10 Universitets- og høyskolelovens virkeområde

10.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

• Lovens bestemmelse om virkeområde videreføres, med noen mindre språklige endringer.

10.2 Gjeldende rett

Universitet- og høyskolelovens1 virkeområde er regulert i § 1-2. Lovens saklige virkeområde fremgår av første, andre og tredje ledd, mens lovens stedlige virkeområde fremgår av femte, sjette og syvende ledd. Fjerde ledd regulerer adgangen til å gjøre unntak fra loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Lovens virkeområde angir både hvilke utdanningsinstitusjoner loven gjelder for, og hvor de kan tilby utdanning for at de skal falle under lovens virkeområde. Utgangspunktet er at norske lover gjelder for virksomhet i riket. Hensikten med at universitets- og høyskoleloven presiserer lovens stedlige og saklige virkeområde, er å stille visse krav til de institusjonene som tilbyr utdanning som faller under denne loven, blant annet i hvilken grad de skal kunne velge hvor utdanningen tilbys. Et sentralt hensyn er at det skal være mulig å føre tilsyn med utdanningsinstitusjonenes virksomhet og kvaliteten på studietilbudene deres. Økt mobilitet mellom norske og internasjonale utdanningsinstitusjoner, og samspillet med det internasjonale samfunnet er viktig for universitets- og høyskolesektoren. Økt mobilitet og internasjonalisering må likevel ikke gå på bekostning av de nasjonale kravene som er stilt for at et studietilbud skal lede frem til en norsk grad, og for at studietilbudet skal ha høy kvalitet.

10.2.1 Lovens stedlige virkeområde

Før lovendringen i 2005,2 da reguleringen av private og statlige institusjoner ble felles, var ikke det stedlige virkeområdet for utdanningsinstitusjonene lovregulert. Ryssdal-utvalget3 forslo å lovregulere stedlig virkeområde. I lys av økende internasjonalisering vurderte utvalget i hvilken grad utdanningsinstitusjonene skulle kunne bruke sine faglige fullmakter til å tilby studier eller tildele norske grader utenfor Norge.4

Hovedregelen er at loven gjelder for universiteter og høyskoler med «virksomhet i riket», jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 femte ledd. Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen hvis ikke annet fastsettes av Kongen. Videre fremgår det at Kongen kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forholdene. Bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven må i all hovedsak anses som offentligrettslige, og da gjelder loven i utgangspunktet ikke på Jan Mayen og Svalbard, jf. lov om Svalbard5 § 2 andre ledd og lov om Jan Mayen6 § 2. Det er derfor nødvendig med en særlig hjemmel for at loven skal gjelde virksomhet på disse stedene.

Loven gjelder ikke for virksomhet som utføres utenfor riket, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 sjette ledd. Utenlandske utdanningsinstitusjoner, eller norske utdanningsinstitusjoner med virksomhet i utlandet, har dermed ikke krav på norsk akkreditering av utdanningen de tilbyr utenlands. Kongen kan bestemme at loven likevel skal gjelde helt eller delvis for slik virksomhet.7

For å tilpasse lovens virkeområde til den internasjonale utviklingen åpner universitets- og høyskoleloven § 1-2 syvende ledd for å avtale med en fremmed stat eller internasjonal organisasjon at lovens virkeområde skal utvides eller innskrenkes på avgrensede saksområder.8

Lovens virkeområde innebærer at utenlandske eller norske utdanninginstitusjoner som ikke har virksomhet i riket, i utgangspunktet ikke vil ha rettskrav på å tilby utdanning med norsk akkreditering eller bli vurdert for statstilskudd.9 Hvis en norsk utdanningsinstitusjon har akkreditering i Norge, kan institusjonen ha deler av virksomheten eller organiseringen i utlandet, men alle forhold som kan påvirke kvalitetssikringen av delen som skjer i utlandet, må være avklart.10

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt. 3.2.4 fremhever departementet de sentrale hensynene bak bestemmelsen om stedlig virkeområde:

Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.

