afskediget af årsager relateret til en korrekt varetagelse af deres opgaver eller udøvelse af deres beføjelser med henblik på anvendelse af traktatens artikel 101 og 102 som defineret i artikel 5, stk. 2

• e) de nationale administrative konkurrencemyndigheder har beføjelse til selv at prioritere deres opgaver med henblik på anvendelse af traktatens artikel 101 og 102 som defineret i artikel 5, stk. 2. I det omfang de nationale administrative konkurrencemyndigheder har pligt til at behandle formelle klager, skal denne pligt omfatte disse myndigheders ret til at afvise sådanne klager under henvisning til, at de ikke finder dem af høj prioritet. Dette berører ikke de nationale konkurrencemyndigheders beføjelse til at afvise klager af andre årsager, der er fastsat i national ret.

Bestemmelsen om konkurransemyndighetenes uavhengighet er fulgt opp med en egen artikkel som pålegger medlemsstatene å sørge for at de nasjonale konkurransemyndighetene «råder over de menneskelige, finansielle og tekniske ressourcer, der er nødvendige for effektivt at kunne varetage deres opgaver og udøve deres beføjelser i forbindelse med håndhevingen av EU-konkurranseretten».289

Direktivforslaget er nå oversendt Europaparlamentet og Rådet for vurdering. Visse endringer kan nok påregnes, men de liknende bestemmelsene om nasjonale forvaltningsmyndigheters uavhengighet i annen EU-lovgivning (bl.a. de ovennevnte eksemplene) tilsier at disse delene av Kommisjonens forslag neppe er særlig kontroversielle.

Dersom direktivet blir vedtatt, vil det klart være EØS-relevant.290 EØS-avtalens topilarstruktur og EUs motvilje mot å åpne for desentralisert håndheving av EØS-avtalens konkurranseregler byr imidlertid på utfordringer som må løses før direktivet kan tas inn i avtalen.

For norske myndigheter er det grunn til å merke seg at det ikke bare er Konkurransetilsynet som må oppfylle direktivforslagets krav til uavhengighet – det må også Konkurranseklagenemnda.291 Det kan også nevnes at konkurranseloven § 8 tredje ledd gir Kongen myndighet til å pålegge Konkurransetilsynet å ta en sak opp til behandling, noe som neppe er forenlig med direktivforslagets krav til tilsynsmyndighetenes prioriteringsfrihet.

11.12.4 Domstolslignende forvaltningsorganer

I Norge finnes det en lang rekke klagenemnder som i større eller mindre grad beskjeftiger seg med EØS-relaterte saker. Eksempler kan være Forbrukerklageutvalget, Klagenemnda for behandling i utlandet, Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Konkurranseklagenemnda, Likestillings- og diskrimineringsnemnda, Markedsrådet, Medieklagenemnda, Personvernnemnda, Skatteklagenemnda, Statens helsepersonellnemnd, Trygderetten og Utlendingsnemnda.

Saksbehandlingen i de forskjellige nemdene varierer, men er i utgangspunktet bygget på forvaltningslovens regler.292

De mange klagenemndene som håndterer EØS-relaterte saker er i all hovedsak resultat av politiske beslutninger tatt i Norge. EØS-retten stiller overordnede krav til effektiv rettsbeskyttelse, men i utgangspunktet vil disse kravene være ivaretatt så lenge medlemsstatene stiller de ordinære domstolene til disposisjon for private som hevder at deres EØS-rettigheter er krenket. Et unntak er forbrukervernrettens område, hvor det er særskilte behov for rimeligere løsninger en ordinær domstolsbehandling. Direktiv 2013/11/EU pålegger av denne grunn medlemsstatene å stille til disposisjon klageorganer som kan behandle forbrukersaker. I norsk rett ivaretas denne forpliktelsen blant annet av Forbrukerklageutvalget, som etter forbrukerklageloven § 2 har status som et uavhengig forvaltningsorgan. Det er likevel ikke slik at direktivet krever en slik løsning – EØS-rettens krav på dette punkt kunne også vært oppfylt alene gjennom pålegg til de næringsdrivende om å opprette (uavhengige og sertifiserte) private klagenemnder.293

Mer indirekte kan eksistensen av rimelige og effektive klageordninger i noen tilfeller være påkrevd for at restriksjoner på EØS-avtalens hovedregler om fri bevegelighet kan rettferdiggjøres. Et illustrerende eksempel er Vinmonopolet, hvor leverandørenes mulighet til å klage Vinmonopolets innkjøpsbeslutninger inn for en egen nemnd er en del av grunnen til at ordningen anses forenlig med EØS-avtalen.294 Selv om EØS-retten ikke inneholder regler som pålegger Norge å opprette denne nemnda, er det ikke gitt av utsalgsmonopolet for alkoholholdig drikke ville blitt ansett forenlig med EØS-avtalen artikkel 16 dersom leverandører fra EU-land som mener seg utsatt for forskjellsbehandling skulle være henvist til omstendelige og kostbare prosesser for de alminnelige domstolene.

I en del tilfeller åpner EØS-retten uttrykkelig for at medlemsstatene kan velge å opprette klageorganer som private må benytte seg av før det kan tas ut søksmål for en domstol. De krav EØS-retten stiller til disse klageorganene er imidlertid beskjedne – det er hele tiden en forutsetning at adgangen til domstolene står åpen i ettertid og derfor av mindre interesse fra et EØS-perspektiv om klageorganet som sådan er uavhengig.295

Et illustrerende eksempel fra anskaffelsesrettens område er artikkel 2 nr. 9 i det såkalte Håndhevelsesdirektivet (Direktiv 89/665/EØF296):

• 9. Når de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgørelser altid begrundes skriftligt. I så fald skal der desuden træffes dispositioner til at sikre de procedurer, hvorved enhver foranstaltning, der formodes at være ulovlig, og som træffes af klageinstansen, eller enhver formodet forsømmelse i udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 234, og som er uafhængig i forhold til den ordregivende myndighed og klageinstansen.

  Udnævnelsen af medlemmerne af denne uafhængige instans og udløbet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gælder for dommere, for så vidt angår den myndighed, der er ansvarlig for deres udnævnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsættelse. Som minimum skal formanden for denne uafhængige instans have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhængige instans træffer sine afgørelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgørelser har på grundlag af bestemmelser, som fastsættes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.

I norsk rett er det klart nok at Klagenemnda for Offentlige Anskaffelser (KOFA) ikke lever opp til de strenge kravene som listes opp her. Dette betyr likevel ikke at den norske gjennomføringen av Håndhevingsdirektivet er mangelfull – i norsk rett er det ikke KOFA, men tingrettene som sørger for at forbigåtte leverandører (eller andre med rettslig interesse) kan få prøvd lovligheten av anskaffelsesmyndighetenes handlemåte for en instans som lever opp til EØS-rettens krav. Ettersom klage til KOFA heller ikke er noen prosessforutsetning for søksmål for tingretten, gjelder ikke engang kravet til skriftlig begrunnelse i direktivets artikkel 2 nr. 9 første ledd for KOFA. Bestemmelsene i norsk rett som sikrer KOFAs uavhengighet og pålegger KOFA å gi skriftlige og begrunnete uttalelser, er følgelig ikke et utslag av EØS-rettslige krav.297

Et annet eksempel langs de samme linjene gir artikkel 4 i Direktiv 2002/21/EF om rammebestemmelser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester:

• 1. Medlemsstaterne sikrer, at der på nationalt plan findes effektive mekanismer, ved hjælp af hvilke enhver bruger eller en virksomhed, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller -tjenester, og som berøres af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, kan påklage denne til en klageinstans, som er uafhængig af de involverede parter. Denne instans, som kan være en domstol, skal have den nødvendige ekspertise til rådighed, som gør det muligt for den at udføre sine funktioner. Medlemsstaterne sikrer, at der tages behørigt hensyn til sagens omstændigheder, og at der forefindes en effektiv klagemekanisme. Klagesagen har ikke opsættende virkning for den afgørelse, som den nationale tilsynsmyndighed har truffet, medmindre klageinstansen træffer anden afgørelse herom.

• 2. Når den i stk. 1 omhandlede klageinstans ikke har domstolskarakter, begrundes dens afgørelser altid skriftligt. I sådanne tilfælde kan dens afgørelser desuden indbringes for en ret i en medlemsstat, jf. traktatens artikel 234 [nå TEUV artikkel 267].

I norsk rett er kravet til «effektive mekanismer» ivaretatt i form av en ordinær adgang til å klage til departementet over alle enkeltvedtak som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gjør med hjemmel i eller i medhold av ekomloven,298 med etterfølgende søksmålsadgang for tingretten.299 Det kan kanskje diskuteres om tingretten uten videre tilfredsstiller direktivets krav til en instans som har den nødvendige ekspertise (underforstått: innen elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester), men dette kan løses ved at retten settes med fagkyndige meddommere iht. tvisteloven § 9-12(2).

Ytterligere et eksempel finnes i artikkel 22(3) i EUs tredje postdirektiv (direktiv 2008/6/EF)300:

«Medlemsstaterne sikrer, at der på nationalt plan findes effektive mekanismer, ved hjælp af hvilke enhver bruger eller postbefordrende virksomhed, som berøres af en afgørelse fra en national forvaltningsmyndighed, kan påklage afgørelsen til en klageinstans, der er uafhængig af de involverede parter.»

Isolert sett kan ordlyden tyde på at medlemsstatene i dette tilfeller er forpliktet til å opprette en klagenemnd, men direktivets fortale presiserer at klageinstansen kan være en domstol.301 Som ledd i gjennomføringen av direktivet i norsk rett ble det opprette en egen Brukerklagenemnd for posttjenester.302 Markedsaktørene er imidlertid henvist til å påklage Nkoms vedtak til departementet, med etterfølgende søksmålsadgang for tingretten.303 Spørsmålet om dette tilfredsstiller direktivets krav til effektive mekanismer synes ikke nærmere vurdert i lovforarbeidene.304

Noe av et særtilfelle er den nye Konkurranseklagenemnda, men her skyldes at de strenge kravene til uavhengighet at lovgiver har funnet det formålstjenlig å gi nemnda status som en del av de nasjonale konkurransemyndighetene.305 Etableringen av Konkurranseklagenemnda var ikke EØS-rettslig påkrevd – oppgaven med å prøve gyldigheten av Konkurransetilsynets vedtak kunne vært overlatt helt og fullt til domstolene.

De mange klagenemndene som håndterer EØS-relaterte saker gir opphav til noen særlig spørsmål knyttet til nemndenes mulighet til å forelegge spørsmål om tolkningen av EØS-avtalen for EFTA-domstolen iht. ODA artikkel 34.306 I norsk rett er foreleggelsesmuligheten regulert i domstolloven § 51a, men denne bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd bare for domstolene, ikke for domstolslignende forvaltningsorganer. EFTA-domstolens forståelse av vilkåret «court or tribunal in an EFTA State» i ODA artikkel 34 er imidlertid temmelig liberal og omfatter derfor også en rekke norske klagenemnder.307 For EFTA-domstolen har norske myndigheter regelmessig protestert mot denne liberale fortolkningen.308 I sak E-5/16 Oslo kommune (Vigeland-saken) ble det anført at nyere praksis fra EU-domstolen knyttet til det likelydende vilkåret i TEUV artikkel 267 tilsa en innstramming. Det ble også gjort gjeldende at det ikke er noe behov for å akseptere slike foreleggelser fordi sakene kan bringes inn for de ordinære domstolene (som deretter om nødvendig kan sende spørsmål til EFTA-domstolen), samt at de ulike klagenemndene i Norge generelt mangler den kompetanse, kunnskap og erfaring som er nødvendig for å kunne formulere en konsis anmodning, siden de ikke mottar samme opplæring som domstolene i denne sammenheng.309 EFTA-domstolen avviste samtlige innvendinger og gjorde det dermed også klart, om enn bare indirekte, at den liberale forståelsen av ODA artikkel 34 vil bli fastholdt selv om EU-domstolen strammer inn sin praksis knyttet til TEUV artikkel 267.

Sett utenfra er norske myndigheters argumentasjon for EFTA-domstolen i disse sakene noe underlig ettersom det er klart nok at myndighetene selv kan avskjære klagenemndenes foreleggelsesadgang dersom man ønsker det. ODA artikkel 34 tredje ledd åpner for at en EFTA-stat i sin interne lovgivning kan begrense retten til å anmode om en rådgivende uttalelse til domstoler som etter den nasjonale lovgivning dømmer i siste instans. En fra-det-mer-til-det-mindre betraktning tilsier at man selvsagt kan nøye seg med mindre omfattende begrensninger. Dette har norsk lovgiver også gjort – etter domstolloven § 51a annet ledd siste punktum har forliksrådene ikke adgang til å forelegge tolkningsspørsmål for EFTA-domstolen. Klagenemndenes internrettslige grunnlag for å sende tolkningsspørsmål til EFTA-domstolen er uansett ikke domstolloven § 51a, men derimot deres generelle adgang etter norsk forvaltningsrett til å foreta saksbehandlingsskritt som er egnet til å kaste lys over saken og forbedre beslutningsgrunnlaget.310 Dersom det virkelig står så dårlig til med klagenemndenes kompetanse, kunnskap og erfaring som norske myndigheter anførte i sak E-5/16 Oslo kommune, må løsningen enten være å sørge for bedre opplæring eller å avskjære foreleggelsesadgangen, eventuelt en kombinasjon av disse.311

11.12.5 Uavhengighetskrav til nasjonale myndigheter som sender representanter til EU-byråer

I tilfeller hvor besluttende organer i EU-byråer er satt sammen av representanter fra nasjonale forvaltningsmyndigheter fremgår det tidvis uttrykkelig av sekundærretten at medlemmene skal være uavhengige i deres virke for EU-byråene.

Et av mange eksempel gir forordning nr. 1093/2010 om opprettelsen av Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (European Banking Authority – EBA). EBAs viktigste organ er Tilsynsrådet (Board of Supervisors), hvis stemmeberettigete medlemmer er lederne av medlemsstatenes finanstilsyn. Forordningens artikkel 42 («Uafhængighed») slår fast at «[v]ed udførelsen af de opgaver, der er tillagt tilsynsrådet ved denne forordning, handler formanden og de stemmeberettigede medlemmer af tilsynsrådet uafhængigt og objektivt udelukkende i Unionens interesse som helhed og må ikke søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner eller -organer, medlemsstaters regeringer eller noget andet offentligt eller privat organ». Bestemmelsens annet ledd følger opp ved å slå fast at «[h]verken medlemsstaterne, EU-institutionerne og -organerne eller ethvert andet offentligt eller privat organ må søge at påvirke medlemmerne af tilsynsrådet i udøvelsen af deres opgaver».

Liknende bestemmelser finnes i en rekke andre forordninger som etablerer EU-byråer og hvor besluttende organer er satt sammen av representanter fra nasjonale forvaltningsmyndigheter.312

For EFTA-statene har fremveksten av EU-byråer med beslutningsmyndighet budt på betydelige utfordringer. EU har vært villig til å gi representanter fra EFTA-statenes nasjonale myndigheter plass i de besluttende organene i EU-byråene, men uten stemmerett.313 En trolig utilsiktet konsekvens er at uavhengighetskravet i EBA-forordningens artikkel 42 etter sin ordlyd ikke kommer til anvendelse for lederne av EFTA-statenes nasjonale finanstilsyn når de møter i EBAs tilsynsråd. Fraværet av stemmerett innebærer at dette formelt sett er uproblematisk, men EFTA-statenes ønske om å delta i EBA på mest mulig like fot som EU-statene tilsier klart at lederne av EFTA-statenes finanstilsyn bør legge til grunn at uavhengighetskravene i forordningens artikkel 42 gjelder også for dem, jf. også den generelle lojalitetsplikten i EØS-avtalen artikkel 3.314 Dette gjelder tilsvarende for EFTA-statenes tilknytning til andre EU-byråer som ESMA og EIOPA.

