9 Trygdekoordinering med Sveits – EFTA-konvensjonen

Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) består i dag av Island, Liechtenstein, Norge og Sveits. Sveits er følgelig den eneste EFTA-staten som ikke også er medlem av EØS.

Sveits har imidlertid inngått bilaterale avtaler med EU på en rekke områder. En av disse avtalene gjelder fri bevegelighet for personer.1 Avtalen er revidert med virkning fra 1. april 2012 og tilpasset den nye trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Det fremgår av artikkel 8 i avtalen, og det tilhørende vedlegg II, at de ovennevnte forordningene skal anvendes for trygdekoordineringen mellom avtalepartene, med de tilpasningene som fremgår av vedlegget. Disse tilpasningene dreier seg om sveitsiske oppføringer i vedleggene til trygdeforordningen. Avtalen mellom EU og Sveits om fri bevegelighet for personer omfatter ikke unionsborgerdirektivet.2

Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen endres jevnlig ved endringsforordninger. Den ovennevnte avtalen om fri bevegelighet for personer etablerer en felles komité (Joint Committee), se artikkel 14. For å innlemme endringsforordninger i avtalen, må en av partene fremme et forslag i komiteen om avtalerevisjon i medhold av artikkel 18. Slike komitebeslutninger krever enighet mellom Sveits og EU. Den seneste oppdateringen av vedlegg II fant sted 28. november 2014.

Et annet viktig dynamisk element ved EU-retten er den rettsutviklingen som skjer i EU-domstolen. Sveits er ikke underlagt EU-domstolens jurisdiksjon. Av artikkel 16 nr. 2 i avtalen om fri bevegelighet for personer følger at det skal tas hensyn til relevant rettspraksis fra Domstolen fra tiden forut for undertegnelsen av avtalen. For tiden etter denne datoen skal EU i utgangspunktet bare informere Sveits om relevant rettspraksis. Riktignok kan partene i avtalen be Joint Committee om å fastsette hvilke konsekvenser en aktuell dom skal ha, men også slike komitebeslutninger krever enstemmighet, jf. artikkel 14. Det har hittil ikke blitt truffet noen slike beslutninger. Sveitsiske domstoler tar imidlertid i praksis hensyn til dommer også fra tiden etter undertegnelsen av avtalen, langt på vei på samme vis som norske domstoler forholder seg til EU-domstolens praksis.3 Sveits og EU har i lengre tid forhandlet om en rammeavtale som blant annet vil formalisere EU-domstolens rolle, men i mai 2021 trakk Sveits seg fra videre forhandlinger. Det er i skrivende stund høyst usikkert hvilke konsekvenser dette kan få for det fremtidige forholdet mellom Sveits og EU, herunder også for spørsmålet om den bilaterale avtalen om fri bevegelighet av personer vil holde tritt med fremtidige endringer i trygdeforordningen i EU og i EØS.

Det faktum at Sveits ikke er underlagt EU-domstolens jurisdiksjon, innebærer imidlertid ikke at den ovennevnte avtalen mellom Sveits, EU og EUs medlemsstater er unntatt fra EU-domstolens jurisdiksjon. På tilsvarende vis som EU-domstolen tar stilling til EØS-avtalens virkning internt i EUs medlemsstater, vil også saker om trygdekoordinering mellom Sveits og en eller flere EU-stater kunne bli brakt inn for EU-domstolen dersom det oppstår tvist om hvordan trygdemyndighetene i en av EUs medlemsstater tolker og anvender avtalen.4 Sveitsiske myndigheters forståelse av koordineringsforpliktelsene kan imidlertid bare bringes inn for sveitsiske domstoler.

Sveits har møte- og talerett i Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger, på samme måte som Norge og de øvrige EØS/EFTA-statene.