Hvis det oppstår avgrensningsspørsmål for hvordan lovens virkeområde skal forstås, har Kongen hjemmel til å bestemme at loven skal gjelde for virksomhet i utlandet.11 Hjemmelen åpner for at Kongen kan gi retningslinjer som klargjør forhold som er viktige for den kvalitetssikringen NOKUT skal gjøre, og for eventuelle samarbeid med utenlandske institusjoner.

Akkreditering fra NOKUT har avgjørende betydning for studenters rett til utdanningsstøtte. Det er Lånekassen som fatter vedtak om godkjenning for utdanningsstøtte, men det sentrale vilkåret er at utdanningen er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Akkrediteringen vil dermed ha svært stor betydning for institusjoner som tilbyr utdanning.

10.3 Utfordringer med dagens regelverk

Gjennom forvaltningen av reglene om akkreditering og stedlig virkeområde har det vist seg at det ikke er klart hva som kreves for at en institusjon skal ha sin «virksomhet i riket.» Hvis en institusjon har deler av virksomheten i utlandet, kan det være vanskelig å vurdere om institusjonen faller under lovens virkeområde eller ikke.

Uttalelsene i forarbeidene som kan belyse hva som utgjør «virksomhet i riket», er svært knappe:

Departementet anser det som viktig å oppstille en hovedregel i loven der det slås fast at loven gjelder for virksomhet ved institusjoner i Norge. Dette vil ikke være til hinder for at norske institusjoner kan etablere studietilbud i andre land, innenfor de lovmessige rammer som gjelder for høyere utdanning i disse landene. Det vil heller ikke være til hinder for at deler av undervisningen ved norske institusjoner, som leder frem til norske grader, kan organiseres i utlandet. Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.12

Bestemmelsen oppstiller en hovedregel om at loven kun gjelder for universiteter og høyskolers virksomhet i riket. […] Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at norske institusjoner har deler av sin akkrediterte virksomhet eller undervisning organisert i utlandet. Dersom en institusjon skal organisere akkreditert norsk utdanning i utlandet må forhold knyttet til kvalitetssikringen av slike tilbud være avklart.13

Selv om en institusjon har deler av studietilbudet sitt i utlandet, er det flere måter institusjonen kan organisere virksomheten på for å få akkreditert studieprogrammene sine. En mulig måte er å opprette fellesgrader med utdanningsinstitusjoner i utlandet. NOKUT kan godkjenne at deler av et studieprogram tas i utlandet, og at dette inngår i en fellesgrad («joint degree»).

En internasjonal fellesgrad blir utviklet i samarbeid mellom to eller flere utdanningsinstitusjoner fra ulike land. Det må foreligge en avtale mellom utdanningsinstitusjonene som regulerer ansvarsfordelingen, og det skal gå frem av vitnemålet at studiet er gitt i samarbeid med andre utdanningsinstitusjoner. Både statlige og private institusjoner må søke NOKUT om akkreditering dersom fellesgraden ikke ligger innenfor de fullmaktene institusjonen allerede har. Når norske utdanningsinstitusjoner gir fellesgrader i samarbeid med utdanningsinstitusjoner i utlandet, har den norske utdanningsinstitusjonen ansvaret for å sikre at de utenlandske utdanningsinstitusjonenes del av studietilbudet er akkreditert eller godkjent i tråd med nasjonale regler i samarbeidslandene.

NOKUT har akkreditert flere internasjonale fellesgrader.

Dersom en institusjon ønsker å tilby et studieprogram som har deler av eller hele utdanningen i utlandet, er det også andre måter den kan oppnå akkreditering på hvis den ikke oppfyller lovens krav om stedlig virkeområde:

• Den kan inngå et samarbeid med en allerede akkreditert institusjon. Denne kan akkreditere deler av et studieprogram som finner sted i utlandet.

• Den kan søke om akkreditering i landet hvor utdanningen finner sted. Vilkårene som stilles for dette, vil variere fra land til land.

• Den kan inngå samarbeid med en institusjon i utlandet, slik at studentene formelt blir tatt opp ved den utenlandske institusjonen.

I en pågående sak for EFTAs overvåkningsorgan, ESA, har problemstillingen rundt lovens virkeområde blitt satt på spissen: En norsk aktør har klaget inn for ESA et avslag på akkreditering av studieprogrammer som i hovedsak foregår i andre EØS-land enn Norge. Studieprogrammene som ble tilbudt, hadde elleve uker av semesteret i utlandet. Aktiviteten som fant sted i Norge, besto av en to dager lang samling, et tre dager langt bibliotekkurs, to skriftlige eksamener og hjemmeeksamen i tre fag. Ifølge NOKUT var ikke dette tilstrekkelig til å utgjøre «virksomhet i riket.» Aktøren har anført at NOKUTs vedtak er i strid med EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester. Selv om aktøren senere gjorde endringer i studieprogrammet som innebar at en større del av opplegget skulle finne sted i Norge, fikk virksomheten avslag med samme begrunnelse.

Spørsmålet i saken er om bare utdanningstilbud der en betydelig del av utdanningen foregår i Norge, omfattes av virkeområdet til universitets- og høyskoleloven, og i tilfelle hvor stor andel «en betydelig del» kan sies å være. Saken har reist spørsmål ved om § 1-2 femte og sjette ledd er i overensstemmelse med EØS-avtalen artikkel 36. Denne bestemmelsen fastsetter at det innenfor rammene av EØS-avtalen ikke skal «være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager». Utdanning faller innenfor artikkel 36 når det er en tjeneste som en privat aktør tilbyr mot godtgjørelse, noe som er tilfellet med tilbudet fra denne aktøren. Spørsmålet er om vilkåret om stedlig virkeområde utgjør en restriksjon etter artikkel 36.

10.3.1 Lovens saklige virkeområde

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-2 første ledd at loven gjelder for universiteter og høyskoler som gir utdanningstilbud som er akkreditert etter loven, eller som har oppnådd akkreditering, jf. § 3-1, som

1. universitet,

2. vitenskapelig høyskole eller

3. høyskole.

Akkreditering er definert som en faglig bedømmelse av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud oppfyller standarder og kriterier fra departementet og NOKUT. Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning under universitets- og høyskoleloven. Kriteriene for akkreditering er basert på internasjonale standarder og sikrer at alle nye studieprogrammer oppfyller de nasjonale kvalitetskravene til høyere utdanning. Hvis en utdanningsinstitusjon har oppnådd akkreditering som universitet, har den mulighet til selv å akkreditere visse studietilbud. Utdanningsinstitusjoner som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller høyskole, har fullmakt til selv å akkreditere studietilbud på lavere grads nivå. Hvis utdanningsinstitusjonene ikke har fullmakt til å selv å akkreditere et studietilbud, må de søke NOKUT om å få akkreditert tilbudet.

I utgangspunktet er muligheten til å søke om akkreditering åpen for alle tilbydere, både etablerte institusjoner og nye tilbydere. Akkrediteringsprosessen foregår i to steg: Først gjør NOKUT en administrativ vurdering for å sikre at kriteriene som er satt av departementet og NOKUT for å kontrollere at kvaliteten på den høyere utdanningen hos institusjonene, er møtt. Dersom denne administrative vurderingen blir godkjent, er det neste steget at NOKUT foretar en faglig vurdering av kvaliteten på utdanningen og studieprogrammet.

Kongen avgjør hvilken kategori den enkelte institusjonen tilhører, på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, se over. Med «Kongen» menes kongen i statsråd. Departementet kan ikke overprøve NOKUTs akkrediteringer. Det er bare Kongen som har myndighet til å endre en institusjonsbetegnelse.

Kongen kan på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner, jf. tredje ledd. Bakgrunnen er at enkelte institusjonstyper kan være organisert på en måte som ikke er forenlig med alle lovens krav. Unntaket i tredje ledd gjør at loven kan skreddersys til slike utdanningsinstitusjoner. Bestemmelsen er til nå brukt for at Politihøgskolen, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter og Forsvarets høgskole kan være omfattet av universitets- og høyskoleloven.

10.4 Internasjonale utviklingstrekk

10.4.1 Lisboakonvensjonen

Lisboakonvensjonen14 om godkjenning av kvalifikasjoner innen høyere utdanning i Europaregionen ble ratifisert av Norge i april 1999. Hensikten med konvensjonen er å legge til rette for større akademisk mobilitet. Målet er felles løsninger på praktiske problemstillinger når det gjelder godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning. I Norge er NOKUT tildelt oppgaven som nasjonalt senter for informasjon om Lisboakonvensjonen. Lisboakonvensjonen legger vekt på at saksbehandlingen av søknader om godkjenning av utdanning skal skje på en rettferdig og åpen måte etter et system som er åpent for innsyn, og som er forutsigbart og ikke-diskriminerende.

10.4.2 Bologna-prosessen

Bologna-prosessen startet opp i 1999 og er nå et samarbeid mellom europeiske utdanningsministre fra 46 land. Norge deltar i samarbeidet. Målet er å skape større mobilitet for studenter og lærere mellom de ulike landenes universiteter og høyskoler. For å nå målet har man valgt å lage sammenlignbare akademiske grader og å sikre kvaliteten og nivået på disse gjennom samarbeid. Ved å etablere samme vilkår og poengsystemer i de ulike landene skal det bli lettere å studere i utlandet og konvertere oppnådde resultater til å gjelde også i hjemlandet. Mange av endringene i Kvalitetsreformen i høyere utdanning var et resultat av Bologna-prosessen.

10.5 Utvalgets vurderinger

Det er viktig å sikre kvaliteten på høyere utdanning som tilbys i Norge, og som leder til norske grader. Den norske modellen for kvalitetssikring innebærer at NOKUT er det eneste organet som kan akkreditere høyere utdanning i Norge, med de konsekvenser dette får for statstilskudd og rett til utdanningsstøtte. Andre land har valgt andre og mer åpne løsninger. Noen anerkjenner for eksempel akkrediteringer fra EQAR-registrerte (European Quality Assurance Register for Higher Education15) akkrediteringsorganer i andre land.

Utvalget mener i utgangspunktet at det er behov for å klargjøre nærmere hva som skal regnes som virksomhet i riket. Det er imidlertid naturlig å avvente avgjørelsen fra ESA og eventuelle videre avklaringer fra EFTA-domstolen før det foreslås en eventuell endring av lovteksten om stedlig virkeområde. Dersom det blir behov for en lovendring, har utvalget et forslag til en lovteknisk måte å gjøre det på: Man kan presisere vilkåret om virksomhet i riket, og samtidig gi en nærmere beskrivelse av vilkåret for å anses som etablert i riket etter EØS-retten. En slik reguleringsmåte vil tydeliggjøre at NOKUT skal akkreditere universiteter og høyskoler som primært er etablert i riket og driver sin virksomhet her. Det er hos disse tilbyderne NOKUT skal vurdere kvalitetskravene. Et slikt vilkår underbygger formålet med akkrediteringssystemet.

I påvente av en avgjørelse i ESA-saken foreslår utvalget å videreføre dagens bestemmelse om lovens virkeområde.

Utvalget mener at det norske systemet for akkreditering fungerer tilfredsstillende. Kravene til kvaliteten på høyere utdanning som tilbys under universitets- og høyskoleloven, står sterkt, og akkrediteringssystemet skal sikre at disse kravene overholdes. NOKUT må kunne kontrollere kravene til kvalitet og gjør i dag dette gjennom tett kontakt med institusjonene og deres studenter.

Som et rettslig utgangspunkt vil en utdanning være underlagt kravene i landet der utdanningen foregår. For NOKUTs del innebærer dette at kravet til at virksomheten foregår «i riket», jf. § 1-2 femte ledd, må være oppfylt for at de skal kunne vurdere akkreditering. Det er ikke krav om at utdanningsinstitusjonen må rette sitt tilbud mot norske studenter, eller om at tilbyderen opprinnelig er etablert i Norge, så lenge virksomheten foregår i riket.

Når det gjelder grensen for hva som utgjør «virksomhet i riket», mener utvalget det er tilstrekkelig at kriteriene er fastsatt av departementet, og at NOKUT følger en ensartet praksis for akkreditering. Det er viktig at kvalitetssikringen skjer i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge.