3 Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

3.1 Innledning

Utvalgets mandat har vært å gjøre en helhetlig gjennomgang av regelverket for universiteter og høyskoler. Det er 17 år siden sist regelverket ble gjennomgått, i NOU 2003: 25 (Ryssdalutvalget). Ryssdalutvalgets mandat var primært å foreslå en felles lov for private og statlige universiteter og høyskoler, og derfor ble ikke alle bestemmelsene i loven utredet. Mange eldre bestemmelser ble likevel videreført.

Dagens lov har vært endret flere ganger etter at den ble vedtatt i 2005. Samlet har dette ført til at rettskildebildet på universitets- og høyskolefeltet har blitt fragmentert og uoversiktlig. Mange av merknadene i forarbeidene til dagens bestemmelser gir liten veiledning til brukerne av loven, utover å fastslå at bestemmelsene er en videreføring av tidligere lovverk. Dagens lov er lang og kan være vanskelig for brukerne å orientere seg i. Utvalgets vurdering er at det er vanskelig å identifisere alle rettigheter og plikter som følger av loven. Dette kan gjøre at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det er ment å ha, samtidig som det kan svekke rettsikkerheten til studenter og ansatte.

I perioden etter at dagens lov ble vedtatt har regjeringen gjennomført flere politiske reformer i sektoren, hvorav to sentrale er Kvalitetsreformen, som ble iverksatt fra 2003, og Strukturreformen, som ble lansert i 2015. Etter utvalgets syn har det vært fornuftig å vurdere regelverket i lys av disse reformene.

Utvalgets arbeid har fulgt to hovedspor. For det første har utvalget systematisk gjennomgått alle forhold loven regulerer, og utredet om dagens bestemmelser bør videreføres, endres eller fjernes. For det andre har utvalget gjennomgått regelverket med tanke på å rydde og strukturere. Utvalgets målsetting har vært å utforme en lov som tydeligere enn dagens lov beskriver formål, oppgaver, ansvar, rettigheter og plikter for universitetene og høyskolene, for studentene og for de ansatte. Resultatet av dette arbeidet er et lovforslag som har fått en helt ny struktur i forhold til gjeldende lov. Utvalget har noen steder valgt å ta ut bestemmelser av loven som det mener er unødvendige. I andre tilfeller har bestemmelser blitt delt opp i flere enkeltbestemmelser for å skape bedre oversikt. Utvalget har også foreslått språklige forbedringer for å gjøre bestemmelsene lettere å forstå og bruke, og foreslått enkelte nye bestemmelser i loven.

3.2 Utvalgets tolkning og avgrensning av sitt mandat

Utvalget drøftet mandatet på sitt første møte i september 2018. Det var enighet om å arbeide etter de to hovedsporene som er beskrevet i punkt 3.1, med å gjennomgå alle lovens bestemmelser og gi loven en bedre struktur. I dette arbeidet var utvalgets medlemmer enige om at noen grunnleggende prinsipper og bærende hensyn skulle være gjennomgående i analysen av regelverket og det materielle arbeidet med loven. I det følgende omtales disse prinsippene og hensynene. Utvalget gir også noen eksempler på hvordan utvalget har trukket prinsippene og hensynene inn i sitt arbeid.

Prinsippet om akademisk frihet skulle sikres og styrkes ifølge mandatet. Dette betød at prinsippet måtte trekkes inn i drøftingene av ulike temaer i loven. Vurderingen av prinsippet er dermed ikke begrenset til vurderingen av lovbestemmelsen om akademisk frihet, men ligger til grunn for forslaget til ny formålsparagraf. Videre har prinsippet vært viktig i vurderingen av regler for styring og ledelse og i spørsmålet som ytringsfriheten til forskere.

Gratisprinsippet skal ifølge mandatet ligge fast. Utvalget har i denne sammenheng kun tillatt seg å peke på at det kan være behov for å vurdere dette prinsippet nærmere når det gjelder institusjonenes ansvar for etterutdanning. Dette har vært tema for andre utvalg og dermed har dette utvalget avgrenset seg mot å gå i dybden i tematikken.

Samfunnsmandatet til universiteter og høyskoler har vært et annet bærende hensyn for utvalgets arbeid. Utvalget har gjennom å foreslå en ny formålsparagraf ønsket å tydeliggjøre den samfunnsoppgaven som institusjonene har når det gjelder forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, undervisning og formidling. Utvalget ser dette i sammenheng med de store utfordringene som verden står overfor og som beskrives i FNs bærekraftsmål. Den nye formålsparagrafen tar bærekraftsmålene opp i seg ved at den stiller forventninger til sektoren om å bidra til en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling.