Som en følge av avtalene mellom EU og Sveits har også EFTA-konvensjonen blitt endret. Det fremgår nå av artikkel 21, jf. tillegg 2 til vedlegg K og protokollen til vedlegg K, at trygdeforordningene også kommer til anvendelse ved trygdekoordinering mellom EØS/EFTA-statene og Sveits, med de samme tilpasningene som gjelder mellom Sveits og EU på den ene siden og i EØS-rettslig sammenheng på den andre.5

Den seneste endringsforordningen til trygdeforordningen som er tatt inn i EFTA-konvensjonen, er imidlertid forordning 1224/2012. Trygdeforordningen har blitt endret ved fem endringsforordninger etter dette. Det er imidlertid ikke slik at alle endringene uten videre har relevans også for trygdekoordineringen mellom EFTA-statene. Så langt utvalget har kunnet bringe på det rene, har den manglende oppdateringen av EFTA-konvensjonen ikke foreløpig skapt praktiske problemer for trygdekoordinering mellom Norge og Sveits, men det kan ikke utelukkes at slike problemer kan oppstå i fremtiden. Forsinkelser som skyldes uenigheter mellom EU og Sveits, kan ikke Norge få gjort noe med. Oppdatering av EFTA-konvensjonen uten tilsvarende oppdatering av avtalen mellom EU og Sveits er neppe aktuelt. Det vil dessuten kunne by på særegne utfordringer i tilfeller hvor koordineringen ikke er begrenset til Norge og Sveits, men også inkluderer en eller flere EU-stater.

Selv om Sveits anvender trygdeforordningen, kan det følgelig ikke uten videre legges til grunn at den versjonen av trygdeforordningen som gjelder for Sveits, har nøyaktig samme ordlyd som den versjonen som gjelder i EØS. Og fordi Sveits ikke forholder seg til EU-domstolens praksis helt på samme måte som Norge, kan det ikke uten videre legges til grunn at Sveits, i de tilfellene hvor en bestemmelse i trygdeforordningen har samme ordlyd i begge statene, tolker og praktiserer den på samme måte som Norge. Utvalget er imidlertid ikke kjent med at dette har skapt praktiske problemer i koordineringssaker som involverer Sveits. I praksis synes norske trygdemyndigheter å forholde seg til Sveits som om landet var en EØS-stat. En illustrerende glipp er dagpengeforskriften kapittel 13, hvor § 13-2 angir at forskriften gjelder for personer som omfattes av EØS-avtalens bestemmelser om trygdekoordinering, nærmere bestemt EØS-avtalens vedlegg VI nr. 1 og 2 (Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 og Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 987/2009 mv.), men hvor de påfølgende bestemmelsene gjennomgående likestiller Sveits og EØS-statene.6

Et unntak er imidlertid særreglene i folketrygdloven § 2-4, barnetrygdloven § 6 og kontantstøtteloven § 3 a om trygdeforordningenes anvendelse på norsk sokkel, som etter sin ordlyd ikke gjelder for sveitsiske borgere.

Med forbehold for tilfeller av manglende oppdatering av EFTA-konvensjonen legger utvalget til grunn at trygdeforordningen må tolkes og anvendes likt i EU-rettslig, EØS-rettslig og EFTA-rettslig sammenheng, se punkt 2.2. I tilfeller hvor det i EU- og EØS-rettslig sammenheng er behov for å supplere trygdeforordningen med hovedreglene om fri bevegelighet av personer i TEUV og EØS-avtalen, er det ikke gitt at EFTA-konvensjonen vil gi opphav til ensartete løsninger. Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å omtale dette nærmere.

Norge har for øvrig en bilateral trygdeavtale med Sveits av 21. februar 1979, se kapittel 12. Som følge av artikkel 8 i trygdeforordningen, jf. artikkel 21 i EFTA-avtalen, tillegg 2 til vedlegg K, har bestemmelsene i den bilaterale avtalen i det alt vesentlige blitt fortrengt av bestemmelsene i trygdeforordningen. Enkelte bestemmelser i den bilaterale avtalen gjelder imidlertid fortsatt og har praktisk betydning. Det er for det første slik at utsendingsbestemmelsen i artikkel 8 nr. 2, som gir tredjelandsborgere anledning til å opprettholde trygdetilknytningen til utsendingsstaten under midlertidige arbeidsoppdrag i den andre staten, fortsatt kommer til anvendelse. Videre har artikkel 6 nr. 2 om utbetaling av ytelser ved bosetting i tredjeland fortsatt praktisk betydning.

Sveits og Storbritannia har inngått en avtale som speiler utmeldingsavtalen og separasjonsavtalen.7 Det er imidlertid ikke inngått noen trianguleringsavtale som regulerer saker som involverer både Sveits, Storbritannia og Norge.