11.12.6 Oppsummering

Allerede den kortfattete gjennomgangen ovenfor synes tilstrekkelig for å hevde at det er en utvikling i EU/EØS-retten i retning av at medlemsstatene må sørge for at stadig flere avgjørelser treffes av forvaltningsorganer som er uavhengige av politiske myndigheter. Dersom man ser bort fra tilfellene hvor kravet til uavhengighet av offentlige myndigheter er en refleksvirkning av at det offentlige kontrollerer eller har eierinteresser i aktører på det aktuelle markedet, er utviklingen tett forbundet med fremveksten av overnasjonale tilsynsstrukturer på stadig flere områder. For EU er dette en vinn-vinn-situasjon: Samarbeid med de nasjonale tilsynsorganene avlaster EUs egne organer og gjør at man unngår å måtte bygge opp et omfattende (og kostbart) overnasjonalt forvaltningsapparat, samtidig som EU sikres en langt mer fleksibel og effektiv kontroll enn hva som er tilfellet på områder underlagt tradisjonell nasjonal håndhevelse (der Kommisjonens eneste formelle reaksjon er å anlegge traktatbruddssøksmål for EU-domstolen etter TEUV artikkel 258). For medlemsstatene kan nok dette fortone seg annerledes – utviklingen representerer unektelig en utfordring for etablerte nasjonale forvaltningshierarkier.315 For EFTA-statene reiser denne utviklingen som nevnt også særskilte problemer av konstitusjonell karakter.316

På EU/EØS-rettens nåværende utviklingstrinn er det fremdeles en rekke felt hvor det ikke stilles særskilte krav til de nasjonale tilsynsorganenes uavhengighet. To praktisk viktige eksempler er finanstilsyn og matsikkerhet. På disse områdene har imidlertid EU-byråer og/eller Kommisjonen/ESA fått overført kompetanse til å treffe bindende vedtak, noe som medfører at den praktiske betydningen av mangelen på eksplisitte krav til hhv. Finanstilsynets og Mattilsynets uavhengighet er temmelig begrenset. Dersom departementet skulle legge seg opp i f.eks. Finanstilsynets eller Mattilsynets håndtering av EØS-regelverket, vil ESA og/eller de relevante EU-byråene kunne reagere med å treffe vedtak som er bindende for de nasjonale myndighetene.

På områder hvor det ikke er overført beslutningsmyndighet til EU-byråer og/eller Kommisjonen/ESA, er selvsagt spørsmålet om eventuelle krav til de nasjonale tilsynsorganenes uavhengighet av større praktisk betydning.

Som illustrert ved Kommisjonens ferske forslag til en ny forordning om beskyttelse av persondata i elektronisk kommunikasjon kan utviklingen i retning av styrket uavhengighet også skje ved at ny ansvarsområdet overføres til de antatt mest uavhengige tilsynsorganene. I forordningsforslaget er det lagt opp til at tilsynsfunksjonene skal legges til samme tilsynsorgan som for personvernforordningen, noe som i norsk rett vil innebære overføring av tilsynsmyndigheten fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) til Datatilsynet.317

Også når det gjelder det nærmere innholdet i kravene til uavhengighet, synes utviklingen å gå i retning av mer detaljerte regler. Konkurranseretten er i en viss forstand fortsatt et særtilfelle,318 og det kan hevdes at det samme i noen grad gjelder personvernretten.319 Samtidig er det iøynefallende hvordan EU-domstolens storkammer i sak C-518/07 Kommisjonen mot Tyskland trakk frem hensynet til det indre markeds funksjon for å begrunne strenge krav til de nasjonale datatilsynenes uavhengighet – dette er et argument med generell gyldighet i EU/EØS-rettslig sammenheng.320 De detaljerte kravene til Datatilsynets uavhengighet i den nye personvernforordningen synes uansett illustrerende for den generelle utviklingen.

Særskilt oppmerksomhet fortjener de stadig flere kravene til organisatorisk og budsjettmessig uavhengighet, herunder EU-lovgivers klare instruks om at medlemsstatene må stille tilstrekkelige ressurser til disposisjon og avstå fra å legge seg opp i tilsynsorganenes prioriteringer av disse ressursene. Også kravene til tilsetnings-/utnevnelsesprosedyrer, inkludert angivelsene av hva slags kompetanse og erfaring som skal vektlegges når tilsynsorganene skal bemannes, er interessante. Det gjenstår foreløpig å se hvordan Kommisjonen (og, for Norges vedkommende, ESA) vil håndheve dette, men man kan se for seg en utvikling hvor det nærmeste bare er i navnet at tilsynsorganene er «nasjonale».

Samtidig er det klart nok nyanseforskjeller mellom kravene til uavhengighet på ulike områder, noe som leder til at generell nasjonal regulering trolig er utfordrende. I tilfeller hvor EØS-retten «bare» krever uavhengighet fra aktørene på et nærmere angitt marked, kan overordnede forvaltningsorganer trolig beholde både generell omgjøringskompetanse og kompetansen som klageorgan. Eksempler på dette er den norske gjennomføringen av direktiv 2002/21/EF om rammebestemmelser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester og av Elektrisitetsdirektiv II (2003/54/EF) og Gassmarkedsdirektiv II (direktiv 2003/55/EF). I tilfeller hvor EU-retten krever uavhengighet også fra politiske myndigheter, rammer dette derimot også omgjøringsmyndigheten og kompetansen som klageorgan.

Forsøk på generell regulering av hva det innebærer at visse forvaltningsorganer er uavhengige, vil nærmest uunngåelig medføre «overimplementering» av EU/EØS-rettens krav for visse av forvaltningsorganene som man da ender opp med å plassere i denne kategorien. Som fremstillingen ovenfor vil ha vist, er dessuten både innholdet i og anvendelsesområdet til kravene til uavhengighet i stadig utvikling. Denne utviklingen vil trolig fortsette i årene fremover.

11.13 Digital saksbehandling

11.13.1 Innledning

I mandatet er det bedt særskilt om en omtale av regler i sekundærretten av betydning for digital saksbehandling. Inntil relativt nylig har det vært få eksempler på dette, men i de senere år har EU-lovgiver fått på plass en del regler og tatt en del initiativer som på sikt kan få betydelige konsekvenser også for EØS-landet Norge.

Kommisjonens ambisiøse planer for digital omstilling av forvaltningsvirksomheten i hele EU («digital transformation of government») fremkommer blant annet i The Digital Singel Market Communication fra 2015321 og EU eGovernment Action Plan 2016–2020.322 Det seneste utslaget av disse planene er forslaget om opprettelse av en felles digital portal («a single digital gateway»).323 I redegjørelsen for forslaget uttaler Kommisjonen at «[f]ormålet er at drage fuld nytte af fordelene ved nye digitale værktøjer for at hjælpe virksomheder med at udnytte de muligheder, som et marked med 500 mio. borgere giver for at rejse, arbejde og studere i et hvilket som helst EU-land».324 Dette følges opp med følgende enda mer generelle ambisjon:

«Mere generelt kan alle europæere få betydelige fordele af en åben, effektiv og inklusiv offentlig forvaltning, der er rettet mod en ambitiøs tilgang til e-forvaltning, som leverer grænseløse, personlige og brugervenlige digitale offentlige end-to-end-tjenester. Dette har en betydelig indvirkning på borgernes liv og virksomheders aktiviteter både i deres eget land og på tværs af grænserne. Borgere og virksomheder får imidlertid endnu ikke det fulde udbytte af digitale tjenester, der burde være let tilgængelige overalt i EU. Digitale teknologier kan som en integreret del af moderniseringen af den offentlige forvaltning give betydelige økonomiske og sociale fordele for europæiske borgere og for samfundet som helhed.»325

I det følgende vil vi ta utgangspunkt i de reglene av betydning for digital saksbehandling som EU alt har vedtatt, men vi vil også omtale aktuelle forslag og initiativer – og da særlig forslaget om «A single digital gateway».

I et forsøk på å systematisere sekundærretten vil det i det følgende bli sondret mellom regler som gjelder for samarbeid internt i forvaltningen – det være seg «horisontalt» mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter i ulike EU/EØS-stater eller «vertikalt» med overnasjonale forvaltningsmyndigheter (Kommisjonen/ESA og/eller ulike EU-byråer) (punkt 13.2) og regler som gjelder forholdet mellom forvaltningen og private (punkt 13.3). Noen aktuelle digitaliseringsprosjekter i EU-regi omtales i punkt 13.4, før vi i punkt 13.5 omtaler forholdet mellom kravene til digital saksbehandling og det nærmere innhold i de nasjonale saksbehandlingsreglene. Noen avsluttende refleksjoner følger i punkt 13.6.

11.13.2 Digitalt samarbeid mellom ulike forvaltningsmyndigheter innen EU/EØS

11.13.2.1 Informasjonssystemet for det indre marked (IMI)

Den helt sentrale rettsakt på dette området er forordning (EU) nr. 1024/2012 om forvaltningssamarbeid gjennom informasjonssystemet for det indre marked («IMI-forordningen»), som i 2015 ble tatt inn i EØS-avtalen326 og deretter gjennomført i norsk rett i form av en egen forskrift.327

IMI-forordningen representerer en videreutvikling av et elektronisk informasjonssystem for det indre marked som Kommisjonen utviklet i 2008 for å styrke samarbeidet mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter i EU-statene.328 Gjennom IMI kan nasjonale forvaltningsmyndigheter utveksle informasjon om vilkårene for utøvelsen av økonomiske og næringsrelaterte aktiviteter i de ulike medlemsstatene. Systemet kan også brukes for informasjonsutveksling mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter og Kommisjonen, ulike EU-byråer mv. IMI har vært åpent for deltakelse fra EFTA-statene helt siden begynnelsen og Norge tok systemet i bruk allerede da det ble etablert.329 Norge bidrar til finansieringen av IMI gjennom et årlig bidrag til EUs budsjettlinjer for utvikling og gjennomføring av det indre marked.330

Til tross for full norsk deltakelse i IMI har det foreløpig ikke vært mulig for ESA å koble seg på systemet. Det arbeides visstnok med å få dette til, men vanskene som ESA har møtte på er nok i seg selv et tegn på at EØS-avtalen ikke alltid står så høyt på EUs agenda som det Norge og de øvrige EFTA-statene nok skulle ønske seg.

Formålet med IMI er å forbedre det administrative samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom EØS-statenes myndigheter.331 Ved hjelp av IMI kan myndighetene i en EØS-stat finne relevante ansvarlige myndigheter i andre EØS-stater og ta direkte kontakt med henblikk på å avklare eventuelle spørsmål i forbindelse med deres saksbehandling.

Forordning 1024/2012 videreutviklet IMI blant annet gjennom nye regler om datasikkerhet og personvern. IMI-forordningen legger dessuten til rette for at systemet kan benyttes på flere områder. Bruken av systemet var opprinnelig frivillig, men etter hvert er bruk av IMI obligatorisk innen enkelte områder. Dette er en utvikling som må forventes å fortsette.

EØS-relevante eksempler på EU-rettsakter med bestemmelser om forvaltningssamarbeid som gjennomføres gjennom IMI inkluderer:

• Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (Yrkeskvalifikasjonsdirektivet): artikkel 50 nr. 1, 2 og 3 (dokumentasjon av formelle krav som eksamensbevis, autorisasjoner mv.), og artikkel 56 (utveksling av informasjon om advarsler gitt til helsepersonell)

• Direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (Tjenestedirektivet): artikkel 15 nr. 7 (notifisering av nye krav til tjenesteytere) og artikkel 39 (nasjonale rapporter)

• Direktiv 2011/24/EF om anvendelsen av pasientrettigheter ved helsetjenester over landegrensene: artikkel 10 nr. 4 (dokumentasjon av autorisasjoner)

• Kommisjonsrekommandasjon av 7. desember 2001 om prinsipper for bruk av «SOLVIT» — problemløsningsnettet for det indre marked: Kapittel I og II

• Direktiv 2014/67/EU om håndhevelse av direktiv 96/71/EF om utstasjonering av arbeidstagere som led i utveksling av tjenesteytelser: artikkel 6 og 7, artikkel 10, stk. 3, samt artikkel 14–18, se artikkel 21(1) (tilgang til nasjonale registre mv).332

• Direktiv 2014/60/EU om tilbakelevering av kulturgoder, som ulovlig er fjernet fra en medlemsstats område: artikkel 5 og 7.

• Forordning (EU) 2016/1628 om krav vedrørende utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler for og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner: artikkel 44.333

Det fremgår videre av artikkel 4 av IMI-forordningen at Kommisjonen skal gjennomføre pilotprosjekter for å vurdere om IMI kan benyttes til forvaltningssamarbeid på nye områder. Et eksempel er på et slikt pilotprosjekt gjelder informasjonsutveksling mellom nasjonale myndigheter, Kommisjonen og EUs jernbanebyrå knyttet til registre over lokomotivførerlisenser og supplerende sertifikater.334

Det synes klart at IMI vil bli bygget videre ut i årene fremover. Europaparlamentet og Rådet har alt besluttet å utrede om IMI kan brukes i kampen mot svart arbeid335 og Kommisjonen har nylig foreslått å bruke IMI for utveksling av verifisert dokumentasjon som private leverer inn til forvaltningsmyndighetene i en medlemsstat.336 Formålet med det sistnevnte forslaget er å unngå at private må dokumentere ektheten av de samme dokumentene overfor forvaltningsmyndighetene i flere medlemsstater. Forslaget går ikke inn på hvilke alternativer nasjonale forvaltningsmyndigheter har dersom de betviler ektheten av dokumentene.

Koblingen mellom IMI og personvernreglene i EUs nye personvernforordning er en av grunnene til at det fra EFTA-statenes perspektiv simpelthen er påkrevd at man finner en løsning på de institusjonelle og konstitusjonelle problemene knyttet til EFTA-statenes tilknytning til EUs Databeskyttelsesråd (European Data Protection Board). En nærmere omtale av betydningen av EUs personvernregler for anvendelsen av IMI faller utenfor rammene for denne utredningen,337 men det bør nevnes at personvernreglene legger begrensninger på forvaltningsmyndighetenes mulighet til å bruke informasjon til andre formål enn den de er innhentet til, herunder også muligheten for å dele informasjon med andre forvaltningsorganer på andre forvaltningsområder.

11.13.2.2 Digitalt samarbeidet på forbrukervernrettens område

På forbrukervernrettens område etablerer forordning (EU) nr. 2006/2004 samarbeid mellom nasjonale forbrukervernmyndigheter og Kommisjonen, og foreskriver at deler av dette skjer på elektronisk vis.338

11.13.2.3 Kommisjonens forslag til et teknisk system for grenseoverskridende utveksling av dokumentasjon mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter

I forslaget om opprettelse av en felles digital portal («a single digital gateway»)339 har Kommisjonen nylig tatt til orde for å etablere et nytt system for grenseoverskridende utveksling av dokumentasjon mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter.

Artikel 12 Grænseoverskridende udveksling af oplysninger340 mellem kompetente myndigheder

• 1. Med henblik på udveksling af dokumentation til onlineprocedurer, der er opført i bilag II, og de procedurer, der er fastsat i direktiv 2005/36/EF, 2006/123/EF, 2014/24/EU og 2014/25/EU, etablerer Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne et teknisk system til elektronisk udveksling af oplysninger mellem kompetente myndigheder i forskellige medlemsstater («det tekniske system»).

• 2. Det tekniske system skal opfylde følgende krav:

  • a) det skal gøre det muligt at behandle anmodninger om dokumentation, der skal udveksles

  • b) det skal gøre det muligt at overføre dokumentation mellem kompetente myndigheder

  • c) det skal gøre det muligt for den modtagende kompetente myndighed at behandle dokumentationen

  • d) det skal sikre dokumentationens fortrolighed og integritet

  • e) det skal sikre, at brugeren forlods har mulighed for at se den dokumentation, der skal udveksles.

• 3. Medlemsstaterne indarbejder det tekniske system som en del af procedurerne i stk. 1.

• 4. De kompetente myndigheder, der er ansvarlige for onlineprocedurer, jf. stk. 1, anmoder, efter en udtrykkelig anmodning fra brugeren, via det tekniske system om dokumentation direkte fra de kompetente myndigheder, der udsteder dokumentation i andre medlemsstater. De udstedende myndigheder gør, med forbehold af stk. 2, litra d), den pågældende dokumentation tilgængelig via det samme system.

• 5. Hvis de kompetente myndigheder udsteder dokumentation i elektronisk form med henblik på procedurerne i stk. 1 inden for deres egen medlemsstat, skal de også gøre den pågældende dokumentation tilgængelig via det tekniske system for de anmodende kompetente myndigheder fra andre medlemsstater.

[…]

Selv om forslaget i henhold til første ledd er begrenset til visse nærmere angitte sakstyper er det temmelig klart at dette bare er en begynnelse. Dette fremgår da også indirekte av Kommisjonens redegjørelse for behovet for dette nye systemet, som er helt generelt formulert i utkastet til forordningens fortale:

(27) Onlinetjenester, der stilles til rådighed af kompetente myndigheder, er af afgørende betydning for at øge kvaliteten af de tjenester, der stilles til rådighed for borgerne og virksomhederne. Når offentlige forvaltninger i medlemsstaterne i stigende grad ikke længere kræver, at borgerne og virksomhederne indgiver de samme oplysninger flere gange, men i stedet arbejder hen mod genbrug af data, bør samme lettelse gælde for brugere, der står over for procedurer i andre medlemsstater, for at begrænse yderligere byrder.

(28) For yderligere at lette anvendelsen af onlineprocedurer bør denne forordning i overensstemmelse med engangsprincippet skabe grundlag for udveksling af dokumentation direkte mellem de berørte kompetente myndigheder fra forskellige medlemsstater på anmodning af borgere og virksomheder. Engangsprincippet betyder, at borgerne og virksomhederne ikke bør indgive de samme oplysninger til offentlige myndigheder mere end én gang med henblik på grænseoverskridende udveksling af dokumentation.

(29) Det sikre tekniske system, der bør oprettes for at muliggøre udveksling af dokumentation i henhold til denne forordning, bør også give anmodende kompetente myndigheder sikkerhed for, at den pågældende dokumentation stammer fra den rette udstedende myndighed.

Allerede de sakstypene som det refereres til i utkastet til artikkel 12 nr. 1 er for øvrig betydningsfulle. Direktiv 2005/36/EF omhandler godkjenning av yrkeskvalifikasjoner; direktiv 2006/123/EF er det meget vidtfavnende tjenestedirektivet og direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU gjelder offentlige anskaffelser. I tillegg kommer typetilfellene listet opp i Vedlegg II, som omfatter slikt som anerkjennelse av eksamensbevis, adresseendringer, registrering av kjøretøy, søknader om pensjon, registrering av næringsvirksomhet, innmelding i pensjons- og forsikringsordninger mv.

Det gjenstår å se om forslaget blir vedtatt av Europaparlamentet og Rådet, eventuelt hvilke endringer som er påkrevd for å oppnå de nødvendige flertall. Kommisjonens forslag gir Kommisjonen selv ikke ubetydelige fullmakter til å presisere forordningen gjennom såkalte gjennomføringsrettsakter og delegerte rettsakter.341 Det er imidlertid klart nok at en eventuell forordning vil være EØS-relevant og derfor noe norske forvaltningsmyndigheter må forholde seg til.

Prinsippet om at private ikke skal måtte gi de samme opplysninger til offentlige myndigheter i hele EU/EØS – engangsprinsippet («the once-only principle») – vil utvilsomt kunne redusere omkostningene for privatpersoner og virksomheter som gjør bruk av de fire frihetene. Samtidig etterlater forsalget noen ubesvarte spørsmål knyttet til nasjonale forvaltningsmyndigheters mulighet til å nekte å anerkjenne dokumentasjon som man av en eller annen grunn finner grunn til å tvile på. Fra Kommisjonens side synes det nokså klart at utgangspunktet er at de nasjonale forvaltningsmyndighetene skal stole på hverandre i samme utstrekning som ulike forvaltningsorganer internt i en medlemsstat gjerne gjør (prinsippet om «mutual trust»).

11.13.3 Digital samhandling med private

11.13.3.1 Eksisterende krav til digital saksbehandling

Når det gjelder forvaltningens samhandling med private, har EU-rettens krav til digitalisering hittil vært beskjedne og fragmentariske.

Blant de rettsaktene som beskjeftiger seg med digitalisering av forvaltningens samhandling med private går et hovedskille mellom bestemmelser som «bare» pålegger medlemsstatene å gjøre nærmere angitt informasjon tilgjengelig på ulike digitale portaler og bestemmelser som også krever at private skal kunne samhandle digitalt med forvaltningen. Strengt tatt er det bare sistnevnte kategori som inneholder krav til digital saksbehandling.

De viktigste eksemplene på rettsakter som krever at medlemsstatene samler og tilgjengeliggjør nærmere angitt informasjon er:

• Direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (Tjenestedirektivet), som pålegger medlemsstatene å opprette et elektroniske kontaktpunkt («Points of Single Contact») som tilbyr oppdaterte og elektronisk tilgjengelige opplysninger om blant annet de krav som gjelder for tjenesteytere etablert i den aktuelle stat, særlig krav som knytter seg til fremgangsmåter for å starte og utøve tjenestevirksomhet, og hvordan de til vanlig blir forstått og anvendt342

• Direktiv 2005/36/EF om anerkjennelse av yrkesmessige kvalifikasjoner (Yrkeskvalifikasjonsdirektivet), som etter flere endringer nå krever at hver medlemsstat oppretter et kontaktpunkt som tilbyr oppdaterte og elektronisk tilgjengelige opplysninger av betydning for fri bevegelighet av yrkesutøvere underlagt nasjonale kvalifikasjonskrav343

• Forordning (EU) nr. 305/2011 om fastsettelse av harmoniserte vilkår for markedsføring av byggevarer (Byggevareforordningen), som pålegger medlemsstatene å etablere et varekontaktpunkt for byggevarer som tilbyr produsenter mv. oppdatert informasjon om nærmere angitte krav og regler344

• Forordning (EF) nr. 764/2008 om fastsettelse av framgangsmåter for anvendelsen av visse nasjonale tekniske forskrifter på produkter som er lovlig markedsført i en annen medlemsstat, som pålegger medlemsstatene å etablere et kontaktpunkt som tilbyr markedsaktører informasjon om alle relevante tekniske forskrifter

De viktigste eksemplene på mer ambisiøse rettsakter som også krever at forvaltningens behandling av nærmere angitte saker skal kunne gjennomføres digitalt er:

• Direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked (Tjenestedirektivet) artikkel 8, som gir en tjenesteyter rett til å bruke et elektronisk kontaktpunkt til å fullføre alle fremgangsmåter som er nødvendige for å starte og utøve tjenestevirksomhet, herunder innlevering av dokumentasjon, melding, registrering og søknader, og få svar på disse345

• Direktiv 2005/36/EF om anerkjennelse av yrkesmessige kvalifikasjoner (Yrkeskvalifikasjonsdirektivet), som etter endringer i 2013 krever at «samtlige krav, procedurer og formaliteter i forbindelse med spørgsmål, der er omfattet af dette direktiv, kan afvikles uden besvær, på afstand og ad elektronisk vej via de berørte kvikskranker [norsk: kontaktpunkter] eller de berørte kompetente myndigheder» (artikkel 57a).346 Direktivet krever nå også at hver av medlemsstatene oppretter et nasjonalt støttesenter (Professional Qualifications Assistance Centre) som «bistår borgerne, når de ønsker at udøve de rettigheder, der følger af dette direktiv, i samarbejde med støttecentrene i hjemlandet og de kompetente myndigheder og kvikskrankerne i værtsmedlemsstaten» (artikkel 57b). Bistandsplikten innbefatter blant annet en plikt til å «levere alle relevante oplysninger om enkeltsager» til støttesentre fra andre medlemsstater, og går slik klart lenger en alminnelig veiledning.

• De nye anskaffelsesdirektivene (2014/24/EU og 2014/25/EU), som innførte et elektronisk europeiske egenerklæringsskjema (European Single Procurement Document – ESPD) som alle offentlige anskaffelsesmyndigheter er pålagt å bruke og anerkjenne.347

• Forordning (EU) nr. 524/2013 om nettbasert tvisteløsning i forbrukersaker,348 som i norsk rett blant annet er gjennomført ved at Forbrukerrådet er utnevnt som kontaktpunkt med ansvar for å utføre oppgaver som følger av forordningens artikkel 7 punkt 2 (informasjons- og koordineringsoppgaver),349 samt ved at Forbrukerklageutvalget, som etter forbrukerklageloven § 2 har status som et uavhengig forvaltningsorgan, skal legge til rette for at forbrukeren kan inngi klage elektronisk og dessuten skal kunne motta og behandle klager gjennom EUs nettbaserte klageportal.350

11.13.3.2 Kommisjonens forslag om en felles digital portal («a single digital gateway»)

11.13.3.2.1 Innledning

I forslaget om opprettelse av en felles digital portal («a single digital gateway») erkjenner Kommisjonen at det er behov for en mer helhetlig tilnærming:

«Der findes betydelige hindringer for både borgere og virksomheder, der er interesserede i at flytte til, sælge produkter eller levere tjenesteydelser i et andet EU-land. Det er afgørende for dem, der ønsker at udnytte fordelene ved det indre marked, at de kan finde relevante, nøjagtige og forståelige oplysninger online og kan få adgang til og gennemføre administrative procedurer online, men ofte er det kompliceret, tidskrævende og dyrt, hvis det overhovedet er muligt.»351

Formålet med forslaget er «at drage fuld nytte af fordelene ved nye digitale værktøjer for at hjælpe virksomheder med at udnytte de muligheder, som et marked med 500 mio. borgere giver for at rejse, arbejde og studere i et hvilket som helst EU-land».352

Hovedinnholdet i forslaget gjelder etableringen av en felles digital portal («a single digital gateway») som skal tilby privatpersoner og næringsdrivende adgang til «alle de oplysninger, der er nødvendige, når de benytter deres ret til mobilitet inden for EU», samt forpliktelser for medlemsstatene om å tilby fulldigitalisert saksbehandling i visse nærmere angitte typetilfeller (inkludert ikke-diskriminerende tilgang til allerede eksisterende digitale prosedyrer).

I tillegg foreslås som alt nevnt et nytt system for grenseoverskridende utveksling av dokumentasjon mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter (jf. punkt 13.2.3 ovenfor).

11.13.3.2.2 Tilgjengeliggjøring av informasjon

Den digitale portalen skal ha et felles brukergrensesnitt («common user interface») og være tilgjengelig på alle EUs offisielle språk.353 Portalen skal vise brukere videre til relevante nasjonale nettsider med informasjon om:

• opplysninger om rettigheter, forpliktelser og regler i nasjonal rett av betydning for utøvelse av EU-baserte rettigheter i en lang rekke typetilfeller listet opp i Vedlegg I354

• opplysninger om alle nasjonale forvaltningsprosedyrer (søknadsprosesser mv.) knyttet til utøvelse av EU-baserte rettigheter355

• opplysninger om de nasjonale bistands- og problemløsningstjenestene som er listet opp i forordningens Vedlegg III356

Nærmere regler om kvaliteten på nettinformasjonen om nasjonal rett følger av utkastets artikkel 7:

Artikel 7 Kvalitet af oplysninger om rettigheder, forpligtelser og regler

• 1. De kompetente myndigheder […] sikrer, at når de i henhold til artikel 4 er ansvarlige for at sørge for adgang til de oplysninger, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), opfylder disse oplysninger følgende krav:

  • a) De er udtømmende, nøjagtige og omfatter oplysninger, som brugerne har behov for at kende for at kunne udøve deres rettigheder i fuld overensstemmelse med gældende regler og forpligtelser.

  • b) De omfatter henvisninger, links til retsakter, tekniske specifikationer og retningslinjer, hvis det er relevant.

  • c) De omfatter navnet på den enhed, der er ansvarlig for oplysningernes indhold.

  • d) De omfatter kontaktoplysninger og links til eventuelle relevante bistands- og problemløsningstjenester.

  • e) De omfatter offentliggørelsesdato og dato for den seneste opdatering af oplysningerne.

  • f) De er velstrukturerede og opstillet, så brugerne hurtigt kan finde de oplysninger, som de har behov for.

  • g) De holdes opdateret.

  • h) De er skrevet i et klart og enkelt sprog, der er tilpasset målbrugernes behov.

• 2. De kompetente myndigheder stiller oplysningerne til rådighed på mindst ét officielt EU-sprog ud over det eller i givet fald de nationale sprog.

Kravet til flerspråklighet i bestemmelsens annet ledd fortjener særskilt oppmerksomhet. Oversettelse til bare ett annet offisielt EU-språk lyder kanskje ikke så ambisiøst, men det er etter omstendighetene snakk om betydelige informasjonsmengder som skal oversettes. Og fortalen er klar på at «[o]versættelsen fra det eller de nationale sprog til dette andet officielle EU-sprog bør nøje afspejle indholdet af de oplysninger, der gives på det eller de nationale sprog».357 Etter hvert som EUs arbeid med å forbedre automatiserte oversettelsessystemer skrider frem, kan det nok dessuten forventes at det vil komme krav om oversettelse til flere språk.

Nærmere regler om kvaliteten på nettinformasjonen om nasjonale forvaltningsprosedyrer knyttet til utøvelse av EU-baserte rettigheter og om nasjonale bistands- og problemløsningstjenestene som er listet opp i forordningens Vedlegg III er inntatt i utkastets artikkel 8 og 9. Også her stilles det krav om oversettelse til minst et annet offisielt språk.

11.13.3.2.3 Fulldigitalisering av saksbehandlingen i visse typetilfeller

Et hovedpunkt i forslaget til opprettelsen av en felles digital portal er medlemsstatenes plikt til å tilby fulldigitalisert samhandling med private i visse nærmere angitte typetilfeller. Listen over de sakstypene hvor private skal kunne kreve digital saksbehandling finnes i Vedlegg II, og inkluderer slikt som anerkjennelse av eksamensbevis, adresseendringer, registrering av kjøretøy, søknader om pensjon, registrering av næringsvirksomhet, innmelding i pensjons- og forsikringsordninger mv.

De nærmere kravene til fulldigitalisering av saksbehandlingen av typetilfellene opplistet i Vedlegg II er nedfelt i forslagets artikkel 5 nr. 3:

«De procedurer, der er omhandlet i stk. 2, anses for at være helt online, hvis identifikation, indgivelse af oplysninger, dokumentation, undertegnelse og endelig indsendelse kan ske elektronisk på afstand og via en enkelt kommunikationskanal, og hvis resultatet af proceduren også leveres elektronisk.»

Kommisjonen erkjenner imidlertid at det eksisterer visse sakstyper hvor «det nuværende teknologiske udviklingsstade» gjør personlig fremmøte påkrevd, eksempelvis ved utstedelse av pass eller andre identifikasjonspapirer med biometrisk informasjon. Fortalens omtale av disse unntakene er imidlertid talende: «En sådan undtagelse bør begrænses til situationer, hvor der ikke findes digital teknologi til at opfylde formålet med proceduren».358 Ordlyden i forslagets artikkel 5 nr. 4 er enda klarere:

«Hvis formålet med en bestemt procedure som omhandlet i stk. 2 ikke kan opfyldes uden at kræve, at den pågældende bruger giver personligt fremmøde for den kompetente myndighed i en fase af proceduren, begrænser medlemsstaterne en sådan fysisk tilstedeværelse til, hvad der er strengt nødvendigt og objektivt begrundet, og sikrer, at de andre faser af proceduren helt kan gennemføres online. De meddeler sådanne undtagelser til Kommissionen.»

Nærmere krav til informasjon om de digitale prosedyrene er som alt nevnt nedfelt i forslagets artikkel 8.

11.13.3.2.4 Ikke-diskriminering med hensyn til eksisterende digitale løsninger

Vel så viktig for medlemsstater som ligger langt fremme i arbeidet med å digitalisere offentlige forvaltning er det at forslaget inkluderer et uforbeholdent diskrimineringsforbud: Medlemsstatene skal sikre at eksisterende digitale prosedyrer «kan den også tilgås og gennemføres af brugere fra andre medlemsstater uden forskelsbehandling».359 Dette er utdypet som følger i utkastet til fortale (avsnitt 15):

«Denne forordning bør styrke dimensionen vedrørende det indre marked af onlineprocedurer ved at opretholde det almindelige princip om ikkeforskelsbehandling, også med hensyn til borgernes og virksomhedernes adgang til onlineprocedurer, der allerede er indført på nationalt plan på grundlag af national ret eller EU-ret. Det bør være muligt for brugere, der ikke er bosiddende eller etableret i en medlemsstat, at få adgang til og gennemføre onlineprocedurer uden hindringer som f.eks. felter, der kræver nationale telefonnumre eller nationale postnumre, betaling af gebyrer, som kun kan ske gennem systemer, der ikke giver mulighed for grænseoverskridende betalinger, mangel på detaljerede forklaringer på et andet sprog end det eller de nationale sprog, manglende muligheder for at indgive elektronisk dokumentation fra myndigheder, der er beliggende i en anden medlemsstat, og manglende accept af elektroniske identifikationsmidler, der er udstedt i andre medlemsstater.»

Den nødvendige anerkjennelsen av eSignaturløsninger fra andre medlemsstater følger av forordning (EU) 910/2014 (eIDAS-forordningen), noe som også fremgår av fortalen til utkastet til Single Digital Gateway-forordningen (avsnitt 16): «Fra datoen for anvendelse af den pågældende forordning [eIDAS-forordningen] bør det være muligt for brugerne at anvende deres elektroniske identifikations- og autentifikationsmidler med henblik på at operere på tværs af grænserne og kommunikere elektronisk med kompetente myndigheder».360

Detaljene fremgår av utkastets artikkel 11:

Artikel 11 Grænseoverskridende adgang til onlineprocedurer

• 1. Hvis procedurerne, jf. artikel 5, stk. 1 [eksisterende nasjonale forvaltningsprosesser], tilbydes online, sikrer de kompetente myndigheder, at mindst følgende krav er opfyldt:

  • a) brugerne kan få adgang til og modtage vejledning i at gennemføre proceduren på mindst ét officielt EU-sprog ud over det eller i givet fald de nationale sprog

  • b) brugerne er ikke begrænset af felter i formularer, der kun accepterer data i særlige nationale formater

  • c) brugerne er i stand til at identificere sig selv, underskrive og autentificere dokumenter ved hjælp af elektroniske identifikations- og autentifikationsmidler, jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 910/2014, når identifikation og underskrift er påkrævet

  • d) brugerne er i stand til at dokumentere overholdelse af gældende krav i elektronisk format

  • e) hvis gennemførelsen af en procedure kræver en betaling, er brugerne i stand til at betale eventuelle gebyrer online via grænseoverskridende betalingstjenester, herunder som et minimum kreditoverførsler eller direkte debiteringer som fastlagt i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 260/2012.

• 2. Hvis de kompetente myndigheder accepterer digitaliserede kopier af ikkeelektroniske identitetsbeviser, som f.eks. identitetskort eller pas, fra nationale brugere, skal de også acceptere sådanne digitaliserede kopier fra brugere fra andre medlemsstater.

• 3. De kompetente myndigheder samarbejder via informationssystemet for det indre marked (IMI), der er oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1024/2012, for, når det er nødvendigt, at kontrollere ægtheden af dokumentation, som brugeren har indgivet til dem i elektronisk form med henblik på en onlineprocedure.

På et punkt går forslaget lenger enn «bare» å sikre ikke-diskriminerende tilgang til eksisterende prosedyrer: Utkastets artikkel 10 stiller visse, om enn nokså beskjedne, kvalitetskrav til den digitale saksbehandlingen:

Artikel 10 Kvalitetskrav vedrørende onlineprocedurer

De kompetente myndigheder sikrer, at følgende betingelser er opfyldt for så vidt angår de i artikel 5, stk. 1, omhandlede procedurer, som de er ansvarlige for:

• a) alle frister, der gælder for de kompetente myndigheder under proceduren, overholdes

• b) overholdes de gældende frister ikke, underrettes brugerne på forhånd om årsagerne hertil, og der gives en ny frist.

11.13.3.2.5 Tilgang digitale bistands- og problemløsningstjenester

Et siste hovedpunkt i forslaget til opprettelsen av en felles digital portal er å sikre private enkel nettbasert tilgang til de nærmere angitt bistands- og problemløsningstjenester etablert gjennom andre EU-rettsakter, se utkastets artikkel 6 og 13.

11.13.3.2.6 Videreutvikling av the Single Digital Gateway?

Det konkrete innholdet i forslaget til Single Digital Gateway-forordningen lever kanskje ikke helt opp til de store ordene som brukes i fortalen til utkastet. Det er imidlertid neppe en dristig påstand at Kommisjonen vil ønske å videreutvikle og utvide prosjektet så snart selve systemet er kommet på plass. Sammen med IMI har Single Digital Gateway-systemet potensiale til å utgjøre grunnpilarene i EUs videre arbeid med digital omstilling av forvaltningsvirksomheten på EU-rettens område.

11.13.4 Andre digitaliseringsprosjekter

Av andre digitaliseringsprosjekter i EU-regi nevnes her noen av de viktigste med potensiell betydning for norsk forvaltningsrett.

Initiativ som alt er vedtatt:

• Ny digital versjon av Det europeiske egenerklæringsskjemaet (European Single Procurement Document – ESPD)361

• eIDAS-forordningen (forordning (EU) nr. 910/2014), som pålegger medlemsstatene senest i september 2018 å anerkjenne innmeldte elektronisk identifikasjonsløsninger fra andre medlemsstater362

• Et system for sammenkobling av selskapsregistre (Business Registers Interconnection System – BRIS): Skal sikre adgang på EU-plan til opplysninger om selskaper registrert i andre medlemsstater, samt utveksling av opplysninger mellom forskjellige registre. Skal etter planen settes i drift i løpet av 2017.363

Prosjekt under utvikling:

• Det europeiske interoperabilitetsrammeverk (European Interoperability Framework – EIF): Prosjekt som skal bedre interoperabiliteten mellom offentlige forvaltninger i Europa for å øke graden av sammenkobling av offentlige tjenester.

• Grunnleggende ordliste for offentlige tjenester (Core Public Services Vocabulary – CPSV): En felles datamodell som skal lette oversettelser mellom ulike EU-språk og gjøre det lettere for selskaper og private fra andre medlemsstater å finne frem på offentlige informasjonssider på internett.

• Elektronisk sammenkobling av nasjonale konkursregistre: Skal bidra til mer effektiv håndtering av grenseoverskridende bobehandling. EUs regler om grenseoverskridende konkurser er ikke en del av EØS-avtalen og det er vel derfor tvilsomt om forslaget kan anses som EØS-relevant.

• Europeisk e-tjenestekort (European Services e-Card): Kommisjonsforslag fra januar 2017 om en forenklet elektronisk prosedyre for tilbydere av visse forretningstjenester samt bygge- og anleggstjenester som har til hensikt å tilby tjenester i andre medlemsstater.364 Forslaget legger opp til digital samhandling mellom hjemlandets og vertslandets forvaltningsmyndigheter.

• Et planlagt initiativ innen selskapsretten for å fremme digitale løsninger i hele et selskaps livssyklus365

• En planlagt utvidelse av den såkalte «mini-one-stop-shoppen» for merverdiavgift (neppe EØS-relevant ettersom merverdiavgiftsretten ikke er omfattet av EØS-samarbeidet)

De fleste av de opplistede prosjektene er EØS-relevante, men dette gjelder neppe forslagene om effektivisering av forvaltningssamarbeidet innen konkursretten og merverdiavgiftsretten. I utgangspunktet synes dette uproblematisk, men det kan selvsagt tenkes at norske forvaltningsmyndigheter i andre sammenhenger skulle ønske å ha tilgang også til disse registrene. Det er imidlertid usikkert om dette er mulig uten en utvidelse av EØS-avtalens saklige virkeområde. I tilfeller hvor f.eks. opplysninger om tidligere konkurser eller (manglende) innbetaling av merverdiavgift i andre EØS-stater kan være av betydning for EØS-relaterte saker i norsk forvaltning, vil forvaltningsmyndighetene derfor trolig være henvist til å innhente de aktuelle opplysningene på annet vis.

11.13.5 Kort om digitaliseringens betydning for saksbehandlingsreglenes innhold

I forslaget om opprettelse av a Single Digital Gateway presiserer Kommisjonen at digitalisering av saksbehandlingen ikke i seg vil kreve endringer av det nærmere innholdet i de nasjonale saksbehandlingsreglene:

«Denne forordning vil for visse vigtige procedurer kræve fuld digitalisering af «front office» (grænsefladen mellem borgere eller virksomheder på den ene side og de nationale myndigheder på den anden side, som helt enkelt kan være en onlineformular, der skal udfyldes). Dette vil hverken berøre funktionen af «back office» (de yderligere trin i den relevante procedure inden for og mellem nationale forvaltninger) eller indholdet af enhver procedure, der er indført på nationalt plan, dvs. de forskellige trin eller de relevante nationale, regionale eller subnationale myndigheders kompetencer.»

Dette er også presisert i utkastet til forordningens fortale, avsnitt 20:

«Denne forordning bør ikke gribe ind i nationale myndigheders kompetencer i forskellige faser af en procedure, herunder de proceduremæssige arbejdsgange inden for og mellem deres kompetente myndigheder, hvad enten de er digitaliseret eller ej.»

En viss indirekte påvirkning («spill-over effect») kan likevel neppe utelukkes.

11.13.6 Potensielle utfordringer for norsk forvaltning

Hovedutfordringen for Norge på dette området er knyttet til EUs nye personvernforordning. Som fremstillingen ovenfor vil ha vist, er denne helt sentral i nær sagt samtlige fremstøt for digitalisering av forvaltningsvirksomheten i EU. For EFTA-statene er det følgelig maktpåliggende at man finner akseptable løsninger på de institusjonell og konstitusjonelle utfordringene som forordningen byr på i EØS-rettslig sammenheng.

Vi har ikke vurdert forholdet mellom EUs prosjekter for digitalisering av forvaltningen og aktuelle forskrifter om digitalisering av forvaltningen, som forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften) eller forskrift om IT-standarder i offentlig forvaltning. Slike vurderinger vil uansett måtte foregå som ledd i kontinuerlig arbeid med implementering av relevant EØS-regelverk.

Eventuelle tekniske utfordringer knyttet til videreutvikling av IMI, til norsk deltagelse i Kommisjonens foreslåtte system for grenseoverskridende utveksling av dokumentasjon mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter og forslaget om en felles portal digital portal kan neppe utelukkes, men det ligger utenfor rammene for denne utredningen å vurdere dette.

Når det gjelder de økende kravene til kvaliteten på den elektronisk tilgjengelige informasjonen om nasjonale regler mv. har dette visse likhetstrekk med den veiledningsplikt som forvaltningen har etter forvaltningsloven § 11. Slik bestemmelsen om veiledningsplikten er utformet i dag, handler den imidlertid i første rekke om veiledning ved direkte henvendelser til forvaltningens tjenestemenn, ikke den veiledning som parter og andre interesserte får ved besøk på forvaltningens nettsider. De EU/EØS-rettslige kravene til oppdatert og presis informasjon reiser potensielt vanskelige spørsmål om det offentliges eventuelle erstatningsansvar i tilfeller hvor informasjonen som ligger uten på forvaltningens nettsider viser seg å være utdatert eller av andre årsaker misvisende. Dersom EUs lovgivende organer følger opp Kommisjonens forslag om at visse opplysninger skal være tilgjengelige også på minst ett annet offisielt EU-språk, kan det også oppstå spørsmål om det offentlige hefter for unøyaktigheter i den oversatte informasjonen.

Digitalisering av forvaltningen vil også kunne reise spørsmål om overholdelse av eventuelle klagefrister i tilfeller av dataproblemer.

11.14 Avsluttende betraktninger – mot en EU-rettslig forvaltningslov?

Som påpekt innledningsvis i kapittel 7 har EU kompetanse til å harmonisere medlemsstatenes forvaltningsrettslige håndtering av EU-relaterte saker. Dersom den politiske viljen er til stede, kan dette skje i form av en generell «EU-forvaltningslov».

Europaparlamentet har ivret for kodifisering av EUs egen, «interne» forvaltningsrett i en årrekke, med en viss støtte fra akademikere og enkelte politikere fra nasjonale parlamenter. Et tidlig initiativ var Europaparlamentets tilslutning til Den Europæiske Kodeks for God Forvaltningsskik, utviklet av EUs ombudsmann i 2001. Lisboatraktaten fulgte opp med bestemmelsen i TEUV artikkel 298, som slår fast at Unionens institusjoner under utførelsen av sine oppgave skal støtte seg på «åben, effektiv og uafhængig europeisk forvaltning». Med Lisboatraktaten ble dessuten grunnrettighetspakten oppgradert til primærrett, noe som blant annet medførte at retten til god forvaltning (artikkel 41) fikk formell beskyttelse på linje med andre rettigheter i EU-traktatene.

I de siste årene har Europaparlamentet tatt ytterligere skritt i retning av kodifisering, og gjennom flere år arbeidet frem et eget forslag til en EU forvaltningslov. I en resolusjon vedtatt 31. mai 2016 ble det vedtatt å oversende lovforslaget til Kommisjonen slik at dette kom inn i Kommisjonens arbeidsprogram for 2017.366 Mindre enn to uker etter at resolusjonen var vedtatt ble imidlertid forslaget avvist av Kommisjonen. I et møte i parlamentet den 8. juni 2016 meddelte Kommisjonens visepresident Jyrki Katainen at forslaget var analysert, men at Kommisjonen ikke var overbevist om at fordelene med kodifiseringen ville være større enn ulempene. Om begrunnelsen uttalte Katainen blant annet at:

«Codification is a complex and delicate exercise that can often have unintended consequences. In having to clarify the relationship and to ensure consistency with these more detailed rules, codification would require the revision of the considerable volume of existing EU legislation. Even where done with care and a sense of proportion, codification may still lead to problems of delimitation between the general and specific rules – not making legislation any clearer or litigation any easier for citizens and businesses affected.

Codification would remove the flexibility required to adapt to particular needs. These challenges and difficulties are also confirmed by the draft regulation. The text does not identify what the gaps and inconsistencies in current law are, and therefore what the justification is for coming forward with horizontal legislative solutions as a proportionate answer to deal with them. It also does not assess the concrete impact of the provisions it contains.»367

Denne foreløpige bråstoppen for Europaparlamentets kodifiseringsinitiativ er ikke unikt – det har klare paralleller til Kommisjonens begrensede entusiasme for parlamentets gjentatte fremstøt for å få utarbeidet en EU-sivillovbok (European Civil Code).368

Parallelt med Europaparlamentets initiativ har også flere akademikere arbeidet med kodifisering av EU-rettens forvaltningsrettslige regler. 369 Blant annet har arbeidsgrupper i det internasjonale nettverk for forskning på EU forvaltningsrett Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL) utviklet modellregler for EU forvaltningsprosess, basert på generelle prinsipper i EU-retten og komparative undersøkelser.370 Modellreglene er utformet som utkast til forslag til bindende regler, både for EUs institusjoner men også medlemsstatenes forvaltning av EU-rett.371

I skandinavisk sammenheng har særlig Niels Fenger uttrykt betydelig skepsis til harmonisering av medlemsstatens forvaltningsrett. I 2004 uttalte han at det ikke bare urealistisk, men heller ikke ønskelig med slik harmonisering, blant annet på grunn av subsidiaritetsbetraktninger og fordi det fortsatt er betydelig deler av den nasjonale forvaltningsretten som er uberørt av EU-retten. 372

Selv om Kommisjonens skepsis mot Europaparlamentets kodifiseringsiver kan tyde på at Fengers analyse fremdeles står seg, vil fremstillingen i de foregående kapitlene ha vist at det i løpet av det siste tiåret har skjedd en betydelig utvikling av de føringer som EUs sekundærrett legger på stadig større deler av den nasjonale forvaltningsretten. Fremveksten av rettslig forpliktende administrativt samarbeid mellom nasjonale forvaltningsmyndigheter, ofte institusjonalisert i form av nettverk og under ledelse av egne EU-byråer og/eller Kommisjonen, vil forsterke behov for harmonisering av den nasjonale forvaltningsretten.

EU-rettslig harmonisering av medlemsstatenes forvaltningsrett vil opplagt ha betydning for EØS-retten og dermed også for norsk forvaltningsrett. Debattene om harmonisering av europeisk forvaltningsrett bør derfor følges nøye også fra norske myndigheters side.