Utvalget har vurdert autonomi for institusjonene som et prinsipp for sektoren. Prinsippet er viktig for å sikre institusjonenes selvstyre. Dette gjelder både faglig autonomi og styrets autonomi til å fatte beslutninger av strategisk betydning for virksomhetens drift. Autonomien begrenses av loven og de konsekvenser som følger av forvaltningsmodellen der en statsråd har et sektorovergripende ansvar. Ettersom institusjonene er forvaltningsorganer vil det, satt på spissen, handle om en maktfordeling mellom styrenes selvstyrerett og statsrådens adgang til å gi styringsdirektiver til styrene. For å tydeliggjøre dette skillet og sikre etterprøvbar dokumentasjon på styring foreslår utvalget at instrukser skal skje skriftlig. Lovforslaget er utformet med sikte på å sikre institusjonene minst like stor grad av autonomi som i dag. Prinsippet om autonomi har eksempelvis vært trukket inn i utvalgets arbeid med regler om styring og ledelse, regler om klage, opptak til høyere utdanning, gradsforskriften med mer.

Hensynet til rettssikkerhet har vært et overordnet hensyn i utvalgets arbeid. Loven skal sikre at studentene og de ansatte ved universiteter og høyskoler får de rettighetene de har krav på. Rettssikkerhet er grunnleggende for å sikre likebehandling og tillit til de avgjørelser og vedtak som treffes. Eksempler på forhold der utvalget har vurdert tiltak for å styrke rettssikkerheten er regler om sanksjoner overfor studenter, regler om klage og klagebehandling og forslaget om styremedlemmers adgang til å be om legalitetskontroll der de mener et styrevedtak er lovstridig. I tillegg fremhever utvalget forvaltningslovens regler om habilitet. Alle som takker ja til å sitte i komitéer for å vurdere vitenskapelig kompetanse bør eksempelvis bli minnet om habilitetsreglene.

Utvalget har tolket mandatet til primært å be om en gjennomgang av lovens bestemmelser og bidra med en god struktur på loven. I tillegg gir mandatet mulighet til å foreslå endringer i forskriftsregelverket. Innenfor denne rammen har utvalget besluttet at dets primære oppgave er å foreslå ny lovstruktur. I dette ligger også vurderinger av at enkelte bestemmelser som i dag står i forskrift løftes opp i loven, og omvendt. Når lovstrukturen er på plass, vil det være naturlig å igangsette et arbeid med passende fagekspertise som kan vurdere hvordan forskriftsregelverket kan struktureres på en mer hensiktsmessig måte.

I dagens lov er beslutningsmyndighet noen steder lagt til «Kongen» eller «Kongen i statsråd». Når myndigheten er lagt til «Kongen i statsråd» betyr det at den ikke kan delegeres. Der den er lagt til «Kongen», kan myndigheten delegeres til for eksempel et departement. Grunnen til at lovgiver legger myndighet til «Kongen» eller «Kongen i statsråd» er at den anser de aktuelle avgjørelsene for å være av så stor betydning at de som et utgangspunkt bør treffes av Kongen i statsråd, det vil si av regjeringen ved kongelig resolusjon. Utvalget har ikke vurdert bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven som legger myndighet til «Kongen» eller «Kongen i statsråd», og om det i en del tilfeller kan være mer hensiktsmessig og praktisk å legge myndigheten til departementet. Utvalget peker likevel på at dette kan vurderes.

Under arbeidet har utvalget kommet til at tiden var inne til å tydeliggjøre universiteters og høyskoler formål og samfunnsoppgave. En ny lovtekst ville ikke være tilfredsstillende dersom den i motsetning til gjeldende lov ikke tydelig skilte mellom universiteters og høyskoler formål og oppgaver.

Mandatet åpner for at utvalget kan vurdere studentsamskipnadsloven og forskriften. Utvalget har begrenset seg til å drøfte den flaten som eksisterer i dag mellom universitets- og høyskoleloven og samskipnadsloven. Dette gjelder plikt til samarbeid om studentvelferd.

3.3 Overordnet om forslaget til ny universitets- og høyskolelov

Utvalget foreslår en ny lov om universiteter og høyskoler, som skal avløse dagens lov om universiteter og høyskoler.

Hovedtrekkene i dagens lov foreslås videreført. Lovforslaget bygger på de samme prinsippene om akademisk frihet, gratisprinsippet og institusjonenes autonomi som gjeldende lov.

Utvalget anbefaler omfattende endringer i struktur og utforming av loven. Den nye loven skal være lettere å orientere seg i, og tydelig angi rettigheter og plikter. Utvalget foreslår flere materielle endringer for å bedre regelverket. Endringene er foreslått på bakgrunn av mottatte innspill og utredninger utvalget har gjort. Under følger en gjennomgang av de viktigste vurderingene og endringene i lovforslaget.

Utvalget foreslår en ny formålsparagraf for universiteter og høyskoler. Hovedinnholdet er at universiteter og høyskoler skal frembringe og spre ny kunnskap, bidra til høyt kompetansenivå og dannelse, bygge på og fremme forståelse for grunnleggende humanistiske verdier og bidra til en bærekraftig utvikling. Den nye formålsparagrafen knytter institusjonene tettere til deres betydning for samfunnet, den enkelte og det verdigrunnlaget samfunnet bygger på. Nytt er også at paragrafen inneholder en henvisning til bærekraft. Den nye formålsbestemmelsen sikrer en sammenheng mellom grunnleggende verdier i utdanningssystemet, jf. formålsbestemmelsene i barnehageloven og opplæringsloven.

Lovforslaget skiller tydeligere enn dagens lov mellom hva som er universiteter og høyskolers formål, og hvilke oppgaver de har. Oppgavene er listet opp i en egen bestemmelse innledningsvis i den nye loven.

Utvalget har vurdert lovfestingen av prinsippet om akademisk frihet. Et samlet utvalg mener prinsippet skal ligge fast og fortsatt fremgå av loven. Utvalget foreslår at bestemmelsen også skal presisere institusjonenes ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten.

I utredningen drøfter utvalget myndighetenes samlede styring av universitets- og høyskolesektoren, der akkrediterings-, kvalitetssikrings- og finansieringssystemet for universiteter og høyskoler er sentralt, ved siden av regelverk. Utvalget mener styringen samlet sett bør bli noe mindre enn i dag, og peker på at institusjonene i større grad bør samordne seg og gjøre prioriteringer som møter samfunnets behov. Utvalget anbefaler at instrukser og pålegg til institusjoner bør skje skriftlig for å unngå uklarhet om instruksjonsmyndigheten er benyttet eller ikke. Utvalget foreslår at krav om dette blir nedfelt i den nye loven. Utvalget er delt med hensyn til videreføring av reguleringen i gradsforskriften. Et flertall i utvalget ønsker å videreføre gradsforskriften som nasjonalt styringsvirkemiddel over utdanningstilbudet, mens et mindretall mener gradsforskriften gir noen institusjoner særrettigheter uten noen nærmere begrunnelse og griper for sterkt inn i institusjonenes autonomi. Dette mindretallet mener at institusjonene selv bør utvikle sine fagporteføljer uten begrensningene som følger av gradsforskriften.

Når det gjelder reglene om institusjonens styre og den daglig ledelsen, har utvalget kommet til flere felles konklusjoner samtidig som utvalget er delt i noen spørsmål. Et enstemmig utvalg foreslår: Å videreføre hovedregelen om at styrene for statlige universiteter og høyskoler skal ha elleve medlemmer, å videreføre bestemmelsene om styring og ledelse ved private høyskoler og å presisere i loven at styremedlemmer skal opptre uavhengig.

Utvalget er delt i synet på styringsmodell for statlige universiteter og høyskoler. Et flertall i utvalget foreslår at statlige universiteter skal ha ekstern styreleder. Institusjonene bestemmer da selv om rektor skal ansettes eller velges. Mindretallet foreslår å videreføre dagens ordning med at statlige universiteter og høyskoler selv kan bestemme om de skal ha ekstern styreleder og ansatt rektor eller om de skal ha valgt rektor, som også er styrets leder. Når det gjelder oppnevning av eksterne styremedlemmer, foreslår et flertall i utvalget at institusjonene selv oppnevner to av de eksterne styremedlemmene og departementet oppnevner de andre to. Et mindretall mener at departementet bør oppnevne alle de eksterne medlemmene. Der rektor velges, mener et flertall av utvalgsmedlemmene at det ikke bør være ulik vekting av stemmene til grupper av ansatte. Et mindretall mener dagens regler om vekting av stemmene til de ansatte bør videreføres.

Et flertall i utvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse om at tre eller flere styremedlemmer ved en statlig institusjon kan kreve lovlighetskontroll av et styrevedtak. Et mindretall i utvalget støtter ikke dette forslaget.

Et samlet utvalg går inn for å oppheve bestemmelsen om blind sensur. Blind sensur vil si at sensor i klagerunden ikke får tilgang til opprinnelig karakter, sensors begrunnelse for denne eller begrunnelsen for klagen. Bestemmelsen om at institusjonen skal fastsette ny karakter hvis karakteren ved ny sensur avviker med to eller flere karakterer fra opprinnelig sensur, foreslår utvalget også å ta ut av loven.

For å styrke studentenes rettssikkerhet foreslår utvalget å innføre et krav om to sensorer ved alle eksamener hvor vurderingsuttrykket er gradert, også ved lavere grad. Utvalget mener dette kan bidra til å redusere antallet klager. Utvalget foreslår videre å innføre en ny karakterskala med vurderingsuttrykket utmerket – bestått – ikke bestått, som kommer i tillegg til A-F skalaen og bestått/ikke bestått.

Utvalget foreslår ikke å gi studentene en rett til å få filmet muntlig og utøvende eksamener. Advokatfirmaet Deloitte Legal har på oppdrag fra utvalget utredet mulige konsekvenser av å innføre en rett for studentene til å få filmet muntlig og utøvende eksamener. Hensikten med en slik mulighet måtte være å sikre bedre etterprøvbarhet på disse eksamenene ved en eventuell klage. På bakgrunn av utredningen foreslår utvalget ikke å innføre en slik rett. Tiltaket vil medføre betydelige kostnader i tillegg til negative personvern- og arbeidsrettslige konsekvenser. Utredningen viser at andre tiltak er bedre egnet til å ivareta studentenes interesser totalt sett. Advokatfirmaet Deloitte Legal viser i sin utredning eksempelvis til at krav om to sensorer ved muntlig eller utøvende eksamen kan være et tiltak, selv om ikke tiltaket i seg selv er egnet til å ivareta etterprøvbarheten bedre enn i dag.

Utvalget har vurdert muligheten for å lovfeste en mentorordning for studentene, men er kommet til at det per i dag ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om at et slikt tiltak vil ha positiv effekt.

Utvalget foreslår enkelte justeringer i loven for å styrke studentenes rett til å drive studentpolitisk arbeid og å være representert i institusjonens organer.

Utvalget har gjennomgått bestemmelsene i dagens lov om fusk, falskt vitnemål, ulike former for uredelig opptreden, skikkethetsvurdering og krav om politiattest. Utvalget har også vurdert bestemmelsene om sanksjoner for brudd på disse reglene. Utvalget foreslår i det vesentlige å videreføre gjeldende rett på disse områdene, men har gjort vesentlige endringer i utforming og strukturering av bestemmelsene for å forenkle regelverket. Disse bestemmelsene har stor betydning for den enkelte student, og klare og enkle regler vil bidra til å styrke rettsikkerheten.

Når det gjelder regulering av ph.d.-kandidaters rettsposisjon, foreslår utvalget noen presiseringer i loven for å klargjøre denne. Forslagene endrer imidlertid ikke gjeldende rett.

Utvalget foreslår å samle alle bestemmelser som gjelder ansettelse ved universiteter og høyskoler i ett kapittel i loven. Med unntak av enkelte justeringer viderefører lovforslaget gjeldende regulering av ansettelser.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om akkreditering av institusjoner og studietilbud, fullmakt for institusjonene til å opprette egne studietilbud, og reglene om NOKUTs virksomhet. Ut fra hensynet til lovens brukervennlighet, foreslår utvalget å omstrukturere og omformulere bestemmelsene på disse områdene noe.

Reglene om institusjonenes vedtak om andre forhold enn karakterer, og klage over slike vedtak, er nøye vurdert av utvalget. Utvalget foreslår flere endringer i loven som skal bidra til forenkling og klargjøring. Dette medfører ikke vesentlige materielle endringer i dagens vedtaks- og klagesystem.

3.4 Regelverket for studentsamskipnader

Utvalget har begrenset seg til å vurdere grenseflatene mellom universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven med forskrift, og har særlig sett på reguleringen av det delte ansvaret for studentvelferden. På dette punktet har utvalget vurdert om regelverket for studentsamskipnader kan bli bedre og tydeligere.

Under arbeidet har utvalget avdekket at samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene ikke fungerer optimalt alle steder. Utvalget foreslår derfor å innføre en bestemmelse i universitets- og høyskoleloven som presiserer at utdanningsinstitusjonene skal samarbeide med studentsamskipnadene om å legge forholdene til rette for et godt læringsmiljø. Bestemmelsen klargjør også at utdanningsinstitusjonene har hovedansvaret for læringsmiljøet mens studentsamskipnadene har hovedansvaret for studentvelferden. Samme bestemmelse slår fast at utdanningsinstitusjonene skal være tilknyttet en studentsamskipnad.

For å fremheve hvordan utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene skal samarbeide om studentvelferden, foreslår utvalget å flytte reglene i studentsamskipnadsforskriften § 14, der samarbeidet er regulert, opp i studentsamskipnadsloven.

Utvalget anbefaler at det settes ned en arbeidsgruppe som gjennomgår og avklarer spørsmålet om hvilke ansvarsområder som tilligger henholdsvis utdanningsinstitusjon og studentsamskipnad, eller om det er en offentlig oppgave. Utvalget mener også at det er behov for å utrede hvem utdanningsinstitusjonene skal kunne tilby fri stasjon til, utover studentsamskipnadene. Utvalget mener, slik situasjonen er i dag, at det ikke er grunn til å slå sammen universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven.